Sumario

Véase la Res. de 27 de noviembre de 2019, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 17/2019, de 22 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la necesaria adaptación de parámetros retributivos que afectan al sistema eléctrico y por el que se da respuesta al proceso de cese de actividad de centrales térmicas de generación («B.O.E.» 4 diciembre).

I

La emergencia climática y la necesaria respuesta a la misma están poniendo en riesgo el modelo de desarrollo actual, acrecentando la desigualdad e impactando en los más vulnerables. El proceso de transición del sistema energético español hacia uno climáticamente neutro ya ha comenzado y requiere de actuaciones urgentes para conseguir que esta transición sea socialmente justa.

En este contexto, está previsto el cierre en los próximos meses de una serie de centrales térmicas de carbón, donde proyectos de nueva generación renovable pueden ofrecer una alternativa de actividad y empleo en los territorios afectados por estos cierres.

La generación de energía eléctrica con centrales de carbón ha representado en España en los últimos años un 15 % del total de la energía eléctrica demandada. Sin embargo, diversos factores de mercado y regulatorios han provocado que la mayoría de estas centrales hayan dejado de ser competitivas y que sus titulares hayan decidido solicitar su cierre o anunciar su intención de adelantarlo respecto a los calendarios previstos.

Así, de las 14 centrales de carbón existentes en la península, en la actualidad el Ministerio para la Transición Ecológica está tramitando las solicitudes de cierre de 8 de ellas, que dejarán de funcionar antes del 30 de junio de 2020. Lo anterior supondrá la reducción del parque de generación en cerca de 5.000 MW en los próximos meses, afectando a comarcas fuertemente dependientes de la actividad directa e indirecta de estas centrales y que, en algunos casos, se han visto afectadas recientemente por el cierre de las minas de carbón.

Por este motivo y ante los inminentes cierres, resulta ineludible la adopción inmediata de una nueva regulación del acceso a la red en los nudos afectados por los cierres de centrales térmicas de carbón y termonucleares y de las concesiones de uso privativo de aguas tras el cierre de estas instalaciones de generación, para incorporar en su otorgamiento criterios sociales, económicos y medioambientales que permitan, de manera inmediata, la creación de empleo y el desarrollo de territorios con escasas alternativas económicas.

Por otra parte, resulta necesario actualizar antes del inicio del próximo periodo regulatorio ciertos parámetros retributivos de instalaciones de generación con régimen retributivo específico, así como las ubicadas en los sistemas eléctricos no peninsulares con régimen retributivo adicional. En concreto, es necesario actualizar el valor de la rentabilidad razonable de aplicación al régimen retributivo específico, así como la tasa de retribución financiera para la actividad de producción de electricidad en los territorios no peninsulares, siguiendo las propuestas metodológicas y numéricas realizadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para estas actividades. Esta actualización requiere de su aprobación antes del inicio del nuevo periodo retributivo el 1 de enero de 2020, por norma con rango de ley.

Por otro lado, y coincidiendo necesariamente con dicho inicio, y para proporcionar estabilidad al marco retributivo de las instalaciones con derecho a retribución primada con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, se les permite optar a mantener durante un periodo de 12 años la tasa de rentabilidad fijada para el primer periodo regulatorio.

II

En respuesta a las referidas circunstancias, se adopta el presente Real Decreto-ley, que consta de un preámbulo y una parte dispositiva estructurada en un artículo, una disposición adicional y cuatro disposiciones finales.

El apartado 1 del artículo único aborda la rentabilidad razonable para la actividad de producción a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, que aglutina a más de 60.000 instalaciones. Es necesario regular con urgencia este aspecto ya que de el depende la actualización del régimen retributivo específico para el segundo periodo regulatorio (2020-2025), cuya entrada en vigor debe producirse antes del inicio del próximo periodo regulatorio el 1 de enero de 2020. La ausencia de regulación supondría una gran incertidumbre sobre los ingresos futuros de las instalaciones lo que dificultaría la financiación de nuevos proyectos, paralizando nuevas inversiones necesarias para hacer posible una transición justa y cumplir con los objetivos asumidos por España en materia de energía y clima.

En la misma línea, la disposición final segunda introduce una modificación puntual de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. Así, en el caso de las instalaciones con derecho a la percepción de régimen económico primado a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, se encuentran pendientes diversos procedimientos arbitrales que acumulan cuantiosas reclamaciones y que afectan de manera especial a la capacidad de atraer inversiones, por lo que resultan necesarias medidas que contribuyan a estabilizar la retribución de esas instalaciones y a reducir en lo posible el planteamiento de nuevos procedimientos arbitrales o, en su caso, poner fin a los existentes.

Para ello, esta norma introduce una previsión que tiene por objeto garantizar la posibilidad, para aquellos titulares que deseen acogerse a ella, de que la tasa de rentabilidad razonable que se fijó para el primer periodo regulatorio, que finaliza el 31 de diciembre de 2019, no pueda ser modificada durante los dos periodos regulatorios que se sucedan consecutivamente desde el 1 de enero de 2020.

Esta medida supone que la renuncia a la continuación o inicio de nuevos procesos arbitrales, así como la renuncia a una posible percepción de indemnización o compensación, garantizará certidumbre económica a la instalación, permitiendo percibir una rentabilidad razonable del 7,398 % durante el periodo 2020-2031, superior al 7,09 % establecido durante el periodo 2020-2025, y evitando la incertidumbre del periodo 2026-2031.

Debido al inminente inicio del siguiente periodo regulatorio el próximo 1 de enero de 2020 y la previsión de prórroga automática de todos los parámetros retributivos, incluida la rentabilidad razonable, es urgente la adopción de esta medida. La incertidumbre sobre los ingresos futuros de las instalaciones que generaría la no adopción de forma urgente de esta medida limitaría significativamente la efectividad de esta, precisamente destinada a ofrecer estabilidad y certidumbre en los dos próximos periodos regulatorios.

Asimismo, en lo que hace referencia a las instalaciones de renovables, cogeneración y residuos, la disposición adicional única amplía el plazo de aprobación de la orden ministerial por la que se revisan de los parámetros del régimen retributivo específico hasta el 29 de febrero de 2020. Esta disposición se justifica por las circunstancias excepcionales derivadas del prolongado periodo en el que el Gobierno se ha encontrado en funciones, que han impedido completar la tramitación necesaria de la revisión de dichos parámetros con las garantías jurídicas suficientes antes del inicio del nuevo periodo regulatorio, al ser necesario para calcular dichos parámetros retributivos partir de una rentabilidad razonable, que es la que establece el propio real decreto-ley.

Esta ampliación del plazo para la revisión de los parámetros retributivos, revisión que tendrá efectos desde el inicio del periodo regulatorio, el 1 de enero de 2020, requiere una norma con rango legal al estar regulado en el artículo 14.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, que la no revisión de dichos parámetros antes del inicio del nuevo periodo supondrá que se entenderán prorrogados para todo el periodo regulatorio siguiente.

Por tanto, su no adopción implicaría un grave perjuicio para el interés general, al afectar a las retribuciones de un elevado número de instalaciones y debido a que son los cargos que pagan los consumidores de electricidad los que financian, principalmente, la retribución del régimen específico de energías renovables, cogeneración y residuos.

Por su parte, el apartado 2 del artículo único fija un nuevo valor de la tasa de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares. Es necesario que esta medida entre en vigor antes del inicio del periodo regulatorio 2020-2025 para evitar, en aplicación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, la prórroga automática del valor vigente, que supondría una retribución por encima de la propuesta por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para actividades de bajo riesgo. La no adopción de esta disposición con carácter urgente implicaría, por tanto, un grave perjuicio tanto para los consumidores de electricidad como para el conjunto de los contribuyentes, pues el sistema eléctrico y los Presupuestos Generales del Estado financian al cincuenta por ciento el sobrecoste de los sistemas eléctricos en los territorios no peninsulares. En paralelo, ello supondría un nivel de retribución adicional en estos territorios que no está justificado ni amparado por los principios que rigen la retribución de esta actividad.

En relación a los inminentes cierres de centrales térmicas, el apartado Uno de la Disposición final segunda, que modifica la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, incorpora un mecanismo para el otorgamiento de acceso que permitirá ponderar desde el primer momento tanto los beneficios técnicos y económicos como los medioambientales y sociales, incluida la generación de empleo, en el otorgamiento de permisos de acceso a la red para nuevos proyectos renovables en las zonas en transición. Estos proyectos ofrecen, en las áreas geográficas donde se están dando los procesos de cierre de centrales térmicas de carbón y termonucleares, soluciones sostenibles de dinamización de la actividad económica y empleo asociado.

Por último, con este mismo fin, la disposición final primera contempla que, en el otorgamiento de las nuevas concesiones para el uso privativo de aguas tras la extinción de una concesión debido al cierre de instalaciones de generación, se puedan ponderar los beneficios económicos, sociales y medioambientales de proyectos en los territorios afectados por dichos cierres.

Ante los inminentes cierres de centrales térmicas de carbón, resulta ineludible la adopción inmediata de las medidas anteriores, al objeto de permitir el desarrollo de alternativas de actividad y empleo en los territorios afectados.

III

El artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».

En este sentido, el objeto del presente real decreto-ley es el establecimiento de las medidas que, en materia de transición justa y retribución de las actividades reguladas, dentro del ámbito de competencias del Estado, son imprescindibles para garantizar una transición económica y socialmente justa, especialmente en los territorios más afectados y para el cumplimiento por España de los compromisos comunitarios asumidos.

Dada la urgencia requerida para su aprobación y habida cuenta de que las cámaras se encuentran disueltas, resulta claro que dilatar estas medidas hasta la constitución de las Cortes Generales, y aun utilizándose entonces el trámite de urgencia, no permitiría su adopción a tiempo.

Los motivos que acaban de exponerse justifican ampliamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente real decreto-ley dentro del margen de apreciación que, en cuanto órgano de dirección política del Estado, le reconoce el artículo 86.1 de la Constitución (STC 142/2014, FJ 3 y STC 61/2018, FFJJ 4 y 7).

El presente real decreto-ley respeta los límites constitucionalmente establecidos para el uso de este instrumento normativo pues no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

IV

El artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, habilita al Gobierno en funciones para adoptar medidas distintas al despacho ordinario de los asuntos públicos en «casos de urgencia debidamente acreditados», así como «por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique».

Por su parte, los apartados 4 y 5 del artículo 21 de la Ley 50/1997 recogen una serie de facultades cuyo ejercicio está expresamente vetado al Gobierno en funciones, sin que ninguna de ellas se refiera a la aprobación de reales decretos-leyes. Dichas funciones de ejercicio prohibido para el Ejecutivo en funciones se refieren a cuestiones netamente distintas. En efecto, el artículo 21.4 establece que el Presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales, ni plantear la cuestión de confianza, ni tampoco proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Por su parte, el artículo 21.5 de la Ley 50/1997 dispone que el Gobierno en funciones no podrá aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni tampoco presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

La facultad del Gobierno en funciones de aprobar decretos leyes es congruente, por lo demás, con la exigencia de que concurra el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad previsto en el artículo 86 de la Constitución Española.

V

Este real decreto-ley se adecua a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De este modo, se cumple con el principio de necesidad que ha quedado plenamente justificado. Igualmente, se da cumplimiento a los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y eficacia, destacándose que las medidas que incorpora son congruentes con el Ordenamiento jurídico e incorporan la mejor alternativa posible dada la situación de excepcionalidad al contener la regulación necesaria e imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. En cuanto al principio de transparencia, dado que se trata de un real decreto-ley, su tramitación se encuentra exenta de consulta pública previa y de los trámites de audiencia e información públicas. Finalmente, respecto del principio de eficiencia, no se imponen más cargas que las estrictamente necesarias.

VI

Este real decreto-ley se dicta conjuntamente al amparo de las competencias exclusivas del Estado previstas en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución, en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; en el artículo 149.1.22.ª de la Constitución, en materia de legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial; en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección; y en el artículo 149.1.25.ª de la Constitución, de bases del régimen minero y energético.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de noviembre de 2019.

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES