• 

  La administración digital en la era de las tecnologías disruptivas

  Libros
  Desde 82,00 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Manual de Presupuestos y Contabilidad de las Corporaciones Locales. 10ª edición

  Libros
  Desde 100,78 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Contratación Administrativa Práctica

  Periódicos y Revistas
  290,16 €
  322,40 €
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Práctica Urbanística

  Periódicos y Revistas
  308,88 €
  343,20 €
  (IVA Inc.)
  Más info.

Sumario

LE0000223145 Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 6/1994, 15 noviembre, derogada por la disposici髇 derogatoria primera de la Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 16/2005, 30 diciembre, de la Generalitat, Urban韘tica Valenciana (獶.O.G.V.� 31 diciembre) el 1 de febrero de 2006.

Todas las referencias que se realizan en la presente norma a importes/s monetario/s expresado/s en peseta/s se entender醤 hechas en euro/s, seg鷑 dispone el Cap韙ulo XV -De la introducci髇 al euro- de la Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 9/2001, 27 diciembre, de Medidas Fiscales, de Gesti髇 Administrativa y Financiera, y de Organizaci髇 de la Generalitat Valenciana (獶.O.G.V.� 31 diciembre /獴.O.E.� 7 febrero 2002), en aplicaci髇 de lo dispuesto en Ley 46/1998, de 17 de diciembre, sobre introducci髇 del euro.LE0000164629L 9/2001 de 27 Dic. CA Valenciana (medidas fiscales, de gesti髇 administrativa y financiera, y de organizaci髇 de la Generalitat) LE0000011867L 46/1998 de 17 Dic. (introducci髇 del euro)

T閚gase en cuenta la disposici髇 adicional 1.� de la Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 4/2004, 30 junio, de Ordenaci髇 del Territorio y Protecci髇 del Paisaje (獶.O.G.V.� 2 julio), que dispone: 獿as referencias contenidas en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urban韘tica, a la pertinencia de aplicar instituciones legales reguladas en la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenaci髇 del Territorio, se entender醤 efectuadas respecto a los instrumentos y determinaciones establecidas en la presente ley�.LE0000203202

T閚gase en cuenta la disposici髇 adicional 1.� de la Ley [COMUNIDAD VALENCIANA] 10/2004, 9 diciembre, de la Generalitat, del Suelo No Urbanizable (獶.O.G.V.� 10 diciembre), que dispone: 獿as referencias contenidas en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat, Reguladora de la Actividad Urban韘tica, a la Ley 4/1992, de 5 de junio, de la Generalitat, sobre Suelo No Urbanizable, se entender醤 efectuadas respecto a los instrumentos y determinaciones establecidas en la presente ley�.LE0000207518

V閍se D [COMUNIDAD VALENCIANA] 201/2003, 3 octubre, por el que se aprueba el Reglamento de los 觬ganos Urban韘ticos de la Generalitat (獶.O.G.V.� 8 octubre).LE0000193242

V閍se D [COMUNIDAD VALENCIANA] 201/1998, 15 diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana (獶.O.G.V.� 8 enero 1999).LE0000056784

Pre醡bulo

I

Nuestro Estatuto de Autonom韆, en su art韈ulo 31.9, establece la competencia plena de la Generalitat para legislar sobre Urbanismo; competencia fundada en el art韈ulo 148.1.3.� de la Constituci髇. Sin embargo los intentos de ejercer esta competencia en nuestra historia auton髆ica se han enfrentado a una dificultad notable.

Lo propio del Urbanismo es procurar el uso del suelo de acuerdo con el bienestar com鷑, pero al ser su objeto nuestro territorio de obligada convivencia, su ordenaci髇 ha de compartir, por fuerza, el espacio legislativo de otras variadas preocupaciones p鷅licas. El Urbanismo es, por tradici髇 legislativa y por imperativo de su contexto econ髆ico, una materia muy incisiva en el r間imen jur韉ico de la propiedad del suelo, con resonancias inevitables en su valoraci髇 expropiatoria y tributaria. No est� exento de implicaciones en el sistema notarial y en la ordenaci髇 del Registro de la Propiedad y en otras muchas ramificaciones de la vida jur韉ica. Baste mencionar el R間imen Local, las obras p鷅licas, la vivienda, la promoci髇 econ髆ica, la protecci髇 medioambiental o del patrimonio cultural.

Algunas de esas implicaciones entran de lleno en la competencia legislativa estatal. Las leyes urban韘ticas del Estado estaban pensadas para combinarse con otras normas estatales que escapan de la competencia auton髆ica. Esto explica que nuestra Comunidad haya mantenido inalteradas normas urban韘ticas vigentes en Espa馻 desde hace d閏adas. Se han necesitado quince a駉s de legislaci髇 posconstitucional antes de que al Urbanismo le pudiera llegar su momento.

Sin embargo, un nuevo dato ha cambiado radicalmente ese panorama confuso: El reciente Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio. Su disposici髇 final ha realizado un ambicioso deslinde anal韙ico de competencias de alcance hasta la fecha desconocido en una disposici髇 del Estado. Esta operaci髇, m醩 all� de su valor jur韉ico, tiene una gran trascendencia cultural. Ha despejado de inc骻nitas un espacio en el que, a juicio del legislador estatal, puede moverse la Ley auton髆ica. El Estado ha definido qu� entiende como propiamente urban韘tico y auton髆ico diferenci醤dolo de las implicaciones en la competencia estatal.

Esa Ley estatal de 1992, no se olvide, es una norma de refundici髇, no de innovaci髇. No pod韆 ser de otro modo dada la competencia auton髆ica en la materia. Por eso, su esencia urban韘tica, se nutre de las disposiciones anteriormente aprobadas en otro texto de refundici髇, el de 1976. A su vez este Texto no incorpora m醩 que una reforma parcial, que data de 1975, a la disposici髇 madre y clave de nuestro sistema urban韘tico hist髍ico: la Ley sobre R間imen del Suelo y Ordenaci髇 Urbana de 12 de mayo de 1956. La vieja Ley de 1956, revisti閚dose con distintos ropajes formales a lo largo de la historia, es el cuerpo legal que, hasta el momento presente, ha gobernado realmente el Urbanismo.

II

La Ley de 1956 public� hist髍icamente el Urbanismo en Espa馻. Con ella nuestro pa韘 se une, tard韆mente, al grupo de las naciones civilizadas, en su forma de enfocar el r間imen legal del suelo. Las decisiones sobre el destino del suelo y su potencial transformaci髇 urban韘tica pasan a ser, desde entonces, propias de los poderes p鷅licos y sujetas a un proceso de racionalizaci髇 global del territorio denominado Plan. Paralelamente el legislador quiso mantener la propiedad privada del suelo y admitir la participaci髇 de 閟ta en las plusval韆s generadas por la acci髇 urban韘tica.

Para compatibilizar la direcci髇 p鷅lica del urbanismo con la participaci髇 privada en sus rendimientos econ髆icos, el legislador hist髍ico instituy� al propietario civil del suelo en la condici髇 de agente p鷅lico colaborador de la Administraci髇, obligado a ejecutar sus decisiones p鷅licas, sus Planes. El derecho a desarrollar urban韘ticamente el suelo dej� de ser oriundo de su dominio civil y pas� a derivar de la decisi髇 p鷅lica -al igual que en el resto de Europa-. Pero tal derecho comportaba los deberes de ejecutar aquella decisi髇 planificada y de asumir las cargas de la urbanizaci髇.

Convertir al due駉 civil en agente ejecutor de decisiones p鷅licas ten韆 su l骻ica en un arcaico contexto econ髆ico falto de desarrollo industrial, empresarial y tecnol骻ico, donde la tierra era un bien de capital con importancia superlativa respecto a los restantes factores de producci髇. En la Espa馻 de los 50 la posesi髇 de la tierra era el signo externo de riqueza por antonomasia. La hipoteca inmobiliaria era la clave jur韉ica del sistema crediticio y bancario. El terrateniente era, comprensiblemente, el potentado de quien cab韆 esperar la colaboraci髇 inversora que permitir韆 ejecutar los planes urban韘ticos. Era un esquema legal coherente con su contexto socioecon髆ico y un colof髇 t閏nicamente brillante de la legislaci髇 de ensanche del XIX.

Sin embargo, el propietario no era, ni es, por propia vocaci髇, agente de designios p鷅licos. Para encajarlo en ese papel la Ley centr� su discurso normativo en el derecho a edificar, propio del due駉 seg鷑 la tradici髇 civilista (art韈ulo 350 del C骴igo). Como f髍mula para convertirlo en agente p鷅lico, se dispuso que el Plan definiera por completo el contenido material de ese derecho edificatorio y que dicho contenido (la posibilidad de construir un volumen determinado) se tornara en una especie de derecho-deber que conllevara la carga de sufragar la urbanizaci髇. De ese modo aparece el esquema legal dualista caracterizado por la contraposici髇 beneficios-cargas, en el que los 玝eneficios� son los edificios privados y las 玞argas� las infraestructuras p鷅licas de urbanizaci髇. La ejecuci髇 de la urbanizaci髇, que tradicionalmente hab韆 sido la espina dorsal del Urbanismo, empieza a relegarse al papel subordinado de obligaci髇 auxiliar que condiciona el ejercicio del derecho a edificar. Este derecho, su cuantificaci髇, su 玽olumen� y su justo reparto adquiere una importancia poco usual en el panorama del derecho comparado.

La calificaci髇 urban韘tica (los usos y vol鷐enes edificables), es decir, la decisi髇 p鷅lica contenida en el Plan sobre el posible destino urban韘tico del territorio, pas� a incidir directamente en la propiedad del terreno. Se convirti� en fuente directa, sino de derechos, s� de s髄idas expectativas econ髆icas, ya que habilitaba directamente al due駉 del suelo para desencadenar el proceso material y jur韉ico de participaci髇 en las plusval韆s de la urbanizaci髇.

En pocas palabras: La calificaci髇 urban韘tica de los terrenos se convirti� en una forma de atribuir rentas de monopolio a su due駉, quien procurar� enajenar el suelo incorporando las plusval韆s en el precio de venta y provocando una secuela inflacionista que parad骿icamente obstaculiza la ejecuci髇 del Plan. El propietario no es, necesaria ni frecuentemente, promotor inmobiliario. El verdadero promotor para desarrollar su actuaci髇 se ve obligado -por la Ley- a iniciarla con la compra de mucho terreno encarecido. Su demanda fomenta el incremento de precios y detrae recursos financieros que potencialmente podr韆n destinarse a la ejecuci髇 de las infraestructuras de urbanizaci髇 necesarias.

Como remedio, se dispuso que el Plan previera plazos obligatorios de ejecuci髇 bajo sanci髇 expropiatoria. El resultado ha sido fallido. Los ritmos de la inversi髇 privada en una econom韆 de mercado los fija precisamente el mercado, no el decreto administrativo. En la pr醕tica, los plazos de ejecuci髇 de los planes raramente se cumplen. La expropiaci髇-sanci髇 al propietario no es fiable como garant韆 sistem醫ica de la direcci髇 p鷅lica del Urbanismo. Aceptado que el propietario civil sea agente central del Urbanismo la Administraci髇 o la sociedad civil dif韈ilmente asumir醤 la expropiaci髇-sanci髇 sistem醫ica, salvo para supuestos excepcionales de singular justificacion. Las experiencias aplicativas de esa instituci髇, en nuestra Comunidad, muestran su insuficiencia y su propio car醕ter paliativo de una patolog韆 es un remedio tard韔 de una disfunci髇 ya producida.

Hay m醩. Los ritmos de inversi髇 p鷅lica tampoco pueden cumplir las previsiones del Plan. Nuestro ordenamiento administrativo es descentralizado. Cada Administraci髇 invierte seg鷑 presupuestos anuales y aut髇omos. Adem醩, las inversiones p鷅licas son sensibles al ciclo econ髆ico, cuya predicci髇 s髄o es fiable a corto plazo. Nuestra legislaci髇 pretende que un Plan de formulaci髇 municipal programe todas las inversiones p鷅licas en infraestructura a largo plazo y deduzca de ello consecuencias jur韉icas relevantes para la propiedad inmueble. Programar y planificar las inversiones p鷅licas es muy razonable, deducir de ello consecuencias jur韉icas no lo es tanto.

La acusada incidencia de la calificaci髇 urban韘tica sobre la propiedad inmueble hace que la elaboraci髇 de los planes en que se contiene sea foco permanente de presiones econ髆icas y tensiones sociales. La aprobaci髇 de cada Plan General es precedida de procelosos tr醡ites tendentes a la resoluci髇 de reclamaciones jur韉icas de propietarios de inmuebles. La producci髇 de los planes no va acompa馻da del sosiego y la imparcialidad de juicio que deber韆 presidir la reflexi髇 p鷅lica sobre la organizacion espacial futura de la actividad residencial y productiva. La elaboraci髇 del Plan es tan lenta y sus miras, a veces, tan coyunturales que los acontecimientos llegan a desmentir las previsiones incluso antes de que se aprueben. La demora siembra incertidumbre en la inversi髇. Pero, sobre todo, no es razonable que el modelo colectivo de uso del territorio sea un compendio de pactos singulares con propietarios afectados, hilvanado para dotar al Plan de viabilidad. Decisiones trascendentes, a largo plazo, para la eficiencia productiva y el bienestar colectivo, se adoptan en atenci髇 a intereses puramente coyunturales. Si sus efectos se dejar醤 sentir a lo largo de d閏adas, cuando no de siglos, su adopci髇 no debiera basarse en razones o intereses ef韒eros.

Si traum醫ica es la elaboraci髇 del Plan m醩 lo es aun su inevitable modificaci髇. Al incidir la calificaci髇 (y la clasificaci髇) urban韘tica, por s� sola y directamente, en los derechos de la propiedad inmueble, la Ley, en aras a la seguridad jur韉ica, impuso trabas al cambio de planeamiento y lo anud� a consecuencias costosas, para la Administraci髇 y los particulares. El sistema de planeamiento urban韘tico est� fuertemente jerarquizado y carece de flexibilidad. Sin embargo la vida social moderna presenta una heterogeneidad y mutabilidad incompatible con un sistema de planificaci髇 urban韘tica r韌ido. Esto se ha tratado falsamente de solventar, por algunos planeamientos de escasas miras, confundiendo la flexibilidad con la pobreza y el esquematismo de las previsiones. La experiencia demuestra que la improvisaci髇 coyuntural en las decisiones de uso del territorio o de conformaci髇 de la ciudad, salen muy caras a largo plazo para todos los ciudadanos; la rigidez de esas decisiones, sin embargo, no se mantiene.

Por generar la calificaci髇 urban韘tica de los terrenos directos incentivos econ髆icos para la propiedad inmueble, se hizo inexcusable repartirlos equitativamente y poner el acento en ello. As� se consagr� la regla de que la volumetr韆 edificable y las cargas de la urbanizaci髇 deben repartirse entre los propietarios en proporci髇 aritm閠ica a la superficie de suelo de sus respectivas fincas. Esta regla, denominada principio de justa distribuci髇 de beneficios y cargas del planeamiento, no tiene parang髇 en el derecho urban韘tico comparado de los pa韘es con sistemas constitucionales afines. Pese a ello, el principio en s� parece bastante razonable. Preferiremos que la acci髇 urban韘tica p鷅lica trate equitativamente a los propietarios afectados y se caracterice por distribuir justamente sus cargas y beneficios. Como principio es original y ben閒ico.

El problema aparece cuando este principio justo, de ser una caracter韘tica del actuar p鷅lico, pasa a convertirse en la legitimaci髇 misma de la actuaci髇 administrativa y en su objeto b醩ico. El prop髎ito central de la gesti髇 urban韘tica debe ser mejorar la calidad de vida ciudadana en t閞minos compatibles con el fomento del desarrollo econ髆ico comunitario. Si ello se consigue haciendo, adem醩, justicia a los propietarios, tanto mejor. Pero excede toda raz髇 confundir lo adjetivo con lo sustantivo y los modos de la acci髇 p鷅lica con sus fines propios. Los fines del Urbanismo se consagran en los principios de la pol韙ica econ髆ica y social -art韈ulos 45 a 47- de nuestra Constituci髇 y no cabe desviarse de ellos para repartir plusval韆s urban韘ticas. So pretexto de perfeccionar la justa distribuci髇, el entramado legal ha generado mecanismos de tan sofisticada complejidad que su pr醕tica dilata la ejecuci髇 del Plan hasta convertirse en r閙ora de la acci髇 p鷅lica (y privada), desvi醤dola del servicio al ciudadano y atasc醤dola en su incidencia sobre la propiedad inmueble, a veces, sin provecho siquiera para 閟ta.

La urbanizaci髇 -ya se ha dicho- qued� relegada a la condici髇 de carga, de mero gravamen o coste de producci髇 anejo al derecho a edificar como condici髇 de su ejercicio. Ello se concretaba principalmente en los denominados sistemas locales, es decir, en aquellas infraestructuras y espacios de dominio y uso o servicio p鷅lico que, parad骿icamente, est醤 principalmente al servicio de cada actuaci髇 urban韘tica local y cuya financiaci髇 corr韆 por cuenta de los propietarios. Esta concepci髇 de la urbanizaci髇 como hecho auxiliar de cada concreta operaci髇 edificatoria ha propiciado la creciente tendencia a la privatizaci髇 funcional de las infraestructuras y espacios p鷅licos de uso colectivo, as� como la subordinaci髇 de la obra urbanizadora a la rentabilidad econ髆ica coyuntural de operaciones puntuales.

Este fen髆eno (emparentado con cierto radicalismo funcionalista que concibe la urbanizaci髇 y la ciudad como ap閚dice del edificio sin justificaci髇 funcional aut髇oma) tiene, a la larga, resultados nada satisfactorios. A medida que las actuaciones locales proliferan, la l骻ica espacial local de cada una empieza a interferir rec韕rocamente en las dem醩 de forma no prevista. D韆 a d韆, pierden vigencia los factores econ髆icos que motivaron coyunturalmente las decisiones urbanizadoras y se empieza a echar en falta un tejido coherente de infraestructuras y espacios p鷅licos, cuyas c閘ulas individuales se hayan generado desde la l骻ica hist髍ica del conjunto urbano. La coherencia no puede ser garantizada limitando la aptitud de servicio general a una salv韋ica y escueta red jerarquizadora de dotaciones de conexi髇 de n鷆leos aut髇omos. A la postre la atomizaci髇 funcional de n鷆leos urbanos aut髇omos no funciona en nuestro denso territorio. As� resulta, lamentablemente, que los est醤dares legales m韓imos de dotaciones, en vez de ser garant韆 cuantitativa de suficiencia de los servicios p鷅licos, terminan adquiriendo, en nuestra cultura urban韘tica, fama de prestaci髇 cuasifiscal, a modo de baremo m醲imo de costes de urbanizaci髇 repercutibles en la producci髇 del edificio privado, cuya observancia aritm閠ica habilita la ciega exclusi髇 de criterios cualitativos atinentes a la buena utilizaci髇 colectiva del espacio urbano. Las infraestructuras de urbanizaci髇 privadas, no merecen esta cr韙ica. Que las infraestructuras p鷅licas confundan su utilidad con las privadas, s�, porque pierden el sentido funcional del largo plazo y del amplio contexto que impone la l骻ica del servicio p鷅lico.

Todos estos problemas pueden sintetizarse en uno. En nuestra Comunidad se urbaniza poco en relaci髇 con lo que se edifica. Si se prefiere, cabe decir que se urbaniza tarde respecto al momento en que se edifica o que se urbaniza mal respecto a las demandas sociales de construcci髇. La inversi髇 en urbanismo se focaliza en la vertiente edificatoria relegando el aspecto vertebrador de la urbanizaci髇, que es la base de todo desarrollo urbano racionalmente concebido. Esto produce un encarecimiento, por escasez, del suelo urbanizado y, consiguientemente, una continua presi髇 social por incrementar la densidad del suelo hist髍icamente urbanizado. De rechazo, se incrementan las rentas de sustituci髇 de la edificaci髇 existente y, as�, se desincentiva la conservaci髇 de la edificaci髇 hist髍ica. La otra cara de la misma moneda es que se rehabilita poco respecto a la que se construye de nueva planta, no porque las ciudades se expandan sino porque, en la torpeza de su expansi髇, tienden a crecer sobre s� mismas.

III

El prop髎ito de la presente Ley excede la mera adaptaci髇 de la ley estatal a las peculiaridades territoriales auton髆icas. Eso, habitual en desarrollo auton髆ico de legislaci髇 b醩ica estatal, no es lo propio de una legislaci髇 de competencia exclusiva auton髆ica, como el Urbanismo. El propio legislador estatal ha puntualizado su funci髇 supletoria respecto al auton髆ico deslindando el Urbanismo de los aspectos concomitantes que ata馿n a su competencia, tales como las valoraciones, el procedimiento expropiatorio, o lo que se ha venido a denominar como el r間imen urban韘tico b醩ico de la propiedad inmueble.

Respetando esas coordenadas que el legislador estatal ha reclamado para su propia competencia, se pretende aqu� formular una alternativa al sistema vigente en su dimensi髇 propiamente urban韘tica (o sea, a las normas en las que la legislaci髇 estatal es supletoria de la auton髆ica, las heredadas de la tradici髇 de 1956, refundida en otras disposiciones posteriores). Se pretende sustituir el antiguo modelo -respetando las normas de legislaci髇 b醩ica o plena estatal- por una nueva orientaci髇. La legislaci髇 hist髍ica fue paliando sus insuficiencias por creaci髇 acumulativa de nuevos mecanismos de ajuste, hasta producir una hipertrofia legislativa de enorme complejidad. Ahora se trata de simplificar esa complejidad del 鷑ico modo posible: Con una visi髇 nueva y soluciones diferentes. No se trata de a馻dir nuevas normas al abultado bagaje legal, sino de sustituir unas por otras aligerando el conjunto.

Esta nueva orientaci髇 presupone que al propietario de terrenos, en cuanto tal, no le es exigible razonablemente que asuma el papel protagonista que le atribuy� la legislaci髇 hist髍ica. La actividad urban韘tica es una funci髇 p鷅lica cuya responsabilidad debe reclamarse a los poderes p鷅licos y no a los propietarios de terrenos. Esta funci髇 p鷅lica requiere una inversi髇 econ髆ica importante y una actividad gestora de dicha inversi髇. Por tanto, sin perjuicio de su car醕ter p鷅lico es tambi閚 una t韕ica funci髇 empresarial.

Excede el prop髎ito de esta Ley predeterminar el grado cuantitativo de participaci髇 econ髆ica del sector p鷅lico en la actividad urban韘tica. Ello ser韆, m醩 bien, una opci髇 de pol韙ica presupuestaria que debiera graduarse con naturalidad, dentro de un marco legal, no una cuesti髇 閟te que deba prejuzgar de antemano, pues es preferible un contexto normativo estable, que permita desarrollar, en toda la riqueza de su potencial variedad, las distintas orientaciones de la acci髇 de gobierno que, sobre esa cuesti髇, podr醤 experimentarse. Lo que dispone la ley es que el agente ejecutor del plan sea siempre un agente que act鷄, jur韉icamente, asumiendo la calidad de agente p鷅lico. La Administraci髇 puede asumir directamente ese papel activo. Puede operar, igualmente, mediante la empresa p鷅lica. Pero tambi閚 puede gestionar indirectamente el planeamiento adjudicando el protagonismo activo a una empresa (seleccionada en p鷅lica competencia) en la que delegue esa responsabilidad. Cuando la actuaci髇 sea indirecta, la Administraci髇 se reserva la direcci髇 y la supervisi髇 y la empresa se convierte en el ejecutor material de sus directrices, poniendo al servicio de 閟tas los resortes productivos de la libertad de empresa y de la econom韆 de mercado.

La Ley singulariza este nuevo enfoque en aquella faceta de la actividad urban韘tica donde brilla m醩 evidentemente su car醕ter p鷅lico (y donde menos satisfactoria es nuestra experiencia hist髍ica): En la urbanizaci髇, en la producci髇 de infraestructuras p鷅licas de organizaci髇. La antigua legislaci髇 contemplaba la urbanizaci髇 como un problema que s髄o afectaba -y enfrentaba directamente- a dos sujetos: La Administraci髇 y el propietario. Esta nueva Ley la contempla como un problema que reclama la simbi髏ica colaboraci髇 de tres sujetos: La Administraci髇 actuante, el urbanizador y el propietario.

La Administraci髇 actuante puede ser ella misma urbanizador; estaremos ante un caso de actividad urban韘tica en r間imen de gesti髇 directa. Tambi閚 puede asignar el papel de urbanizador a una empresa privada que -previa la pertinente selecci髇- se preste voluntariamente a ello, para la gesti髇 p鷅lica indirecta de la actuaci髇. En ambos casos el urbanizador puede ser due駉 del terreno o ser el propietario de un tercer sujeto distinto.

El urbanizador es una persona -p鷅lica o privada- que en un momento dado asume, voluntariamente, la responsabilidad p鷅lica de promover la ejecuci髇 de una actuaci髇 urbanizadora (el compromiso de implantar unas infraestructuras de urbanizaci髇 p鷅licas, v韆s p鷅licas, alcantarillado, etc閠era) en desarrollo de la calificaci髇 urban韘tica del suelo prevista por el plan. Se compromete pues, a realizar y gestionar las inversiones (p鷅licas o privadas) necesarias a tal fin. Para ello el urbanizador no necesita ser el propietario civil de los terrenos ni ha de convertirse en propietario de los solares resultantes.

No se exige al urbanizador que adquiera el terreno, ni civilmente ni por expropiaci髇. Si se exigiera se restringir韆 mucho el n鷐ero de empresarios concurrentes en urbanizar, limit醤dolo a los de mayor potencia financiera. Si se urbaniza poco, cuantas m醩 empresas concurran en la actividad urbanizadora, mayor garant韆 de 閤ito tendr� 閟ta. La ley pretende dar acceso a la actividad urbanizadora a empresas de todo tama駉, incluso a las peque馻s empresas para las que -en la actualidad- resulta m醩 dif韈il, propiciando un acercamiento de las exigencias legales a la realidad de nuestra estructura econ髆ica. Por eso es preferible formenar la inversi髇 en infraestructuras que no forzarla a consumirse en la adquisici髇 de suelo sin urbanizar, lo que alimentar韆 su aumento de precio y expulsar韆 de esta actividad productiva a las iniciativas con menor capacidad para comprometer su capital en activos inmobiliarios.

En la legislaci髇 anterior el suelo urbanizable era programado o no programado, seg鷑 zonas territorialmente diferenciadas. En esta nueva ley la distinci髇 no es espacial, sino cronol骻ica. El plan que contiene la clasificaci髇 y la calificaci髇 urban韘tica, la atribuci髇 de vol鷐enes y usos edificables al suelo urbanizable, no lo programa. El suelo urbanizable por el solo hecho de ser clasificado y calificado, no es todavia programado. El suelo no se incorpora al proceso urbanizador por la mera aprobaci髇 de un plan general o parcial. Su propiedad no queda obligada a ejecutar la urbanizaci髇, pero tampoco adquiere derechos como consecuencia de la mera clasificaci髇 o calificaci髇 del suelo.

La incorporaci髇 del suelo urbanizable al efectivo proceso urbanizador la determina otro tipo espec韋ico de plan: El programa. El programa, cuya aprobaci髇 es independiente a la de los restantes planes (aunque pueda ser simult醤ea) no califica el suelo, no regula u ordena su destino. El programa es un documento muy sencillo que se limita a planificar el proceso de gesti髇 urban韘tica.

Lo peculiar del programa es que su aprobaci髇 necesita el compromiso, efectivo y voluntario, asumido por su promotor de desarrollarlo en plazos y condiciones determinadas. Al aprobarse el programa su promotor se convierte en agente urbanizador. Si lo ha promovido un empresario particular, para su gesti髇 indirecta, habr� de garantizar su compromiso en t閞minos similares a todo contratista de la Administraci髇. Si el programa lo promueve directamente la Administraci髇 su aprobaci髇 debe comportar an醠ogo compromiso respaldado con fondos p鷅licos.

Una vez aprobado el programa y mientras 閟te no sea revocado, el suelo urbanizable se convertir� en programado. Su propietario, gracias al programa podr� participar en las plusval韆s que genere el desarrollo de 閟te. Su nueva situaci髇 estatutaria ser� an醠oga a la del propietario del suelo urbanizable programado cuando, en la legislaci髇 estatal, se ve sujeto a un sistema de actuaci髇 p鷅lica, como el de cooperaci髇.

En la legislaci髇 hist髍ica la urbanizaci髇 era una carga. Un coste que la producci髇 de edificios, el titular del derecho a edificar, deb韆 asumir. Es evidente que el destino propio de una parcela urbanizada es su edificaci髇 (como el destino final de un edificio urbano es su integraci髇 en las redes de urbanizaci髇, en la ciudad), pero lo que no lo es, en absoluto, es que la inversi髇 empresarial que produce la urbanizaci髇 deba ser la misma que produce la edificaci髇.

El propietario como consecuencia del desarrollo del programa obtendr� un solar urbanizado. La producci髇 de solares urbanizados es la labor propia del urbanizador. Esta labor es una actividad empresarial que debe ser retribuida, no s髄o en sus costes, sino tambi閚 con beneficio propio. Su retribuci髇 corresponde justamente a quien recibe el producto elaborado, el solar urbanizado. En la actualidad es infrecuente la existencia de empresarios dedicados a producir suelo urbanizado (con independencia de la promoci髇 de edificios), pero esta carencia, cuya superaci髇 ser韆 enormemente deseable para un ordenado desarrollo urban韘tico basado en propiciar una oferta suficiente de suelo urbanizado, es directa consecuencia de la dificultad de encajar ese papel empresarial dentro de la legislaci髇 hist髍ica.

La participaci髇 del propietario en el desarrollo del programa puede producirse de dos modos. Puede limitarse a aportar su terreno originario y recibir a cambio un solar urbanizado o puede aportar, adem醩 del terreno, financiaci髇 para ejecutar la urbanizaci髇. Ambas f髍mulas son susceptibles de infinitas combinaciones. Si el propietario retribuye al urbanizador sufragando una aportaci髇 dineraria tendr� derecho, l骻icamente, a m醩 porci髇 de solares que si se limita a aportar el terreno sin contribuci髇 monetaria. En este 鷏timo caso el urbanizador recibir韆 su retribuci髇 en solares de los resultantes de su labor.

La f髍mula de retribuci髇 en solares al urbanizador guarda un claro parentesco con el tradicional contrato de cambio de obra, tan frecuente en el mundo de la edificaci髇 de la Comunidad Valenciana. Esta f髍mula tiene la ventaja de facilitar el acceso a la actividad urbanizadora a un mayor n鷐ero de empresas, ya que permite que el empresario economice la inversi髇 en compra directa de suelo concentrando sus recursos en la urbanizaci髇 y logre importantes econom韆s de escala en su actividad constructora.

La relaci髇 entre el urbanizador y el propietario, cuando ambos sean personas particulares se articular�, preferentemente, sobre los acuerdos que libremente puedan convenir. Ello sin duda es lo m醩 deseable por el ahorro impl韈ito que conlleva en gastos de gesti髇 para la Administraci髇 P鷅lica. Pero, como es natural, habi閚dose comprometido el urbanizador a desempe馻r su tarea en plazos ciertos, la ley no puede fiar por completo el 閤ito de esa empresa al libre convenio que el propietario del terreno interese suscribir.

En los casos de ejecuci髇 indirecta el mecanismo habitual previsto para asegurar el desarrollo obligado del planeamiento es la reparcelaci髇 forzosa. La expropiaci髇 forzosa se contempla como una f髍mula posible, aunque no imprescindible, en los programas de ejecuci髇 administrativa directa. La expropiaci髇 en beneficio de urbanizador particular queda limitada a supuestos especiales de programas para el desarrollo de 醨eas de excepcional aprovechamiento, en los que su ejecutor adquiera asimismo compromisos en exceso de la mera urbanizaci髇.

La reparcelaci髇 la aprueba la Administraci髇 actuante a solicitud formulada por el urbanizador. Su funci髇 es adjudicarle al propietario, forzosamente en defecto de acuerdo, la parcela edificable que le corresponda a resultas de la actuaci髇 a cambio de su terreno originario. Al urbanizador tambi閚 le puede corresponder la adjudicaci髇 de parcelas si esa es la forma prevista de retribuci髇 de su labor. Asimismo le corresponder醤 a la Administraci髇 las cesiones legalmente obligatorias y gratuitas.

El derecho del propietario, una vez programado su terreno, podr� deducirse del llamado aprovechamiento tipo, que el plan ya fija en t閞minos igualitarios. La reparcelaci髇 juega un papel meramente instrumental tendente a asegurar la ejecuci髇 del programa en t閞minos que garantizan el derecho del propietario, previamente definido por la conjunci髇 del plan general y programa. La ley refuerza esta vertiente puramente instrumental de la reparcelaci髇 que deja de ser, en rigor, un factor de definici髇 de derechos en el seno de una hipot閠ica comunidad reparcelatoria, pasando a ser un modo de resoluci髇 de conflictos entre propietario y urbanizador.

Ha querido esta ley dise馻r una relaci髇 equilibrada entre urbanizador y propietario, que fomente espont醤eamente las f髍mulas concertadas en vez de la imposici髇 administrativa aunque, en 鷏tima instancia, habilita al urbanizador para excitar esa imposici髇 por medios de derecho p鷅lico (reparcelaci髇 forzosa, cobro de cuotas de urbanizaci髇) que garanticen el desarrollo del programa. Para el excepcional e hipot閠ico supuesto de que alg鷑 propietario entendiera que no es rentable la programaci髇 de su terreno, se admite que, antes de que 閟ta se produzca, solicite voluntariamente la expropiaci髇 con arreglo al valor inicial, del suelo no programado, que implica la renuncia a participar en los rendimientos de su explotaci髇 urban韘tica.

Las iniciativas de la programaci髇 prosperar醤 si cumplen dos requisitos: Que satisfagan razonablemente el inter閟 p鷅lico y que est閚 efectivamente respaldadas por un compromiso inversor. La iniciativa puede ser indistintamente p鷅lica o privada, sin que est� reservada al due駉 del terreno, ni condicionada por previsiones aprior韘ticas sin base real. Cualquier Administraci髇, en ejercicio de sus respectivas competencias, cuando 閟tas adquieran relevancia urban韘tica -produciendo suelo urbanizado- puede actuar como urbanizador en r間imen de gesti髇 directa. As� se asegura la integraci髇 regular en un marco homog閚eo de gesti髇 urban韘tica de la ejecuci髇 de todo tipo de obras p鷅licas. Asimismo los particulares -due駉s o no del terreno- podr醤 solicitar su programaci髇 en todo momento.

La legislaci髇 anterior asociaba la programaci髇 de actuaciones a la clasificaci髇 del suelo, determinando secuencias espaciales r韌idas de desarrollo del planeamiento. As� se acentuaba la aparici髇 de rentas de monopolio sobre el suelo y se suscitaban disfuncionalidades cuando los acontecimientos desment韆n el paralelismo cronol骻ico previsto entre la realizaci髇 de las inversiones p鷅licas respecto a las privadas. Asimismo a cada actuaci髇 se le asignaban unas infraestructuras a costear, de modo que el plan general efectuaba una distribuci髇 de costes, cronol骻icamente programada a largo plazo, entre agentes inversores p鷅licos y privados, que, en la pr醕tica, se incumpl韆.

En la nueva ley la programaci髇 se asocia a la efectividad del compromiso inversor, exigiendo rigurosamente que cada actuaci髇 realice, como m韓imo, las obras de infraestructura precisas para su adecuada conexi髇 e integraci髇 territorial (se instituye una c閐ula de urbanizaci髇 que garantiza esa exigencia). Al no estar r韌idamente preconcebida la secuencia espacial de actuaciones, esas exigencias ser醤 mayores o menores (y de distinto coste) seg鷑 el momento en que se acometa cada actuaci髇. Las actuaciones p鷅licas directas se acometer醤 en la medida en que exista dotaci髇 presupuestaria y se anticipar醤 a las privadas cuando, mediante la construcci髇 de las infraestructuras, los poderes p鷅licos pretendan incentivar el desarrollo urban韘tico y estimular al sector privado. Las actuaciones promovidas a instancia de un particular -en las que la gesti髇 p鷅lica sea indirecta- se anticipar醤 a las p鷅licas si puede repercutir, dentro de su propia rentabilidad, la ejecuci髇 de las mayores infraestructuras que exija esa anticipaci髇. Se pretende as� optimizar los recursos en aras a la mayor y m醩 pronta inversi髇 en infraestructuras de urbanizaci髇, ajustando su reparto a los 鷑icos baremos que, por realismo, garantizan esa optimizaci髇: Los presupuestos p鷅licos y la rentabilidad privada.

Las iniciativas particulares de programaci髇 se someten a un procedimiento selectivo de p鷅lica competencia. Asi ha de ser porque la condici髇 de urbanizador, que reclaman esas iniciativas, convierte a su promotor en agente p鷅lico, y le habilita a disfrutar determinadas prerrogativas por mediaci髇 de la Administraci髇 actuante. La selecci髇 del urbanizador se regula en t閞minos que facilitan la rapidez de la decisi髇 y su simplificaci髇 procedimental, posibilitando el inicio e impulso del procedimiento a instancia de la iniciativa particular, simultaneando los per韔dos de informaci髇 p鷅lica y de concurrencia de iniciativas y reduciendo los actos de puro tr醡ite a su m韓ima expresi髇. Se prev� que en un mismo acto se seleccione al urbanizador y se aprueben las condiciones del programa que ha de desarrollar. El criterio de selecci髇 no ser� r韌ido, pudi閚dose valorar flexiblemente todo el elenco de objetivos p鷅licos relevantes para decidir. Se permite que la Administraci髇 opte, en todo momento, por la ejecuci髇 directa o que rechace o posponga la programaci髇 por ser a ella a quien debe corresponder, siempre, la direcci髇 y orientaci髇 del desarrollo urban韘tico.

La ley reconoce a la pol韙ica urban韘tica municipal, decidida por los Ayuntamientos, un papel preponderante en la aceptaci髇, condicionamiento o rechazo de las iniciativas de solicitudes particulares de programaci髇. El poder p鷅lico municipal, expresi髇 de la voluntad democr醫ica de la colectividad local, con autonom韆 constitucionalmente garantizada, no puede seguir siendo, en nuestro contexto constitucional, un mero agente gestor en r間imen reglado de decisiones urban韘ticas planificadas por poderes supralocales. Ese papel estrictamente ejecutor de decisiones urban韘ticas ajenas (que asignaba a los municipios la legislaci髇 anterior) es, por inadecuaci髇 al actual contexto institucional, el origen de multitud de conflictos que se han venido produciendo tanto en las relaciones interinstitucionales como en las relaciones jur韉icas entre el municipio y los particulares.

Ser韆 disonante con el principio constitucional de autonom韆 local que la relaci髇 jur韉ica urban韘tica entre municipio y ciudadano estuviera un韛ocamente predeterminada por un plan de naturaleza normativa aprobado por la Administraci髇 supralocal. Esta ley atribuye a la pol韙ica municipal gestora del urbanismo un espacio de decisi髇 propio, en el que los 髍ganos representativos de la colectividad local podr醤 apreciar la oportunidad de las iniciativas urban韘ticas planteadas por los ciudadanos. Por su parte, la pol韙ica urban韘tica de la Generalitat, se ha de centrar en la integraci髇 y la adecuada estructuraci髇 de las actuaciones urban韘ticas dentro de 醡bitos territoriales m醩 amplios o en el seno de las pol韙icas p鷅licas sectoriales con relevancia territorial. La ley precisa, incluso, cu醠es son los cometidos espec韋icos b醩icos de esa pol韙ica urban韘tica de la Generalitat, los cuales se complementar醤, para su mejor concreci髇, con reglamentos de aplicaci髇 general e instrumentos de ordenaci髇 supralocal o especial.

As� pues, la llave de la participaci髇 de la propiedad de suelo en el proceso urbanizador ser� el programa (es decir, el reconocimiento administrativo de un compromiso inversor concreto), no la simple calificaci髇 y clasificaci髇 del terreno. Esta nueva forma de organizar jur韉icamente la participaci髇 del sector privado en la actividad urban韘tica, permite dotar al planeamiento de una flexibilidad hasta ahora desconocida. La ley aligera con contundencia el burocratismo que hasta la fecha presid韆 la tramitaci髇 de los planes.

Las previsiones del plan general podr醤 ser concretas y exhaustivas. Incluso se dispone que lo sean para una parte, al menos, del suelo urbanizable en la que excusa la formulaci髇 de planes parciales, para alentar su r醦ido desarrollo. La ley, adem醩, pretende acabar con la pr醕tica viciosa consistente en que el planeamiento general se limite a efectuar apreciaciones gen閞icas sobre la posible urbanizaci髇 de un terreno sin concretar cu醠 es la estructura primaria de los espacios e infraestructuras p鷅licas previstas en 閘.

Ahora bien, nada impide que, en el momento de la programaci髇, del compromiso inversor, y en atenci髇 a las demandas sociales que se concreten al formularlo, se remodelen las originarias previsiones del plan general, que deja de tener una posici髇 jer醨quicamente preeminente respecto al parcial. Lo 鷑ico que exige la ley para admitir esa innovaci髇, es que las nuevas iniciativas suscitadas se acompa馿n de un an醠isis de su impacto territorial expresado en el mismo lenguaje formal que utiliz� el plan general y adoptando el mismo enfoque que 閟te utiliz� al plantear sus alternativas, la misma l骻ica propia del ordenado desarrollo general del territorio y la ciudad. Lo malo no es que se cambien las soluciones propuestas por el plan general, sino que caigan en el olvido los problemas que motivaron en origen la formulaci髇 de aquellas soluciones. Del plan general se pueden cambiar sus respuestas, siempre que se sepa responder a sus mismas preguntas, a los mismos interrogantes que sugiere la raz髇 p鷅lica sobre el uso del territorio y la forma de la ciudad.

La filosof韆 de la Ley es, en resumen, de afirmaci髇 del planeamiento en cuanto decisi髇 p鷅lica de racionalizaci髇 del uso del territorio, de apuesta por un plan rico en an醠isis y previsiones, as� como de rechazo a toda clasificaci髇 o calificaci髇 del terreno que disponga la urbanizaci髇 sin atreverse siquiera a proponer una estructura primaria del desarrollo preconizado. Pero tambi閚 es una filosof韆 de apertura a la remodelaci髇 de las previsiones iniciales, que busca la integraci髇 ordenada de las demandas novedosas que la evoluci髇 social vaya propiciando, dentro de un paradigma unitario de formulaci髇 progresiva, ajeno por igual a la improvisaci髇 y al inmovilismo.

Todo lo anterior se complementa con un r間imen transitorio cuidadoso, que respeta los derechos adquiridos al amparo de la legislaci髇 anterior y permite ejecutar los planes vigentes con arreglo a la nueva normativa, sin necesidad de incoar un expediente espec韋ico de adaptaci髇 a ella.

IV

Las novedades antes expuestas no pod韆n trasladarse, sin importantes matices, desde la problem醫ica de la urbanizaci髇 a la de la edificaci髇. Nuestra tradici髇 legislativa jam醩 ha reconocido el derecho de urbanizar (a generar infraestructuras p鷅licas) como algo imprescindiblemente unido a la propiedad del suelo. La legislaci髇 estatal no le reconoce ese derecho al propietario del suelo urbanizable no programado y en el terreno sujeto a un sistema de actuaci髇 p鷅lica, nunca lo concibe como una facultad de hacer. Por tanto, las medidas de esta Ley respecto a la actividad urbanizadora, pese a ser innovadoras, son claramente compatibles con los principios b醩icos del r間imen urban韘tico de la propiedad contemplados en la legislaci髇 estatal y encajan f醕ilmente en el concepto de propiedad inmobiliaria propio de nuestra tradici髇 hist髍ica, incluso en cierto modo, vienen a delimitar las l韓eas divisorias entre la acci髇 p鷅lica y privada volviendo a los m醩 puros or韌enes de nuestra tradici髇 jur韉ica secular.

Otra cosa es el derecho a edificar que la tradici髇 civilista atribu韆 al propietario y nuestra m醩 reciente legislaci髇 urban韘tica estatal admite que puede ser directamente adquirido por el due駉, seg鷑 los porcentajes y contenidos materiales definidos por la calificaci髇 urban韘tica, cumpliendo los deberes inherentes a ella. La presente Ley, en consonancia con la legislaci髇 estatal, permite que el due駉 del solar (cuya urbanizaci髇 ya es superflua por estar concluida conforme al plan) adquiera directamente los porcentajes legales de aprovechamiento urban韘tico y el derecho a edificarlo, cumpliendo los deberes urban韘ticos de equidistribuci髇 y cesi髇 para patrimonializar dichos aprovechamientos. Asimismo, esta Ley, en coherencia con la estatal, asocia la plena patrimonializaci髇 del aprovechamiento a la obligaci髇 de edificar el solar en plazos determinados.

Este r間imen, m醩 tradicional, no s髄o es preconizado por la Ley para la edificaci髇 de solares, sino tambi閚 para aquellas operaciones puntuales que conlleven la simult醤ea urbanizaci髇 de una parcela urbana aislada. El nuevo r間imen legal distingue por tanto, dos modos de ejecuci髇 del plan.

• Primero: La actuaci髇 aislada, tendente a edificar y en su caso, urbanizar simult醤eamente una sola parcela urbana concreta por el propietario o por quien 閟te prefiera.
• Segundo: Las actuaciones integradas dirigidas a producir simult醤eamente infraestructuras para m醩 de un solar (o para uno solo de dimensiones excepcionales), en el seno de unidades de ejecuci髇, con sujeci髇 a un programa del que es responsable un urbanizador.

A partir de esta distribuci髇 la Ley instituye un nuevo concepto legal de suelo urbano. Ser醤 suelo urbano los terrenos que el plan decida incorporar al proceso urban韘tico permitiendo que 閟te se desenvuelva mediante actuaciones aisladas. Suelo urbanizable ser醤 los que decida incorporar a dicho proceso en r間imen de actuaciones integradas. Suelo urbano, igual que en la Ley estatal, sigue siendo aquel en el que la incidencia transformadora del plan, respecto a la realidad existente, es menos intensa y, por tanto, menos intervencionista la acci髇 p鷅lica ejecutora del plan, as� como m醩 sencillos los mecanismos t閏nicos y jur韉icos aplicables. Sin embargo el nuevo concepto legal de suelo urbano presenta tres diferencias respecto al anterior.

En primer lugar, la clasificaci髇 de suelo deja de tener sustantividad propia; ser� mero reflejo de la decisi髇 del plan de permitir las actuaciones aisladas antes definidas. En segundo lugar, la Ley huye del objetivismo unilateral de la legislaci髇 anterior. La procedencia de permitir las actuaciones aisladas no deriva de la mera existencia de servicios de urbanizaci髇, sino de la coincidencia entre estos servicios ya existentes y la previsi髇 de ellos querida por el plan. De modo que all� donde sea superfluo urbanizar o reestructurar la urbanizaci髇 porque la proyectada por el plan ya existe plenamente y no ha de ser reformada, el desarrollo urban韘tico procede mediante actuaci髇 aislada, pues carecer韆 de prop髎ito pr醕tico operar mediante actuaci髇 integrada. Por 鷏timo, en la clasificaci髇 se dejar醤 sentir las pol韙icas de gesti髇 urban韘tica que el plan preconice. Si bien la Ley exige estrictamente la necesidad de operar mediante actuaciones integradas siempre que el desarrollo de la actuaci髇 vaya a producir una pluralidad de solares, en las zonas l韒ites de borde urbano donde, por inmediaci髇 a las redes de urbanizaci髇 existentes y conformes al plan, cabr韆 operar indistintamente mediante actuaciones integradas o aisladas, el plan tendr� un margen de apreciaci髇 para permitir las actuaciones aisladas o imponer las integradas.

El suelo urbano tambi閚 podr� ser objeto de programaci髇 cuando ello redunde en el mejor desarrollo del planeamiento. En tanto no se act鷈 por programas este suelo se podr� gestionar mediante transferencias de aprovechamiento, una inteligente t閏nica introducida para la reforma legal estatal de 1990, que permite individualizar la gesti髇 urban韘tica por parcelas facilitando su r醦ida edificaci髇 y que esta Ley lleva a sus 鷏timas consecuencias. Se permiten, incluso, las transferencias de aprovechamiento entre distintas clases de suelo, se sientan reglas transparentes para su liquidaci髇 econ髆ica y se flexibilizan y simplifican los criterios de delimitaci髇 de 醨eas de reparto y los m閠odos de c醠culo del aprovechamiento tipo, garantizando, con sencillez y agilidad, la participaci髇 p鷅lica en las plusval韆s generadas por el planeamiento urban韘tico para cumplir el mandato contenido en el art韈ulo 47 de la Constituci髇. Asimismo, la Ley establece reglas de aplicaci髇 subsidiaria directa que liberan de la necesidad de adaptar a ella los planes vigentes y tiene muy presente que su aplicaci髇 no debe crear disfunciones perturbadoras de cada mercado inmobiliario local, por lo que permite que cada municipio, a trav閟 de su plan, arbitre pol韙icas de gesti髇 urban韘tica acordes con su situaci髇 espec韋ica.

La Ley diferencia entre deber y obligaci髇 de edificar. Siguiendo el mandato b醩ico de la legislaci髇 estatal los propietarios deben edificar sus solares en plazos determinados so pena de expropiaci髇. Ahora bien, en desarrollo de dicha legislaci髇, la Ley establece que eso solo sucede cuando el deber gen閞ico de edificar se concreta en una obligaci髇 espec韋ica, que se le ha de poner de manifiesto al interesado en una orden expresa, la cual fijar� el plazo 鷏timo en el que el propietario debe edificar su solar. Asimismo para evitar rigorismos innecesarios en el cap韙ulo de las exigencias al propietario, si 閟te por cualquier circunstancia, no est� en condiciones de cumplir con su obligaci髇 de edificar, podr� evitar la expropiaci髇 de sus bienes con minusvaloraci髇 por incumplimiento, cuando antes de incurrir en 閘, solicite voluntariamente la inclusi髇 de su terreno en el Registro previsto para la venta forzosa.

La venta forzosa se instrumenta mediante la simple aplicaci髇 del r間imen de programaci髇 propio de las actuaciones integradas a la edificaci髇 del solar. Como quiera que esa modalidad de actuaci髇 puede derivar de solicitud voluntaria del propietario, no se excluye, en tal supuesto, la ulterior colaboraci髇 de 閟te con el promotor del programa para la edificaci髇.

V

La Ley presta una atenci髇 especial韘ima a la tan olvidada problem醫ica de la conservaci髇 de la edificaci髇. Se modifica el vetusto concepto de ruina legal hasta ahora vigente que, a la saz髇, no era sino una salida demolicionista, propiciada por puerta falsa, al propietario agobiado por las consabidas rigideces de la legislaci髇 de arrendamientos urbanos.

Se unifican los conceptos de ruina f韘ica y econ髆ica. Se hace depender 閟ta del valor de renovaci髇, concepto mucho m醩 objetivable y menos susceptible de controversia que el impreciso 玽alor actual�, el cual, adem醩 de no ser rigurosamente mensurable, conceptualmente elevaba la posibilidad de declarar la ruina econ髆ica en proporci髇, no directa, sino exponencial, respecto al deterioro real del edificio lo que carec韆 de justificaci髇 e ignoraba la vida 鷗il agregada que la rehabilitaci髇 puede reportarle al inmueble. Se dispone asimismo la obligatoriedad de practicar inspecciones peri骴icas del estado de conservaci髇 para los edificios m醩 antiguos o valiosos, para que el control del estado de la edificaci髇 no se limite a las situaciones l韒ite. Por 鷏timo, la declaraci髇 de la situaci髇 legal de ruina respecto a inmuebles catalogados no legitimar� la demolici髇 de los mismos, aunque coherentemente con la Ley del Estado, determinar� que sea inexigible al due駉 que desembolse el coste en la parte constitutiva de exceso sobre su deber normal de conservaci髇. Para la rehabilitaci髇 de estos edificios, se hace jugar de nuevo el mecanismo de la programaci髇, dando cabida al tercer inversor que act鷈 como empresario rehabilitador, sin perjuicio de que el propietario cumplidor de sus deberes urban韘ticos, pueda participar normalmente en la actuaci髇 y en sus beneficios de forma proporcionada.

VI

Recapitulando, cabe decir que estamos ante una Ley estrictamente urban韘tica, como pone de manifiesto su propio t韙ulo. Su cometido se ve allanado por el esfuerzo que el legislador estatal realiz� durante el bienio 1990-92. As� el legislador auton髆ico puede excusar la definici髇 de aspectos, siempre espinosos, relativos a los rasgos m醩 aparentes del r間imen urban韘tico de la propiedad y que ya vienen resueltos por la Ley estatal y se asumen en sus propios t閞minos, como las cesiones obligatorias y los porcentajes de cesi髇. Cuenta, asimismo, con un horizonte despejado de inc骻nitas en materia de valoraciones de suelo y con una nada despreciable ordenaci髇 del Registro de la Propiedad reorientada al servicio del urbanismo. Por tanto, en los albores del cambio de siglo, aun estamos a tiempo de cambiar el discurso legal del urbanismo, abri閚dolo a nuevas tem醫icas con perspectivas que lo liberen de la trasnochada herencia de d閏adas pasadas, reubic醤dolo en el contexto de nuestro derecho comparado y salvando lo que de positivo ha fertilizado en el campo de la tradici髇 experimentada.