Sumario

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA RIOJA

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con el que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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El patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja constituye un bien social perteneciente a todos los riojanos y se erige en una de sus principales señas de identidad como pueblo en el contexto geográfico y cultural en que se ubica. Sus rasgos propios suponen, a la vez, puntos de encuentro con los demás territorios nacionales e internacionales y elementos diferenciales que lo singularizan del resto, de manera que ambas vertientes representan interesantes aportaciones a la comunidad española, europea y mundial, que merecen ser preservadas y potenciadas.

La Constitución Española establece en su artículo 46 la obligación de los poderes públicos de garantizar la conservación y el enriquecimiento de este patrimonio y de los bienes que lo integran, con independencia de su régimen jurídico y titularidad. Para el cumplimiento de este mandato, la Comunidad Autónoma de La Rioja cuenta con el marco competencial más elevado, en virtud de los apartados 23 y 26 del artículo 8. Uno de su Estatuto de Autonomía, que le confieren competencia exclusiva en esta materia, con el único límite del régimen jurídico de la exportación y la expoliación del Patrimonio Histórico que corresponde establecer al Estado, en virtud del artículo 149.1.28 de la Constitución, según la diáfana delimitación competencial que efectuó la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero. En esta situación de máxima autonomía legislativa, La Rioja ha ejercitado sus competencias, sustancialmente, en dos ocasiones, para aprobar la Ley 4/1990, de 29 de junio, sobre la regulación de las Bibliotecas y la Ley 4/1994, de 24 de mayo, sobre la regulación de los Archivos y el Patrimonio Documental, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 1/1993 de 23 de marzo de Patrimonio de La Comunidad Autónoma de La Rioja. Las necesidades de acrecentar la protección en éstos y otros sectores, así como de dotar a esta Comunidad Autónoma de una Ley general, coherente y comprensiva de todos los aspectos relativos al patrimonio cultural, histórico y artístico con las técnicas jurídicas más modernas y eficaces, han determinado la aprobación de la presente Ley, que sustituye a la legislación estatal que hasta la fecha se venía aplicando en La Rioja, encabezada por la Ley 16/1985, de 25 de junio del Patrimonio Histórico Español.

Los principios esenciales de los que se nutre esta Ley pueden ser enunciados de la siguiente forma: en primer lugar, se parte de los instrumentos jurídicos establecidos por la Ley estatal citada, si bien sometidos a una imprescindible revisión por causa obvia del transcurso del tiempo; así como de la prueba de su mayor o menor efectividad a tenor de los pronunciamientos jurisprudenciales; se agregan, además, nuevas técnicas jurídicas contrastadas mediante la comparación legislativa autonómica e internacional, todo ello en el ánimo de sumar acciones de protección de diferentes rangos territoriales, que no resulten por entero excluyentes. En segundo lugar, esta Ley nace con vocación de aplicación práctica directa, por lo que ha tenido presentes tanto las características del patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja como la legislación existente o proyectada sobre aspectos que pueden incidir en el mismo, como, entre otros, el régimen local, el turismo, el medio ambiente y, muy especialmente, el urbanismo y la ordenación del territorio, con cuyas normas se ha realizado una cuidadosa coordinación, con el fin de que el régimen de todas estas materias actúe siempre a favor de la protección de dicho patrimonio. Pese a esta directriz pragmática, se deberá prestar especial atención al desarrollo reglamentario que posibilite de forma inmediata la gestión de algunos aspectos del patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja. En tercer lugar, la presente Ley pone especial énfasis en el control, por una parte, de los particulares que sean titulares de bienes culturales, para salvaguardar el interés colectivo en su adecuada conservación, y, por otra parte, de las Administraciones Públicas, para evitar cualquier género de arbitrariedad que devalúe los bienes integrantes del patrimonio cultural, histórico y artístico que, de forma directa o indirecta, estén a su cargo; a tal efecto, se residencian en la Consejería competente en materia de Cultura de la Comunidad Autónoma, relevantes facultades de inspección, control y sanción, a la par que se sujetan algunas de las decisiones más importantes que ésta puede adoptar al previo dictamen de órganos consultivos independientes. En cuarto lugar, esta Ley trata de escapar a la tradicional concepción de norma predominantemente prohibitiva, para realzar, frente al papel pasivo de los particulares como sujetos de límites y cargas, que también debe mantenerse, un aspecto activo de colaboración, que es el único que puede garantizar una salvaguarda perdurable de estos bienes. En esta idea se engastan mecanismos como la acción popular, la facultad que cualquier ciudadano tiene de iniciar expedientes para la declaración de un bien cultural, el voluntariado, el premio por hallazgos casuales, las diversas ayudas y subvenciones, el apoyo económico a las visitas públicas, los cometidos de cooperación de la Iglesia Católica como titular de una parte sustancial de este Patrimonio, y otros aspectos que pretenden impulsar la participación y el compromiso del denominado tercer sector en la defensa y conservación del patrimonio cultural, histórico y artístico. En quinto lugar, constituye objetivo declarado de esta norma garantizar el disfrute por todos de los bienes que integran el patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja, empezando por su adecuado conocimiento a través de la documentación inmediata y exhaustiva de sus elementos, y su difusión, así como la promoción de su aprovechamiento como recurso dentro de un proceso de desarrollo económico y social equilibrado que sea compatible con su máxima protección.

2

La Ley del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja presenta una estructura innovadora y novedosa, en relación con las demás dictadas hasta la fecha en el ámbito estatal y autonómico español. En efecto, tomando como referencia la doctrina científica más cualificada, la protección de los bienes culturales se estructura alrededor de un régimen que abarca diversos círculos concéntricos: desde el primer nivel en que se encuentran los Bienes Culturales Inventariables en el que se incluirán todos aquellos bienes cuyos valores no sean suficientes para incluirlos en las categorías de protección superiores; pasando por un segundo nivel más específico, de especial protección, aplicable a los Bienes Culturales de Interés Regional; para culminar con el nivel máximo de tutela y, a su vez, más reducido, representado por las disposiciones aplicables tan sólo a los Bienes de Interés Cultural, que con esta estructura, son destinatarios de todas las previsiones contenidas en la presente Ley. Este esquema tiene la virtud de definir con claridad cuáles son los preceptos aplicables en cada categoría de protección, contribuyendo con su sencillez a interpretar y aplicar adecuadamente esta norma.

Entre las innovaciones generales más significativas de esta Ley, cabe señalar la creación de tres categorías de protección, en lugar de las dos existentes hasta la fecha en la legislación estatal: los Bienes de Interés Cultural, que coincide en sustancia con la categoría de la Ley 16/1985 de Patrimonio Histórico Español, si bien se han introducido diversas mejoras en cuanto al procedimiento de su declaración y a sus efectos jurídicos; los Bienes Culturales de Interés Regional y los Bienes Culturales Inventariables. Estos últimos presentan la peculiaridad, en el contexto comparado, de que no requieren declaración, si el bien reviste los valores que tutela esta Ley. Dentro de los tipos de Bienes de Interés Cultural, la presente Ley agrega a la clasificación vigente, una serie de tipos especiales como son los Lugares de Interés Etnográfico, las Vías Culturales y los Paisajes Culturales, entre los que merecen una especial consideración los Paisajes Culturales del Viñedo.

El deber de inventariar todos los bienes incardinables en cada una de las categorías de protección constituye un empeño básico de la Ley, en la conciencia de que toda protección deseada debe partir de un previo conocimiento de los bienes existentes. Para culminar esa tarea es menester acometer previamente la confección de diversas fuentes documentales por razón de la naturaleza del bien, debido a lo cual se crean diversos Catálogos (de bienes muebles), Cartas (Arqueológica y Paleontológica) y Atlas (Etnográfico) que, sumados a los existentes catálogos urbanísticos municipales, cuyo contenido debe adaptarse a los mandatos de la presente norma, afluirán, junto con los Inventarios de Bienes de Interés Cultural, de Bienes Culturales de Interés Regional y los demás que se establezcan reglamentariamente, en el nuevo Registro General del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja.Este registro, debidamente informatizado, de acuerdo con las pautas de emplear las nuevas tecnologías como medio de difusión de nuestro patrimonio en el entorno de la sociedad del conocimiento, constituirá el instrumento unitario de protección y publicidad de todos los bienes culturales existentes en La Rioja.

La reforma institucional se centra en la creación de un nuevo órgano asesor, el Consejo Superior del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja, como máximo órgano de asesoramiento, consulta y participación de la Comunidad Autónoma en las materias objeto de esta Ley. Para su adecuado funcionamiento la Ley ha establecido una regulación básica, a la espera de su concreción y desarrollo en vía reglamentaria, lo que le dotará de una mayor funcionalidad y operatividad. También se ofrecen importantes oportunidades de actuación a instituciones consultivas, a fin de garantizar la adopción de las decisiones más razonables y oportunas en cada momento y situación.

Por otra parte, la Ley trata de estimular la labor de los entes locales en defensa de este rico Patrimonio. Para ello, sin desdoro de las importantes competencias autonómicas, acogidas estatutariamente, se potencian las competencias de las Entidades Locales en materia urbanística, encauzándolas hacia la más rigurosa tutela de los bienes culturales que se encuentren en su ámbito territorial, y se les asignan nuevas facultades y deberes de diversa índole.

La específica defensa de los bienes inmuebles, en función de su inclusión en una de las categorías de protección citadas, se fundamenta, por un lado, en la actuación preventiva de la Administración, que ostenta amplias facultades para hacer cesar cualquier actividad que pudiera comprometer los valores culturales de un inmueble, y, por otro lado, en el refuerzo del deber general de conservación que tienen los titulares del mismo, y se han ordenado una serie de criterios en relación con los proyectos de intervención y su método, de acuerdo con las tendencias arquitectónicas más sensibles con el patrimonio en los últimos tiempos. Asimismo, los instrumentos urbanísticos vigentes se han puesto en relación con la tutela del patrimonio cultural, histórico y artístico. En tal sentido, se concede particular relevancia a los catálogos urbanísticos municipales y se diseñan las directrices básicas que han de acoger los Planes Especiales para la defensa de los Conjuntos Históricos o de los Lugares Culturales.

También merece destacarse la novedad que en nuestra legislación estatal y autonómica supone la preocupación del legislador riojano por interrelacionar la protección del patrimonio cultural, histórico y artístico con el Medio Ambiente. En este sentido, se promoverán políticas públicas destinadas a prevenir, reducir y evitar en lo posible la contaminación que afecte a bienes culturales, a través de proyectos, planes y actuaciones conjuntas o coordinadas entre las Administraciones Públicas que desarrollen sus funciones en el ámbito del patrimonio cultural, histórico y artístico y en el sector medioambiental.

En cuanto a la protección de los bienes muebles, esta Ley ordena elaborar un Catálogo como medida indispensable para la adecuada planificación de su conservación. También establece un régimen para salvaguardar su integridad y restauración, limitando sus traslados o cambios de ubicación y estableciendo medidas de control en relación con las personas o entidades que se dedican al comercio con objetos que formasen parte del patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja.

También los bienes inmateriales, integrantes del patrimonio etnográfico de La Rioja, han recibido una especial atención a la hora de establecer un grupo de medidas, dentro de la siempre difícil labor de concretar éstas para los bienes intangibles, que sean compatibles con las fijadas en su declaración como Bienes de Interés Cultural o como Bienes Culturales de Interés Regional .

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El desglose de las reglas jurídicas que han de garantizar la inmunidad en el tiempo de los diversos patrimonios especiales que integran el patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja constituye una aspiración cardinal de la presente Ley, habida cuenta de la mayor dificultad en su protección y de la desatención que ha rodeado a diversos aspectos. Así, en relación con el patrimonio arqueológico y paleontológico, se pretende garantizar la máxima protección a todos los yacimientos, aunque no estén declarados ni documentados en manera alguna, hasta que se produzca su declaración definitiva dentro de una de las categorías legales. Se disciplina con detalle el régimen de las actuaciones arqueológicas, en lo relativo a las autorizaciones, obligaciones e informes precisos. La Ley prohíbe rigurosamente el uso de detectores de metales sin autorización administrativa, así como las actuaciones ilícitas, y autoriza la suspensión de cualesquiera obras durante plazos determinados en casos de encontrarse restos arqueológicos o paleontológicos; éstos son considerados por ministerio de la Ley como bienes de dominio público integrados en el patrimonio de la Comunidad Autónoma, estableciéndose la posibilidad de premiar como corresponde al descubridor casual y al propietario del terreno donde se hubiesen encontrado.

El patrimonio etnográfico, muy descuidado normativamente hasta la fecha, recibe un tratamiento minucioso en cuanto a su catalogación a través del nuevo Atlas Etnográfico y respecto a su difusión y defensa. En él se comprenden bienes de todo género que forman parte de la cultura tradicional riojana; entre los bienes inmuebles destaca la defensa de los despoblados, las construcciones relacionadas con la actividad vitivinícola y, en particular, las bodegas. El fecundo patrimonio inmaterial de La Rioja comprende diversos saberes populares de transmisión oral, peculiaridades lingüísticas, tradiciones y otras manifestaciones culturales que urge investigar y documentar en soportes duraderos, como seña de identidad firme, pero de delicada fragilidad.

Los únicos cuerpos patrimoniales protegidos por legislación emanada del Parlamento de La Rioja hasta la entrada en vigor de la presente Ley son el Patrimonio Documental y el Bibliográfico. Quedan en vigor la Ley 4/1990 de 29 de junio, de Bibliotecas de La Rioja, así como la Ley 4/1994, de 24 de mayo, sobre Archivos y Patrimonio Documental, que contiene las normas reguladoras de esta materia y de los archivos administrativos y diseña el Sistema de Archivos de La Rioja.

El Título V está dedicado a los museos y a las exposiciones museográficas permanentes. Los establecimientos de esta segunda categoría de centro de custodia, exposición y difusión de fondos museográficos permiten dar cabida a más iniciativas, tanto públicas como privadas. Sus funciones son más limitadas que la de los museos, pero se les exige unas mínimas reglas de conservación, seguridad, acceso a los investigadores y al público.

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Atendiendo al designio de propiciar el celo de los propietarios, poseedores y demás titulares de derechos reales sobre bienes culturales para su óptima custodia y conservación, esta Ley rotula un completo paquete de medidas de fomento, en la convicción de que sólo la colaboración de todas las personas y la cooperación y entendimiento entre las diversas Administraciones Públicas puede llevar a buen término las finalidades de la norma. De esta manera, se establecen muy diversas modalidades de ayudas (subvenciones, anticipos reintegrables, acceso preferente al crédito oficial, etc.); se posibilita el pago con bienes culturales por deudas contraídas con las Entidades Locales o autonómicas riojanas, y, en atención a las competencias fiscales existentes en distintos niveles, se pretenden buscar mecanismos de compensación a las lógicas cargas y deberes que la conservación de los bienes culturales implican para sus titulares. También se genera el título honorífico de «Defensor del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico».

Para la adecuada asignación de los recursos previstos en las partidas presupuestarias correspondientes, se potenciará la aprobación de Planes de Protección del patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja, en los que se detecten las necesidades de conservación y las prioridades de la acción pública en este campo. Junto a esta distribución racional del gasto público, la Ley introduce dos porcentajes culturales de suma importancia capaces de generar una fuente adicional de inversiones para la conservación de este patrimonio: por una parte, el uno por ciento cultural. El dinero recabado por esta vía se podrá emplear en los primeros años en la confección de los diversos registros, inventarios y catálogos creados por la Ley, o en otras finalidades recogidas en la norma. Y, por otra parte, la asignación de un diez por ciento de los presupuestos de excavaciones arqueológicas o de exposición de bienes culturales, para la conservación y restauración de los materiales hallados o de las obras expuestas.

Además, la presente Ley plasma el anunciado fin del disfrute colectivo del patrimonio cultural, histórico y artístico de La Rioja por medio del favorecimiento de las cesiones de uso de inmuebles históricos tanto entre Administraciones como a particulares que se comprometan a su restauración y mantenimiento y los destinen a una actividad que pueda potenciar su aprecio popular. También se atiende a esa aspiración con el depósito voluntario de bienes muebles en centros públicos de custodia y con el régimen de visitas a los bienes culturales. Finalmente, las medidas de fomento y el conjunto de la Ley prestan singular atención a la difusión del conocimiento del patrimonio cultural, histórico y artístico, tanto a través de la educación como de la investigación y las nuevas tecnologías, en el entendimiento de que, al final, sólo la interiorización por todos de los valores culturales de este copioso patrimonio puede conducir a un humanismo que reduzca las desigualdades sociales y sirva de aval firme en la defensa de lo que se siente como propio.

Además, integrar efectivamente este patrimonio en la sociedad, dándole el significado que merece en la sociedad actual, hace posible que su conservación no sea incompatible con el desarrollo sino, antes bien, todo lo contrario. Además, se garantizará el derecho social a la cultura, postulado novedoso consagrado por la jurisprudencia, que complementa el concepto tradicional de nuestro sistema como un Estado social y democrático de derecho.

En el Título VII de la Ley se regula el régimen sancionador. Se parte de una diferenciación entre sanción penal y sanción administrativa procedente de la Teoría General, al tiempo que se han tenido en cuenta las manifestaciones legislativas más recientes en materia de Derecho administrativo sancionador. Se ha optado por un extraordinario rigor disuasorio en las sanciones, rigor que se pone de manifiesto en la cuantía de las multas que se prevén en la norma. La Ley se inspira en el principio de reparación del daño causado, reponiendo los bienes protegidos, siempre que sea posible, a su estado original por el infractor o subsidiariamente por la Administración competente.

La Ley se cierra con una serie de disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales. Destaca por su importancia la aplicación por un periodo de diez años, del régimen de protección de los Bienes Culturales de Interés Regional a una serie de inmuebles y elementos por la relevancia de los valores en ellos presentes. Además, la Ley del Patrimonio Cultural, Histórico y Artístico de La Rioja asume la problemática existente en las intervenciones a realizar sobre bienes culturales, por la desconexión existente entre la legislación sobre contratación pública y la normativa cultural. En efecto, los bienes de carácter cultural, sobre todo, los de naturaleza inmobiliaria, presentan unas características especiales y peculiares, lo que se traduce en que cualquier intervención que se pretenda realizar sobre aquellos no puede estar guiada por los mismos criterios que cualquier otro edificio o construcción, sino que, por el contrario, estará regida por unas reglas muy estrictas. Esos factores aconsejan que sean empresas cualificadas las que procedan a la ejecución de aquellas actuaciones. No obstante, esta necesidad ha pasado desapercibida en la legislación general sobre contratación administrativa, normativa que toma como referencia principal la realización de nuevas obras y construcciones de todo tipo.