Sumario

Ley [ARAGON] 1/1995, 16 febrero, derogada por D Leg. [ARAGON] 1/2001, 3 julio, del Gobierno de Arag髇, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Arag髇 (獴.O.A.� 20 julio) el 21 de julio de 2001.

Pre醡bulo

1

La disposici髇 adicional primera de la Ley 3/1993, de 15 de marzo, de modificaci髇 de la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Presidente, de la Diputaci髇 General y de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, encarg� al Gobierno la presentaci髇 de dos Proyectos de Ley, uno regulador de la actividad del Presidente y del Gobierno de Arag髇 y otro relativo a la actividad de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma. El presente texto es el resultado final del cumplimiento de dicho encargo en lo referente a la regulaci髇 del Presidente y del Gobierno.

Una divisi髇 tem醫ica como la propuesta por la Ley 3/1993, y que ahora acepta la presente, tiene un fundamento intelectual en la posibilidad de separaci髇 entre los conceptos de Gobierno y Administraci髇. Con independencia de que el 髍gano supremo colegiado de gobierno es tambi閚 la cabeza de la Administraci髇 y con independencia, igualmente, de que los Consejeros, miembros del Gobierno, son los 髍ganos que encabezan las ramas sectoriales de la Administraci髇, los Departamentos, es lo cierto que la posibilidad te髍ica y real de distinguir ambos conceptos se encuentra presente en la misma Constituci髇. As�, su t韙ulo IV distingue ambos conceptos hasta en su misma rotulaci髇. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por otra parte, comienza a deducir las consecuencias necesarias de tal separaci髇. Igualmente, el Estatuto de Autonom韆 de Arag髇 lleva a cabo una regulaci髇 separada del Gobierno -Diputaci髇 General-, art韈ulos 23 y siguientes, y de la Administraci髇, art韈ulos 43 y siguientes.

En lo que interesa y desde el prisma particular de la Comunidad Aut髇oma de Arag髇, la separaci髇 legislativa de ambas realidades puede cooperar hasta pedag骻icamente a la configuraci髇 de un 醡bito normativo directamente dependiente de la voluntad pol韙ica popular en su efectividad y, paralelamente, de un nivel administrativo encargado de ejecutar los fines generales que fije el ordenamiento jur韉ico y de aplicar las directivas que leg韙imamente y dentro de ese mismo ordenamiento se deriven de los distintos programas pol韙icos. En otro orden de cosas, ello contribuir�, sin duda, al perfeccionamiento de los necesarios mecanismos de control judicial de la entera actividad administrativa que se deducen directamente de la Constituci髇 (art韈ulo 106).

Este presupuesto normativo lleva a incluir en la Ley del Gobierno, y al margen de lo que claramente en principio deber韆 formar parte de ella (el Presidente, el Gobierno, los Consejeros, todos ellos en lo relativo a su estatuto y competencias), tambi閚 la regulaci髇 de determinadas facultades y competencias vinculadas directamente a la acci髇 de gobierno. Ello sucede en cuanto al ejercicio de la potestad normativa por parte del Gobierno (proyectos de ley, decretos legislativos, potestad reglamentaria), y, tambi閚, a la imaginaci髇 normativa de un 髍gano que debe configurarse en elemento central de la actuaci髇 del Gobierno en cuanto que en muchas ocasiones ser� necesaria su intervenci髇 a t韙ulo consultivo, la Comisi髇 Jur韉ica Asesora.

El planteamiento nombrado lleva consigo tambi閚, en l骻ica consecuencia, un saludable efecto de aclaraci髇 y depuraci髇 del ordenamiento jur韉ico. Determinadas leyes hasta ahora vigentes relativas al ejercicio de la iniciativa legislativa o de la responsabilidad pol韙ica resultan derogadas por la presente en cuanto que se integran en ella sus decisiones, que en s� mismas representaban, evidentemente, una consideraci髇 sectorial muy parcial, del significado de la actuaci髇 de las instituciones de gobierno.

Esta 鷏tima actuaci髇, y en virtud de un mandato estatutario, obliga -y es una aclaraci髇 que debe realizarse desde el mismo pre醡bulo- a distinguir dentro de la Ley una serie de art韈ulos que deben ser objeto de aprobaci髇 por mayor韆 absoluta (los relativos a la responsabilidad pol韙ica), del resto, en los que la falta de menci髇 estatutaria espec韋ica lleva, por l骻ica, a predicar la simple necesidad de la mayor韆 simple para su aprobaci髇.

