Real Decreto-ley 30/2021, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes de prevención y contención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19

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  Seguridad y salud laboral en sectores con elevado riesgo de siniestralidad

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Sumario

Véase la Res. 1 febrero 2022, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 30/2021, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes de prevención y contención para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 («B.O.E.» 5 febrero).LE0000718688_20220205

I

Después de que el día 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declarara pandemia internacional la situación de emergencia ocasionada por el brote epidémico de COVID-19, el Consejo de Ministros, reunido en sesión extraordinaria el jueves 12 de marzo, adoptó las primeras medidas urgentes para hacer frente a la propagación de la pandemia, en particular, el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19.

La situación de emergencia de salud pública ocasionada por la COVID-19 evolucionó, tanto a nivel nacional como mundial, con enorme rapidez. Se trata de una crisis sanitaria sin precedentes y de una extraordinaria amplitud y gravedad, tanto por el extraordinario riesgo de contagio y el alto número de ciudadanos afectados, con la consiguiente presión sobre los servicios sanitarios, como por el elevado coste social y económico derivado de las medidas extraordinarias de contención adoptadas por los distintos Estados. Esta evolución ha exigido la adopción de sucesivas medidas adicionales para hacer frente a la pandemia, que se han podido flexibilizar en situaciones de contención epidemiológica.

Así, la introducción de la vacunación ha marcado un hito claramente diferenciador en la evolución de la pandemia. En nuestro país las altas coberturas de vacunación han permitido reducir de forma importantísima los casos de enfermedad grave y fallecimientos.

Sin embargo, en las últimas semanas, la incidencia de COVID-19 ha experimentado un aumento muy importante en todo el territorio nacional. Actualmente, se encuentra en valores superiores a 784 casos por 100.000 habitantes, con una alta velocidad de crecimiento. Aunque las altas coberturas de vacunación implican que la mayoría de los casos sea leve y se haya reducido la gravedad y el impacto en el sistema asistencial, dado el gran aumento de casos, se está produciendo un aumento gradual de los ingresos en unidades de hospitalización y en UCI. A esta situación se añade la preocupación por la aparición y rápida expansión de la nueva variante «ómicron» cuyo impacto está aún por determinar, aunque hay indicios de mayor transmisibilidad y escape inmune respecto a variantes anteriores. Se estima que esta será la variante predominante en todo el territorio en las próximas semanas. Además, es bien conocido el aumento de incidencia que, de manera estacional, experimentan otras infecciones de similar vía de transmisión, como son la gripe, la enfermedad neumocócica y el virus respiratorio sincitial. El impacto que provocan anualmente en el sistema sanitario, especialmente la gripe, se ve reflejado con mayor importancia en los meses de enero y febrero.

Esta situación pone al límite las capacidades del sistema sanitario, particularmente de la atención primaria, con la consiguiente dificultad para realizar de forma óptima las actividades de detección precoz y seguimiento de los casos, la identificación y seguimiento de los contactos y el análisis oportuno de la situación. El aumento exponencial de casos también está haciendo que los servicios de atención primaria, en algunos casos responsables de la trazabilidad de los contactos o a cargo de la implementación de la Estrategia de vacunación, no puedan realizar estas funciones ni su actividad habitual de forma adecuada.

Por todo esto, se considera que a la intensificación de la Estrategia de vacunación deben añadirse otras medidas no farmacológicas para el control de la transmisión en la situación epidemiológica actual. Una de ellas es la extensión del uso correcto de la mascarilla por parte de la ciudadanía. Su uso es obligatorio de acuerdo con la Ley 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en todos los ámbitos salvo en exteriores, siempre que no se pueda garantizar una distancia de seguridad de más de 1,5 metros. El uso generalizado de mascarillas por parte de la ciudadanía para reducir la transmisión comunitaria del coronavirus está justificado, teniendo en cuenta la alta transmisibilidad del SARS-CoV-2 (especialmente considerando el potencial incremento de la transmisibilidad de nuevas variantes como la que está aumentando su circulación, la variante ómicron) y la capacidad de las mascarillas de bloquear la emisión y recepción de aerosoles.

A ese fin responde el presente real decreto-ley con el establecimiento de un deber general de cautela y protección que afiance comportamientos de prevención en el conjunto de la población, dirigidos a garantizar el derecho a la vida y a la protección de salud.

II

Esta norma modifica el artículo 6 de la Ley 2/2021, de 29 de marzo, de modo que establece el uso obligatorio de mascarillas en personas de seis años en adelante en la vía pública, en espacios al aire libre y en espacios cerrados de uso público o que se encuentren abiertos al público, así como en los transportes. No obstante, se exceptúa el uso de la mascarilla en exteriores durante la práctica de deporte individual, y también durante la realización de actividades que no sean de carácter deportivo, pero se realicen en espacios naturales, siempre que, en ambos casos se mantenga la distancia mínima de 1,5 metros con otras personas que no sean convivientes.

Esta regulación facilita el cumplimiento y vigilancia de la medida, además de evitar la realización de interpretaciones diversas y, por tanto, contribuir a su mejor asunción social.

No obstante, el presente real decreto-ley habilita al Gobierno, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Sanidad, oído el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud a modificar, mediante real decreto, la obligatoriedad del uso de la mascarilla en los supuestos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 6 cuando se den las circunstancias sanitarias apropiadas que así lo aconsejen en función de la evolución de los indicadores epidemiológicos de la pandemia.

En efecto, la materia que se remite a regulación reglamentaria excede del ámbito propio de la norma con rango de ley, lo que le otorga una rigidez formal que hace que cualquier adaptación de la misma a la realidad epidemiológica concreta deba ser realizada a través de una norma con dicho rango, cuestión difícilmente compatible con las necesarias flexibilidad y adaptación que requiere la lucha efectiva contra la pandemia.

En consecuencia, la Ley 2/2021, de 29 de marzo, regula las condiciones esenciales en las que la norma reglamentaria decidirá sobre el uso obligatorio de la mascarilla, así como sobre sus excepciones, en función de la evolución epidemiológica y con la garantía de que las comunidades y ciudades autónomas, a través del Consejo Interterritorial de Sistema Nacional de Salud, serán siempre escuchadas antes de la adopción de la decisión concreta.

Por tanto, existe una regulación legal previa que determina los principios y criterios de carácter general a los que deba sujetarse tal desarrollo reglamentario, por lo que la norma proyectada se acomoda a las exigencias de la jurisprudencia constitucional al respecto (por todas, puede consultarse las SSTC 227/1988, 15/1989 y 131/1996), ya que, en este caso, la norma reglamentaria a la que se difiere su desarrollo dispone de una habilitación o remisión legal suficiente y expresa, siendo un complemento de la ordenación material contenida en la ley en aquellos aspectos en que pueda requerirse la inclusión de circunstancias concretas variables.

El Tribunal Constitucional ha establecido, en numerosas ocasiones, que el principio de reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias (SSTC 83/1984 y 178/1989) siempre y cuando la ley determine, en sentido amplio, el contenido del reglamento, por lo que la concreción por real decreto prevista en la nueva redacción es perfectamente viable y no implica una degradación del principio de reserva de ley porque contiene el marco sistemático de remisión, que debe deducirse de una lectura sistemática de la norma, según establece el Tribunal Constitucional.

Por otro lado, se desarrollan dos medidas extraordinarias y transitorias, con el fin de garantizar las necesidades adicionales de profesionales sanitarios que puedan requerirse para atender las necesidades de la población, como consecuencia de la pandemia por COVID-19, pero también en relación a otras enfermedades infecciosas estacionales.

Así, el artículo 2 modifica el Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, para mantener hasta el 31 de diciembre de 2022 la posibilidad de que se contrate a profesionales de la Medicina y la Enfermería que ya hayan accedido a la jubilación, con ciertos requisitos, con el fin de realizar actividades asistenciales relacionadas con el COVID-19.

En el artículo 3 se habilita la contratación por las comunidades autónomas, el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria y el Ministerio de Defensa de profesionales con título de especialista obtenido en Estados no miembros de la Unión Europea, que cuenten con un informe-propuesta condicionado del Comité de Evaluación, conforme a lo regulado en el Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea. El ejercicio de actividades asistenciales deberá estar supervisado por los miembros de la plantilla, con el fin de garantizar la calidad y la seguridad de la asistencia sanitaria.

Por último, en la disposición final primera se modifica la disposición adicional cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que establecía las medidas oportunas para garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y otras prestaciones públicas en el año 2021.

Esa previsión respondía a la necesidad de mantener el poder adquisitivo de las pensiones y otras prestaciones públicas para evitar que se vieran afectadas en sus cuantías por desviaciones en los cálculos que produjeran mermas en las mismas, de manera que el incremento de las pensiones inicialmente previsto se mantuviera incólume una vez transcurrido el año para el que estaba previsto aquél.

En su estructura, la disposición adicional cuadragésima sexta distingue en apartados diferenciados las medidas a aplicar a las pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social y de Clases Pasivas y las relativas a pensiones mínimas, pensiones no contributivas de la Seguridad Social, de pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) no concurrentes, así como concurrentes con pensiones de viudedad de alguno de los regímenes del sistema de la Seguridad Social, los perceptores de prestaciones de la Seguridad Social por hijo a cargo con dieciocho o más años de edad y un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100 y del subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte.

Se ajustaba, de esta manera, a lo que en el propio articulado de la ley ya se preveía en relación a las pensiones no contributivas. Así, basta hacer referencia al artículo 35 –revalorización de pensiones–, y 39 –revalorización y modificación de los valores de las pensiones públicas–, que establecían respecto de las pensiones abonadas por el sistema de Seguridad Social, así como las de Clases Pasivas del Estado, un incremento para 2021 del 0,9 por ciento; y al artículo 44 –revalorización de las pensiones no contributivas y otras prestaciones de la Seguridad Social– que establecía para el mismo periodo un incremento del 1,8 por ciento en las pensiones no contributivas. Estaba clara, pues, la voluntad del legislador de beneficiar en los citados incrementos a aquellas pensiones y prestaciones de cuantía más baja, como son las no contributivas, tal y como se ha venido haciendo tradicionalmente, bastando a título de ejemplo, la referencia a la disposición adicional decimocuarta –mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones en el año 2008– de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008.

Sin embargo, estando clara esa voluntad de tratamiento diferenciado, la disposición cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, no hace ningún tipo de distinción en la fórmula aplicada en sus dos primeros apartados, de manera que, pese a que se mantiene la existencia de esos dos apartados, en la práctica no hay diferenciación en su aplicación. Así, resulta que a la hora de aplicar la fórmula tradicional que siempre se venía aplicando para lograr el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, las no contributivas previstas en el apartado segundo pierden parte del incremento previsto en el artículo 44 de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre. Es decir, se les repercutiría en menor medida que al resto de pensiones la desviación del IPC.

Con el objeto de rectificar ese efecto no deseado en la aplicación de la previsión relativa al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones no contributivas en el año 2021 y conseguir que se mantenga la previsión de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, referida a una diferenciación con el resto de pensiones, dado que son las de menor cuantía, procede modificar el apartado segundo de la citada disposición cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, aplicando la fórmula que ha venido siendo habitual siempre que ha habido una desviación del IPC y alguna pensión estaba mejorada respecto del resto.

III

De acuerdo con lo expuesto, existe una situación de extraordinaria y urgente necesidad que permite utilizar lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Española en el sentido de que debe modificarse a la mayor brevedad la regulación del artículo 6 de la Ley 2/2021, de 29 de marzo, dado el contexto actual de la evolución de los indicadores epidemiológicos y la necesidad de utilizar este tipo de norma para lograr los efectos inmediatos requeridos.

Además, el Tribunal Constitucional exige para la utilización de este tipo de norma que la situación que pretenda regular se ajuste al «juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno» realizar (STC 182/1997, de 30 de octubre), como es el caso de la utilización de mascarillas tanto en espacios abiertos como cerrados que sean de carácter público o que se encuentren abiertos al público. Esta medida se plantea con el fin de no contribuir a la expansión del virus, así como dar continuidad a las medidas contempladas en el artículo 2 del presente real decreto-ley, cuya vigencia de tales medidas finaliza el 31 de diciembre de 2021, y habilitar la posibilidad de poder contar con profesionales sanitarios extracomunitarios en los términos del artículo 3 de esta norma, y todo ello bajo el criterio marcado por el propio Tribunal Constitucional de que «el presupuesto habilitante de la "extraordinaria y urgente necesidad" siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional» (STC 139/2016, de 21 de julio).

Asimismo, es urgente habilitar todas las posibilidades de contratación de personal sanitario durante todo el ejercicio 2022, dada la evolución de los principales indicadores epidemiológicos.

Finalmente, la necesidad de modificar el apartado segundo de la disposición cuadragésima sexta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, se hace con el objeto de rectificar el efecto no deseado en la aplicación de la previsión relativa al mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones no contributivas en el año 2021. Dado que, para llevar a efecto la revalorización de las pensiones y prestaciones de Seguridad Social es necesario el desarrollo reglamentario, por parte del Gobierno, de las previsiones contenidas en esa disposición adicional, y de conformidad con su apartado cuarto, se hace imprescindible la modificación con el objeto de que se pueda cumplir dicho mandato en el plazo oportuno, lo que no ocurriría de demorarse esta medida. Por ello se considera que concurren las causas que justifican el carácter de extraordinaria y urgente necesidad, conforme dispone el artículo 86 de la Constitución Española.

La norma proyectada se adecúa a los principios de buena regulación de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, contemplados en el artículo 129.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

A estos efectos, se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia, dado el interés general en el que se fundamentan las modificaciones normativas que se establecen, al adecuarse el uso de la mascarilla y la contratación de profesionales sanitarios a la situación epidemiológica actual, que exige una respuesta normativa en el ámbito de esta norma, de acuerdo con los indicadores de la evolución de la pandemia.

La norma es acorde con el principio de proporcionalidad al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, ya que las modificaciones que ahora se introducen resultan proporcionadas al bien público que se trata de proteger, por adecuarse a los indicadores de evolución de la pandemia y producir la menor incidencia posible en los derechos de la ciudadanía.

También se ajusta al principio de seguridad jurídica al dotar de mayor claridad la regulación actualmente en vigor en relación con el uso de la mascarilla y con las condiciones de contratación del personal jubilado o titulado en países fuera de la Unión Europea sanitario, siendo, por tanto, coherente con el resto del ordenamiento jurídico, y específicamente, con el marco constitucional que permite la utilización del instrumento del real decreto-ley. Este principio queda atendido especialmente con la regulación introducida en relación con el régimen de revaloración de determinadas pensiones.

En cuanto al principio de transparencia, esta norma está exenta de los trámites de consulta pública, audiencia e información pública por tratarse de un decreto-ley, tal y como autoriza el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, aunque los objetivos y motivos que la sustentan quedan definidos en la norma.

En relación con el principio de eficiencia, este real decreto-ley no impone cargas administrativas que no estén justificadas para la consecución de sus fines, no produciéndose un incremento de las cargas administrativas con respecto a las existentes en la actualidad.

El título competencial en virtud del cual se dicta el presente real decreto-ley es el previsto en el artículo 149.1.16.ª, 17.ª y 30.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia en materia de sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos, sobre la legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, así como sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra de Sanidad y del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 23 de diciembre de 2021,

DISPONGO:

Artículo 2 Modificación del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en el orden sanitario, social y jurisdiccional, a aplicar tras la finalización de la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2

Se modifica el apartado 1 del artículo 14 del Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo, que queda redactado en los siguientes términos:

«1. Podrán compatibilizar la percepción de la pensión de jubilación hasta el 31 de diciembre de 2022 las y los profesionales que ejercen la medicina y la enfermería y que, en virtud de nombramiento estatutario o contrato laboral, presten servicios tanto en centros sanitarios públicos como privados, con el objeto de llevar a cabo tareas dirigidas a la lucha contra el COVID, siempre que la incorporación al servicio activo derive de las autorizaciones acordadas por la autoridad sanitaria competente.»

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DISPOSICIONES FINALES

Disposición final primera Modificación de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021

Se modifica el apartado segundo de la disposición adicional cuadragésima sexta, que queda redactado como sigue:

«Dos. Los pensionistas perceptores durante 2021 de pensiones mínimas, de pensiones del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) no concurrentes, así como concurrentes con pensiones de viudedad de alguno de los regímenes del sistema de la Seguridad Social, los perceptores de prestaciones de la Seguridad Social por hijo a cargo con dieciocho o más años de edad y un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100 y del subsidio de movilidad y compensación para gastos de transporte, recibirán, antes del 1 de abril del 2022 y en un único pago, una cantidad equivalente a la diferencia entre la pensión o prestación que percibieran en 2021 y la que hubiere correspondido de haber aplicado a las cuantías de 2020 un incremento porcentual igual al valor medio de los incrementos porcentuales interanuales del IPC de los meses de diciembre de 2020 a noviembre de 2021, siempre que el valor medio resultante sea superior al 0,9 por ciento.

Los pensionistas perceptores durante 2021 de pensiones no contributivas de la Seguridad Social, recibirán, antes del 1 de abril del 2022 y en un único pago, una cantidad equivalente a la diferencia entre la pensión que venían percibiendo en 2021 y la que hubiere correspondido de haber aplicado a las cuantías de 2020 un incremento porcentual igual al valor medio de los incrementos porcentuales interanuales del IPC de los meses de diciembre de 2020 a noviembre de 2021 más un 0,9 por ciento, porcentaje de incremento anual complementario con respecto a las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social y Clases Pasivas.»

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