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Real Decreto 794/2010, de 16 de junio, por el que se regulan las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional

Ficha:
  • ÓrganoMINISTERIO DE LA PRESIDENCIA
  • Publicado en BOE núm. 154 de 25 de Junio de 2010
  • Vigencia desde 26 de Junio de 2010
Versiones/revisiones:

Sumario

I

La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, señala que «La política de cooperación internacional para el desarrollo constituye un aspecto fundamental de la acción exterior de los Estados democráticos en relación con aquellos países que no han alcanzado el mismo nivel de desarrollo, basada en una concepción interdependiente y solidaria de la sociedad internacional y de las relaciones que en ella se desarrollan».

El 25 de septiembre de 2008 se celebró en Nueva York el Encuentro de Alto Nivel para la revisión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este encuentro se reafirmó la voluntad de todos los países de continuar realizando los esfuerzos necesarios para alcanzar dichos objetivos.

En la Conferencia sobre Financiación al Desarrollo de Monterrey, en 2002, se identificaron cinco aspectos clave para la consecución de esos compromisos: la movilización de recursos financieros nacionales e internacionales para el desarrollo; el comercio internacional como promotor del desarrollo; el aumento de la cooperación financiera y técnica internacional; la deuda externa, cuyo alivio permitiría liberar recursos y orientarlos hacia la consecución de objetivos de desarrollo y, finalmente, el tratamiento de cuestiones sistémicas, que se concreta en el impulso a una mayor coherencia y cohesión de los sistemas monetarios, financieros y comerciales internacionales en apoyo del desarrollo.

Una vez acordados los ODM y definidas algunas de las medidas para financiar el desarrollo, los esfuerzos de la comunidad internacional se orientaron a buscar las claves para ser más eficaces en la provisión de ayuda. La referencia fundamental para la agenda internacional de eficacia de la ayuda está en la Declaración de París, firmada en 2005 por más de 90 países entre donantes y socios, además de organismos y fondos multilaterales e instituciones financieras. Esta declaración sentó los principios básicos para una mayor eficacia de la ayuda: apropiación, alineamiento, armonización, gestión para resultados de desarrollo y mutua rendición de cuentas.

La comunidad internacional asumió compromisos concretos en el marco de estos principios, como el de dar seguimiento a su desempeño, y quedó emplazada a hacer un alto en el camino para valorar el proceso y profundizar en los principios y compromisos políticos que lo sustentan. En septiembre de 2008 se celebró el III Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, en Accra (Ghana), que culminó con la firma de la Agenda de Acción de Accra. Esta agenda completa los principios de París con la inclusión de todos los actores de desarrollo y con compromisos concretos para las políticas de desarrollo de donantes y socios en los próximos años.

En el ámbito europeo, uno de los hechos más significativos en el marco del desarrollo fue la firma del Consenso Europeo sobre Desarrollo en diciembre de 2005. Este consenso coloca la erradicación de la pobreza como objetivo fundamental de la política de desarrollo de la Unión Europea (UE), y define por primera vez los principios comunes con base en los que la Comisión y los Estados miembros aplicarán sus respectivas políticas de desarrollo con un espíritu de complementariedad. Este consenso manifiesta el firme compromiso de la UE con la Coherencia de Políticas para el Desarrollo, con los principios de Eficacia de la Ayuda, con los Objetivos de Desarrollo del Milenio y con el incremento del volumen de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) necesario para la consecución de los objetivos.

El Consenso Europeo sobre Desarrollo, dentro del ámbito de eficacia de la ayuda, comprometía a la Comisión Europea y a los Estados miembros a avanzar en complementariedad y división del trabajo. Fruto de este compromiso, en 2007 se asumió el Código de Conducta sobre Complementariedad y División del Trabajo, que orienta las decisiones para lograr mayor concentración, armonización y reparto de tareas entre la Comisión Europea y los Estados miembros.

Por último, la UE mantiene los compromisos del Consenso Europeo sobre Desarrollo con el incremento del volumen de AOD, para alcanzar el 0,7 por ciento del la Renta Nacional Bruta de los Estados miembros en 2015 con una meta intermedia del 0,56 por ciento en 2010, y con una mayor previsibilidad de su ayuda, para lo que ha avanzado en la identificación de nuevos instrumentos que permitan mejoras en este sentido.

Obtener a largo plazo resultados en términos de desarrollo es el objetivo que persigue cualquier acción de la Cooperación Española, resultados que son cambios positivos, apreciables y sostenidos en las condiciones de vida de las personas, y que se traducen en reducción de la pobreza y en un ejercicio más efectivo de sus derechos. La eficacia del desarrollo supone avanzar en lo que realmente importa: en la solución de los problemas de las personas, en ampliar sus oportunidades y en hacer efectivos sus derechos, independientemente de si es la AOD quien genera este avance o pudiera imputarse a otros factores. Para ello juegan un rol crucial las políticas públicas del país socio, las condiciones macroeconómicas, la gestión pública eficiente y eficaz, el respeto a los derechos humanos y la gobernabilidad democrática.

Pero para que las políticas de desarrollo de los países puedan tener efectos, es además necesario un marco global de condiciones externas que permita a los países socios su propio desarrollo.

Para la Cooperación Española el mejor camino para afrontar la agenda de desarrollo es una asociación entre los diferentes actores alrededor de objetivos y visiones comunes para el desarrollo. El III Plan Director de la Cooperación Española (2009-2012) en aplicación de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional retoma, refuerza, y desde una nueva lectura, plantea el principio de asociación para el desarrollo como modo de interactuar y de sumar esfuerzos entre los actores con diferentes orígenes, misiones, competencias, o naturalezas, hacia objetivos y visiones comunes.

II

Los compromisos asumidos por España en el contexto internacional, tanto en el ámbito de las relaciones Estado a Estado como en el de su participación en organismos multilaterales, se materializan en numerosas ocasiones en aportaciones económicas sin contraprestación que, por la naturaleza de los perceptores, son difícilmente compatibles con las normas generales aplicables a este tipo de aportaciones de fondos públicos.

En el ámbito concreto de la cooperación internacional para el desarrollo, definido en la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, muchos son los acontecimientos que han tenido lugar desde la entrada en vigor del Real Decreto 259/1998, de 20 de febrero, por el que se establecen las normas especiales sobre ayudas y subvenciones de Cooperación Internacional. Fruto de un proceso profundo de reflexión de la comunidad internacional, la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda, compartida por España, compromete a los donantes en la puesta en marcha de los instrumentos de cooperación que apoyen la «apropiación» de la ayuda internacional por parte del país socio y busquen su alineamiento con las políticas de reducción de la pobreza y de promoción del desarrollo de estos países así como la armonización de las actuaciones de cooperación entre los distintos donantes. Todo ello bajo el principio de la eficacia de la ayuda y con el objetivo adicional de reducir los costes de transferencia.

Con la asunción del Código de conducta relativo a la división del Trabajo en el ámbito de la política de desarrollo, adoptado por el Consejo de la Unión Europea y por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en mayo de 2007, España se compromete además, entre otros objetivos, a avanzar en el desarrollo de fórmulas de cooperación delegada.

Por otra parte, en la ejecución de la Ayuda Oficial al Desarrollo española participan una gran diversidad de agentes, tanto nacionales como extranjeros, públicos y privados. El denominador común de todos ellos es el ámbito y la naturaleza y objetivos de desarrollo de sus intervenciones, siendo por tanto también comunes a todas las dificultades ampliamente estudiadas que encuentran para la aplicación de nuestra actual normativa en materia de subvenciones y ayudas públicas.

La cooperación internacional para el desarrollo y la lucha contra la pobreza forman parte sustancial de la política exterior del Gobierno. De acuerdo con la Ley 23/1998, de 7 de julio, y con los diversos Planes Directores, son múltiples los agentes que participan de dicha política exterior: la países receptores de la ayuda, los organismos multilaterales e internacionales, las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo, las Universidades, los sindicatos, las organizaciones empresariales, la Administración General del Estado (en los diversos Ministerios) la Administración Pública Autonómica, la Administración Pública Local, y este sistema forma parte plena de la cooperación internacional para el desarrollo.

De acuerdo con los compromisos internacionales firmados por nuestro país en materia de calidad y eficacia de la ayuda que han quedado reflejados en la denominada Declaración de París, la comunidad donante se compromete a actuar de acuerdo con los principios de apropiación democrática y local, el principio de alineamiento y el principio de armonización. En este contexto, el presente real decreto define un marco que puede servir como referencia para las comunidades autónomas y entidades locales, sin menoscabo de las competencias y la autonomía que les son propias. Por esta razón, la disposición adicional única de este real decreto prevé la formalización de acuerdos con dichas Administraciones en esta materia.

III

La cooperación internacional presenta diferentes formas de intervención pública, tanto por razón del objeto de la actividad como por la naturaleza de los destinatarios de los fondos públicos. Cada modalidad o técnica de actuación revela singularidades jurídicas, si bien todas las subvenciones y ayudas que se otorgan en el marco de la acción internacional de fomento están regidas por los mismos principios y reglas motrices. Por ello, atendiendo a esta unidad de acción política que impulsa el conjunto de la cooperación internacional, el presente real decreto presenta una regulación general de las diferentes modalidades de ayudas.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, vino a cubrir un espacio básico en la regulación jurídica general de la actividad de fomento en España, con dos propósitos esenciales: insertar las subvenciones en principios de buena gestión administrativa, como son los de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, no discriminación, eficacia y eficiencia; y, de otra parte, disciplinar el uso de los recursos presupuestarios, garantizando un adecuado control de los mismos. Estos objetivos son genéricos, afectan a todas las subvenciones y ayudas públicas, y están presentes en este real decreto con las particularidades derivadas de los proyectos y acciones ejecutados en el contexto de la acción internacional de fomento.

En ese sentido, la disposición adicional 18.ª de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece que el Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta conjunta de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Economía y Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones de cooperación internacional. Dicha regulación se adecuará con carácter general a lo establecido en la Ley 38/2003, salvo que deban exceptuarse los principios de publicidad o concurrencia u otros aspectos del régimen de control, reintegros o sanciones, en la medida en que las subvenciones sean desarrollo de la política exterior del Gobierno y resulten incompatibles con la naturaleza o los destinatarios de las mismas.

Con base en esta habilitación, el presente real decreto regula el régimen especial aplicable a las subvenciones y ayudas de cooperación internacional concedidas en desarrollo de la política exterior del Gobierno, que viene a derogar el Real Decreto 259/1998, de 20 de febrero, por el que se establecen las normas especiales sobre ayudas y subvenciones de Cooperación Internacional.

En segundo lugar, las subvenciones y ayudas de cooperación internacional al desarrollo que se conceden bajo los principios de publicidad y concurrencia ofrecen una fórmula óptima para la implicación del tercer sector en la consecución de los objetivos establecidos por el Gobierno en el marco de su concepción de la Ayuda Oficial al Desarrollo. La importancia que concede el Gobierno a la imbricación de estos agentes en el desarrollo de estas políticas se ve reforzada por la regulación en este reglamento de un marco jurídico general de las subvenciones y ayudas que reciben. Este marco tiene la consideración de bases reguladoras generales de las subvenciones y ayudas, sin perjuicio de que se complemente esta regulación con las bases específicas que se aprueben por los respectivos Ministros en el ámbito de sus competencias.

Finalmente, y también dentro del ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo, el III Plan Director de la Cooperación Española, 2009-2012, destina por primera vez un capítulo especial a la Acción Humanitaria poniendo así de relevancia su especificidad. Las acciones de España en el ámbito de la acción humanitaria se llevarán a cabo en el marco de los principios de humanidad, imparcialidad, no discriminación, neutralidad, independencia, igualdad, equidad, calidad y universalidad, con respeto a los derechos humanos, a las normas de Derecho Internacional Humanitario, al derecho de los refugiados, a los Principios Rectores del Desplazamiento Interno y con enfoque participativo, de fortalecimiento de la equidad de género y de responsabilidad en la rendición de cuentas. Los objetivos de la acción humanitaria serán los previstos en el Plan Director de la Cooperación Española, los documentos de Estrategia Sectorial de la Cooperación española, los acuerdos y compromisos internacionales adquiridos por España y otros documentos públicos de política en la materia.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 5 del Estatuto de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, aprobado por Real Decreto 1403/2007, de 26 de octubre, corresponderán a la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo las funciones de coordinación y ejecución de la acción humanitaria en el exterior.

El artículo 28, en relación con el artículo 22.2, de la Ley 38/2003, y el artículo 67 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, establecen que mediante Real Decreto se aprobarán las bases reguladoras de las subvenciones de concesión directa en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario.

Haciendo uso de esta habilitación, se desarrollan las normas especiales para la concesión directa de subvenciones por razones humanitarias que habrán de contribuir a que la Acción Humanitaria de la Cooperación Española alcance sus ya mencionados objetivos de aumento de la eficacia en la respuesta y del compromiso con las iniciativas internacionales.

IV

Este real decreto se desarrolla en cuatro títulos. El título preliminar contiene las disposiciones generales, y regula el objeto del real decreto y su ámbito de aplicación. En los siguientes tres títulos se establece la regulación de cada uno de los tipos de subvenciones y ayudas reguladas. Dada la heterogeneidad de estas tipologías, el ámbito de aplicación, el régimen jurídico, la identificación de potenciales beneficiarios, las posibles modalidades y su regulación se realizan en cada título de forma específica.

El título I establece la regulación de las subvenciones y ayudas de cooperación internacional concedidas en desarrollo de la política exterior del gobierno. Se habilita al gobierno a articular esta política a través de nuevos instrumentos de cooperación, como son los apoyos presupuestarios generales y sectoriales, los fondos globales, los fondos comunes, la cooperación triangular y la cooperación delegada, a la que se refiere especialmente el artículo 14. Se desarrollan en esta norma las reglas básicas para la introducción de modificaciones de las condiciones iniciales bajo las que fueron concedidas las subvenciones y ayudas, así como para las modificaciones de plazos y la justificación de la aplicación dada a los fondos, materia en la que se establecen reglas especiales para Estados y Organismos Internacionales.

En el título II, sin perjuicio de las correspondientes normas de desarrollo, se establecen las bases reguladoras de las subvenciones y ayudas de cooperación internacional para el desarrollo cuya concesión esté sometida a los principios de publicidad y concurrencia. Se definen, por tanto, las actuaciones que se consideran propias de la cooperación para el desarrollo y, en atención a su especificidad, se establecen reglas especiales para su gestión, justificación, control, reintegro y sanciones, siempre en el ámbito de lo establecido en la Ley 38/2003. Se establece así que estas subvenciones y ayudas serán prepagables, salvo previsión expresa en contrario, y sin exigencia de garantía. Se regulan normas especiales para las ampliaciones de plazos y para los plazos de presentación de la justificación. En lo relativo a esta última, se establecen las reglas generales para su presentación a distintas Administraciones financiadoras, las particularidades a tener en cuenta por los auditores cuyos informes se acompañen en la modalidad de cuenta justificativa con presentación de informe de auditoría y las alternativas para justificación en casos excepcionales. En cuanto a tipos de justificantes, además de definir las condiciones de la utilización de recibos en sustitución de facturas, se introduce la fórmula de la Certificación de Ejecución de Actividades. Respecto a los impuestos indirectos susceptibles de recuperación, se abre la posibilidad de que sean atendidos con un anticipo con cargo a la subvención, en tanto no sean efectivamente recuperados. Los costes indirectos, además, no precisarán de justificación. Por último, en cuanto a los reintegros, se establece que el incumplimiento parcial no afectará a las cantidades invertidas en los objetivos cumplidos.

El título III regula la concesión directa de subvenciones y ayudas para intervenciones de acción humanitaria. Se trata, por tanto, de una base reguladora enteramente nueva que viene a proporcionar un instrumento ágil e inmediato de reacción ante situaciones de crisis humanitarias. Tras definir las condiciones bajo las que este tipo de subvenciones y ayudas podrán ser objeto de concesión directa, los beneficiarios, régimen jurídico y modalidades, se establece el procedimiento de concesión y pago, y el régimen de justificación, control, reintegro y sanciones, de forma similar a la regulada en el título I.

En su virtud, a propuesta conjunta de los Ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Economía y Hacienda, y con la aprobación previa de la Ministra de la Presidencia, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 16 de junio de 2010,

DISPONGO: