LEY 27/2001, de 31 de diciembre, de justicia juvenil

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Sumario

El Presidente de la Generalidad de Cataluña

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 33.2 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente

LEY

Preámbulo

I

La presente Ley es un hito más en la importante tarea legislativa del Parlamento en estos últimos años para mejorar, en el ámbito de sus competencias estatutarias, el marco legal de la atención de los menores de edad, en general, y de los menores y jóvenes en conflicto con la Ley, en particular.

El artículo 9.28 del Estatuto de autonomía establece la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria.

Cataluña fue, en el año 1981, la primera comunidad autónoma en recibir de la Administración del Estado los traspasos en materia de protección de menores, en cumplimiento de la previsión estatutaria antes citada.

La legislación estatal que regulaba la protección de los menores en el momento de los traspasos de servicios era el Decreto de 11 de junio de 1948, que aprobó el texto refundido de la legislación sobre los tribunales tutelares de menores. Dicho Decreto atribuía a estos órganos jurisdiccionales especiales una doble función: la función protectora de los menores de edad abandonados o en situación de desprotección y la función reformadora de los menores de dieciséis años autores de hechos delictivos.

La ejecución de las medidas de protección y reforma que adoptaban dichos tribunales tutelares correspondía a las antiguas juntas provinciales de protección de menores y, a partir del momento de los traspasos de servicios, en el ámbito territorial de Cataluña, a la Generalidad.

A partir del año 1981, el Gobierno asume una nueva política, no exenta de riesgos, por lo que se refiere al tratamiento y la intervención en el ámbito de los menores y jóvenes infractores, y así rompe con un pasado dominado por el paternalismo como base o fundamento de las respuestas, la falta generalizada de garantías y la no respuesta como respuesta más habitual a los conflictos y problemas que podían haber causado la conducta infractora de los menores.

El abuso en la aplicación de la medida de internamiento, que era la más impuesta por los tribunales tutelares de menores, y una cierta confusión entre la denominada facultad protectora y la facultad reformadora, constituían también elementos configuradores de una realidad muy desalentadora.

La nueva política que, desde el momento de la asunción de las competencias en materia de protección de menores, comenzó a aplicarse en Cataluña se fundamentó en la necesidad de separar las funciones protectora y reformadora, en la promoción de un procedimiento con las debidas garantías, en la diversificación de las respuestas, y, dentro de éstas, en una apuesta clara y decidida por las medidas en medio abierto, y, finalmente, en la consideración de que la opción del internamiento debería ser siempre la última opción.

Esta nueva política significó el diseño y la creación de nuevos recursos, entre los cuales cabe destacar la figura profesional de los delegados de asistencia a los menores que, implantada en la totalidad del territorio, posibilitó la aplicación, por primera vez en nuestro país, de medidas como la libertad vigilada.

Conscientes de la importancia de conocer la situación de los menores en relación con la familia, el entorno social, la enseñanza y la ocupación laboral, como elementos definidores de sus necesidades educativas, se plantea, a partir del año 1982, la necesidad de crear un espacio de observación de los menores. Esta información obtenida sobre los menores y su entorno ha de ser facilitada a los fiscales y jueces de menores, para que puedan orientar la respuesta más adecuada a cada caso. En el año 1982 se inauguró en Barcelona el primer centro de observación de todo el Estado español, y en el mismo año iniciaron sus actividades los equipos de observación en medio abierto y los equipos técnicos, los cuales eran puestos a disposición de las autoridades judiciales entonces responsables de la jurisdicción de menores.

En el área de los centros se efectuó una importante remodelación de los equipamientos existentes antes de los traspasos, con la supresión de los antiguos y grandes centros de internamiento, los centros Ramon Albó, L'Esperança, El Castell, entre otros, y la creación de nuevas unidades más reducidas y especializadas, con el fin de ofrecer distintas respuestas, que implicasen la separación temporal de los menores de su entorno familiar y social.

Estas actuaciones recibieron confirmación e impulso con la aprobación de la Ley 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores, que permitía superar definitivamente una normativa administrativa desfasada y poco garantista. El Parlamento de Cataluña fue el primero del Estado en aprobar una ley específica de protección de menores, la Ley 11/1985, que regulaba tres ámbitos distintos de actuación: la prevención de la delincuencia infantil y juvenil, el tratamiento de la delincuencia infantil y juvenil, y la tutela de los menores si falta la potestad del padre y de la madre o por un ejercicio inadecuado de ésta o del derecho de guarda y educación.