2

Es claro que un texto legal relativo al Presidente y al Gobierno de Arag髇 presenta una dependencia directa del Estatuto de Autonom韆 y tiene, por tanto, un campo delimitado de juego y de creaci髇 normativa. Son las decisiones b醩icas sobre las instituciones de autogobierno presentes en el Estatuto las que determinan contenidos y posibilidades y, por ello, la primera caracter韘tica a notar en este texto es su extremado y respetuoso cumplimiento de la estructura institucional estatutaria.

No obstante, el Estatuto contiene una serie de decisiones que no agotan todo lo relativo a los problemas de gobierno de la Comunidad Aut髇oma. Por un lado, porque como toda decisi髇 b醩ica, lo relativo a la estructura de gobierno en el Estatuto est� tratado de forma bien escueta y, por tanto, posibilitada de desarrollo. En segundo lugar, porque es f醕ilmente advertible que existen en el Estatuto espacios vac韔s, en blanco, que el estatuyente, por motivos cuya interrogaci髇 es ahora ociosa, no crey� oportuno regular y que, por tanto, permiten al legislador ordinario, con el cuidado de no contravenir ninguna otra decisi髇 estatutaria, intervenir normativamente. Adem醩, y por 鷏timo, la evoluci髇 normativa general del Estado ha permitido apreciar la posibilidad de introducir instituciones complementarias de gobierno, en cuanto que la interpretaci髇 jur韉ica llevada a cabo, en ocasiones incluso por el Tribunal Constitucional, permite incrementar el 醡bito de autogobierno tambi閚 en relaci髇 a restrictivas presentaciones estatutarias. En este marco y en este 醡bito de juego es en el que se desarrolla el presente texto legal.

3

No es cuesti髇 de que un pre醡bulo normativo atienda a la descripci髇 minuciosa de todo el contenido del texto al que precede. Ello ser韆 probablemente hasta perturbador en el puro plano de los principios jur韉icos. El pre醡bulo -como texto sin contenido directamente vinculante, jur韉ico en el pleno y simple sentido de la palabra, pero muy v醠ido a la hora de interpretaci髇 jur韉ica- debe atender a razonar y explicar aquellas de las novedades jur韉icas m醩 sustantivas en las que el legislador pone un particular inter閟.

Sin duda una de ellas es la introducci髇 de la potestad del Presidente de la Comunidad Aut髇oma de disolver las Cortes de Arag髇. Esa introducci髇 responde a razones de oportunidad que no se hallan contradichas por ning鷑 precepto jur韉ico con fuerza suficiente para impedir la novedad normativa.

Escasos argumentos pueden bastar para fundamentar desde el punto de vista de la oportunidad la raz髇 de la posibilidad te髍ica de disoluci髇 del Parlamento. Baste con recordar que un r間imen de gobierno parlamentario, como es el que configura sin duda nuestro Estatuto de Autonom韆, necesita de un adecuado sistema de respectivos frenos y contrapesos, poderes, potestades, para permitir que cada poder cumpla con el 醡bito de responsabilidades y encargos que el mismo Estatuto contempla. As�, el legislativo debe elaborar leyes y controlar e impulsar la labor de gobierno. En su facultad de control puede llegar, incluso, a derribar el Gobierno mediante la adopci髇 de una moci髇 de censura.

El Gobierno, por su parte, debe gobernar, ejercer la funci髇 ejecutiva y la potestad reglamentaria con plena responsabilidad y dentro del ordenamiento jur韉ico. Para posibilitar el pleno ejercicio de esta funci髇 atribuida por el Estatuto falta, sin embargo, un freno adecuado a la te髍ica facultad controladora sin l韒ite del Parlamento que, precisamente por ilimitada, pudiera afectar a la misma posibilidad de desarrollo de las facultades conferidas estatutariamente al Gobierno. En los sistemas de gobierno parlamentario ese freno, como recuerdan los te髍icos y permite apreciar f醕ilmente la observaci髇 de cualquier sistema de gobierno parlamentario, es la potestad de disoluci髇 del Parlamento. Su misma potencialidad de aplicaci髇, la simple amenaza de disoluci髇 sin que ella deba pasar a la pr醕tica, como tantas veces se ha recordado y observado, es un seguro de equilibrio institucional, de consolidaci髇 de los grupos parlamentarios, evitando las tentaciones injustificadas de fluidez que tan perjudiciales pueden ser para una efectiva labor de gobierno que posibilite el sereno ejercicio por parte de los ciudadanos de sus pretensiones y derechos frente a una Administraci髇 p鷅lica que se muestre, tambi閚, estable en sus prestaciones y actuaciones.

Porque, adem醩, y en 鷏tima instancia, la perturbaci髇 de un sistema pol韙ico decidido electoralmente por los ciudadanos s髄o puede resolverse eficazmente -cuando esa perturbaci髇 es permanente y amenaza con eternizarse sin raz髇 que lo justifique- con la apelaci髇 al propio voto ciudadano, que es lo que la facultad de disoluci髇 significa en realidad.

La disoluci髇 ejercitada indiscriminadamente podr韆 ser, sin embargo, un mismo motivo de inestabilidad. Por ello el ejercicio de esa facultad debe rodearse de las suficientes cautelas como para que valores superiores (no interferencia en procesos electorales estatales, no ejercicio en cualquier modo o tiempo) no queden afectados, contrapes醤dose, as�, las ventajas que con ella pueden conseguirse.

Desde el punto de vista de la viabilidad jur韉ica de su intervenci髇, baste con recordar sucintamente, en primer lugar, que no existe norma prohibitoria en el Estatuto de Autonom韆 de Arag髇 -al contrario que en otros textos estatutarios-; en segundo, que se ha introducido, sin siquiera intentar el juicio de constitucionalidad, en otras Comunidades Aut髇omas y que, por fin, la potestad de autoorganizaci髇 reconocida en la Constituci髇 y en el Estatuto cubre sin g閚ero de dudas, cuando no se violenta expresamente otro principio jur韉ico, esta novedad normativa. En otro orden de cosas, y como argumento anal骻ico, podr韆 recordarse la introducci髇 en nuestra Comunidad Aut髇oma, mediante Ley de 1983, de la cuesti髇 de confianza -que, como bien es sabido, puede desembocar en la sustituci髇 de un Gobierno por otro- sin que se halle norma autorizatoria expresa en el Estatuto de esta forma de responsabilidad pol韙ica, existiendo, eso s�, regulaci髇 espec韋ica de la moci髇 de censura, hecho que podr韆 utilizarse como conclusivo de una voluntad estatuyente de agotar la menci髇 de los modos de ejercicio de la responsabilidad pol韙ica. Conviene indicar que la regulaci髇 de la cuesti髇 de confianza, deducida de su innegable utilidad -y de la que ya se ha hecho uso efectivo en nuestra historia parlamentaria-, no vino acompa馻da de ning鷑 reproche te髍ico o efectivo de inconstitucionalidad.

Por fin conviene indicar que la regulaci髇 legal que de la disoluci髇 parlamentaria lleva a cabo esta Ley re鷑e sistem醫icamente y con proximidad las formas de ejercicio de la responsabilidad pol韙ica (moci髇 de censura y cuesti髇 de confianza) con la disoluci髇 de las Cortes, en un intento de explicar, incluso gr醘icamente, la ra韟 profunda que une a todos estos institutos y que no permite configurar el funcionamiento de un sano r間imen de gobierno parlamentario en ausencia absoluta de alguno de ellos.

4

El Presidente resulta apoderado, entonces, de una facultad inherente al sistema de gobierno parlamentario, pero, aun siendo 閟ta la fundamental, no es la 鷑ica novedad normativa que respecto al Presidente contiene el presente texto legal. Debe llamarse, as�, la atenci髇 acerca del esfuerzo normativo en la mejora jur韉ica del estatuto del Presidente. En todo caso y en atenci髇 al contenido real de la configuraci髇 de las instituciones en el Estatuto de Autonom韆, el texto trata de acentuar al aspecto de director del proceso pol韙ico en la Comunidad que al Presidente corresponde en cuanto 髍gano que arranca su legitimidad de una elecci髇 en origen popular, aunque de configuraci髇 indirecta. Ello, sin duda, cooperar� a la mayor eficacia en el ejercicio de la acci髇 de gobierno.

5

La regulaci髇 del Gobierno parte de oficializar lo que viene siendo habitual en el lenguaje administrativo y que, desde luego, lo es tambi閚 en el te髍ico. La Diputaci髇 General es el Gobierno de la Comunidad Aut髇oma y bajo ambas denominaciones podr� leg韙imamente denominarse al poder ejecutivo. Con ello se traer� el mundo de la forma jur韉ica al de la realidad y, adem醩, se contribuir� hasta sem醤ticamente a distinguir realidades organizativas muy diversas, a las que el excesivo respeto historicista del texto original del Estatuto contribu韆 a mixtificar.

Por lo dem醩, el marco jur韉ico del Gobierno no presenta excesivas diferencias con el que viene a sustituir. Se oficializa, eso s�, la realidad de la existencia de los Consejeros sin Departamento, de los Consejeros sin cartera, con lo cual las posibilidades organizativas diversas de un Gobierno son tra韉as al texto legal que quiere ser su referencia b醩ica.

La regulaci髇, por 鷏timo, del sistema de incompatibilidades de los altos cargos es a la vez una exigencia de t閏nica jur韉ica (concluir con la necesidad actual de recurrir en esta cuesti髇 anal骻icamente a la legislaci髇 estatal aplicable) y un principio de profundizaci髇 en la transparencia y publicidad que debe presidir la actuaci髇 de todos los que ejercen los cargos p鷅licos. Las novedades que presenta la presente legislaci髇 van, precisamente, en la l韓ea de intensificar el grado de control y de conocimiento, por parte de los ciudadanos, de los intereses econ髆icos y patrimoniales de quienes acceden por virtud de elecci髇 y nombramiento a los cargos a los que se refiere esta Ley y de separar del ejercicio del cargo a quien no responda a los evidentemente altos grados de exigencia presentes en este texto.

6

La Ley de la que este pre醡bulo es p髍tico eleva a paradigma de comportamiento del Gobierno el principio de lealtad constitucional, de colaboraci髇 franca y leal con todos los poderes p鷅licos. De ah� la necesidad de contener en la regulaci髇 misma del Gobierno los principios fundamentales que posibiliten la realizaci髇 de ese paradigma. La Ley regula, entonces, el r間imen jur韉ico de los convenios de colaboraci髇 con el Estado y el de los convenios de gesti髇 y acuerdos de cooperaci髇 con otras Comunidades Aut髇omas con una finalidad de racionalizaci髇 de un proceso creciente en importancia y al que, adem醩, ha venido a dar nuevo impulso la reciente legislaci髇 b醩ica estatal.

7

Una novedad de gran importancia en esta Ley es la creaci髇 de la Comisi髇 Jur韉ica Asesora del Gobierno. Diferentes razones conducen a esta creaci髇. Una de ellas puede ser, simplemente, el impulso natural de la potestad de autoorganizaci髇 de una Comunidad Aut髇oma que viene a dotar a 閟ta de las instituciones que la observaci髇 de la realidad comparada ha mostrado como necesarias para conseguir una mejor y m醩 fundada acci髇 de gobierno. Ello puede ser especialmente destacable a la hora del ejercicio de la potestad reglamentaria o de la formulaci髇 de los decretos legislativos, por ejemplo.

Pero, al margen de esta raz髇, existe otra de mucho mayor peso, como es la sobrevaloraci髇 de la acci髇 de nulidad -en funci髇 de la reducci髇 y simplificaci髇 de los recursos administrativos- producida tras la reciente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R間imen Jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del Procedimiento Administrativo Com鷑. No es infundado pensar que en muchas ocasiones la alternativa a la formulaci髇 del recurso administrativo, y antes de pasar al recurso contencioso-administrativo, podr� ser la acci髇 de nulidad mediante la cual se solicite a la Administraci髇 la nulidad o anulabilidad de los actos administrativos. En todos los casos los procedimientos administrativos que con tal motivo se abran necesitan del dictamen previo de un 髍gano consultivo, sea 閟te el Consejo de Estado o los correspondientes 髍ganos consultivos de las Comunidades Aut髇omas en los casos en que existan.

La voluntad de dar un mejor y m醩 r醦ido tr醡ite a las pretensiones que el ciudadano aragon閟 pueda formular en este 醡bito anima tambi閚, pues, decisivamente a la creaci髇 de este 髍gano. Que el Tribunal Constitucional haya reconocido recientemente la completa legitimidad de esta forma de proceder, afirmando la posibilidad constitucional de sustituir la intervenci髇 preceptiva del Consejo de Estado por la de los 髍ganos consultivos de las Comunidades Aut髇omas, es el 鷏timo refrendo que, en su caso, har韆 falta para demostrar la completa legitimidad de la voluntad ejercitada.

La configuraci髇 de este 髍gano se ha hecho, adem醩, con la pretensi髇 de que su creaci髇 no suponga un coste medianamente mensurable para la Comunidad Aut髇oma. La simplificaci髇 de organizaci髇 y estructuras es m醩 que resaltable, y, por tanto, predecible el escaso impacto sobre el gasto p鷅lico, sobre todo en relaci髇 de los ben閒icos efectos que cabe esperar de este 髍gano.

Igualmente, y por 鷏timo, debe ponerse el acento en la voluntad de la Ley de configurar al m醲imo de los niveles posibles las garant韆s de imparcialidad y objetividad mostrables en los grados de exigencia prescritos para el nombramiento de miembros de la Comisi髇 Jur韉ica Asesora.