Sumario

Ley [CASTILLA-LA MANCHA] 2/1998, 4 junio, derogada por apartado 1.� de la Disposici髇 Derogatoria del D Legislativo [CASTILLA-LA MANCHA] 1/2004, 28 diciembre 2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenaci髇 del Territorio y de la Actividad Urban韘tica (獶.O.C.M.� 19 enero 2005), el 8 de febrero de 2005. V閍se el D [CASTILLA-LA MANCHA] 248/2004, 14 septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenaci髇 del Territorio y de la Actividad Urban韘tica (獶.O.C.M.� 28 septiembre).

Exposici髇 de Motivos

Desde la asunci髇 de la competencia plena en materia de ordenaci髇 territorial y urban韘tica, tras su constituci髇, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ha venido formulando y ejecutando una pol韙ica propia en dicha materia, bien es verdad que sobre la base y con arreglo a la legislaci髇 general sobre r間imen del suelo y ordenaci髇 urbana. Ello era posible por las caracter韘ticas del sistema de ordenaci髇 territorial y urban韘tica por 閟ta establecido, basado en una muy amplia remisi髇 a los instrumentos de planeamiento y de ejecuci髇 de 閟te, y tambi閚 porque el propio marco legal no conten韆 disposiciones que resultaran condicionantes, en forma contraproducente, de las decisiones a adoptar en funci髇 de las caracter韘ticas de la Comunidad Aut髇oma.

La situaci髇 as� sucintamente descrita, en la que no se hizo sentir la necesidad de una legislaci髇 propia y espec韋ica, ni siquiera tras la 鷏tima de las reformas iniciada con la Ley 8/1990, de 25 de julio, y culminada con la aprobaci髇 por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, del Texto Refundido de la Ley sobre R間imen del Suelo y Ordenaci髇 Urbana, se ha visto radicalmente alterada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, ya que este pronunciamiento del Alto Tribunal, no s髄o ha afirmado la competencia legislativa auton髆ica en la materia, como era de todo punto l骻ico, sino que, adem醩 de precisar los l韒ites de dicha competencia por relaci髇 a las posibilidades y los confines de intervenci髇 legislativa cruzada, es decir, desde t韙ulos competenciales distintos, por parte de legislador general, ha negado a 閟te toda posibilidad de acci髇 normativa en la materia y, en particular, la que pretenda basarse en la cl醬sula de supletoriedad del Derecho General o del Estado que contempla el art韈ulo 149.3 de la Constituci髇.

Las consecuencias directas e inmediatas de la aludida Sentencia, derivadas de las declaraciones de inconstitucionalidad por ella efectuadas y la recuperaci髇 , s髄o parcial, de la vigencia del Texto Refundido de la Ley sobre R間imen del Suelo y Ordenaci髇 Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, ya fueron inmediatamente abordadas en esta Comunidad Aut髇oma mediante la elaboraci髇, tramitaci髇 y aprobaci髇 de la Ley de las Cortes de Castilla-La Mancha 5/1997, de 10 de julio. Pero las consecuencias van m醩 all� y tienen una trascendencia estructural mucho mayor, toda vez que la Sentencia del Tribunal Constitucional, adem醩 de retrotraer el ordenamiento urban韘tico general supletorio b醩icamente al del estado normativo de 1976, deja clara la imposibilidad de su evoluci髇 y, por tanto, actualizaci髇.

La nueva situaci髇 creada por la Sentencia comentada coloca, pues, la gesti髇 de los intereses propios de la Comunidad Aut髇oma en la materia en un contexto determinante de la caducidad del planeamiento ejecutivo que se hab韆 venido manteniendo, que obliga, como ya se avanz� con ocasi髇 de la promulgaci髇 de la mencionada Ley auton髆ica 5/1997, de 10 de julio, al dise駉 de la pol韙ica territorial y urban韘tica propia, comprendiendo tambi閚 la legislaci髇 como pieza capital programadora de la entera acci髇 a desarrollar. Este es el objetivo central, pues, de esta Ley: la dotaci髇 a la aludida pol韙ica de su base y marco legales formales, al propio tiempo, necesarios, suficientes y completos, en ejercicio pleno de la competencia que corresponde desde luego a la Comunidad Aut髇oma. Su formulaci髇 se produce en momento adecuado, toda vez que, paralelamente, se encuentra reci閚 promulgada una nueva Ley sobre r間imen del suelo y valoraciones, planteada -seg鷑 ella misma afirma- desde la perspectiva impuesta por la Sentencia del Tribunal Constitucional, es decir, la de las condiciones b醩icas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales; cuyas l韓eas esenciales, en todo caso, no pueden apartarse ni exceder de los criterios claramente establecidos por el citado Tribunal Constitucional, que son as� los verdaderamente determinantes para el legislador auton髆ico.

El sistema que dise馻 y establece el texto legal responde a las siguientes coordenadas:

• a) Pleno ejercicio de la competencia legislativa de la Comunidad Aut髇oma conforme al bloque de la constitucionalidad determinado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y, por tanto, teniendo en cuenta la regulaci髇 b醩ica que pretende establecerse mediante la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre r間imen de suelo y valoraciones.

  La Ley aborda, consecuentemente, todas las cuestiones que son de la competencia auton髆ica, pero s髄o 閟tas. Se explica, as�, que no contenga sino disposiciones secundarias y en algunos casos s髄o referencias accesorias en extremos importantes, tales como la expropiaci髇 forzosa y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones P鷅licas. Y tambi閚 que d� por supuesta la regulaci髇 general del r間imen jur韉ico de 閟tas y el procedimiento administrativo com鷑.

• b) Articulaci髇 de un conjunto coherente y trabado de institutos, mecanismos y t閏nicas, dotado de las siguientes caracter韘ticas:
  • 1.� Inspirado en y al servicio del orden constitucional pertinente, en particular de los art韈ulos 45, 46 y 47 de la norma fundamental; interpretados en el contexto de 閟ta como unidad.

    En este contexto, la Ley realiza un especial esfuerzo para que la acci髇 de los poderes p鷅licos pueda crear las condiciones en las que no s髄o sea posible un medio urbano y natural de calidad, sino que tambi閚 sea realidad el derecho de todos a una vivienda digna y adecuada. Y en este sentido, y teniendo en cuenta las caracter韘ticas de las principales ciudades de la Comunidad se explica la importancia concedida a la rehabilitaci髇 del patrimonio arquitect髇ico existente.

  • 2.� Adecuado a las caracter韘ticas de la Comunidad Aut髇oma: del territorio y sus recursos naturales; de la estructura socio-econ髆ica; la organizaci髇 del asentamiento poblacional y las tendencias del desarrollo urbano; y la construcci髇 institucional, con especial atenci髇 a la capacidad de gesti髇 de los municipios, en modo alguno homog閚ea. La Ley procura la dotaci髇 del contenido que le es propio a la autonom韆 municipal, salvaguardando no obstante la funcionalidad de la pol韙ica territorial. De ah� la modulaci髇 de los mecanismos, especialmente de los instrumentos de planeamiento, en funci髇 de la realidad municipal.
  • 3.� Decididamente innovador, pero limitado a lo realmente necesario e inspirado en las experiencias recientes ya acreditadas, con simult醤ea conservaci髇 de los elementos que forman ya el acervo com鷑 de la cultura urban韘tica espa駉la que han demostrado su funcionalidad y utilidad.

Las innovaciones son muchas e importantes, como tendr� oportunidad de constatarse m醩 adelante.

Ilustrativa es, en todo caso, la disposici髇 preliminar, indicativa del significado y alcance de los conceptos b醩icos utilizados en el texto legal, con la que se intenta tanto facilitar la comprensi髇 e interpretaci髇 de 閟te, como tambi閚 lograr la mayor homogeneidad y, por tanto, previsibilidad y seguridad en su aplicaci髇.

II

La Ley tiene por objeto la regulaci髇 de la ordenaci髇 del territorio y de la ordenaci髇 de la actividad urban韘tica (la referida a la utilizaci髇 del suelo para su aprovechamiento con tal finalidad), desde el entendimiento de ambas como una 鷑ica y no dos materias distintas (aunque lo sean a los exclusivos efectos de la determinaci髇 constitucional de t韙ulos competenciales). Como tiene declarado el Tribunal Constitucional, el gobierno del territorio exige una pol韙ica, con entera independencia de la pluralidad de competencias que deban contribuir a hacer 閟ta posible. El gobierno del territorio se traduce, pues y desde la perspectiva de la din醡ica de los poderes p鷅licos, en una 鷑ica funci髇, por m醩 que el desarrollo de 閟ta exija intervenciones desde perspectivas distintas, m醩 estrat間icas y organizativas unas y m醩 concretas y de directa y detallada regulaci髇 e intervenci髇 otras.

De ah� que el texto legal establezca y defina, de manera diferenciada, el conjunto de instrumentos, de ordenaci髇 territorial y de ordenaci髇 de la actividad urban韘tica, a trav閟 de los cuales debe desarrollarse la aludida funci髇 y producirse, en definitiva, el gobierno del territorio, asignando paralelamente las competencias para su empleo y actuaci髇 bien a la Administraci髇 de la Junta de Comunidades, bien a los municipios, conforme a la correspondiente ponderaci髇 de los intereses de las respectivas colectividades a las que una y otros sirven y asegurando en todo caso el contenido de la autonom韆 de estos 鷏timos.

La actividad desarrollada por dichas Administraciones P鷅licas, en sus respectivas esferas competenciales, para el cumplimiento de la repetida funci髇 es, pues y as� se califica por el texto legal, una verdadera funci髇 p鷅lica; calificaci髇 閟ta, de otro lado, que constituye uno de los elementos de nuestra cultura urban韘tica establecida desde 1956 al menos. Esta actividad comprende, como es tambi閚 ya tradici髇 en nuestro Derecho urban韘tico, todas las potestades y competencias que son necesarias para el cumplimiento de la expresada funci髇 y, en definitiva, para la entera sumisi髇 del gobierno del territorio al Derecho.

Por ello mismo, la actividad administrativa aparece determinada por relaci髇 tanto a los bienes de rango constitucional, cuya tutela efectiva debe procurar, cuanto a los fines que de tales bienes cabe derivar, desde el punto de vista de la calidad de vida y la racional utilizaci髇 del territorio, en particular del suelo. Ahora bien, por la 韓dole misma de estos bienes y fines, los mismos se imponen m醩 all� de la esfera urban韘tica a la total, incluso de naturaleza sectorial, de cualesquiera Administraciones, siempre que tenga relevancia e impactos territoriales.

La gesti髇 de la actividad p鷅lica urban韘tica, teniendo por objeto 閟ta una funci髇 de caracter韘ticas singulares, debe contar con mecanismos y procedimientos propios, que efectivamente establece la Ley, sin perjuicio de la supletoriedad de las formas de gesti髇 aplicables con car醕ter general, por raz髇 de su legislaci髇 reguladora, a las distintas Administraciones.

La participaci髇 es nota esencial de esa actividad p鷅lica. En este punto de la intervenci髇 de los ciudadanos, por el hecho de serlo, en la gesti髇 de la entera ordenaci髇 territorial y urban韘tica hace especial hincapi� el texto legal. Ello no significa en modo alguno desconocer los derechos de los propietarios de suelo, que se reconocen igualmente de forma diferenciada, con un planteamiento acorde con el respeto a las condiciones b醩icas garantizadoras de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones constitucionales.

Como ha venido proclamando la doctrina del Tribunal Constitucional la diversificaci髇 y separaci髇 de las competencias en que se traduce el pluralismo territorial del Estado definido por la Constituci髇 debe tener como correlato, en la vertiente din醡ica de su ejercicio, en la colaboraci髇, cooperaci髇 y coordinaci髇 de todas ellas, sin renuncia a su independencia, cara a la producci髇 de un resultado satisfactorio com鷑. La exigencia que afecta al funcionamiento del Estado es especialmente importante en materia de ordenaci髇 territorial y urban韘tica. Pues no por consistir el Estado auton髆ico en una pluralidad de gobiernos sobre el territorio, el gobierno de su territorio puede dejar de ser 鷑ico. La reducci髇 a unidad de este gobierno del territorio s髄o es posible a trav閟 de la confluencia de las diferentes competencias en una sola pol韙ica territorial. A su vez esa reducci髇 a unidad es estrictamente indispensable para la resoluci髇 adecuada de la dial閏tica entre el inter閟 p鷅lico y los intereses privados, que obviamente se hacen presentes tambi閚 en la utilizaci髇 del territorio.

Este imperativo inherente al Estado auton髆ico en su conjunto vale para el interior de la Comunidad Aut髇oma, en cuanto construida ella tambi閚 sobre la base de dos instancias territoriales aut髇omas entre s�: la propiamente auton髆ica y la local. En este sentido la Ley procede a redistribuir el actual marco competencial entre la Junta de Comunidades y los municipios, reforzando el 醡bito de decisi髇 correspondiente a los Ayuntamientos sobre la base de un nuevo modelo de Plan de Ordenaci髇. Con ello, no solo se establece un favorable marco de concertaci髇 interadministrativa, sino que permite conferir un alto grado de agilizaci髇 y de desburocratizaci髇 a los vigentes procedimientos de tramitaci髇 urban韘tica.

En ausencia de un marco general definitorio del o de los mecanismos productores de la pol韙ica territorial com鷑 del Estado auton髆ico, la Ley define el marco y los instrumentos -de orden principalmente procedimental- del gobierno del territorio por la interacci髇 de las dos instancias espec韋icas de gobierno y administraci髇 sobre aqu閘 existentes. La finalidad es justamente el logro de la definici髇 concertada del inter閟 p鷅lico territorial, y el medio es la consulta interadministrativa con obligaci髇 de justificaci髇 de la propia posici髇 (venga esta determinada por el ejercicio de competencias de ordenaci髇 territorial o sectoriales con relevancia de este car醕ter) y la ponderaci髇 de todos los planteamientos de las que se hagan presentes de acuerdo con reglas derivadas del orden constitucional y an醠ogas a las que rigen el conflicto y la colisi髇 entre derechos constitucionales. La concertaci髇 interadministrativa no puede afectar, por su sola virtualidad, a la Administraci髇 General del Estado. Pero contando 閟ta con competencias importantes de gran relevancia e impacto territoriales, se contempla al menos su invitaci髇 a participar en ella voluntariamente.

En el mismo contexto ha de situarse la regulaci髇 general de la figura de los convenios urban韘ticos. Esta se inspira en precedentes que se han revelado adecuados y define un r間imen jur韉ico-marco basado en los siguientes principios:

• a) Posibilidad de la suscripci髇 de convenios urban韘ticos por todas las personas p鷅licas y privadas, pudiendo aqu閘los ser tanto interadministrativos como ordinarios.
• b) Sujeci髇 de la negociaci髇, formalizaci髇 y cumplimiento a las reglas de la transparencia, la publicidad y, en su caso, la concurrencia. Debiendo destacarse la exigencia, de la sumisi髇 en todo caso del proyecto de convenio a informaci髇 p鷅lica como requisito para su firma y perfeccionamiento.
• c) Salvaguardia de la integridad de la potestad de planeamiento, mediante la precisi髇 de los efectos limitados que pueden desplegar los convenios que pretendan una alteraci髇 o innovaci髇 de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica, hasta la ultimaci髇 del procedimiento legal de aprobaci髇 del correspondiente planeamiento, y la imposici髇 de la sujeci髇 del texto del convenio a informaci髇 p鷅lica en el mismo tr醡ite que el propio planeamiento.
• d) Establecimiento de garant韆s para asegurar la regularidad de los que tengan por objeto la concreci髇 de los t閞minos del cumplimiento del deber de cesi髇 del aprovechamiento, no susceptible de apropiaci髇, mediante pago en met醠ico.
• e) Concreci髇 de los l韒ites de los acuerdos 韓ter partes mediante la determinaci髇, conforme a la cual, los supuestos de infracci髇 de la legalidad en general y de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica en particular ser醤 causantes de vicio de nulidad radical o insubsanable.
• f) Fijaci髇 del procedimiento para su celebraci髇 y los t閞minos de su perfeccionamiento.

Tradicionalmente el esquema de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica ha descansado en dos piezas: la integrada por el que cabr韆 denominar el bloque de la legalidad (la propia Ley y sus Reglamentos de desarrollo) y la integrada por los instrumentos de planeamiento o planes.

Esta sustancial descarga del peso de la tarea de ordenaci髇 en la figura singular que son los planes ha determinado una progresiva complejizaci髇 de estos instrumentos, en los que se viene entendiendo necesario introducir y dejar establecido todo lo que no dice el bloque de la legalidad. A ello ha contribuido tambi閚 la indefinici髇 de la relaci髇 entre las normas urban韘ticas del planeamiento y las ordinarias Ordenanzas Municipales, de las que aqu閘las traen causa. No puede sorprender, por ello, que actualmente se vea en el planeamiento un instrumento dif韈il de emplear, gestionar y ejecutar.

La Ley opta, de un lado, por un reparto m醩 diversificado de la descarga inevitable de lo sustancial de la ordenaci髇 en instrumentos subordinados, con la simult醤ea reducci髇 de la presi髇 funcional que viene recayendo sobre el planeamiento. Se mantiene desde luego, como no pod韆 ser de otra forma, el bloque de la legalidad, de suerte que el texto legal tiene su complemento reglamentario normal. Pero a este complemento se a馻den, en virtud del mecanismo de remisi髇 que al efecto se establece, dos nuevos instrumentos legales: las Normas y las Instrucciones T閏nicas del Planeamiento. Las primeras est醤 llamadas a contribuir a la actualizaci髇 y modulaci髇 permanentes de los contenidos sustantivos y documentales precisamente de los planes, como tambi閚 de los est醤dares de cumplimiento obligatorio por ellos y la concreci髇 de conceptos tradicionalmente muy indeterminados, tales como la urbanizaci髇 y la edificaci髇. Las segundas est醤 llamadas a precisar los objetivos y prioridades de los planes, a establecer soluciones-tipo que faciliten la formulaci髇 de 閟tos conforme a la experiencia pr醕tica y dise駉s-gu韆 para la concepci髇 y la ejecuci髇 de las obras de urbanizaci髇, pero sobre todo a definir modelos de regulaci髇 de las diferentes zonas de ordenaci髇 urban韘tica m醩 usuales en la pr醕tica, con la finalidad precisa de descargar al planeamiento de la tarea de intervenci髇 en la elaboraci髇 de las ordenanzas de zona.

De otro lado, la Ley desagrega el contenido de las determinaciones de alcance normativo de los planes en dos niveles funcionales: el de la ordenaci髇 estructura y el de la detallada. La finalidad perseguida es doble.

De una parte, se trata de reformular el contenido del plan, identificando las determinaciones integrantes de la estructura fundamental, con mayor vocaci髇 de continuidad, frente a las de 醡bito m醩 urbano-concreto, sujetas a la din醡ica evolutiva de la ciudad. Y, de otra parte, se busca conseguir la redistribuci髇 competencial de las decisiones de ordenaci髇 entre la Junta de Comunidades y los municipios; aspecto 閟te al que ya se ha hecho menci髇.

En la misma l韓ea, al propio tiempo flexibilizadora y diversificadora, las Ordenanzas de la Edificaci髇 y de la Urbanizaci髇 recuperan tambi閚 su propia sustantividad. Aunque con un contenido diferente, determinado por su propio objeto, tienen la com鷑 finalidad de facilitar un marco estable regulador de las correspondientes actividades, al margen y como complemento del contenido contingente y estrat間ico de la planificaci髇.

La planificaci髇 ve, de esta forma, aclarada su funci髇 dentro del sistema de ordenaci髇 territorial y urban韘tica. La Ley opta por la imbricaci髇 de las pol韙icas de ordenaci髇 del territorio y la urban韘tica, mediante un sistema com鷑 de planificaci髇 en el que se integren el mayor n鷐ero de intereses relativos al uso del espacio territorial. La integraci髇 resultante de esta amplia consideraci髇 se obtiene mediante la utilizaci髇 de dos tipos de instrumentos: la planificaci髇 horizontal del espacio, encargada de la cohonestaci髇 de los distintos intereses en la utilizaci髇 del mismo, y la vertical y sectorial, encargada de organizar y reflejar las concretas operaciones de transformaci髇 y uso del territorio. La interacci髇 de estos dos tipos de planificaci髇 se encarna en un sistema de planeamiento caracterizado por:

• 1) El reconocimiento de un nivel de planificaci髇 supramunicipal constituido por los Planes de Ordenaci髇 del Territorio, encargado de velar por una ordenaci髇 y organizaci髇 racional del territorio y los denominados Proyectos de Singular Inter閟. Estos 鷏timos son instrumentos operativos que amparan la ejecuci髇 de actuaciones con una evidente proyecci髇, f韘ica o funcional, supramunicipal.
• 2) La conservaci髇 de la impronta, fundamentalmente municipal, de la ordenaci髇 urban韘tica a trav閟 de Planes de Ordenaci髇 Municipal y los correspondientes instrumentos de desarrollo y complementarios. Este sistema se complementa con los Planes especiales.

En este orden de cosas, la Ley dedica una atenci髇 especial a los peque駉s municipios con escasa capacidad de gesti髇. Se prev� para ellos una figura de planeamiento m醩 sencilla: los Planes de Delimitaci髇 de Suelo Urbano, complementada con la introducci髇 de mecanismos de gesti髇 simplificados, acordes con la capacidad gestora de aqu閘los.

De otro lado, el r間imen jur韉ico se encuentra presidido por un especial compromiso con la calidad sustancial -urban韘tica y documental- de esta planificaci髇. Al servicio de tales objetivos se regula pormenorizadamente el procedimiento de elaboraci髇 y aprobaci髇 de los distintos instrumentos -haciendo hincapi� en los mecanismos de participaci髇 como instrumento de integraci髇 de los distintos intereses de uso del territorio-, y el dise駉 de la eficacia de los mismos. Dentro de este 鷏timo aspecto, la Ley declara y especifica los efectos de los planes as� como su suspensi髇 y establece un r間imen m醩 claro y seguro, a la vez que flexible, de la alteraci髇, por modificaci髇 o revisi髇, de dicho planeamiento.

V

Una de las principales consecuencias de la aprobaci髇 del planeamiento es la determinaci髇 de un estatuto jur韉ico objetivo, propio y peculiar del suelo, concretado en su clasificaci髇. La regulaci髇 auton髆ica en esta materia se enfrenta con la dificultad de que a pesar de que dicho estatuto quede configurado, su concreci髇 como contenido propio del derecho de propiedad, v韆 la funci髇 social de la misma, implica la concurrencia en esta materia de la competencia estatal de definici髇 de regulaci髇 de las condiciones b醩icas garantizadoras de la igualdad de todos los espa駉les en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes derivados del derecho de propiedad del suelo previsto en el art韈ulo 149.1.1.� de la Constituci髇 Espa駉la y confirmado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo.

La Ley establece una regulaci髇 plenamente compatible con el r間imen estatal adoptado en el marco de dicha competencia, si bien se alcanza un mayor detalle debido a que la competencia auton髆ica no est� sujeta a las limitaciones que caracterizan, seg鷑 la propia doctrina del Tribunal Constitucional, al t韙ulo contenido en el art韈ulo 149.1.1.� de la Constituci髇 Espa駉la.

La propiedad del suelo, de acuerdo con la presente Ley, queda delimitada por las determinaciones contenidas en la ordenaci髇 territorial y urban韘tica. Esta operaci髇 implica su descomposici髇 en un haz de derechos y deberes, que concretan su estatuto, y que constituye la plasmaci髇 del debido equilibrio entre el derecho particular de explotaci髇 econ髆ica de los propios bienes, y los deberes que se derivan precisamente de dichos derechos. Tal estatuto tiene un contenido com鷑, pero tambi閚 diferenciado por raz髇 de su clasificaci髇 -en sus tres especies tradicionales de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo r鷖tico- y su calificaci髇, por su relaci髇, en ambos casos, con la funci髇 urban韘tica de los distintos terrenos dentro del sistema de ordenaci髇 territorial y urban韘tica. La definici髇 de este contenido es desarrollada de forma muy pormenorizada en la Ley dada su importancia para el desarrollo de las funciones p鷅licas de gesti髇 del territorio y para los intereses de los particulares, persiguiendo la creaci髇 de un marco claro y preciso en el que se puedan desarrollar dichas funciones y derechos.

Es objeto de una especial atenci髇 en la presente Ley el suelo r鷖tico, dada la creciente revalorizaci髇 urban韘tica de este tipo de suelo y la necesidad de prever un r間imen equilibrado entre los valores y bienes considerados para su clasificaci髇 como tal y los intereses de utilizaci髇 de sus propietarios. En los suelos urbanos y urbanizables se definen los derechos de los titulares del suelo en relaci髇 con el proceso de urbanizaci髇, as� como el r間imen del aprovechamiento tipo como mecanismo espec韋ico al servicio de la distribuci髇 equitativa de los beneficios y cargas urban韘ticas de los propietarios de tales terrenos en el 醡bito territorial que, con arreglo a los criterios contenidos en la misma Ley, se definan.

La Ley prev� el r間imen jur韉ico de la parcelaci髇 y reparcelaci髇. La disciplina de un r間imen condicionante del derecho de disposici髇 del propietario se encuentra justificado por su incidencia en relaci髇 con el propio cumplimiento de las determinaciones del planeamiento, y por su funci髇 de f髍mula de materializaci髇 del proceso de distribuci髇 de beneficios y cargas.

Ahora bien, junto con estos mecanismos de intervenci髇 limitadora de la propiedad, la Ley facilita otros instrumentos de intervenci髇 que, operando en el mercado inmobiliario, se encuentran destinados a facilitar el cumplimiento de las previsiones que se establezcan en el planeamiento. Tales son los Patrimonios P鷅licos del Suelo, cuya existencia la presente Ley ensancha a niveles de administraci髇 y gesti髇 supramunicipales, a la vez que facilita y refuerza su r間imen de incorporaci髇 de bienes y de gesti髇; del derecho de superficie y los derechos de tanteo y retracto.

VI

La Ley dedica una especial atenci髇 al r間imen de gesti髇 como pieza clave para cabal y plena satisfacci髇 de los objetivos p鷅licos perseguidos por la planificaci髇. Constituye un principio tradicional en nuestra legislaci髇 urban韘tica la incorporaci髇 de la iniciativa privada a estas labores. Ahora bien, dicha colaboraci髇 no supone la posibilidad de sustituci髇 de la actividad p鷅lica constitutiva de la funci髇 urban韘tica. Es por ello por lo que la Ley aborda la separaci髇 entre las esferas de actuaci髇 p鷅lica y privada con la finalidad de determinar el 醡bito y los l韒ites de la colaboraci髇 y participaci髇 de los particulares, garantizando la direcci髇, inspecci髇 y control publico del conjunto de las actividades con relevancia territorial.

Sin perjuicio de los sistemas de ejecuci髇 simplificados apoyados en instrumentos m醩 tradicionales (proyectos de obras ordinarias, contribuciones especiales, etc...) que se dise馻n para los municipios de din醡ica urbanizadora y capacidad de gesti髇 escasos, en el resto de los municipios la ejecuci髇 se realiza conforme a la organizaci髇 funcional establecida en el correspondiente planeamiento y precisa de la existencia de los instrumentos de planificaci髇, programaci髇 -mediante el correspondiente Programa de Actuaci髇 Urban韘tica- y urbanizaci髇 que en cada caso sea preciso.

Siendo la actividad de ejecuci髇 de car醕ter claramente operativo la Ley establece tipos fundamentales de operaciones: la realizaci髇 de actuaciones urbanizadoras, consistentes en la realizaci髇 material de las obras p鷅licas para la dotaci髇 de los servicios previstos en la Ley a una o m醩 parcelas -con dos variantes, la ejecuci髇 de actuaciones urban韘ticas en sentido estricto y la urbanizaci髇 mediante obras p鷅licas ordinarias-; la ejecuci髇 de sistemas generales; y las actuaciones edificatorias.

Las actuaciones urbanizadoras en sentido estricto, se desarrollan mediante unidades de actuaci髇 definidas por el planeamiento. Los gastos de ejecuci髇, incluidos los de promoci髇 y el beneficio industrial del urbanizador, son de cuenta de los propietarios afectados. Estas actuaciones pueden realizarse bien por la propia Administraci髇 actuante, o bien de forma indirecta mediante un agente urbanizador privado. Esta figura ensayada con 閤ito en otras legislaciones auton髆icas, constituye una de las principales innovaciones que se introduce en la presente Ley. Cumple la funci髇 principal de garantizar la ejecuci髇 del planeamiento eliminando la necesaria y tradicional dependencia de esta actividad respecto de los propietarios del suelo, con la falta de operatividad de estos, tal y como la experiencia ha demostrado. Con la figura del urbanizador no se impide la ejecuci髇 por los propietarios -de hecho se les reconoce un r間imen especial de adjudicaci髇 preferente- ni presupone la eliminaci髇 de los mismos, en cuanto que estos pueden permanecer y apropiarse de las plusval韆s derivadas de la leg韙ima transformaci髇 del suelo. Por el contrario, el agente urbanizador desarrolla un papel propio y diferenciado por asumir la ejecuci髇 material de la obra urbanizadora y recibir una retribuci髇 por ello.

Diferenciada as� la ejecuci髇 de la urbanizaci髇, la selecci髇 del agente, que ya no es necesariamente el propietario, debe sujetarse a un procedimiento en el que se garantice la mejor realizaci髇 del inter閟 p鷅lico perseguido; y ello mediante el examen, en competencia, de las cualidades tanto del propio urbanizador, como de la propuesta de actuaci髇 que presenta. Por ello, la Ley establece una especial atenci髇 al r間imen de selecci髇 de estos agentes, as� como de la ejecuci髇 de los correspondientes programas, y de las relaciones de estos con los particulares. En este punto la Ley establece un r間imen equilibrado en el que facilit醤dose el fin p鷅lico de la ejecuci髇 urban韘tica, no se produzca una lesi髇 jur韉ica o patrimonial para los intereses de propietarios y urbanizadores: los primeros, en cuanto titulares de un derecho patrimonial constitucionalmente garantizado, y los segundos, como colaboradores de la actividad p鷅lica de ejecuci髇 urban韘tica. Por lo dem醩, esta forma de ejecuci髇 resulta sumamente flexible ya que ofrece una amplia posibilidad de configuraci髇 de las relaciones entre los tres sujetos implicados: Administraci髇 actuante, agente urbanizador y propietario.

Junto con la ejecuci髇 mediante unidades de actuaci髇, la Ley, prev� reg韒enes espec韋icos para la ejecuci髇 de sistemas generales -dirigida, principalmente a la previsi髇 de las formas de obtenci髇 del suelo destinado a su realizaci髇-, ejecuci髇 mediante obra p鷅lica ordinaria, prevista para la realizaci髇 de actuaciones aisladas o de complemento de la urbanizaci髇 existente, y de edificaci髇.

Respecto de esta 鷏tima materia, se define un r間imen espec韋ico de intervenci髇 en esta actividad cuya m醩 importante novedad es la posibilidad de sustituir al propietario incumplidor de los plazos de edificaci髇 por otro sujeto que se comprometa a la materializaci髇 de acuerdo con el correspondiente Programa de Actuaci髇 Edificadora, r間imen sustitutivo del tradicional de edificaci髇 forzosa. El procedimiento a seguir guarda gran analog韆 con el de los Programas de Actuaci髇 Urbanizadora. Se trata, al fin y al cabo, de introducir elementos de competencia bajo control p鷅lico en la fase final de ejecuci髇 de la ciudad, propici醤dose, de esta forma, la finalidad social y el cumplimiento del planeamiento mediante la institucionalizaci髇 de procedimientos tradicionales, como el denominado de aportaci髇 y sin tener que acudir a acciones p鷅licas dif韈ilmente asumibles, como es la expropiaci髇 forzosa.

VII

La tutela de intereses p鷅licos territoriales y urban韘ticos no cesa con la ejecuci髇 de la obra urbanizadora. Originalmente la preocupaci髇 por la conservaci髇 de la obra urbanizadora y de construcci髇 estuvo basada en aspectos de seguridad o de protecci髇 de valores arquitect髇icos de especial relevancia. Con posterioridad se ha ido incorporando, junto con la progresiva percepci髇 de la existencia de un patrimonio cultural inmobiliario que debe preservarse, otras perspectivas como es la necesidad de guardar una creciente atenci髇 a la preservaci髇 de estas obras; preocupaci髇 en la que est醤 adquiriendo, en tiempos recientes, un peso decisivo consideraciones relativas a la preservaci髇 de la calidad de vida y el mantenimiento de ciudades sostenibles.

La conservaci髇 de las obras de urbanizaci髇 corresponde hasta su recepci髇 definitiva al urbanizador o agente encargado de su ejecuci髇, siendo a partir de este momento por cuenta y cargo de la Administraci髇 competente.

Por su parte, es el propietario el sujeto al que corresponde la conservaci髇 de los edificios de su titularidad, que se extiende a la rehabilitaci髇 en los t閞minos previstos en la Ley. Para garantizar el cumplimiento de este deber se habilita de forma espec韋ica a la Administraci髇 la realizaci髇 de actuaciones inspectoras y la posibilidad de adoptar, en consecuencia, 髍denes de ejecuci髇 de acuerdo con el estado de las edificaciones y construcciones. Para el caso de incumplimiento se define un sistema de ejecuci髇 sustitutoria basado en los Programas de Actuaci髇 Rehabilitadora y, cuando se trate de actuaciones dirigidas a la recuperaci髇 y revitalizaci髇 social y econ髆ica del patrimonio inmobiliario, en las Areas de Rehabilitaci髇 Preferente.

VIII

La Ley acomete una regulaci髇 especial del r間imen de expropiaci髇 forzosa por razones urban韘ticas dentro del estrecho margen de competencias que le permite la reserva que el art韈ulo 149.1.18.� de la Constituci髇 Espa駉la reconoce al Estado sobre esta materia. Por ello, se establecen los supuestos de aplicaci髇 de la expropiaci髇, la determinaci髇 de beneficiarios y propietarios, el r間imen de los bienes de dominio p鷅lico afectados por tales actuaciones, las modalidades de pago y algunas especialidades de su r間imen de tramitaci髇. A destacar, dentro de ese r間imen, la previsi髇 de una serie de bonificaciones para los propietarios que se avengan al justiprecio fijado y el establecimiento de un Jurado Regional de Valoraciones que sustituya a los obsoletos Jurados Provinciales de Expropiaci髇, garantizando una m醩 adecuada fijaci髇 de las indemnizaciones expropiatorias.

IX

La Ley tambi閚 contiene un r間imen propio de garant韆 y protecci髇 de la ordenaci髇 territorial y urban韘tica. La regulaci髇 prevista en el presente texto legal es consciente de la importancia de esta materia en la efectiva consecuci髇 de los fines y objetivos establecidos por la ordenaci髇 territorial y urban韘tica, a la vez que considera que las medidas de garant韆 y protecci髇 prevista no deben perder de vista su car醕ter instrumental al servicio de la satisfacci髇 de tales fines y objetivos. Por ello la regulaci髇 de esta actividad debe ser eficaz sin que ello determine un desconocimiento de los derechos e intereses en presencia, ni un incremento injustificado de mecanismos de control que a la postre impliquen una obstaculizaci髇 de la propia actividad.

Para ello, la Ley resalta el car醕ter de funci髇 p鷅lica de estas actividades de lo que se sigue su naturaleza p鷅lica y el car醕ter obligatorio de su ejercicio. Las medidas que componen este haz de funciones se agrupan en actividades de control, protecci髇 y disciplina.

Dentro de las primeras se ha tratado de definir un r間imen adecuado, flexible y 醙il pero completo. En este sentido todo acto con relevancia territorial est� sujeto a comunicaci髇 previa. La licencia s髄o es obligatoria en los casos previstos en la presente Ley. Por su parte, en aqu閘las actuaciones en las que por su complejidad o por su car醕ter supramunicipal est醤 exceptuadas de licencia, 閟ta queda sustituida por un informe emitido en el procedimiento mismo de elaboraci髇 y aprobaci髇 del instrumento que legitime su ejecuci髇, asegur醤dose, as�, un adecuado equilibrio entre el respeto de la legalidad urban韘tica con los intereses que justifican tan excepcional forma de intervenci髇. El control tambi閚 se extiende a la ejecuci髇 de operaciones con relevancia territorial y a las obras y construcciones surgidas de las mismas. Por ello, se contienen una detallada regulaci髇 de los instrumentos y procedimientos de inspecci髇, as� como de las potestades asociadas a la misma.

La apreciaci髇 de situaciones irregulares habilita a la Administraci髇 competente a la adopci髇 de una serie de medidas tendentes, en lo posible, a evitar su continuaci髇, y a restaurar el orden conculcado. A este respecto se regulan en su aspecto procedimental y de eficacia las diferentes 髍denes de ejecuci髇 que puede dictar la Administraci髇 competente para detener y reparar el desorden producido por la irregularidad apreciada. En lo que se refiere a las operaciones de restauraci髇, la Ley se inspira en los principios de preferencia de la recuperaci髇 f韘ica sobre la econ髆ica.

Un aspecto especialmente regulado, por su trascendencia jur韉ica y social, es el sancionador. La Ley prev� un sistema sancionador plenamente adecuado al r間imen constitucional de garant韆s y a los principios b醩icos fijados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de R間imen Jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del Procedimiento Administrativo Com鷑, super醤dose as� uno de los aspectos m醩 negativos de la legislaci髇 vigente hasta la fecha. Se prev�, adem醩, un r間imen detallado de las infracciones urban韘ticas, distinguiendo los tipos gen閞icos de los concretos, una clasificaci髇 concreta de 閟tas en funci髇 de su gravedad, y la determinaci髇 concreta de las sanciones a aplicar. Se establece un r間imen disciplinario espec韋ico, as� como los preceptivos mecanismos de modulaci髇 y extinci髇 de la responsabilidad.

X

La Ley prev�, en fin, el correspondiente r間imen transitorio, en el que se ha pretendido minimizar el posible impacto de sus innovaciones, estableciendo, al efecto, un generoso r間imen de derecho intertemporal.