La presente Ley constituyó un primer y pionero marco legal moderno para poder aplicar las medidas de protección y reforma adoptadas por los tribunales tutelares de menores, desde el respeto de los derechos individuales de los menores.

En el año 1986 se inauguró en Palau de Plegamans, actualmente Palau-solità i Plegamans, el primer centro cerrado con el objetivo de dar respuesta a las necesidades de los menores y jóvenes que requieren una actuación educativa más intensa. Se trata del Centro Educativo l'Alzina.

Este modelo de recurso especializado no sólo ha cubierto las necesidades planteadas por los menores sometidos a medidas judiciales de internamiento, sino que también ha sido un referente para el resto de comunidades autónomas, que a menudo han confiado sus menores más conflictivos. La implantación de este modelo, en el cual Cataluña también ha sido pionera, permite que la medida de encarcelamiento en un centro penitenciario de los chicos y chicas que tienen entre dieciséis y dieciocho años pueda cumplirse en un centro de menores.

Desde una perspectiva histórica, y a pesar de la ingrata y al mismo tiempo importante función social de las instituciones cerradas, es difícil que este tipos de recursos reciban algún tipo de reconocimiento. Por todo ello hay que valorar el otorgamiento al Centro Educativo l'Alzina del premio Solidaridad, en su décima edición (1996), otorgado por el Instituto de Derechos Humanos de Cataluña.

En el año 1990, siguiendo la política de diversificación de las respuestas que son puestas a disposición de los jueces de menores y atendiendo el nuevo perfil de la población que llegaba a la jurisdicción de menores, se diseñó y puso en funcionamiento el programa de mediación y reparación a la víctima. Esta experiencia, también pionera en el ámbito estatal, ha sido y es muy aplicada por los jueces y fiscales de la jurisdicción de menores.

Dichas experiencias pioneras, valoradas positivamente por el conjunto de instituciones y profesionales que intervienen en el ámbito de la justicia juvenil, han sido incorporadas a la Ley orgánica 4/1992, de 5 de junio, reguladora de la competencia y el procedimiento de los juzgados de menores.

La política aplicada en Cataluña en el ámbito de la justicia juvenil ha comportado, según las estadísticas de los últimos años, que sólo una décima parte de las resoluciones judiciales sobre los menores infractores impliquen su ingreso en un centro de internamiento. Ello significa que la gran mayoría de respuestas que reciben los menores infractores se llevan a cabo en su propio medio familiar y social. Todo ello ha sido posible por la creación y aplicación de recursos y programas alternativos, entre los cuales hay que destacar la libertad vigilada, los servicios en beneficio de la comunidad y la mediación y la reparación a la víctima.

Estos porcentajes ponen de manifiesto, en el contexto europeo actual, la constatación de que se trata de una de las políticas en materia de justicia juvenil más avanzadas de Europa.

Los servicios de justicia juvenil en Cataluña son hoy motivo de reconocimiento y constituyen, sin duda, el modelo a seguir por el resto de las comunidades autónomas que tienen todavía en fase de desarrollo los modelos y servicios de justicia juvenil respectivos para la aplicación de la Ley 5/2000, que ha incorporado el modelo creado en Cataluña.

Podemos afirmar con orgullo que Cataluña ha sido, en los últimos veinte años, el laboratorio en el cual se han diseñado y puesto en funcionamiento las nuevas políticas que en materia de justicia juvenil han inspirado y constituido el eje vertebrador de la legislación estatal.

II

Se ha llegado al vigente marco legislativo después de un proceso de modificaciones legislativas, por una parte, en el ámbito estatal, por lo que se refiere a la competencia de los tribunales y a los procedimientos, y, por otra, por lo que se refiere a las modificaciones de la Ley 11/1985, en cuanto a las medidas de ejecución.

La Ley del Estado 21/1987, de 11 de noviembre, por la cual se modifican determinados artículos del Código civil y de la Ley de enjuiciamiento civil en materia de adopción, supuso la supresión de la denominada facultad protectora de los tribunales tutelares de menores y la atribución de las funciones de tutela, guarda, acogida y adopción de los menores desamparados en las entidades pública de protección de menores de las comunidades autónomas, sin perjuicio de las funciones jurisdiccionales reservadas, en esta materia, a los juzgados de primera instancia.

La nueva situación competencial creada a raíz de la Ley del Estado 21/1987 y el desarrollo del derecho civil de Cataluña han hecho que la protección de menores haya sido objeto, en estos últimos años, de un intenso tratamiento legislativo, mediante las leyes sucesivas que el Parlamento ha ido aprobando: Ley 12/1988, de 21 de noviembre, de modificación de la Ley 11/1985, de protección de menores; Ley 37/1991, de 30 de diciembre, sobre medidas de protección de menores desamparados y de la adopción; Ley 39/1991, de 30 de diciembre, de la tutela e instituciones tutelares, y Ley 8/1995, de 27 de julio, de atención y protección de los niños y los adolescentes y de modificación de la Ley 37/1991.

El capítulo II de la Ley 37/1991, relativo a la adopción, y la Ley 39/1991, han sido refundidos en el Código de familia, de acuerdo con el texto aprobado por la Ley 9/1998, de 15 de julio.

La adaptación de la legislación a la Constitución española ha ido más lentamente. La Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del poder judicial, sustituyó los antiguos tribunales tutelares de menores por los nuevos juzgados de menores, pero no consiguió la reforma de la legislación tutelar de menores en el plazo de un año, tal como establecía en la disposición adicional primera, porque el proyecto no se llegó a presentar.

Sólo como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1991, de 14 de febrero, que declaró la inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley de tribunales tutelares de menores, regulador del procedimiento, se efectuó la modificación, urgente y provisional, de este texto legal, mediante la Ley orgánica 4/1992, de 5 de junio, con la finalidad de introducir las garantías procesales mínimas, pero sin abordar ninguna reforma en profundidad de los aspectos sustantivos o de la ejecución.

El paso definitivo para la renovación de la legislación en esta materia fue la aprobación de la Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código penal. El Código establece, en el artículo 19, que la mayoría de edad penal es a los dieciocho años y que los menores de esta edad autores de hechos tipificados como delito o falta pueden responder por ello conforme a la Ley que regule la responsabilidad penal de los menores de edad. El artículo 69 del Código penal también dispone que dicha Ley puede ser aplicada, en los casos y con los requisitos que establezca, a los jóvenes mayores de dieciocho años y menores de veintiuno. La entrada en vigor de estos dos artículos quedó condicionada, no obstante, a la entrada en vigor de la Ley anunciada, que se ha materializado con la Ley orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, que deroga la legislación tutelar de menores de 1948, en la parte que aún quedaba vigente, y la Ley orgánica 4/1992, de 5 de junio, modificadora de la anterior.

Esta Ley orgánica hace necesario acomodar la legislación catalana a la nueva situación y sustituir la actual Ley 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores, en la parte que aún queda vigente, por un instrumento legal adecuado que permita ejecutar correctamente las funciones y las competencias de la Administración de la Generalidad en este ámbito.

III

La Ley regula la actuación de la Administración de la Generalidad o de otras entidades públicas o privadas que intervienen respecto de los menores de dieciocho años y de los jóvenes mayores de dieciocho años a los cuales la autoridad judicial o el ministerio fiscal haya impuesto una actuación de los equipos técnicos o una medida, en aplicación de la Ley orgánica reguladora de la responsabilidad penal de los menores, que requiera, para ser ejecutada, las intervenciones mencionadas.

La Ley establece una serie de principios de actuación que proceden directamente de las normas, las declaraciones y las recomendaciones internacionales en materia de justicia juvenil aprobadas en los últimos años, entre las cuales destacan las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (Reglas de Beijing), de 29 de noviembre de 1985; las Recomendaciones del Consejo de Europa R (87) 20, de 1987, sobre reacciones sociales ante la delincuencia juvenil; las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad, de 14 de diciembre de 1990; las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad), de 14 de diciembre de 1990, y la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos del niño, de 20 de noviembre de 1989.

También se han incorporado a la norma los principios declarados en varias resoluciones adoptadas por el Parlamento, especialmente, la Resolución 37/I, de 10 de diciembre de 1981, y la Resolución 194/III, de 3 de marzo de 1991, sobre los derechos de la infancia.

La finalidad básica de la presente Ley es promover y regular los instrumentos para conseguir la integración y la reinserción social de los menores y los jóvenes a los cuales se aplica, mediante la articulación de programas y de actuaciones que han de tener un carácter fundamentalmente educativo y han de respetar plenamente sus derechos.

La acción educativa promovida en este ámbito tiene unas características determinadas. Los programas de intervención educativa en el ámbito de los menores y los jóvenes infractores se llevan a cabo en un contexto de ejecución penal y, por lo tanto, de control. La respuesta a la infracción penal ha de ayudar a los menores y los jóvenes a sentirse responsables de sus propios actos y a comprender el efecto que éstos tienen sobre los demás, como estímulo del proceso de cambio de su conducta. El reconocimiento de la capacidad de asumir las consecuencias de las propias acciones da una nueva dimensión a la acción educativa de los menores y los jóvenes infractores.

La individualización de las intervenciones, en función de las circunstancias de cada caso, la formación especializada de los profesionales y de los equipos que intervienen en cada fase, y el fomento de la participación y la colaboración de otras instancias, públicas y privadas, en los procesos de intervención son otros rasgos característicos de la acción educativa regulada por la Ley.

IV

La presente Ley tiene sesenta y cuatro artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El texto consta de cinco títulos; algunos de los cuales están divididos en capítulos.

El título I recoge las disposiciones generales referentes al objeto, la finalidad, el ámbito de aplicación, los principios rectores de la Ley y los derechos de los menores y los jóvenes. También se aborda la distribución competencial y se atribuye a la Administración de la Generalidad, mediante el órgano administrativo que se designe como competente, el ejercicio de las funciones básicas de la Ley. No obstante, la Ley prevé la posibilidad de que las entidades locales puedan asumir funciones de la Administración de la Generalidad, por la vía de la delegación de competencias y la vía de los acuerdos o convenios de colaboración con entidades públicas y privadas sin ánimo de lucro.

Entre las funciones que destacan figura la de establecer la composición y las atribuciones de los equipos técnicos, a los cuales se atribuyen importantes tareas de informes técnicos y de mediación, tanto en la fase de instrucción como en la fase de ejecución.

El título II regula la ejecución de las diferentes medidas en medio abierto establecidas por la Ley orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.

La ejecución de las medidas en medio abierto tiene por finalidad incidir en el proceso de socialización de los menores y los jóvenes, mediante una intervención individualizada en el propio entorno, en coordinación estrecha con las distintas instituciones y entidades y con los profesionales de la comunidad que, de alguna forma, puedan incidir positivamente en ellos, promoviendo la colaboración y la participación de la familia y haciendo uso, preferentmente, de los servicios y los recursos comunitarios del entorno social.

El título III, sobre la ejecución de los internamientos, regula la actividad de los centros de menores y jóvenes internados, cautelar o definitivamente, por resolución de la autoridad judicial.

La redacción de este título III se ha inspirado, fundamentalmente, en las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de menores privados de libertad, de 14 de diciembre de 1990. La Ley regula, en el marco de las competencias de la Generalidad, las múltiples materias que la ejecución de los internamientos suscita.

El título IV regula el apoyo a los procesos individuales de reinserción de los menores y los jóvenes atendidos en el ámbito de la presente Ley, y establece las actuaciones que han de llevar a cabo los profesionales, antes de la finalización de las medidas que tienen encomendadas, para facilitar la incorporación de los menores y los jóvenes al propio medio social y familiar, que se han de establecer por reglamento.

El título V regula dos materias específicas: las funciones de inspección, que ha de llevar a cabo el órgano administrativo competente, las cuales tienen como finalidad velar para que la actuación de los centros propios y colaboradores y de los profesionales que intervienen en el ámbito de la presente Ley se lleve a cabo según sus principios rectores y con total respeto de los derechos y las garantías de los menores y los jóvenes, y el tratamiento y la gestión de la información, para garantizar la confidencialidad y la reserva necesarias en relación con los datos de los menores y los jóvenes obtenidos por los profesionales en el ejercicio de las funciones que les corresponden.

Finalmente, se dispone el desarrollo por reglamento de la Ley y se determina su entrada en vigor.