Sumario

V閍se D. 1/2009, 15 enero, sobre los registros de actividades e intereses y el de bienes y derechos patrimoniales de los miembros del Gobierno y de los altos cargos (獴.O.C.� 28 enero).

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUT覰OMA DE CANTABRIA

Con髗case que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el art韈ulo 15.2� del Estatuto de Autonom韆 para Cantabria promulgo la siguiente:

LEY DE CANTABRIA 1/2008, DE 2 DE JULIO, REGULADORA DE LOS CONFLICTOS DE INTERESES DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO Y DE LOS ALTOS CARGOS DE LA ADMINISTRACI覰 DE CANTABRIA.

PRE罬BULO

I

De conformidad con el art韈ulo 103.1 de la CE, 玪a Administraci髇 P鷅lica sirve con objetividad los intereses generales y act鷄 de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqu韆, descentralizaci髇, desconcentraci髇 y coordinaci髇, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho�. Este precepto constitucional caracteriza la funci髇 que distingue a los miembros del Gobierno y altos cargos de la Administraci髇 en cuanto cabezas de las diferentes estructuras p鷅licas que dirigen. Por tanto, servicio, objetividad e inter閟 general son tres notas constitucionales que siempre han de estar presentes en cualquier regulaci髇 que se realice en materia, tanto de incompatibilidades, como de conflictos de intereses.

En efecto, el servidor p鷅lico, cualquiera que sea la naturaleza de su relaci髇 con los poderes p鷅licos, es un elemento imprescindible para la satisfacci髇 del anterior mandato constitucional, estando as� obligado a servir con objetividad los intereses generales, anteponiendo 閟tos a los de car醕ter particular que pueda tener en el despacho de los asuntos a su cargo. Priorizar los intereses privados frente a los p鷅licos pone adem醩 en peligro la eficacia de la acci髇 pol韙ica y administrativa, al suponer un fraude a los objetivos se馻lados por el legislador y, en consecuencia, una alteraci髇 del elemental principio democr醫ico que rige nuestro orden constitucional y estatutario. Es decir, cuando ello acontece, se puede decir que se desnaturaliza la esencia constitucional del poder p鷅lico y se ingresa en el proceloso mundo de la corrupci髇.

Actuar primando siempre el inter閟 p鷅lico sobre el inter閟 privado debe ser especialmente exigible a quien posee las m醩 altas responsabilidades en el escalaf髇 jer醨quico administrativo, a cuyo frente se encuentra el Gobierno de la Comunidad Aut髇oma. La presente Ley tiene como objeto establecer el r間imen jur韉ico de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Cantabria.

II

Hasta el momento dicho r間imen estaba comprendido en dos normas con rango de Ley, la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de R間imen Jur韉ico del Gobierno y de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Cantabria, y la Ley de Cantabria 5/1984, de 18 de octubre, de incompatibilidades de altos cargos; y una norma reglamentaria, el Decreto 148/2003, de 21 de agosto, de organizaci髇 y funcionamiento de los registros de actividades y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Cantabria.

Sin perjuicio del avance que el sistema articulado por las anteriores normas supuso en su momento, la experiencia adquirida pone de manifiesto la necesidad de adoptar medidas contra los conflictos de intereses en el ejercicio de cargos p鷅licos que vayan m醩 all� del mero establecimiento de un r間imen de incompatibilidades. Se trata as� de establecer un r間imen que, m醩 que en una concreta t閏nica de gesti髇 del conflicto de intereses, como es la incompatibilidad, se centre en el problema que dicho conflicto en s� mismo plantea. Esta Ley concreta este enfoque integral del conflicto de intereses en la previa identificaci髇 de las fuentes de riesgo de aparici髇 de tales conflictos, as� como en la previsi髇 de toda una panoplia de medidas dirigidas a prevenirla, lo que constituye un importante avance en el conjunto de la legislaci髇 de las Comunidades Aut髇omas, situ醤dose as� la de Cantabria de forma pionera a la cabeza en esta materia.

En efecto, la Ley parte de la premisa de que la mera existencia de un conflicto entre intereses p鷅licos e intereses privados en el ejercicio del cargo pone en riesgo la necesaria imparcialidad de la actuaci髇 pol韙ica y administrativa. Por tal motivo, la Ley posee un enfoque eminentemente preventivo, dirigido a evitar que puedan surgir conflictos entre intereses p鷅licos y privados en la toma de decisiones. Trata as� de articular los instrumentos necesarios para impedir que el conflicto pueda siquiera llegar a producirse, por m醩 que se establezcan asimismo los mecanismos adecuados para que prime siempre el inter閟 general frente al inter閟 privado en el supuesto de que el surgimiento del conflicto no se hubiera podido evitar. Y sin que esta naturaleza preventiva se vea desmerecida por la imprescindible inclusi髇 del correspondiente r間imen sancionador, con independencia, como es natural, de los delitos espec韋icamente previstos en el C骴igo Penal.

III

La Ley se estructura en cinco T韙ulos. En el primero de ellos se introducen algunos conceptos fundamentales en la ordenaci髇 de los conflictos de intereses, a saber, el 醡bito subjetivo de aplicaci髇 de la Ley y la propia noci髇 de conflictos de intereses. Por lo que respecta a la primera cuesti髇, la Ley realiza una extensa interpretaci髇 de la noci髇 de alto cargo, considerando como tales a aquellas personas que ejercen las funciones de mayor responsabilidad en el seno de la Administraci髇 General, o en los dem醩 organismos y entes que conforman las tres vertientes del sector p鷅lico auton髆ico (administrativa, empresarial y fundacional); as�, junto a los miembros del Gobierno de Cantabria, y los titulares de los 髍ganos superiores y directivos de la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Cantabria, se considera tambi閚 alto cargo a aquellas personas que ocupan puestos de asesoramiento y confianza de los miembros del Gobierno de Cantabria que son nombrados mediante libre designaci髇 y que poseen rango superior, igual o asimilado al de Director General. A partir de este criterio general se ha introducido una menci髇 expresa de determinados cargos por la propia estabilidad de su existencia, como son los presidentes, directores generales, directores gerentes, consejeros delegados o asimilados de organismos y entidades del sector p鷅lico administrativo, empresarial y fundacional de la Comunidad Aut髇oma. Finalmente, se ha considerado oportuno introducir una cl醬sula abierta, que permita identificar como alto cargo a aquellas personas que por su elevada responsabilidad en la Administraci髇 General, o en sus personificaciones instrumentales, deban estar sometidas a un r間imen singular; no obstante se ha a馻dido la exigencia de que cumplan un requisito formal: Que su designaci髇 sea efectuada mediante decreto o acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Aut髇oma.

En cuanto a la noci髇 de conflicto de intereses, se parte de que 閟tos conllevan la existencia de dos intereses encontrados: uno de car醕ter p鷅lico -en cuya defensa se ha de ejercitar el cargo- y otro de car醕ter puramente privado. Este segundo tipo de inter閟 puede a su vez ser, no s髄o de la propia persona que ostenta la titularidad del cargo, sino de terceros, particularmente de sus familiares directos, pero tambi閚 de otras personas que lo comparten con aqu閘.

En el T韙ulo II de la Ley se desarrolla el mecanismo de control de conflictos de intereses. Este 髍gano es la Inspecci髇 General de Servicios de la Consejer韆 de Presidencia y Justicia, que se encarga de controlar el cumplimiento de la normativa sobre conflictos de intereses. Su funci髇 esencial es fiscalizar con car醕ter general el cumplimiento del r間imen instituido en esta Ley, y servir de sede para los registros de actividades y de bienes, derechos patrimoniales e intereses de los altos cargos de la Administraci髇 de Cantabria, as� como gestionar los mismos. Se ha considerado asimismo conveniente que el Parlamento de Cantabria posea completo conocimiento del cumplimiento por los altos cargos del r間imen de conflictos de intereses; a estos efectos, la Inspecci髇 General remitir� anualmente informaci髇 al Gobierno de la Comunidad Aut髇oma, y 閟te al Parlamento de Cantabria, sobre el grado de cumplimiento de dicho r間imen, las infracciones que hubiesen sido cometidas y las sanciones a que, en su caso, hubieren dado lugar.

El T韙ulo III de la Ley hace referencia al r間imen deontol骻ico de los conflictos de intereses. Para prevenir la generaci髇 de conflictos de intereses es conveniente la creaci髇 de un entorno de buen gobierno y buena administraci髇, y por tanto la concienciaci髇 de los altos cargos en tal sentido. A todo ello contribuye el establecimiento de los principios generales mencionados en el presente T韙ulo, con independencia de la adopci髇 de c骴igos de buen gobierno, y de la formaci髇 continuada de los servidores p鷅licos, incluidas aquellas personas que, por poseer la consideraci髇 de altos cargos, desempe馻n funciones de especial responsabilidad.

El T韙ulo IV de la Ley fundamenta los mecanismos de prevenci髇 de los conflictos de intereses sobre cuatro grandes pilares: el control del nombramiento de determinados altos cargos; un r間imen de incompatibilidades, que sirva para fortalecer la dedicaci髇 exclusiva del alto cargo a sus cometidos p鷅licos; el obligado cumplimiento de una serie de prescripciones una vez el alto cargo haya abandonado el puesto ocupado; y finalmente un sistema de declaraciones de actividades e intereses, y de bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos, que deben ser convenientemente registradas. Un conjunto adicional de medidas tiene como meta reforzar los cuatro pilares indicados: es el caso del control de participaciones societarias en entidades que tengan alguna vinculaci髇 contractual con el sector p鷅lico auton髆ico, la regulaci髇 de los obsequios o donaciones que pueden recibir los altos cargos durante el ejercicio de sus funciones y, finalmente, los deberes de abstenci髇 e inhibici髇 de los altos cargos ante el surgimiento de un conflicto de intereses.

El esp韗itu que gu韆 este r間imen preventivo es el de combinar ponderadamente severidad y moderaci髇, de manera que el impedir la generaci髇 de conflictos de intereses no suponga al mismo tiempo obstaculizar indebidamente la incorporaci髇 de personas de val韆 a elevados puestos de responsabilidad en el seno del Gobierno y la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma de Cantabria.

As�, en lo que hace al r間imen de incompatibilidades, se ha previsto la existencia de una serie de actividades p鷅licas y privadas compatibles con la ocupaci髇 de un alto cargo, al considerar que ninguna de ellas origina el nacimiento de un conflicto de intereses a los efectos de esta Ley. Es el caso de las tareas de representaci髇 parlamentaria, ejercicio de la condici髇 de concejal por determinados altos cargos, la condici髇 de senador, la posibilidad de representar a la Comunidad Aut髇oma en organizaciones o conferencias nacionales o internacionales o la asistencia de los altos cargos a consejos de administraci髇 de sociedades pertenecientes al sector p鷅lico auton髆ico y sociedades privadas participadas por la Comunidad Aut髇oma. No obstante, se ha establecido como condici髇 que la presencia del alto cargo en los consejos de administraci髇 se馻lados sea del todo gratuita. Por su parte, las excepciones a la prohibici髇 de simultanear el ejercicio del cargo con actividades privadas est醤 absolutamente tasadas. Se prev閚 as� 鷑icamente tres: la administraci髇 del patrimonio personal; la producci髇 literaria, art韘tica, cient韋ica, t閏nica y las actividades divulgativas de ellas; y la participaci髇 en entidades sin 醤imo de lucro, siempre, eso s�, que no exista una relaci髇 de servicio, la participaci髇 no afecte las funciones p鷅licas desarrolladas, y no se perciba por ella remuneraci髇 alguna.

Por otro lado, el intercambio de recursos humanos entre el sector p鷅lico y el sector privado es una muestra m醩 de la cada vez m醩 intensa interacci髇 Estado-sociedad, que enriquece a ambas partes. Sin embargo, debe existir alg鷑 l韒ite para que las personas que han ejercido como alto cargo no obtengan, al cesar en el mismo, beneficio privado a prop髎ito de asuntos respecto de los que hubieran sido competentes. El provecho obtenido de esta forma no s髄o es desleal para el inter閟 p鷅lico, sino que sit鷄 a los operadores jur韉icos privados en situaci髇 de desigualdad, en tanto que uno de ellos -el ex-alto cargo en s�, o la entidad privada a la que sirve- posee una posici髇 privilegiada. Por todas estas razones, debe fiscalizarse la actividad que desempe馻 la persona que ha ocupado un cargo p鷅lico una vez lo ha abandonado. En la Ley se establece as� la prohibici髇 de desarrollar actividades vinculadas a las desempe馻das como cargo p鷅lico, si bien -como muy relevantes experiencias comparadas han acreditado- la neutralizaci髇 del antiguo alto cargo ha de someterse a su vez a una limitaci髇 temporal proporcionada: un periodo de 玡nfriamiento� excesivo puede provocar la renuencia de especialistas y profesionales adecuadamente cualificados a ocupar cargos p鷅licos.

Para garantizar el r間imen de conflicto de intereses es preceptivo el efectivo conocimiento de los intereses personales de los altos cargos, lo que comprende las actividades que realizaban antes, durante y despu閟 de acceder al puesto, los bienes y derechos patrimoniales que poseen, as� como cualesquiera otros intereses personales que pudieran entrar en conflicto con los de car醕ter p鷅lico que deben ser defendidos en el ejercicio del cargo. Con vistas a alcanzar este objetivo se han incluido dos previsiones instrumentales: la obligaci髇 de efectuar dos declaraciones (de actividades e intereses, por un lado, y de bienes y derechos patrimoniales, por otro); y el deber de depositarlas en los correspondientes registros, cuya gesti髇 realiza la Inspecci髇 General de Servicios.

El 醡bito subjetivo de aplicaci髇 es, naturalmente, el de los miembros del Gobierno y altos cargos; no obstante, se ha previsto que las declaraciones sean efectuadas tambi閚 por su c髇yuge o persona unida a ellos por an醠oga relaci髇 de afectividad, si bien de forma voluntaria en estos casos, por obvias exigencias del derecho a la intimidad de personas que no guardan ninguna relaci髇 estatutaria con el Gobierno ni ejercen elevadas funciones de responsabilidad en la Administraci髇. Respecto al contenido de la declaraci髇, se ha seguido en lo esencial lo establecido en la legislaci髇 estatal aplicable en esta misma materia, as� como en la normativa espec韋ica hasta ahora vigente en la Comunidad Aut髇oma de Cantabria - que se asemejan considerablemente-, ello naturalmente sin perjuicio de las modulaciones reglamentarias que se estime conveniente realizar.

Por otra parte, se opta por otorgar pleno acceso al Registro de Actividades e Intereses de altos cargos. Al fin y al cabo la transparencia de las declaraciones de actividades e intereses aumenta la confianza ciudadana en los gobernantes, al hacer posible la comprobaci髇 de su trayectoria personal y la consiguiente conformaci髇 de un juicio certero acerca de la val韆 de las personas que ocupan los cargos de mayor responsabilidad en la Comunidad Aut髇oma. El contenido de las declaraciones de actividades e intereses se publica as� en el Bolet韓 Oficial de Cantabria. El acceso al Registro de bienes y derechos patrimoniales es sin embargo reservado. La Ley prev� as� que s髄o personas incardinadas en determinadas instituciones u 髍ganos puedan tener acceso a los bienes y derechos patrimoniales de los altos cargos.

Finalmente, en el T韙ulo V de la Ley se desarrolla el r間imen de infracciones y sanciones, en aras a reforzar la eficacia de esta regulaci髇 de los conflictos de intereses. Sin su existencia dif韈ilmente ser韆 posible satisfacer este objetivo. Del mismo puede ser destacada la posibilidad de que se destituya a la persona que haya incurrido en alguna de las infracciones tipificadas como graves. Adem醩 se prev� la obligaci髇 de devolver cantidades ilegalmente percibidas y la prohibici髇 de que la persona infractora vuelva a ocupar un alto cargo por un per韔do de entre cinco y diez a駉s.

IV

La Comunidad Aut髇oma basa su t韙ulo competencial para la aprobaci髇 de esta Ley en los art韈ulos 24.1 y 24.32 del Estatuto de Autonom韆 para Cantabria, aprobado por Ley Org醤ica 8/1981, de 30 de diciembre (modificada por Leyes org醤icas 7/1991, de 13 de marzo, 2/1994, de 24 de marzo, y 11/1998, de 30 de diciembre) seg鷑 los cuales la Comunidad Aut髇oma tiene competencia exclusiva en la organizaci髇, r間imen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, (en el presente caso del Gobierno), y en el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organizaci髇 propia, organizaci髇 que viene configurada por lo que actualmente constituye la Administraci髇 de la Comunidad Aut髇oma y no s髄o la Administraci髇 General sino tambi閚 la Administraci髇 instrumental, en la que desarrollan su actividad los altos cargos.