Sumario

Ley [ARAGON] 1/1995, 16 febrero, derogada por D Leg. [ARAGON] 1/2001, 3 julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón («B.O.A.» 20 julio) el 21 de julio de 2001.

Preámbulo

1

La disposición adicional primera de la Ley 3/1993, de 15 de marzo, de modificación de la Ley 3/1984, de 22 de junio, del Presidente, de la Diputación General y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, encargó al Gobierno la presentación de dos Proyectos de Ley, uno regulador de la actividad del Presidente y del Gobierno de Aragón y otro relativo a la actividad de la Administración de la Comunidad Autónoma. El presente texto es el resultado final del cumplimiento de dicho encargo en lo referente a la regulación del Presidente y del Gobierno.

Una división temática como la propuesta por la Ley 3/1993, y que ahora acepta la presente, tiene un fundamento intelectual en la posibilidad de separación entre los conceptos de Gobierno y Administración. Con independencia de que el órgano supremo colegiado de gobierno es también la cabeza de la Administración y con independencia, igualmente, de que los Consejeros, miembros del Gobierno, son los órganos que encabezan las ramas sectoriales de la Administración, los Departamentos, es lo cierto que la posibilidad teórica y real de distinguir ambos conceptos se encuentra presente en la misma Constitución. Así, su título IV distingue ambos conceptos hasta en su misma rotulación. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por otra parte, comienza a deducir las consecuencias necesarias de tal separación. Igualmente, el Estatuto de Autonomía de Aragón lleva a cabo una regulación separada del Gobierno -Diputación General-, artículos 23 y siguientes, y de la Administración, artículos 43 y siguientes.

En lo que interesa y desde el prisma particular de la Comunidad Autónoma de Aragón, la separación legislativa de ambas realidades puede cooperar hasta pedagógicamente a la configuración de un ámbito normativo directamente dependiente de la voluntad política popular en su efectividad y, paralelamente, de un nivel administrativo encargado de ejecutar los fines generales que fije el ordenamiento jurídico y de aplicar las directivas que legítimamente y dentro de ese mismo ordenamiento se deriven de los distintos programas políticos. En otro orden de cosas, ello contribuirá, sin duda, al perfeccionamiento de los necesarios mecanismos de control judicial de la entera actividad administrativa que se deducen directamente de la Constitución (artículo 106).

Este presupuesto normativo lleva a incluir en la Ley del Gobierno, y al margen de lo que claramente en principio debería formar parte de ella (el Presidente, el Gobierno, los Consejeros, todos ellos en lo relativo a su estatuto y competencias), también la regulación de determinadas facultades y competencias vinculadas directamente a la acción de gobierno. Ello sucede en cuanto al ejercicio de la potestad normativa por parte del Gobierno (proyectos de ley, decretos legislativos, potestad reglamentaria), y, también, a la imaginación normativa de un órgano que debe configurarse en elemento central de la actuación del Gobierno en cuanto que en muchas ocasiones será necesaria su intervención a título consultivo, la Comisión Jurídica Asesora.

El planteamiento nombrado lleva consigo también, en lógica consecuencia, un saludable efecto de aclaración y depuración del ordenamiento jurídico. Determinadas leyes hasta ahora vigentes relativas al ejercicio de la iniciativa legislativa o de la responsabilidad política resultan derogadas por la presente en cuanto que se integran en ella sus decisiones, que en sí mismas representaban, evidentemente, una consideración sectorial muy parcial, del significado de la actuación de las instituciones de gobierno.

Esta última actuación, y en virtud de un mandato estatutario, obliga -y es una aclaración que debe realizarse desde el mismo preámbulo- a distinguir dentro de la Ley una serie de artículos que deben ser objeto de aprobación por mayoría absoluta (los relativos a la responsabilidad política), del resto, en los que la falta de mención estatutaria específica lleva, por lógica, a predicar la simple necesidad de la mayoría simple para su aprobación.

2

Es claro que un texto legal relativo al Presidente y al Gobierno de Aragón presenta una dependencia directa del Estatuto de Autonomía y tiene, por tanto, un campo delimitado de juego y de creación normativa. Son las decisiones básicas sobre las instituciones de autogobierno presentes en el Estatuto las que determinan contenidos y posibilidades y, por ello, la primera característica a notar en este texto es su extremado y respetuoso cumplimiento de la estructura institucional estatutaria.

No obstante, el Estatuto contiene una serie de decisiones que no agotan todo lo relativo a los problemas de gobierno de la Comunidad Autónoma. Por un lado, porque como toda decisión básica, lo relativo a la estructura de gobierno en el Estatuto está tratado de forma bien escueta y, por tanto, posibilitada de desarrollo. En segundo lugar, porque es fácilmente advertible que existen en el Estatuto espacios vacíos, en blanco, que el estatuyente, por motivos cuya interrogación es ahora ociosa, no creyó oportuno regular y que, por tanto, permiten al legislador ordinario, con el cuidado de no contravenir ninguna otra decisión estatutaria, intervenir normativamente. Además, y por último, la evolución normativa general del Estado ha permitido apreciar la posibilidad de introducir instituciones complementarias de gobierno, en cuanto que la interpretación jurídica llevada a cabo, en ocasiones incluso por el Tribunal Constitucional, permite incrementar el ámbito de autogobierno también en relación a restrictivas presentaciones estatutarias. En este marco y en este ámbito de juego es en el que se desarrolla el presente texto legal.

3

No es cuestión de que un preámbulo normativo atienda a la descripción minuciosa de todo el contenido del texto al que precede. Ello sería probablemente hasta perturbador en el puro plano de los principios jurídicos. El preámbulo -como texto sin contenido directamente vinculante, jurídico en el pleno y simple sentido de la palabra, pero muy válido a la hora de interpretación jurídica- debe atender a razonar y explicar aquellas de las novedades jurídicas más sustantivas en las que el legislador pone un particular interés.

Sin duda una de ellas es la introducción de la potestad del Presidente de la Comunidad Autónoma de disolver las Cortes de Aragón. Esa introducción responde a razones de oportunidad que no se hallan contradichas por ningún precepto jurídico con fuerza suficiente para impedir la novedad normativa.

Escasos argumentos pueden bastar para fundamentar desde el punto de vista de la oportunidad la razón de la posibilidad teórica de disolución del Parlamento. Baste con recordar que un régimen de gobierno parlamentario, como es el que configura sin duda nuestro Estatuto de Autonomía, necesita de un adecuado sistema de respectivos frenos y contrapesos, poderes, potestades, para permitir que cada poder cumpla con el ámbito de responsabilidades y encargos que el mismo Estatuto contempla. Así, el legislativo debe elaborar leyes y controlar e impulsar la labor de gobierno. En su facultad de control puede llegar, incluso, a derribar el Gobierno mediante la adopción de una moción de censura.

El Gobierno, por su parte, debe gobernar, ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria con plena responsabilidad y dentro del ordenamiento jurídico. Para posibilitar el pleno ejercicio de esta función atribuida por el Estatuto falta, sin embargo, un freno adecuado a la teórica facultad controladora sin límite del Parlamento que, precisamente por ilimitada, pudiera afectar a la misma posibilidad de desarrollo de las facultades conferidas estatutariamente al Gobierno. En los sistemas de gobierno parlamentario ese freno, como recuerdan los teóricos y permite apreciar fácilmente la observación de cualquier sistema de gobierno parlamentario, es la potestad de disolución del Parlamento. Su misma potencialidad de aplicación, la simple amenaza de disolución sin que ella deba pasar a la práctica, como tantas veces se ha recordado y observado, es un seguro de equilibrio institucional, de consolidación de los grupos parlamentarios, evitando las tentaciones injustificadas de fluidez que tan perjudiciales pueden ser para una efectiva labor de gobierno que posibilite el sereno ejercicio por parte de los ciudadanos de sus pretensiones y derechos frente a una Administración pública que se muestre, también, estable en sus prestaciones y actuaciones.

Porque, además, y en última instancia, la perturbación de un sistema político decidido electoralmente por los ciudadanos sólo puede resolverse eficazmente -cuando esa perturbación es permanente y amenaza con eternizarse sin razón que lo justifique- con la apelación al propio voto ciudadano, que es lo que la facultad de disolución significa en realidad.

La disolución ejercitada indiscriminadamente podría ser, sin embargo, un mismo motivo de inestabilidad. Por ello el ejercicio de esa facultad debe rodearse de las suficientes cautelas como para que valores superiores (no interferencia en procesos electorales estatales, no ejercicio en cualquier modo o tiempo) no queden afectados, contrapesándose, así, las ventajas que con ella pueden conseguirse.

Desde el punto de vista de la viabilidad jurídica de su intervención, baste con recordar sucintamente, en primer lugar, que no existe norma prohibitoria en el Estatuto de Autonomía de Aragón -al contrario que en otros textos estatutarios-; en segundo, que se ha introducido, sin siquiera intentar el juicio de constitucionalidad, en otras Comunidades Autónomas y que, por fin, la potestad de autoorganización reconocida en la Constitución y en el Estatuto cubre sin género de dudas, cuando no se violenta expresamente otro principio jurídico, esta novedad normativa. En otro orden de cosas, y como argumento analógico, podría recordarse la introducción en nuestra Comunidad Autónoma, mediante Ley de 1983, de la cuestión de confianza -que, como bien es sabido, puede desembocar en la sustitución de un Gobierno por otro- sin que se halle norma autorizatoria expresa en el Estatuto de esta forma de responsabilidad política, existiendo, eso sí, regulación específica de la moción de censura, hecho que podría utilizarse como conclusivo de una voluntad estatuyente de agotar la mención de los modos de ejercicio de la responsabilidad política. Conviene indicar que la regulación de la cuestión de confianza, deducida de su innegable utilidad -y de la que ya se ha hecho uso efectivo en nuestra historia parlamentaria-, no vino acompañada de ningún reproche teórico o efectivo de inconstitucionalidad.

Por fin conviene indicar que la regulación legal que de la disolución parlamentaria lleva a cabo esta Ley reúne sistemáticamente y con proximidad las formas de ejercicio de la responsabilidad política (moción de censura y cuestión de confianza) con la disolución de las Cortes, en un intento de explicar, incluso gráficamente, la raíz profunda que une a todos estos institutos y que no permite configurar el funcionamiento de un sano régimen de gobierno parlamentario en ausencia absoluta de alguno de ellos.

4

El Presidente resulta apoderado, entonces, de una facultad inherente al sistema de gobierno parlamentario, pero, aun siendo ésta la fundamental, no es la única novedad normativa que respecto al Presidente contiene el presente texto legal. Debe llamarse, así, la atención acerca del esfuerzo normativo en la mejora jurídica del estatuto del Presidente. En todo caso y en atención al contenido real de la configuración de las instituciones en el Estatuto de Autonomía, el texto trata de acentuar al aspecto de director del proceso político en la Comunidad que al Presidente corresponde en cuanto órgano que arranca su legitimidad de una elección en origen popular, aunque de configuración indirecta. Ello, sin duda, cooperará a la mayor eficacia en el ejercicio de la acción de gobierno.

5

La regulación del Gobierno parte de oficializar lo que viene siendo habitual en el lenguaje administrativo y que, desde luego, lo es también en el teórico. La Diputación General es el Gobierno de la Comunidad Autónoma y bajo ambas denominaciones podrá legítimamente denominarse al poder ejecutivo. Con ello se traerá el mundo de la forma jurídica al de la realidad y, además, se contribuirá hasta semánticamente a distinguir realidades organizativas muy diversas, a las que el excesivo respeto historicista del texto original del Estatuto contribuía a mixtificar.

Por lo demás, el marco jurídico del Gobierno no presenta excesivas diferencias con el que viene a sustituir. Se oficializa, eso sí, la realidad de la existencia de los Consejeros sin Departamento, de los Consejeros sin cartera, con lo cual las posibilidades organizativas diversas de un Gobierno son traídas al texto legal que quiere ser su referencia básica.

La regulación, por último, del sistema de incompatibilidades de los altos cargos es a la vez una exigencia de técnica jurídica (concluir con la necesidad actual de recurrir en esta cuestión analógicamente a la legislación estatal aplicable) y un principio de profundización en la transparencia y publicidad que debe presidir la actuación de todos los que ejercen los cargos públicos. Las novedades que presenta la presente legislación van, precisamente, en la línea de intensificar el grado de control y de conocimiento, por parte de los ciudadanos, de los intereses económicos y patrimoniales de quienes acceden por virtud de elección y nombramiento a los cargos a los que se refiere esta Ley y de separar del ejercicio del cargo a quien no responda a los evidentemente altos grados de exigencia presentes en este texto.

6

La Ley de la que este preámbulo es pórtico eleva a paradigma de comportamiento del Gobierno el principio de lealtad constitucional, de colaboración franca y leal con todos los poderes públicos. De ahí la necesidad de contener en la regulación misma del Gobierno los principios fundamentales que posibiliten la realización de ese paradigma. La Ley regula, entonces, el régimen jurídico de los convenios de colaboración con el Estado y el de los convenios de gestión y acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas con una finalidad de racionalización de un proceso creciente en importancia y al que, además, ha venido a dar nuevo impulso la reciente legislación básica estatal.

7

Una novedad de gran importancia en esta Ley es la creación de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno. Diferentes razones conducen a esta creación. Una de ellas puede ser, simplemente, el impulso natural de la potestad de autoorganización de una Comunidad Autónoma que viene a dotar a ésta de las instituciones que la observación de la realidad comparada ha mostrado como necesarias para conseguir una mejor y más fundada acción de gobierno. Ello puede ser especialmente destacable a la hora del ejercicio de la potestad reglamentaria o de la formulación de los decretos legislativos, por ejemplo.

Pero, al margen de esta razón, existe otra de mucho mayor peso, como es la sobrevaloración de la acción de nulidad -en función de la reducción y simplificación de los recursos administrativos- producida tras la reciente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No es infundado pensar que en muchas ocasiones la alternativa a la formulación del recurso administrativo, y antes de pasar al recurso contencioso-administrativo, podrá ser la acción de nulidad mediante la cual se solicite a la Administración la nulidad o anulabilidad de los actos administrativos. En todos los casos los procedimientos administrativos que con tal motivo se abran necesitan del dictamen previo de un órgano consultivo, sea éste el Consejo de Estado o los correspondientes órganos consultivos de las Comunidades Autónomas en los casos en que existan.

La voluntad de dar un mejor y más rápido trámite a las pretensiones que el ciudadano aragonés pueda formular en este ámbito anima también, pues, decisivamente a la creación de este órgano. Que el Tribunal Constitucional haya reconocido recientemente la completa legitimidad de esta forma de proceder, afirmando la posibilidad constitucional de sustituir la intervención preceptiva del Consejo de Estado por la de los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas, es el último refrendo que, en su caso, haría falta para demostrar la completa legitimidad de la voluntad ejercitada.

La configuración de este órgano se ha hecho, además, con la pretensión de que su creación no suponga un coste medianamente mensurable para la Comunidad Autónoma. La simplificación de organización y estructuras es más que resaltable, y, por tanto, predecible el escaso impacto sobre el gasto público, sobre todo en relación de los benéficos efectos que cabe esperar de este órgano.

Igualmente, y por último, debe ponerse el acento en la voluntad de la Ley de configurar al máximo de los niveles posibles las garantías de imparcialidad y objetividad mostrables en los grados de exigencia prescritos para el nombramiento de miembros de la Comisión Jurídica Asesora.