Sumario

V閍se el D Leg. [CATALU袮] 2/2003, 28 abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley municipal y de r間imen local de Catalu馻 (獶.O.G.C.� 20 mayo).

Pre醡bulo

El municipio constituye el nivel b醩ico y esencial de la organizaci髇 territorial de Catalu馻, que permite hacer m醩 efectiva la participaci髇 de los ciudadanos en la adopci髇 de las decisiones p鷅licas que les ata馿n m醩 directamente. La Constituci髇 y el Estatuto proclaman el principio de la autonom韆 municipal. La concreci髇 de este principio exige dotar a los municipios de Catalu馻 de 醡bitos competenciales propios, de la capacidad necesaria para gestionar y representar los intereses de la respectiva colectividad, de suficiencia financiera y de la capacidad de autoorganizaci髇.

La presente Ley reproduce, por razones de coherencia interna del texto, la normativa b醩ica de la Ley de Bases de R間imen Local del Estado. Al mismo tiempo, sin embargo, profundiza en el proceso de potenciaci髇 de la instituci髇 municipal y en el reconocimiento de su autonom韆, en el marco general que hoy define la Carta Europea de la Autonom韆 Local. La regulaci髇 del r間imen local de Catalu馻 se inserta as� en las nuevas coordenadas de la distribuci髇 de poderes territoriales que resultan de nuestro texto fundamental, al mismo tiempo que constituye uno de los principales exponentes de la capacidad legislativa que tiene atribuida el Parlamento.

En este 鷏timo sentido, hay que destacar que se trata de una iniciativa con un componente pol韙ico esencial, que enlaza directamente con la constante reivindicaci髇 de la autonom韆 catalana. La experiencia de la Generalidad republicana es una buena muestra de ello. La competencia que el Estatuto de 1932 reconoc韆 a la Generalidad sobre dicha materia permiti� la aprobaci髇 de la Ley Municipal de 1933-1934. Esta Ley, a pesar de que no se pudo completar 韓tegramente, signific� en aquel momento la instauraci髇 en Catalu馻 de un nuevo r間imen jur韉ico que destacaba por la garant韆 de la autonom韆 local y el esfuerzo innovador en el campo de las t閏nicas de gesti髇 de los servicios y de las dem醩 funciones p鷅licas locales.

La actividad de los ayuntamientos democr醫icos en los 鷏timos a駉s configura un marco de necesidades y experiencias que no puede desconocerse en el momento de elaborar la presente Ley. Los ayuntamientos han sido elementos fundamentales de participaci髇 ciudadana y han afrontado, a instancia de sus vecinos, la gesti髇 de servicios que a menudo sobrepasaban su capacidad econ髆ica de gesti髇; tambi閚 ha iniciado experiencias singulares en materia de prestaci髇 de servicios personales, de defensa de la legalidad vigente y la reforma de las estructuras burocr醫icas anteriores. Estas experiencias deben tenerse en cuenta ya que condicionar醤 no solamente los mecanismos futuros de gesti髇 municipal, sino tambi閚, y muy especialmente, la necesidad de establecer mecanismos de coordinaci髇 y actuaci髇 conjunta con el resto de instituciones p鷅licas.

El car醕ter de norma de desarrollo b醩ico que tiene la presente Ley servir� para reformar la garant韆 institucional del municipio. Desde la perspectiva competencial, la legislaci髇 que en el futuro apruebe el Parlamento en los diferentes campos de la actuaci髇 p鷅lica debe quedar necesariamente sujeta a la presente Ley. Este n鷆leo competencial queda, adem醩, garantizado por el reconocimiento de unas competencias m韓imas, aspecto que no solamente debe contemplarse desde la 髉tica de la autonom韆 municipal, sino tambi閚 como una garant韆 para que los vecinos puedan acceder a los servicios indispensables y puedan utilizarlos. La actuaci髇 municipal se completa finalmente con el reconocimiento de una capacidad general que permite el ejercicio de todas las actividades que las leyes no atribuyan espec韋icamente a otras administraciones.

Desde la vertiente estructural, el legislador no pod韆 ignorar la realidad de nuestro mapa municipal. El territorio es uno de los elementos del municipio e inevitablemente sugiere la cuesti髇 de la reforma municipal. Se ha dicho que el n鷐ero de municipios de Catalu馻 es excesivo y comporta una fragmentaci髇 que es una de las causas de la crisis municipal, crisis que se manifiesta esencialmente en la falta de recursos y de capacidad para prestar con eficacia los correspondientes servicios. La reforma territorial tiene, por otro lado, una significaci髇 de gran intensidad en las actuaciones legislativas que se adoptaron entre los a駉s sesenta y setenta en muchos pa韘es del centro y el norte de Europa. La principal cr韙ica que se ha hecho al respecto ha sido la p閞dida de representatividad pol韙ica de muchos n鷆leos de poblaci髇 en beneficio del principio de funcionalidad.

Hasta el momento presente, en el Estado espa駉l los textos legales no han afrontado este problema. Por este motivo era del todo necesario que el Parlamento tomara posici髇 al respecto, buscando las f髍mulas adecuadas para superar las deficiencias actuales, pero sin caer en el error de adoptar medidas dr醩ticas que a buen seguro originar韆n graves problemas de orden pol韙ico y social. En este sentido, cabe destacar el establecimiento de mecanismos que habilitan iniciativas municipales de fusi髇 o agrupaci髇 voluntarias, que pueden concretarse en acuerdos intermunicipales, y sobre todo que la creaci髇 y el buen funcionamiento de las comarcas deben permitir superar la mayor parte de los problemas de gesti髇 de los municipios peque駉s, con lo cual el principio de eficacia, que es el que est� en la base de la reforma puede encontrar en este caso una soluci髇 original sin necesidad de alterar el mapa municipal.

La Ley potencia tambi閚 la participaci髇 de los propios municipios y de los vecinos en los procedimientos de alteraci髇 de t閞minos, reduce la discrecionalidad de la Administraci髇 de la Generalidad para la necesaria intervenci髇 del Parlamento en los casos en que formulen oposici髇 el municipio o municipios afectados.

Las relaciones entre la Administraci髇 local y la Administraci髇 de la Generalidad deben considerarse a partir del reconocimiento constitucional y estatutario del principio de autonom韆 de los entes locales. El tradicional esquema preconstitucional fundamentado en la fiscalizaci髇 y la tutela debe ser sustituido por uno nuevo que adopte, como criterios ordinarios de relaci髇, el de coordinaci髇 y el de cooperaci髇 interadministrativas. Era necesario, por tanto, que la presente Ley estableciera la regulaci髇 necesaria para desarrollar y aplicar estos dos principios.

En cuanto a la coordinaci髇, su necesidad deriva del hecho incuestionable de que hoy no pueden establecerse decisiones m韓imas entre las distintas esferas de inter閟 de cada nivel administrativo. La incidencia que el ejercicio de las competencias locales puede tener sobre los intereses de otras instituciones p鷅licas hace necesaria la articulaci髇 de los mecanismos que permitan integrarlas globalmente. Esta situaci髇 se hace patente sobre todo en el nivel supramunicipal.

La aplicaci髇 del principio de cooperaci髇 tiene una dimensi髇 diferente si se considera como una t閏nica de relaci髇 voluntaria, o si se considera como una competencia o funci髇 que el mismo ordenamiento atribuye a una administraci髇 para que la ejerza en beneficio de otras. Es evidente que la Ley ten韆 que potenciar los sistemas de cooperaci髇 voluntaria, pero tambi閚 lo es que la presencia de una nueva estructura pol韙ica y administrativa como es la Generalidad tiene que comportar un replanteamiento de la cooperaci髇-funci髇. La atribuci髇 a la Generalidad de estas funciones y el establecimiento de organismos mixtos de colaboraci髇 y de otras f髍mulas de cooperaci髇 constituyen los elementos definidores del nuevo sistema de relaciones.

La Ley contiene finalmente la regulaci髇 general del r間imen local de Catalu馻, cuyo contenido no se limita 鷑icamente a los aspectos relacionados con la organizaci髇 municipal, sino que se extiende a todos los aspectos comunes a los entes locales que integran el bloque del ordenamiento local.

La presentaci髇 de los servicios p鷅licos ofrece una doble perspectiva, a veces olvidada. Una es la de determinar las formas a trav閟 de las cuales se gestionan los servicios; pero no es menos importante la garant韆 de la participaci髇 de los usuarios en la prestaci髇 de los servicios, ya que ellos, en definitiva, son sus beneficiarios.

La Ley introduce importantes cambios en las formas de gesti髇 que tienden a simplificar las opciones y a flexibilizar la implantaci髇 de los servicios. En este sentido pueden destacarse, como ejemplos, la precisi髇 del nuevo concepto de reserva de servicios b醩icos, el ejercicio de actividades econ髆icas, la configuraci髇 de la empresa p鷅lica local y el desarrollo de nuevas figuras, tales como la sociedad cooperativa o la gesti髇 interesada. En este apartado hay que hacer menci髇 tambi閚 de los principios que han de regir la actividad de la administraci髇 y muy especialmente los de igualdad y legalidad.

La actividad de fomento, superada ya la concepci髇 de mera t閏nica del derecho administrativo, se configura en el texto como una modalidad de la actividad administrativa que debe de satisfacer indirectamente a determinadas necesidades de inter閟 p鷅lico, mediante la promoci髇 de actuaciones de particulares u otras entidades que tiendan a dicha satisfacci髇. La introducci髇 en este campo de la t閏nica de la acci髇 concertada abre nuevas posibilidades para la actuaci髇 de los entes locales.

La contrataci髇 es otro de los aspectos importantes para el funcionamiento de los entes locales. La Ley pretende establecer en primer lugar una sistem醫ica sobre los elementos fundamentales de la materia, que se concretan en la determinaci髇 de las fuentes, el objeto, definici髇 y tipolog韆 de los contratos, y las competencias de los 髍ganos locales en dicha materia, teniendo siempre en cuenta las precisiones establecidas por la normativa de la Comunidad Econ髆ica Europea.

El r間imen local de Catalu馻 se completa, finalmente, con el desarrollo de los principios legales relativos al patrimonio y a la funci髇 p鷅lica local. En este 鷏timo caso la Ley ha tenido presente dos elementos especialmente significativos: la evoluci髇 del r間imen de la funci髇 p鷅lica, que tiende a flexibilizar la composici髇 personal al servicio de las administraciones p鷅licas, y abre un importante campo a la contrataci髇 laboral, y el necesario margen de actuaci髇 que es preciso reconocer en esta materia a los mismos entes locales, derivado de su implantaci髇 en la esfera organizativa.