Sumario

--> Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 10/1998, 16 junio, derogada por la Disposici髇 Derogatoria 趎ica de Ley Foral [COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA] 6/2006, 9 junio, de Contratos P鷅licos (獴.O.N.� 16 junio) el 6 de julio de 2006.

Exposici髇 de Motivos

1. Antecedentes legislativos, competencia y justificaci髇 de la Ley Foral

En Navarra la legislaci髇 contractual data de 1986. La Ley Foral 13/1986, de 14 de noviembre, de Contratos de la Administraci髇 de la Comunidad Foral, vino a sustituir a la Norma General de Contrataci髇 de 1981 y ha servido durante un prolongado per韔do de tiempo como marco id髇eo de la contrataci髇 de la Administraci髇 de la Comunidad Foral.

La citada Ley Foral 13/1986, de 14 de noviembre, trat� de adecuar la legislaci髇 en Navarra al marco estatal que hab韆 sido modificado por el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se modific� la Ley de Contratos del Estado, para adaptarla a las Directivas de la Comunidad Econ髆ica Europea.

La legislaci髇 estatal se remonta al a駉 1965, y estaba constituida por el Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprob� el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado.

Posteriormente se fueron dictando por el Estado diversas normas que desarrollaban, completaban y adaptaban a las exigencias comunitarias dicho Decreto 923/1965, de 8 de abril, como el Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Contrataci髇 del Estado; el Real Decreto Legislativo 931/1986, de 2 de mayo, por el que se modifica la Ley de Contratos del Estado para adaptarla a las Directivas de la Comunidad Econ髆ica Europea; el Real Decreto 2528/1986, de 28 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento General de Contrataci髇 para adaptarlo al Real Decreto 931/1986, entre otras.

En Navarra, por su parte, se promulgaron normas que ven韆n a desarrollar materias concretas tratadas en la Ley Foral 13/1986. As�, se regul� la creaci髇 de la Junta de Contrataci髇 Administrativa (Decreto Foral 132/1988, de 4 de mayo); el otorgamiento de avales en los contratos de la Administraci髇 de la Comunidad Foral de Navarra (Decreto Foral 205/1988, de 21 de julio); los contratos de asistencia t閏nica (Decreto Foral 161/1991, de 25 de abril); el Registro de Contratos (Decreto Foral 162/1991, de 25 de abril); la adjudicaci髇 de contratos p鷅licos (Acuerdo de 16 de mayo de 1994), y la tramitaci髇 de expedientes menores y normas espec韋icas para determinados contratos de suministros a trav閟 de sucesivas Leyes Forales de Presupuestos desde 1993.

Adem醩 del desarrollo reglamentario l骻ico que se ha venido produciendo respecto de la Ley estatal original de 1965, la pertenencia de Espa馻 a la Comunidad Econ髆ica Europea exig韆 la adecuaci髇 de la legislaci髇 interna al nuevo ordenamiento jur韉ico.

El Derecho Comunitario de la contrataci髇 p鷅lica, cuya finalidad es lograr que la adjudicaci髇 de los contratos se realice de forma objetiva y con publicidad, se ha materializado en distintas Directivas. As�, las Directivas 71/305/CEE, 89/440/CEE y 93/36/CEE, respecto del contrato de obras; las Directivas 77/62/CEE, 80/767/CEE, 88/295/CEE y 93/37/CEE, en relaci髇 al contrato de suministros, y la Directiva 92/50/CEE, referente al contrato de servicios.

De igual forma, la legislaci髇 estatal vino obligada a tener en cuenta los compromisos derivados del Acuerdo sobre el Espacio Econ髆ico Europeo, que entr� en vigor el 1 de enero de 1994, y del Acuerdo sobre Contrataci髇 P鷅lica, hecho en Marrakech el 15 de abril de 1994.

Consecuentemente, en el Estado se public� la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones P鷅licas. Dicha norma, en su mayor parte con car醕ter b醩ico, afecta a la legislaci髇 foral en la materia, obligando a una adaptaci髇 de la misma que, adem醩, resultaba necesaria por la vinculaci髇 de la Comunidad Foral de Navarra al derecho supraestatal referido en l韓eas anteriores.

Cierto es que se ha de partir de una situaci髇 peculiar de Navarra, en la medida que el art韈ulo 49.1. d) de la Ley Org醤ica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegraci髇 y Amejoramiento del R間imen Foral de Navarra, reconoce, en virtud de su r間imen foral, su competencia exclusiva sobre contratos y concesiones administrativas, respetando los principios esenciales de la legislaci髇 del Estado en la materia, cuya identificaci髇 gen閞ica, como se indica en otro lugar de esta Exposici髇, ha sido reiteradamente delimitada por la jurisprudencia.

Fruto de esa posici髇 espec韋ica de Navarra es el texto articulado que acompa馻 a esta Exposici髇 de Motivos, resultado de un largo per韔do de elaboraci髇.

Por otro lado, la C醡ara de Comptos de Navarra, como 髍gano de fiscalizaci髇 dependiente del Parlamento de Navarra, elabor� un informe con fecha 12 de octubre de 1994 que fue publicado en el 獴olet韓 Oficial del Parlamento de Navarra� de 20 de octubre de 1994 y en el que se plantea, entre otros aspectos, la necesidad de que la futura Ley Foral de Contratos de Navarra conste de una exposici髇 de motivos que sea acorde con la reforma que se pretende, que ofrezca las claves interpretativas de su articulado y se refiera a los antecedentes legales, justificaci髇 de la nueva Ley, objetivos, estructura, principios que la inspiran y modificaciones que introduce.

En esta recomendaci髇, que no por obvia deja de ser importante, se pone de manifiesto que en la situaci髇 actual la carencia de estas pautas de interpretaci髇, se ha suplido accediendo sistem醫icamente a la regulaci髇 estatal, que ha operado con car醕ter supletorio.

Esta t閏nica se corrige con el texto de la presente Ley Foral, en la medida que la Exposici髇 de Motivos se馻la qu� aspectos novedosos se recogen en la legislaci髇 de Navarra, indicando los fundamentos que han motivado la regulaci髇, de manera que el futuro gestor tenga un ideario sobre qu� principios han inspirado la regulaci髇.

Las Directivas comunitarias, de aplicaci髇 directa, fijan los principios b醩icos en materia de contrataci髇 p鷅lica, que se incorporan en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, y que son los m韓imos que deben recogerse en todo desarrollo normativo sobre contrataci髇.

Sin embargo, nada impide que, en consonancia con estos principios, se pueda legislar innovando y proponiendo modificaciones que deben ser congruentes con los principios de igualdad, objetividad, transparencia y concurrencia p鷅lica, que son los b醩icos que vinculan a todos los poderes p鷅licos.

Por ello, y conforme se se馻la m醩 adelante, la elaboraci髇 de la Ley Foral responde a esta filosof韆 de ofrecer soluciones a las necesidades detectadas por el funcionamiento de las Administraciones, tanto de la Comunidad Foral, como la local, o la propia Instituci髇 Universitaria, que se incluye expresamente como destinataria de la regulaci髇 contractual.

En definitiva, se trata de lograr que el nuevo texto constituya una herramienta 鷗il de trabajo, que responda a los problemas reales y resulte de aplicaci髇 inmediata.

2. Objetivos y contenido de la Ley Foral

2.1. Como ya se ha indicado anteriormente, la Ley Org醤ica de Reintegraci髇 y Amejoramiento del R間imen Foral de Navarra, en su art韈ulo 49.1. d) obliga a la Comunidad Foral a atenerse a 玪os principios esenciales de la legislaci髇 b醩ica del Estado� en materia de contrataci髇 administrativa.

La identificaci髇 gen閞ica de estos principios no plantea excesivas dificultades. La jurisprudencia sobre esta materia ha subrayado con insistencia los principales: publicidad, concurrencia, objetividad, igualdad, facultades administrativas de direcci髇, inspecci髇, interpretaci髇, modificaci髇 y control. Sobre esta base, la presente Ley Foral implica un ejercicio de las competencias forales de tal modo que se refuerzan las garant韆s de las que se revisten estos principios en la legislaci髇 b醩ica.

Este objetivo de superaci髇 de las garant韆s m韓imas recogidas en la legislaci髇 b醩ica se pone de manifiesto en determinadas opciones b醩icas que subyacen bajo el entramado normativo de la Ley Foral:

• - Las competencias reconocidas en los art韈ulos 49.1. d) (contrataci髇 administrativa), y 46 (Administraci髇 local) de la Ley Org醤ica de Reintegraci髇 y Amejoramiento del R間imen Foral de Navarra hacen viable la homogeneizaci髇 del r間imen de la contrataci髇 administrativa en el 醡bito navarro.
• - Las normativas b醩ica y europea sobre requisitos, capacidad, solvencia, clasificaci髇 y prohibiciones para contratar proporcionan un margen de maniobra reducido a la normativa foral, si no se quiere poner en peligro la incolumidad de los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y objetividad. En efecto, la normativa comunitaria informa en gran medida el contenido de las legislaciones estatal y foral en estas materias.

  Debe, sin embargo, matizarse que las legislaciones b醩ica y comunitaria permiten establecer una clasificaci髇 foral de contratistas, sin m醩 l韒ite que los criterios b醩icos previstos en la Ley estatal para acreditar la solvencia t閏nica, econ髆ica y financiera.

• - Los tipos de contrataci髇 se configuran sobre criterios con especificidades propias, que no colisionan con las l韓eas maestras de la regulaci髇 estatal.
• - En cambio, puede dictarse una regulaci髇 propia sobre aspectos formales de los procedimientos de contrataci髇 que permita evitar obst醕ulos que dificulten la concurrencia.
• - Se ha considerado que aceptar las nuevas formas de garant韆s de la Ley estatal es una medida tanto de conveniencia como de prudencia jur韉ica, aunque la legislaci髇 foral puede adecuarse de modo que en el 醡bito navarro se solventen determinadas disfunciones, imprecisiones o lagunas derivadas de la aplicaci髇 de la normativa b醩ica.
• - En cuanto a la normativa b醩ica sobre formas de adjudicaci髇, la opci髇 m醩 id髇ea pasa por a馻dir los requisitos adicionales de publicidad y concurrencia que prevea la normativa foral, y suprimir los requisitos meramente formales que no favorezcan la publicidad y la concurrencia. Es en este terreno en el que las competencias forales ofrecen mayor versatilidad para introducir innovaciones o perfeccionar y asignar rango legal a procedimientos de contrataci髇 ya esbozados anteriormente.
• - La aplicaci髇 de la normativa b醩ica sobre poderes de direcci髇, inspecci髇, interpretaci髇 y control de la Administraci髇 debe procurar que se module la forma de ejercitar estos poderes conforme a las normas procedimentales que prevea la normativa foral.

2.2. Los objetivos primordiales de la regulaci髇 contenida en la presente Ley Foral son los siguientes:

• - Adaptar los procedimientos de contrataci髇 a las peculiaridades de los contratos administrativos en la Comunidad Foral, caracterizados, entre otros aspectos espec韋icos, por una menor dimensi髇 cuantitativa media con respecto a los de la Administraci髇 estatal.
• - Potenciar el control de fondo de la contrataci髇 en mayor medida que el puramente formal.

  No se trata de ce駃r alrededor de la Administraci髇 ning鷑 cors� que multiplique fases del procedimiento sin a馻dir eficacia al control de la contrataci髇 administrativa.

• - Favorecer la eficacia agilizando la tramitaci髇 burocr醫ica de los expedientes de contrataci髇 sin perjuicio de la salvaguardia de la publicidad, transparencia, igualdad y objetividad en la contrataci髇.

Como corolario de todo ello, se pretende ofrecer un instrumento 鷗il para facilitar una gesti髇 de los contratos p鷅licos guiada por los principios de transparencia, objetividad, eficacia, buena administraci髇, versatilidad, y adecuaci髇 a la realidad administrativa y social en la contrataci髇.

Sin duda, el logro de estos objetivos no depende 鷑icamente, ni tan siquiera principalmente, de la existencia de un buen instrumento normativo, sino de su correcta utilizaci髇. Ahora bien, es responsabilidad de los poderes p鷅licos dotar a los gestores administrativos de herramientas jur韉icas id髇eas para facilitar una gesti髇 醙il, racional y eficaz.

2.3. Frente a una distribuci髇 del articulado en funci髇 de los tipos de contratos, la sistem醫ica seguida por esta Ley Foral opta por ajustarse a la evoluci髇 de las fases de la contrataci髇. El objetivo de este modo de articular la Ley Foral es una mayor facilidad de manejo y una superior coherencia interna del texto. Al igual que en la legislaci髇 b醩ica, el contrato de obras abandona su papel de eje vertebrador de toda la contrataci髇.

2.4. El 醡bito de la Ley Foral abarca las diversas Administraciones P鷅licas de Navarra, desempe馻ndo as�, por primera vez, una trascendental funci髇 unificadora de la contrataci髇 p鷅lica en la Comunidad Foral. No obstante, el margen de maniobra de las Administraciones P鷅licas para encomendar prestaciones a las sociedades p鷅licas dependientes de las mismas (que es tanto como decir el estatuto de tales sociedades) debe ser delimitado en otra legislaci髇 distinta de la contractual.

2.5. Los cimientos de la estructuraci髇 normativa de la contrataci髇 parten de la clasificaci髇 de modalidades contractuales. La presente Ley Foral pretende dibujar con suficiente nitidez los perfiles de los conceptos jur韉icos que basan esta clasificaci髇, sobre la base de criterios unificadores que eviten innecesarias confusiones.

As�, los contratos de consultor韆 y asistencia, de servicios y de trabajos espec韋icos y concretos no habituales de la legislaci髇 estatal, se agrupan en un 鷑ico tipo contractual: los contratos de asistencia. De este modo, se pretende eliminar la innecesaria confusi髇 que se deriva de las dificultades de encuadramiento de contratos en cada una de aquellas categor韆s contiguas.

2.6. Las normas generales de tramitaci髇 administrativa de los expedientes se asientan sobre ejes n韙idos:

• - Agilizaci髇 de tr醡ites que no repercuten en controles reales de fondo. En la contrataci髇 negociada, los servicios administrativos pueden asumir funciones que ven韆n siendo te髍icamente asumidas por las Mesas de contrataci髇, si bien, en la pr醕tica, eran generalmente desempe馻das s髄o por los componentes de las mismas que proced韆n de las unidades org醤icas m醩 directamente relacionadas con la correspondiente labor (letrados, interventores o t閏nicos facultativos).

  Se contempla la posibilidad de crear Comisiones de contrataci髇, que pueden desempe馻r un papel an醠ogo al de las Juntas de Contrataci髇 de la legislaci髇 b醩ica.

  La Ley Foral da acogida a otras muchas medidas de agilizaci髇 del procedimiento, adem醩 de las que aqu� se resaltan por su especial inter閟.

• - Facilidades para licitar y ofertar. El texto legal hace posible eximir al licitador de la obligaci髇 de presentar la documentaci髇 sobre los extremos que la Administraci髇 compruebe de oficio, y permite efectuar propuestas de adjudicaci髇, e incluso adjudicaciones, condicionadas a la presentaci髇 de determinados documentos antes de la formalizaci髇. Esta 鷏tima se configura como momento clave del proceso contractual, puesto que presupone la previa comprobaci髇 de los requisitos exigidos para contratar y abre el camino a la fase de ejecuci髇.

  En esta misma l韓ea interesa destacar el car醕ter facultativo que la Ley Foral atribuye a la imposici髇 de garant韆 provisional. Tampoco se adopta la v韆 de exigencia de garant韆s por el 100 por 100 del precio del contrato en caso de presunci髇 de temeridad, contemplada en la legislaci髇 b醩ica.

  Asimismo, se reconoce la posibilidad de constituir una garant韆 global para cubrir varios contratos de un mismo contratista, pero indicando la necesidad de proceder a un adecuado desarrollo reglamentario que detalle el modo de constituirla, su importe, las circunstancias en las que puede o debe variar y las consecuencias de tal variaci髇.

  La Ley Foral contempla la posibilidad de contratar con agrupaciones temporales de empresarios constituidas en documento privado. Esta posibilidad facilita los tr醡ites para la constituci髇 de agrupaciones de empresas sin perjudicar apreciablemente las garant韆s formales, puesto que el documento privado obra siempre en manos de la Administraci髇.

2.7. La parte dedicada a las formas de adjudicaci髇 alberga los aspectos novedosos tal vez m醩 relevantes de la Ley Foral.

El objetivo b醩ico de esta regulaci髇 pasa por combinar el rigor en el control de posibles abusos e irregularidades con v韆s formales flexibles, m醩 adaptadas a la envergadura real de los contratos, que reduzcan la carga burocr醫ica en los casos en que no sea necesaria.

Ya en los a駉s previos a la promulgaci髇 de la presente Ley Foral se hab韆n esbozado procedimientos de contrataci髇 formalmente directa pero abierta en la pr醕tica, utilizando medios de comunicaci髇 como v韆s para fomentar la publicidad y concurrencia. Pero esta Ley Foral pretende proporcionar una formulaci髇 m醩 acabada y completa de los procedimientos negociados, adem醩 de ofrecer un s髄ido soporte jur韉ico al abrigo de su rango legal.

Los sistemas de adjudicaci髇 que acoge la presente Ley Foral se basan, por un lado, en la distinci髇 entre procedimientos abiertos y restringidos, y, por otro, en un escalonamiento sucesivo de requisitos procedimentales.

2.7.1. Un primer escal髇, en el que los requisitos procedimentales est醤 reducidos al m韓imo (en general, se opera contra factura). Este escal髇 se equipara con la contrataci髇 menor de la legislaci髇 b醩ica, aunque en importes muy inferiores a los umbrales de esta 鷏tima: 500.000 pesetas.

2.7.2. En un segundo escal髇 (procedimiento negociado sin publicidad), cuyo l韒ite cuantitativo superior coincide con el de la contrataci髇 menor de la legislaci髇 b醩ica, se puede optar entre el procedimiento negociado sin publicidad configurado en esta 鷏tima legislaci髇 y un procedimiento negociado sin publicidad de tramitaci髇 abreviada. En este 鷏timo caso, y sin perjuicio de que la regulaci髇 foral pretenda la consecuci髇 del objetivo final de la simplificaci髇 procedimental, se exigen requisitos formales m醩 rigurosos que los de la contrataci髇 menor estatal, en aras de un control de la transparencia, igualdad y objetividad de los contratos superior al de la normativa b醩ica. En esencia, se contemplan tres garant韆s principales:

• Deben ser consultadas al menos tres empresas o justificarlo debidamente, cuando ello no sea posible.
• El proceso de negociaci髇 incluye, al menos, una fase final de consultas en la que todas las empresas consultadas tienen oportunidad de ser o韉as y formular ofrecimientos sobre la base de las mismas condiciones administrativas y t閏nicas. De todo ello ha de quedar constancia documental en el expediente.
• Para poder resultar adjudicataria, la empresa seleccionada en base a estas consultas ha de elevar su ofrecimiento previo al rango de oferta en los t閞minos de esas condiciones administrativas y t閏nicas, en aras de la seguridad jur韉ica.

Los restantes supuestos de procedimientos negociados coinciden en gran medida con los previstos en la legislaci髇 b醩ica, pero son objeto de un tratamiento unitario y sistem醫ico en un solo art韈ulo.

2.7.3. Se configura un nuevo procedimiento negociado con publicidad en prensa, que ocupa el margen cuantitativo entre el l韒ite superior de la contrataci髇 menor de la legislaci髇 b醩ica y 20.000.000 de pesetas en el contrato de obras y 5.000.000 de pesetas en los restantes contratos t韕icos. Dicho procedimiento, respetando los principios de concurrencia y transparencia, permite una tramitaci髇 contractual 醙il y flexible, definida por las siguientes caracter韘ticas principales:

• - Procedimiento abierto a la participaci髇 de cualquier interesado.
• - V韆s de publicidad de la licitaci髇 a trav閟 de medios de prensa, de gran difusi髇 efectiva, con el apoyo de la Junta de Contrataci髇 Administrativa en funci髇 de los medios de que disponga para informar a los interesados.
• - Plazos m韓imos de licitaci髇 m醩 adaptados a las necesidades reales de estos contratos de cuant韆 reducida o media, pero ampliables cuando la naturaleza del contrato as� lo requiera.
• - Posibilidad de modificar las condiciones administrativas iniciales en funci髇 de las mejoras formuladas por los licitadores en sus proposiciones t閏nicas. Esta facultad se reviste de las garant韆s formales precisas para impedir un uso fraudulento de la misma.
• - Posibilidad de formalizar el expediente administrativo a trav閟 de una 鷑ica resoluci髇, como en el procedimiento negociado sin publicidad. Se permite as� acomodar el procedimiento negociado a su naturaleza jur韉ica real, que no exige aprobaci髇 formal previa de pliegos, y es a veces refractaria a la misma; porque pueden ser modificados en una fase de negociaci髇.
• - Menores requisitos de tramitaci髇 interna (la constituci髇 de Mesa es potestativa).

2.7.4. Concurso y subasta, en los supuestos previstos en la legislaci髇 b醩ica.

2.7.5. Al amparo de lo dispuesto en el art韈ulo 11. c) de la Directiva 92/50 de la Comunidad Econ髆ica Europea, los concursos de ideas y proyectos se considerar醤 como institutos jur韉icos con sustantividad propia, diferenciados del posterior contrato, si bien permitir醤 eximir del requisito de concurrencia a este 鷏timo.

Los plazos de licitaci髇 se definen de modo uniforme, sistem醫ico y coherente en la Ley Foral, evitando en lo posible la dispersi髇 y la confusi髇 normativa en una cuesti髇 tan sensible. Se indica expresamente qu� plazos comienzan desde el d韆 siguiente al de notificaci髇 de la adjudicaci髇, para evitar la confusi髇 que se deriva de la contradicci髇 existente entre la normativa b醩ica de contratos y la legislaci髇 de procedimiento administrativo com鷑.

2.8. En lo que ata馿 a la ejecuci髇, suspensi髇 y resoluci髇 del contrato, adem醩 de algunas variaciones y garant韆s adicionales de escasa entidad con respecto a la legislaci髇 b醩ica en materias como subcontrataci髇 y resoluci髇 del contrato, debe resaltarse la posibilidad de realizar modificaciones contractuales sin necesidad de una tramitaci髇 formal, siempre que tengan por objeto unidades previstas en el contrato y no se supere el 10 por 100 del precio de adjudicaci髇.

La revisi髇 de precios se generaliza, al igual que en la legislaci髇 b醩ica.

Se implanta el sistema de recepci髇 鷑ica previsto en la legislaci髇 b醩ica.

2.9. Se ha hecho un esfuerzo de conceptuaci髇 jur韉ica para desbrozar de la regulaci髇 b醩ica de la invalidez de los contratos aquellos aspectos disfuncionales y denominaciones ambivalentes que pudieran inducir a confusi髇. La Ley Foral atribuye a la declaraci髇 de invalidez unos determinados efectos jur韉icos. Estos efectos determinados en la Ley Foral no var韆n porque la invalidez tenga su origen en causas de nulidad o en causas de anulabilidad.

2.10. Por 鷏timo, interesa resaltar algunas peculiaridades de la contrataci髇 de obras, como la posibilidad de contratar obras a tanto alzado, la exigencia del estudio geot閏nico salvo exclusi髇 expresa y motivada, las provisiones de fondos para unidades cuyo n鷐ero exacto no sea posible determinar, entre otras cuestiones de inter閟. El replanteo se exige con car醕ter previo a la tramitaci髇 del expediente de contrataci髇 y posterior a la aprobaci髇 del proyecto. Se prev� la incorporaci髇 al expediente de una declaraci髇 de disponibilidad previa de los terrenos, aunque exceptu醤dose las obras de infraestructura hidr醬lica y viaria, y se establece un procedimiento abreviado para determinados casos. La supervisi髇 de los proyectos se regula con la flexibilidad precisa para hacerla viable sin gravar a las Administraciones P鷅licas con exigencias de imposible cumplimiento.