Real Decreto 205/2021, de 30 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes, y se regulan los objetivos de venta o consumo de biocarburantes para los años 2021 y 2022

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Sumario

El fomento del uso de biocarburantes como fuente renovable de energía constituye una de las vías de actuación en el marco nacional y europeo en la transición energética hacia la descarbonización de la economía. La implementación de objetivos anuales de venta o consumo de biocarburantes, con la promoción específica de los biocarburantes avanzados y aquellos que reduzcan al máximo las consecuencias del cambio directo e indirecto del uso de la tierra, ha venido contemplándose como una medida eficaz de transición hacia vías renovables de suministro de combustible, especialmente en el sector del transporte, recogiéndose su importancia tanto en el compendio normativo de fomento de las energías renovables impulsado desde la Unión Europea, como recientemente a nivel nacional en el proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) para el periodo 2021-2030.

Esta medida de fomento administrativo se consolida en la actualidad sobre la base de una importante batería de antecedentes legislativos, partiendo de la norma referencial en la materia, la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que estableció en su disposición adicional decimosexta la implementación de objetivos anuales de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte hasta el año 2010, habilitando al Gobierno a modificar dichos objetivos, así como a establecer objetivos adicionales.

A nivel comunitario, se puede destacar la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, que estableció que cada Estado miembro habría de velar porque la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente al 10 por ciento de su consumo final de energía en el transporte.

El impulso de esta legislación europea en el fomento del uso de biocarburantes tuvo su recepción también en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, que estableció en su artículo 78 un objetivo nacional mínimo de participación de las energías renovables en el consumo de energía final bruto del 20 por ciento en 2020. Este objetivo debe alcanzarse con una cuota de energía procedente de energías renovables en todos los tipos de transporte en 2020, que sea como mínimo equivalente al 10 por ciento del consumo final de energía del sector transporte.

En la senda marcada por estas normas, se regularon también, en el artículo 41 de la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo de crecimiento y creación de empleo, los objetivos obligatorios mínimos de venta o consumo de biocarburantes en 2013 y años sucesivos, incluyéndose, dada la necesidad de garantizar el crecimiento de esta política de fomento de manera gradual y proporcional a los avances de la política de transición energética, la habilitación al Gobierno para proceder a la modificación de los objetivos establecidos en la misma normativa, así como la posibilidad de establecer objetivos adicionales.

En base a esta remisión reglamentaria, se estableció el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los Biocarburantes, que fijó unos objetivos de venta o consumo de biocarburantes con fines de transporte para los años 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020, del 4,3 por ciento, 5 por ciento, 6 por ciento, 7 por ciento y 8,5 por ciento, respectivamente, todos ellos en contenido energético.

Adicionalmente, en el artículo 2 de dicho real decreto, de acuerdo con lo establecido en el apartado cuarto del artículo 41 de la Ley 11/2013, de 26 de julio, se reconoce la posibilidad del Gobierno de regular objetivos de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables, con fines de transporte, pudiendo modificar tanto los objetivos regulados, como establecer objetivos adicionales, teniendo en cuenta la evolución del sector de los carburantes y los biocarburantes, los progresos alcanzados en el consumo de electricidad procedente de fuentes renovables en el transporte y de la normativa comunitaria que se establezca en materia de objetivos de energía renovable en el transporte y en el consumo final bruto de energía.

El citado real decreto supuso también la implementación, en su artículo 2.3, del límite del 7 % de biocarburantes producidos a partir de cereales y otros cultivos ricos en almidón, de azúcares, de oleaginosas y de otros cultivos plantados en tierras agrícolas como cultivos principales para el cómputo en el objetivo de energías renovables en el transporte para el año 2020, que vino a ser establecido por la Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se modifican la Directiva 98/70/CE, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo, y la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. A este respecto, el artículo 4 de la Orden ITC/2877/2008, de 9 de octubre, por la que se establece un mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, estableció que dicho límite será de aplicación para cada uno de los sujetos obligados y se calculará según lo que determine la entidad de certificación. Por su parte, la Circular 5/2020, de 9 de julio de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, por la que se regula la gestión del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte y se modifica la Circular 2/2017, de 8 de febrero, por la que se regulan los procedimientos de constitución, gestión y reparto del fondo de pagos compensatorios del mecanismo de fomento del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte, establece en su apartado cuarto que para el cómputo del objetivo obligatorio mínimo de venta o consumo de biocarburantes con fines de transporte, el porcentaje de biocarburantes producidos a partir de las materias primas antes citadas, no podrá superar, para cada uno de los sujetos obligados, el 7,2 %, en contenido energético, sobre el total de gasolina y gasóleo vendidos o consumidos con fines de transporte, en contenido energético, incluyendo biocarburantes.

Asimismo, el artículo 2.4 del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, dispuso para el año 2020, un objetivo indicativo del 0,1 por ciento, en contenido energético, de biocarburantes avanzados, para los sujetos obligados a acreditar el cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes con fines de transporte.

Por su parte, el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de su cómputo estableció en su artículo 14.1 que, para demostrar el cumplimiento de las obligaciones de venta o consumo de biocarburantes con fines de transporte y el objetivo establecido para la utilización de la energía procedente de fuentes renovables en todas las formas de transporte, se considerará que los biocarburantes producidos a partir de las materias primas enumeradas en el anexo IV equivalen al doble de su contenido en energía.

Finalmente, la senda de crecimiento de la política de fomento de biocarburantes como fuente renovable de energía encuentra como último referente la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, la cual dispone que, a fin de integrar el uso de energías renovables en el sector del transporte, cada Estado miembro impondrá una obligación a los proveedores de combustible para garantizar que la cuota de energías renovables en el consumo final de energía en el sector del transporte sea como mínimo del 14 por ciento en 2030 a más tardar, de conformidad con una trayectoria indicativa fijada por el Estado miembro.

Para el cumplimiento de dicho objetivo, la mencionada directiva prevé que la proporción de biocarburantes y biolíquidos, así como de combustibles de biomasa consumidos en el transporte, cuando se produzcan a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, no será más de 1 punto porcentual superior a la cuota de dichos combustibles sobre el consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera en 2020 en el Estado miembro, con un máximo del 7 por ciento del consumo final de energía en los sectores del transporte por ferrocarril y por carretera.

Asimismo, la citada directiva establece que, para el cálculo del numerador, la cuota de biocarburantes y biogás producidos a partir de las materias primas enumeradas en el anexo IX, parte B, se limitará, excepto en Chipre y Malta, al 1,7 por ciento del contenido energético de los combustibles para el transporte suministrados para su consumo o utilización en el mercado. Dispone además que los Estados miembros podrán modificar, si así se justifica, dicho límite, teniendo en cuenta la disponibilidad de materias primas, si bien cualquier modificación de este tipo estará supeditada a la aprobación de la Comisión Europea.

Por otro lado, establece que, dentro de la cuota mínima antes citada del 14 por ciento, la contribución de los biocarburantes avanzados y del biogás producido a partir de las materias primas enumeradas en el anexo IX, parte A, de la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, como cuota del consumo final de energía en el sector del transporte, será al menos del 0,2 por ciento en 2022, al menos del 1 por ciento en 2025 y al menos del 3,5 por ciento en 2030.

Finalmente, prevé que los biocarburantes con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros para los que se observe una expansión significativa de la superficie de producción en tierras con elevadas reservas de carbono no superará el nivel de consumo de dichos combustibles en el Estado miembro en 2019, a menos que estén certificados como de bajo riesgo de cambio indirecto del uso de la tierra. Asimismo, indica que, del 31 de diciembre de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2030 a más tardar, ese límite se deberá ir reduciendo gradualmente hasta alcanzar el 0 por ciento.

Adicionalmente, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) contempla el impulso a la fabricación y uso de los biocarburantes avanzados como uno de los principales ejes de descarbonización en el sector del transporte, junto al cambio modal y el despliegue de la movilidad eléctrica. En particular, la medida 1.7 del PNIEC, relativa a los biocombustibles avanzados en el transporte, incluye entre los principales mecanismos de actuación la obligación general de venta o consumo de biocarburantes y el establecimiento de una obligación específica de venta o consumo de biocarburantes avanzados, siendo ambas medidas objeto de este real decreto.

De igual forma y en relación con las emisiones de determinados contaminantes atmosféricos, en el Programa Nacional de Control de la Contaminación Atmosférica (PNCCA), se refleja la necesidad de introducir biocombustibles avanzados en el transporte, entre otras medidas, que permitan alcanzar el cumplimiento de los objetivos establecidos en la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, e incorporada al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos.

En vista de los antecedentes normativos citados en materia de fomento de biocarburantes, este real decreto acoge como objetivo fundamental continuar la senda fijada por el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, y establecer unos objetivos obligatorios mínimos de venta o consumo de biocarburantes para los años 2021 y 2022 del 9,5 por ciento y del 10 por ciento, en contenido energético, respectivamente, dando respuesta a las necesidades de implementar las medidas y alcanzar los objetivos establecidos en el PNIEC, en coherencia con su escenario objetivo hasta 2030.

De manera adicional, este real decreto amplía la vigencia del límite del 7 por ciento antes citado, para biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros, a los años en los que se fijan objetivos.

Los cultivos alimentarios y forrajeros quedan definidos como cultivos ricos en almidón, cultivos azucareros o cultivos oleaginosos producidos en suelos agrícolas como cultivo principal, excluidos los desechos, los residuos o los materiales lignocelulósicos y los cultivos intermedios (como los cultivos intercalados y los cultivos de cobertura), siempre que la utilización de dichos cultivos intermedios no provoque un incremento de la demanda de terrenos.

Asimismo, se indica que por desecho se entiende lo previsto en el apartado 43 del artículo 2 de la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, es decir, sustancia que no es el producto final que un proceso de producción pretende obtener directamente; no es un objetivo primario del proceso de producción y el proceso no ha sido modificado de forma deliberada para producirlo.

Este real decreto sí produce la efectiva transposición al ordenamiento interno del límite del 1,7 por ciento anteriormente mencionado. La aplicación de este límite es complementaria a las medidas de control que se requieren para evitar posibles irregularidades relacionadas con la utilización de estas materias primas y la introducción en el mercado de biocarburantes procedentes de las mismas.

También se transpone lo previsto en la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, en relación con los biocarburantes o combustibles de biomasa con riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, estableciendo que por orden ministerial se regulará para los mismos una senda de reducción a partir del 31 de diciembre de 2023, hasta alcanzar un valor del 0 por ciento el 31 de diciembre de 2030. Asimismo, prevé que por resolución de la Secretaría de Estado de Energía se determinarán los biocarburantes o combustibles de biomasa de riesgo elevado de cambio indirecto del uso de la tierra, así como el porcentaje máximo que los mismos podrán tener, para cada uno de los sujetos obligados, para el cumplimiento del objetivo de venta o consumo de biocarburantes regulados.

Por otro lado, se fija para el año 2021 el mismo objetivo indicativo de biocarburantes avanzados previsto para el año 2020 en el apartado cuarto del artículo 2 del Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre y se regula un objetivo obligatorio de biocarburantes avanzados del 0,2 por ciento en 2022, en línea con lo establecido en la Directiva (UE) 2018/2001, de 11 de diciembre de 2018, que han de ser cumplidos por cada sujeto obligado.

Finalmente, en relación con el Sistema Nacional de Obligaciones de Eficiencia Energética, se hace coincidente el plazo de la obligación de información de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y la Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos sobre ventas de energía, con el plazo establecido en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, competitividad y eficiencia, para los sujetos obligados, el cual ha sido modificado por el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

Este real decreto cumple con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. El real decreto responde a la necesidad de transposición de directivas europeas y al cumplimiento de los objetivos de renovables establecidos. Es eficaz y proporcional al ajustarse a los objetivos perseguidos y regula los aspectos imprescindibles para alcanzarlos. El proyecto cumple con el principio de seguridad jurídica, siendo coherente tanto con el resto del ordenamiento jurídico nacional, como con el ordenamiento jurídico de la Unión Europea. En aplicación del principio de transparencia, los trámites efectuados han permitido a todos los sujetos presentar alegaciones y participar activamente en la elaboración del mismo. Finalmente, el proyecto cumple el principio de eficiencia, modificando un real decreto actualmente en vigor y no contiene cargas administrativas innecesarias o accesorias.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.2.a), así como en la disposición transitoria décima de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, este real decreto ha sido sometido a informe preceptivo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Asimismo, se ha realizado el preceptivo trámite de audiencia a los interesados, según lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno en la web del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Los artículos 149.1.13.ª y 149.1.25.ª de la Constitución atribuyen al Estado competencia exclusiva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y sobre las bases del régimen minero y energético. Este real decreto se ampara en dichos títulos competenciales, así como en la disposición final segunda de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, que autoriza al Gobierno para aprobar, en el ámbito de sus competencias, mediante real decreto las normas de desarrollo de dicha ley y en el apartado 4 del artículo 41 de la Ley 11/2013, de 26 de julio en cuyo apartado 4, que habilita al Gobierno a modificar los objetivos previstos en este artículo, así como establecer objetivos adicionales, además del resto de fundamentos previamente referidos.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Cuarta del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 30 de marzo de 2021,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES