Reglamento (UE) 2017/2392 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2017, por el que se modifica la Directiva 2003/87/CE con objeto de mantener las limitaciones actuales del ámbito de aplicación para las actividades de la aviación y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021

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Sumario

Reglamento (UE) 2017/2392, 13 diciembre rectificado por corrección de errores («D.O.U.E.L.» 8 septiembre 2022)LE0000737216_20171229

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 192, apartado 1,

Vista la propuesta de la Comisión Europea,

Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales,

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo (1) ,

Previa consulta al Comité de las Regiones,

De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario (2) ,

Considerando lo siguiente:

• (1) La 21.^a Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) tuvo lugar en París del 30 de noviembre al 12 de diciembre de 2015. En dicha Conferencia se adoptó un acuerdo internacional (en lo sucesivo, «Acuerdo de París») relativo al fortalecimiento de la respuesta mundial al cambio climático. El Acuerdo de París establece, entre otros, un objetivo a largo plazo que está en consonancia con el objetivo de mantener el aumento de la temperatura mundial considerablemente inferior a los 2 °C por encima de los niveles preindustriales y de proseguir los esfuerzos para que permanezca en 1,5 ^oC por encima de esos niveles. El Acuerdo de París fue aprobado en nombre de la Unión mediante la Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo (3) y entró en vigor el 4 de noviembre de 2016. Para lograr los objetivos del Acuerdo de París, todos los sectores van a tener que contribuir y las Partes preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional. Por consiguiente, también se deben tomar medidas por conducto de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) para reducir las emisiones procedentes de la aviación internacional.
• (2) La protección del medio ambiente es uno de los retos más importantes que afronta la Unión. Los objetivos medioambientales de la Unión a que se refiere el artículo 191 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea son la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales, y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente y, en particular, a luchar contra el cambio climático.
• (3) El Consejo Europeo, en sus conclusiones de los días 23 y 24 de octubre de 2014 estableció el objetivo vinculante de reducir internamente por lo menos en un 40 % las emisiones de gases de efecto invernadero de todos los sectores de la economía para 2030 con respecto a los valores de 1990. El 6 de marzo de 2015 el Consejo aprobó oficialmente esta aportación de la Unión y los Estados miembros como su contribución prevista determinada a nivel nacional de conformidad con el Acuerdo de París. En sus conclusiones de octubre de 2014, el Consejo Europeo indicó que el objetivo tiene que alcanzarse de manera colectiva en la Unión, de la forma más eficiente posible en términos de costes, con reducciones para 2030, respecto a los valores de 2005, del 43 % en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE), y del 30 % en los sectores no sujetos a él. Para lograr esas reducciones es necesaria la contribución de todos los sectores de la economía. La Comisión debe facilitar los intercambios de mejores prácticas y enseñanzas extraídas entre los Estados miembros en el ámbito de la movilidad de bajas emisiones.
• (4) Un RCDE UE reformado que funcione correctamente, con un instrumento mejorado para estabilizar el mercado, será el principal instrumento europeo para alcanzar el objetivo de reducción del 40 % indicado en las conclusiones del Consejo Europeo de octubre de 2014, con un factor lineal y la asignación gratuita de derechos de emisión a partir de 2020. Esas disposiciones deben ser coherentes con los objetivos climáticos de la Unión y con sus compromisos adquiridos en virtud del Acuerdo de París. La cuota sometida a subasta debe expresarse en forma de porcentaje en la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4) , con el fin de aumentar la seguridad de la planificación en lo que respecta a las decisiones de inversión, incrementar la transparencia, reducir al mínimo las fugas de carbono y simplificar el régimen en general y facilitar su comprensión. En el marco de su notificación periódica realizada con arreglo al Reglamento (UE) n.º 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo (5) , la Comisión debe también evaluar los resultados del diálogo facilitador de 2018. Las disposiciones de la Directiva 2003/87/CE deben ser objeto de revisión a la luz de la evolución internacional y de los esfuerzos desplegados por alcanzar los objetivos del Acuerdo de París, incluidos el primer balance mundial en 2023 y los balances mundiales posteriores que se han de realizar cada cinco años a partir de entonces, destinadas a proporcionar información para las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional.
• (5) Desde 1997 la Unión y los Estados miembros se están esforzando en progresar para poder alcanzar un acuerdo internacional para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación y, desde 2008, cuentan con legislación para limitar los efectos en el cambio climático de las actividades de la aviación a través del RCDE UE que funciona desde 2005. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea falló en su sentencia de 21 de diciembre de 2011 (6) que la inclusión de las actividades de la aviación en el RCDE UE en virtud de la Directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (7) no vulnera el Derecho internacional. Para procurar que se progrese en la OACI, la Unión ha adoptado dos veces excepciones temporales al RCDE UE con objeto de limitar las obligaciones de cumplimiento por lo que respecta a las emisiones de los vuelos entre aeródromos situados en el Espacio Económico Europeo (EEE), con igualdad de trato a las rutas de los operadores de aeronaves independientemente de dónde tengan su sede. La excepción más reciente del RCDE UE, prevista en el Reglamento (UE) n.º 421/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo (8) , limita las obligaciones de cumplimiento por lo que respecta a los vuelos dentro del EEE entre 2013 y 2016 y prevé posibles modificaciones del ámbito de aplicación del sistema respecto a los vuelos con origen o destino en aeródromos situados fuera del EEE a partir del 1 de enero de 2017 en función de la revisión prevista en dicho Reglamento.
• (6) Los trabajos de la OACI sobre una medida de mercado mundial relativa a las emisiones procedentes de la aviación internacional constituyen un elemento del conjunto de medidas destinadas a alcanzar el objetivo al que se aspira de crecimiento neutro en carbono a partir de 2020 y deben complementarse con los avances en las tecnologías de gestión del tráfico aéreo y de propulsión. El desarrollo continuado de programas y estrategias de investigación será esencial para la innovación tecnológica y las mejoras operativas necesarias para superar el objetivo del crecimiento neutro en carbono a partir de 2020 y lograr reducciones de emisiones absolutas en todo el sector.
• (7) Se han adoptado varias medidas a escala de la Unión que tienen por objeto prevenir la fragmentación del espacio aéreo europeo a fin de aumentar el flujo de tráfico y el control de la utilización del espacio aéreo, reduciendo así las emisiones. Los Estados miembros se han comprometido nuevamente a aplicar el concepto de cielo único europeo, teniendo en cuenta el incremento esperado del tráfico aéreo en los próximos años. Para progresar en la gestión del tráfico aéreo, ha de acelerarse el establecimiento de la Empresa Común de investigación sobre la gestión del tráfico aéreo en el contexto del Cielo Único Europeo (SESAR). Otras medidas como el uso del sistema mundial de navegación por satélite (GNSS, por sus siglas en inglés de «Global Navigation Satellite System»), iniciativas tecnológicas conjuntas como Clean Sky I y Clean Sky II, así como programas de investigación de la Unión como Horizonte 2020 y sus sucesores, también contribuirán a mejorar la eficiencia y a reducir las emisiones procedentes de la aviación.
• (8) A la luz de la Resolución adoptada en la 39. (3) Asamblea de la OACI en octubre de 2016 sobre la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021 para compensar las emisiones de la aviación internacional por encima de los niveles de 2020, está previsto adoptar en 2018 normas y métodos recomendados por la OACI para complementar la Resolución y aplicar el sistema mundial. No obstante, su aplicación concreta requerirá una actuación de las partes de la OACI a escala nacional. Asimismo, la OACI debe elaborar mecanismos de gobernanza, incluido un sistema de registro. En este contexto, a fin de apoyar la dinámica de la OACI y facilitar la aplicación de su régimen, debe prorrogarse la actual excepción a la aplicación de las obligaciones del RCDE UE para los vuelos con origen o destino en terceros países hasta el 31 de diciembre de 2023, con sujeción a una revisión, de modo que se pueda adquirir la experiencia necesaria en la aplicación del régimen de la OACI. Como resultado de la prórroga de la excepción, la cantidad de derechos de emisión que hayan de subastarse y expedirse gratuitamente, incluidos los de la reserva especial, debe seguir siendo proporcional a la reducción de la obligación de entrega. A partir del 1 de enero de 2021, el número de derechos de emisión asignado a los operadores de aeronaves debe reducirse anualmente en consonancia con el factor de reducción lineal aplicable a todos los sectores en el RCDE UE, con sujeción a la revisión que se lleve a cabo habida cuenta de la aplicación del régimen de la OACI. Esa revisión se preparará de plena conformidad con las directrices de mejora de la legislación, con consultas suficientes con todos los interesados, incluidos los Estados miembros. Se deben seguir cancelando los derechos de emisión no asignados de la reserva especial.
• (9) Los ingresos procedentes de la subasta de derechos de emisión, o su valor financiero equivalente, deben utilizarse para hacer frente al cambio climático en la Unión y en terceros países, entre otras cuestiones, con el fin de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, adaptarse a las consecuencias del cambio climático en la Unión y en terceros países, especialmente en los países en desarrollo, financiar la investigación y el desarrollo en materia de mitigación y adaptación, en particular en los sectores de la aeronáutica, el transporte aéreo y los combustibles alternativos sostenibles para la aviación, reducir las emisiones mediante el transporte de bajo nivel de emisiones y sufragar los costes de administración del RCDE UE, entre otros objetivos. Los Estados miembros que utilicen dichos ingresos para cofinanciar la investigación e innovación deben prestar una atención particular a los programas e iniciativas incluidos en el Noveno Programa Marco de Investigación (9.º PM). Es esencial para cumplir los compromisos de la Unión velar por la transparencia en la utilización de los ingresos generados por la subasta de derechos con arreglo a la Directiva 2003/87/CE mediante la presentación de informes por parte de los Estados miembros de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento (UE) n.º 525/2013.
• (10) La integridad medioambiental del RCDE UE debe salvaguardarse frente al riesgo de que se extingan las obligaciones para los operadores de aeronaves y otros operadores regulados por un Estado miembro. Por consiguiente, los derechos expedidos por dicho Estado miembro solo podrán ser utilizables si la obligación de entregar derechos de emisión no corre el riesgo de extinguirse de una manera que resulte perjudicial para la integridad medioambiental del RCDE UE. Debe otorgarse a la Comisión la capacidad de tomar las medidas necesarias para proteger en consecuencia la integridad medioambiental del RCDE UE. Esas medidas deben estar vigentes hasta que dejen de resultar necesarias por un cambio en las circunstancias.
• (11) Como las características principales de la medida de mercado mundial están aún pendientes de desarrollo y su aplicación depende de la legislación interna que adopten los Estados y regiones participantes, la Comisión debe informar periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo de los avances en las negociaciones de la OACI, especialmente por lo que respecta a los instrumentos pertinentes adoptados a través de la OACI, incluidos las normas y métodos recomendados, las medidas tomadas por terceros países para que la medida de mercado mundial se aplique a las emisiones durante el período 2021-2035, los esfuerzos para establecer medidas ambiciosas y vinculantes con vistas a alcanzar el objetivo a largo plazo del sector de la aviación de reducción a la mitad del nivel de emisiones de CO₂ de 2005 para 2050, y otros desarrollos internacionales pertinentes e instrumentos internacionales aplicables, tales como normas en virtud de la CMNUCC y del Acuerdo de París sobre los mercados y la contabilidad del carbono. Una vez estén aclarados la naturaleza y el contenido de los instrumentos de la OACI y antes de que se empiece a aplicar la medida de mercado mundial de la OACI, la Comisión debe presentar un informe en el que ha de considerar la manera de aplicar dichos instrumentos en la legislación de la Unión mediante una revisión de la Directiva 2003/87/CE. Además, la Comisión debe considerar, según corresponda, las normas aplicables a los vuelos dentro del EEE. Al hacerlo, la Comisión, en su informe, debe reflejar la necesidad de que se garantice la coherencia con el Derecho de la Unión, en particular para evitar cualquier posible distorsión de la competencia y reducir en lo posible toda carga administrativa indebida para los Estados miembros y los operadores de aeronaves. En su caso, la Comisión debe acompañar su informe de una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo que sea adecuada para garantizar que la aviación contribuye al compromiso de la Unión para 2030 de reducción de los gases de efecto invernadero en todos los sectores de la economía.
• (12) Para preparar la aplicación de la medida de mercado mundial de la OACI, es necesario disponer de datos pertinentes relativos a las emisiones de las actividades de aviación tan pronto como sea posible. Esas emisiones deben ser supervisadas, notificadas y verificadas de conformidad con los mismos principios aplicables a la supervisión, notificación y verificación de las emisiones de las actividades de aviación con arreglo a la Directiva 2003/87/CE. Por consiguiente, la Comisión debe adoptar disposiciones relativas a la supervisión, notificación y verificación a efectos de la aplicación de la medida de mercado mundial de la OACI que eviten cualquier posible distorsión de la competencia. Dichas disposiciones deben ser coherentes con los principios recogidos en el reglamento a que hace referencia el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2003/87/CE y deben garantizar que los informes sobre emisiones presentados se verifiquen de conformidad con los principios y criterios de verificación contemplados en el artículo 15 de dicha Directiva. Estas disposiciones deben adoptarse de conformidad con el procedimiento aplicable a la supervisión, notificación y verificación con arreglo a la Directiva 2003/87/CE.
• (13) La aviación también repercute en el clima a causa de las emisiones de óxidos de nitrógeno, vapor de agua y partículas de sulfato y de hollín a gran altura que podrían tener un efecto significativo sobre el clima, según las investigaciones científicas. El Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático calculó que el impacto total de la aviación es en la actualidad entre dos y cuatro veces superior al provocado solamente por sus emisiones de dióxido de carbono en el pasado. A la espera de avances científicos, deben tenerse en cuenta todos los efectos de la aviación en la medida de lo posible. En la Directiva 2008/101/CE se previó una propuesta de la Comisión sobre óxidos de nitrógeno en 2008. Pese a las dificultades técnicas y políticas en este ámbito, la Comisión debe agilizar sus trabajos a este respecto. Debe fomentarse asimismo la investigación sobre la formación de estelas de condensación y su transformación en cirros, sobre los efectos directos menores de los aerosoles de sulfato y del hollín, así como sobre medidas paliativas eficaces, incluidas las medidas operativas y técnicas.
• (14) Para simplificar y aligerar las tareas administrativas, los operadores de aeronaves con emisiones inferiores a 3 000 toneladas de CO₂ anuales procedentes de vuelos en el EEE deben poder beneficiarse del instrumento para pequeños emisores aprobado en virtud del Reglamento (UE) n.º 606/2010 de la Comisión (9) para la verificación de sus emisiones. Debe considerarse que los operadores de aeronaves no comerciales que emitan menos de 1 000 toneladas anuales de CO₂ cumplen los requisitos de la Directiva 2003/87/CE durante otros diez años, en el curso de los cuales deben desarrollarse medidas para que en el futuro todos los operadores contribuyan a la reducción de emisiones.
• (15) Dado que los objetivos del presente Reglamento, a saber, prorrogar las limitaciones vigentes del ámbito de aplicación para actividades de aviación hasta el 31 de diciembre de 2023 y preparar la aplicación de una medida de mercado mundial a partir de 2021, no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a su alcance y efectos, pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
• (16) Resulta fundamental proporcionar seguridad jurídica a los operadores de aeronaves y a las autoridades nacionales, habida cuenta del plazo de entrega de 30 de abril de 2018 especificado en la Directiva 2003/87/CE. En consecuencia, el presente Reglamento debe entrar en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
• (17) Procede, por tanto, modificar la Directiva 2003/87/CE en consecuencia.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: