Concepción Campos Acuña
Doctora en Derecho y Codirectora de Red Localis
1. El marco normativo para garantizar la igualdad: la configuración de la obligación legal
Más de 50 trabajadores. Ése es el límite de trabajadores que establece la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI), en la modificación efectuada por el Real Decreto-Ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, para que las empresas elaboren y aprueben, e implanten añadimos, un plan de igualdad. Marco normativo en el que no debemos olvidar el Real Decreto 901/2020, de 13 de octubre, por el que se regulan los planes de igualdad y su registro y se modifica el Real Decreto 713/2010, de 28 de mayo, sobre registro y depósito de convenios y acuerdos colectivos de trabajo.
El vencimiento del plazo establecido por el Real Decreto-Ley citado para el sector privado, el 7 de marzo del año 2022, ha puesto de actualidad esta obligación legal, pero dejando a un lado a la administración pública, que parece no verse afectada por esta obligación. Y no lo está en este punto, al contrario, las administraciones públicas están obligadas a contar con un plan de igualdad, con independencia de su número de trabajadores.
Así lo establece la Disposición Adicional Séptima del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Tras apuntar que las Administraciones Públicas están obligadas a respetar la igualdad de trato y de oportunidades en el ámbito laboral y, con esta finalidad, deberán adoptar medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de discriminación laboral entre mujeres y hombres, impone directamente que todas las Administraciones Públicas (con independencia del número de trabajadores) deberán elaborar y aplicar un plan de igualdad a desarrollar en el convenio colectivo o acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario que sea aplicable, en los términos previstos en el mismo. Sin embargo, no es lo más frecuente.
Obligación que se concreta en el artículo 64 LOI, que contempla expresamente el mandato del Gobierno para la aprobación, al inicio de cada legislatura, de un Plan de Igualdad en la Administración General del Estado (AGE) y en todos aquellos organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Plan que establecerá los objetivos a alcanzar en materia de promoción de la igualdad de trato y oportunidades en el empleo público, así como las estrategias o medidas a adoptar para su consecución. En la actualidad se encuentra en vigor el III Plan de Igualdad, aprobado por Resolución de 29 de diciembre de 2020, de la Secretaría General de Función Pública, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se aprueba el III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella.
Pero es que el origen de esta obligación se ancla en el texto constitucional, además de en el reconocimiento del derecho fundamental a la igualdad en al artículo 14 de la Constitución, debemos recordar el papel activo que corresponde en aplicación del artículo 9.2 de la Constitución, que atribuye a los poderes públicos el deber de «promover las condiciones para que la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas».
2. El Plan de Igualdad en la Administración Pública y su proyección en la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
La elaboración del Plan de Igualdad en la Administración Pública tiene un claro contenido y finalidades directamente relacionadas con la Agenda 2030 y los Objetivos del Desarrollo Sostenible.
En cuanto al propio Plan, aplicable de un modo conjunto a funcionarios y empleados públicos, deberá contener un conjunto ordenado de medidas evaluables dirigidas a remover los obstáculos que impiden o dificultan la igualdad efectiva de mujeres y hombres. En su despliegue se estableció también que el plan debía contener los siguientes elementos:
- Diagnóstico de situación, y su negociación.
- Objetivos a alcanzar en conexión con las estrategias y prácticas dirigidas a su consecución, debiendo estas medidas ser evaluables.
- Sistemas eficaces de seguimiento y evaluación de los objetivos fijados.
Es decir, la respectiva administración no sólo deberá contar con el Plan, sino proceder a su implantación y contar con un sistema de seguimiento que permita evaluar y medir la evolución del mismo, pues la obligación legal no es meramente acumulativa, es decir, simplemente contar con el instrumento de planificación, sino desplegar todas las medidas y su eficacia.
Existen plataformas especializadas en la elaboración de estos planes en el ámbito de las Administraciones Públicas, que permiten redactar el Plan de Igualdad, a través de cada una de las fases del proyecto, personalizándolo a las necesidades concretas de cada organización y, posteriormente, gestionar su implantación y seguimiento.
Respecto a su finalidad y tomando como referencia el III Plan de Igualdad de la AGE, podemos referenciar sus objetivos específicos y transversales, que refuerzan la necesidad de contar con el Plan:
1. Medir para mejorar.
2. Cambio cultural.
3. Transversalidad de género (integración de la perspectiva de género en el trabajo del personal de la AGE).
4. Detección temprana y abordaje integral de situaciones especialmente vulnerables.
En el contexto internacional debemos destacar la aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 25 de septiembre de 2015 de una Resolución sobre la agenda, para el desarrollo después de 2015, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible». Agenda 2030 que consta de 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) y 169 metas, que entraron en vigor el 1 de enero de 2016, herederos de los Objetivos del Milenio y que se aplica a todos los países.
La Agenda 2030 cuenta de un modo directo con un ODS en relación con la igualdad de género, el ODS 5, «Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas», si bien debemos partir de la premisa de que la igualdad de género es una política pública de carácter transversal y que debe proyectar sus efectos en el conjunto de la Agenda 2030, en el conjunto de los 17 ODS.
El ODS 5 se compone de cinco metas, de entre las cuales podemos destacar por su conexión con el objeto del presente análisis sobre el papel de la mujer en la administración pública las siguientes:
5.1 Poner fin a todas las formas de discriminación contra todas las mujeres y las niñas en todo el mundo.
5.5 Asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles de la adopción de decisiones en la vida política, económica y pública.
5.b Mejorar el uso de la tecnología instrumental, en particular la tecnología de la información y las comunicaciones, para promover el empoderamiento de las mujeres. En este caso con la derivada de que el futuro se está escribiendo en digital, y se trata de un ámbito, el tecnológico, que requiere de una acción individualizada por parte de los poderes públicos.
5.c Aprobar y fortalecer políticas acertadas y leyes aplicables para promover la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas a todos los niveles.
En particular, destacar esta última acción pues la acción de los gobiernos asegurando un marco legal de protección y garantía del derecho fundamental a la igualdad y planificando y evaluando las políticas públicas con perspectiva de género constituyen uno de los ejes fundamentales para alcanzar la igualdad y contribuirán a diseñar la estructura formal que soporte las medidas concretas para asegurar la participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles de la adopción de decisiones en la vida política, económica y pública.
Pero el Plan de Igualdad en la Administración Pública no sólo se deriva de los compromisos recogidos en el ODS 5, sino también los ODS 8 “Trabajo Decente y Crecimiento Económico y el ODS 10 “Reducción de las Desigualdades”.
3. La Igualdad en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia
La igualdad de género constituye uno de los pilares en el marco del Mecanismo Europeo de Recuperación y así se ha identificado también en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado por el Gobierno de España, que a tal fin se alinea con los principales marcos en igualdad de género y oportunidades tanto a nivel europeo como nacional:
- Principios 2 y 3 del Pilar Europeo de Derechos Sociales.
- Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas. Objetivo 5. Alcanzar la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y niñas.
- El Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades (PEIO): El último Plan a nivel nacional es el Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades 2014-2016 y esta pendiente de aprobarse en breve el siguiente, que corresponderá al periodo 2021-2024.
Porque la igualdad de género supone un factor fundamental de crecimiento, no solo como un elemento de justicia y equilibrio social sino como un factor de productividad y PIB potencial, para aprovechar al máximo las capacidades del 50% de la población y las sinergias derivadas de la diversidad en la toma de decisiones económicas, el PRTR recoge los siguientes elementos:
1. Logrará un impacto de género positivo en la sociedad mediante la aplicación de la transversalidad de género e igualdad de oportunidades a la contratación pública financiada por el Plan en el marco de la medida prevista a este respecto en el III Plan para la Igualdad de Género en la Administración General del Estado y en los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, y de acuerdo asimismo con la Orden PCI/566/2019 por la que se aprueba el Plan para el impulso de la contratación pública socialmente responsable en el marco de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.
2. Las diferencias salariales entre hombres y mujeres están íntimamente ligadas a la brecha digital que afecta a las mujeres. Uno de los muchos indicadores que refleja esta brecha es la infarrepresentación de las mujeres en los trabajos TIC, donde solo ocupan el 19,7% de los puestos, o el menor uso de internet de las mujeres (1) o su escasa representación en los cargos directivos (2) .
3. Está previsto que el Plan permita reducir el diferencial de capacidades tecnológicas entre hombre y mujeres lo que a su vez permitirá reducir las diferencias salariales a medio plazo, especialmente en los trabajos mas cualificados, donde la brecha de género esta altamente explicada por las diferencias en habilidades STEM.
Las medidas que impactan sobre la igualdad de género están distribuidas a lo largo de los distintos componentes del PRTR, como corresponde a un eje de naturaleza transversal.
En ese sentido, se distinguen tres tipos de medidas, con el siguiente impacto:
- Un primer grupo se refiere a aquellas que provocan un impacto directo en la reducción de la brecha de género, En total este grupo representa un 27% de las inversiones del Plan de Recuperación.
- Un segundo grupo incluye las medidas que, al estar orientadas a transformar los sectores productivos, logran reducir la brecha de género con esa transformación. Este segundo grupo suma un 54% del total de las inversiones del Plan.
- En el ultimo grupo se incluyen las medidas que de una forma indirecta contribuyen a reducir la brecha de género, tales como las medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, la mejora en la eficacia del gasto público o los planes de conectividad digital. Este tercer grupo representa el 19% del total de las inversiones del Plan de Recuperación.
4. Consecuencias del incumplimiento de contar con un Plan de Igualdad para las Administraciones Públicas
La propia Exposición de Motivos del RD-Ley citado señala la eficacia limitada que ha tenido la LOI al apuntar que “las medidas de naturaleza fundamentalmente promocional o de fomento obtuvieron resultados discretos, cuando no insignificantes, lo que contraviene la propia finalidad de la citada ley orgánica. En la medida que este tipo de previsiones no han permitido garantizar la efectividad de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación, y en tanto persisten unas desigualdades intolerables en las condiciones laborales de mujeres y hombres, al menos si una sociedad aspira a ser plenamente democrática”.
¿Qué hacer ante esta situación de incumplimiento? En el caso del sector privado hay una clara correlación entre la ausencia de plan de igualdad y el establecimiento de un régimen sancionador. No es así en el sector público, donde, como viene siendo habitual, el régimen sancionador se aplica con bastante elasticidad.
El Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social incorporaba, tras su modificación por el citado Real Decreto-Ley como infracción grave (artículo 7.13) “No cumplir las obligaciones que en materia de planes y medidas de igualdad establecen la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, el Estatuto de los Trabajadores o el convenio colectivo que sea de aplicación.”
Régimen sancionador que no debe contemplarse de un modo distante, por el sector público, pues ya se han producido denuncias con las correspondientes consecuencias respecto a entidades del sector público, como sucedía con la formulada en el año 2021 contra el Ayuntamiento de A Coruña, y que uso de evidencia que carecía de plan de igualdad desde el primer semestre de 2019 y que el 74 por ciento de las acciones descritas no se habían desarrollado, como se constató por la Inspección de trabajo tras la denuncia formulada por un sindicato.
Precisamente, en este contexto debemos introducir un nuevo escenario para poner de manifiesto los incumplimientos en materia de igualdad. El Consejo de Ministros, en sesión de 4 de marzo de 2022, aprobaba el Anteproyecto de Ley que regula la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y lucha contra la corrupción con el objeto de transponer la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión Europea (UE), y que debe contemplar la existencia de canales de denuncia y estatuto de protección para las personas informantes. Canales de denuncia que también deben servir para la comunicación de todas las actuaciones discriminatorias y sistema que debe proteger a las personas informantes contra las posibles represalias como consecuencia de las denuncias contra actos discriminatorios.
Pero más allá de la obligación legal, contar con un Plan de Igualdad y su implantación y medición, constituye una de las acciones básicas que corresponde al papel de liderazgo y ejemplificador de la administración. Porque tal y como recuerda el Pacto Europeo para la Igualdad de género (2011-2020) sólo consiguiendo “reducir las desigualdades en cuanto a empleo y protección social”, “promover un mejor equilibrio entre vida laboral y vida privada”, “impulsar el espíritu emprendedor de las mujeres” así como “promover modalidades de trabajo flexibles”, obtendremos un desarrollo social igualitario y sostenible.
Porque la igualdad de género se sitúa en el frontispicio de los derechos de las personas, siendo un derecho fundamental para el avance hacia una sociedad justa e inclusiva, alienada con la Agenda 2030 y los ODS, razones más que suficientes para que deba presidir la conformación de la administración pública, entendida en su doble hélice de gobierno y administración. Así se recoge también en el artículo 14 de la Constitución Española como derecho fundamental que se ha visto desarrollado en la LOI, y que debe ser objeto de máxima protección a través del artículo 9 de la Constitución y de todo el ordenamiento jurídico, en el ámbito de la administración pública, de forma destacada por la normativa en materia de empleo público, por lo que debe ser referente no sólo en el respeto de la igualdad en el ámbito de la gestión pública sino también mediante su promoción en el ámbito social y económico.
(1) El indicador WID (Women in Digital) muestra que tan solo el 53% de las mujeres de la UE utilizan internet regularmente, siendo este porcentaje mayor en España (59,1%).
(2) Las mujeres tan solo representan el 36% de los puestos de alta dirección en la UE (34% en España).
