Ley 14/2002, de 25 de julio, de promoción, atención y protección a la infancia en Castilla y León

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Sumario

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 16.4 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente

LEY

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La concepción actual de las personas menores de edad en nuestro ordenamiento jurídico, especialmente a raíz de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, afirma su condición de sujetos activos, participativos y creativos, con capacidad progresiva, desde la libertad y la singularidad, para protagonizar su propia existencia e historia, para intervenir y en su caso modificar su medio personal y social, y para tomar parte en la búsqueda y satisfacción de sus necesidades.

Los niños y adolescentes son, sin duda, titulares de derechos, particularmente de aquellos que resultan imprescindibles para garantizar la vida, la dignidad humana, el desarrollo pleno como personas y la activación de las capacidades y potencialidades arriba descritas. Ahora bien la limitación de su capacidad jurídica y de obrar, de una parte, y su condición de individuos en desarrollo, de otra, imprimen a esa titularidad un carácter diferenciador, de forma que los menores la ostentan de manera distinta a como corresponde a los mayores de edad: de un lado, plena y hasta especialmente intensificada en su formulación y alcance, activada en muchos casos de manera directa y autónoma, pero, de otro, progresiva en su ejercicio, pues en ocasiones éste queda circunscrito a aspectos determinados y requiere la ordinaria implicación de las personas con responsabilidades en relación con su cuidado, asistencia, educación y representación.

Es indiscutible que, en la actuación de esas capacidades y en el ejercicio de esos derechos, los menores se encuentran, por su condición de tales, en una situación de debilidad, inferioridad e indefensión, constituyendo por ello un sector de población caracterizado por una especial vulnerabilidad. Este hecho determina, por una parte, la necesidad de dispensarles una protección jurídica y administrativa que para ser eficaz debe plantearse como un plus específico y particularmente intenso respecto del previsto para el común de las personas, y, por otra, la obligación de todos los poderes públicos de asegurarla en relación con todos los aspectos y desde una concepción de integralidad.

La eficacia de esta acción de protección debe identificarse con la creación de las condiciones que favorezcan en cada menor el pleno desarrollo de su personalidad y propicien su integración, familiar y social, paulatina y activa.

Para contribuir a la creación de esas condiciones favorecedoras y desde la pretensión de establecer un marco normativo de carácter general que garantice a los niños y adolescentes de la Comunidad de Castilla y León el ejercicio y desarrollo de la totalidad de los derechos que les corresponden, así como los niveles exigibles de calidad de vida y bienestar social, se dicta la presente Ley.

II

El progresivo reconocimiento del papel que los menores desempeñan en la sociedad, la exigencia de un protagonismo de los mismos cada vez mayor, la afirmación de la importancia de promover, desarrollar y garantizar el ejercicio de los derechos que les corresponden, y la sensibilidad y preocupación sociales por dotarles de una protección jurídica suficiente y adecuada, expresan con claridad la necesidad y justificación de una norma entendida como imprescindible.

Esa necesidad, sentida por todos, ha venido siendo particularmente reconocida y expresada desde la experiencia de acción de la Entidad Pública de Protección y Reforma en Castilla y León, así como desde la reflexión de los poderes públicos, instituciones, organizaciones y sectores sociales implicados en la atención y protección de la infancia.

Una ley como la presente persigue, pues, contribuir a la determinación de un marco jurídico definido, general y suficiente para ordenar las políticas que, desde los principios de primacía del interés del menor, integralidad, coordinación y corresponsabilidad, aseguren el bienestar de la infancia en nuestro ámbito, entendiendo que la eficacia de las diversas acciones que hayan de desplegarse con tal objetivo (la promoción y defensa de los derechos de los menores, las actuaciones de prevención, las de atención genérica y especial, y las específicas de protección) reside en gran medida en la concepción de las mismas como partes de un todo, interconectadas y mutuamente reforzadoras.

Se considera, además, que una norma como ésta debe reunir y hacer explícitos los mandatos que vinculen a todos los poderes públicos, a las instituciones cuya actividad resulta, en todo o en parte, dirigida a la población infantil, a los padres y familiares de los menores, a éstos mismos y a la sociedad en general.

Las competencias exclusivas atribuidas a las Comunidades Autónomas en materia de acción social, servicios sociales, protección y tutela de menores, y promoción y atención de la infancia, la juventud y la familia, que aparecen como tal formuladas en el artículo 32.1, 19.ª y 20.ª del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, fundamentan y facultan a nuestra Comunidad para dictar la presente Ley.

III

A la búsqueda de esa eficacia en las acciones se han ido dictando normas de naturaleza y alcance diversos, en una suma de esfuerzos en la que han coincidido las de carácter internacional, tanto universales como regionales, con las de ámbito estatal y autonómico, configurando todas ellas, progresivamente y desde su confluencia y complementariedad, el marco jurídico de la protección a la infancia.

En este sentido deben ser considerados en primer término los Tratados Internacionales ratificados por España, tanto los instrumentos jurídicos de carácter general sobre protección de los derechos humanos, como los específicos en materia de derechos de la infancia y particularmente, entre estos últimos, la Convención sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989.

De la legislación de carácter estatal merecen especial consideración la Constitución Española de 1978 y, junto a ella, el Código Civil, en su redacción dada por las leyes 11/1981, de 13 de mayo, 21/1987, de 11 de noviembre, y la orgánica 1/1996, de 15 de enero, y las demás leyes orgánicas y reguladoras de las condiciones básicas en materias directamente relacionadas con el ejercicio de los derechos de que son titulares los menores o con las acciones a ellos dirigidas.

En cuanto a la legislación estatal específica en materia de menores deben citarse la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de modificación del Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores, y la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores.

Por lo que hace al ámbito autonómico, la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de Castilla y León, modificada por Leyes Orgánicas 11/1994, de 24 de marzo, y 4/1999, de 8 de enero, establece en su artículo 32.1, 19.ª y 20.ª la competencia exclusiva de la Comunidad de Castilla y León en materia de asistencia social, servicios sociales y desarrollo comunitario, promoción y atención a la infancia, y protección y tutela de menores, siendo de destacar además la Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Acción Social y Servicios Sociales, el Decreto 13/1990, de 25 de enero, por el que se regula el Sistema de Acción Social de Castilla y León, la Ley 2/1995, de 6 de abril, por la que se crea la Gerencia de Servicios Sociales de Castilla y León, modificada por Ley 11/1997, de 26 de diciembre, o la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, junto a disposiciones de menor rango, reguladoras de los aspectos específicos de las actuaciones de protección.

IV

Una vez que la sociedad ha mudado la antigua concepción de los niños y adolescentes como sujetos pasivos, proyectos de futuro en desarrollo y seres exclusivamente necesitados de protección, la atención que ha de dispensárseles ha perdido su identificación con un sentido patrimonialista del ejercicio de la patria potestad y con una consideración tutelar, asistencial y benéfica de la intervención de las diferentes instancias, y ha pasado a ser entendida como una acción promotora, de defensa y apoyo, respetuosa con la condición humana singular y libre de cada menor, y actuada desde la responsabilidad, compartida y subsidiaria, de los padres, los poderes públicos y la sociedad en su conjunto.

Hoy la atención a la infancia debe ser entendida y expresada como una acción compleja, integral y coordinada en la que convergen, en actuación subsidiaria o simultánea, plurales niveles de responsabilidad: los padres del menor; el entorno familiar; la comunidad, desde la participación solidaria; los sistemas y servicios públicos, y particularmente los de salud, educación y acción social; el sistema de justicia; y los servicios especializados de protección.

Esta acción, que asume como objetivo la promoción del bienestar de los niños y adolescentes, el desarrollo de sus derechos y el favorecimiento de su autonomía personal, comprende, entendida ahora como uno más de sus componentes, la específica protección jurídica y social de los menores en situación de riesgo o desamparo. Cabe hablar así de una política de atención y protección a la infancia que aborda actuaciones integrales mediante la activación programada y coordinada de recursos, normalizados y específicos, de sistemas, instituciones y servicios plurales, y que despliega acciones, distintas pero complementarias, en los niveles de promoción y defensa de derechos, prevención general, prevención de situaciones concretas de riesgo, protección e integración social, para atender la totalidad de necesidades que un menor pueda presentar.

Esta concepción integral, para asegurar la mayor eficacia, implica la necesidad de asignar competencias, atribuir responsabilidades, planificar actuaciones y propiciar la colaboración y la coordinación de las distintas Administraciones, instituciones, entidades, profesionales y ciudadanos.

Desde esta perspectiva y con el fin de contribuir a la consecución de tales objetivos, esta Ley, respetuosa con el reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y acorde con la normativa vigente de aplicación en esta materia, a la que viene a completar, adquiere la condición de marco ordenador para la definición de los principios generales y la determinación de los criterios y reglas a los que han de ajustarse las actuaciones de atención y protección a la infancia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y la participación en las mismas de todos los estamentos, sectores y colectivos implicados.

La Ley aborda en su extenso articulado, de forma pormenorizada, todas las cuestiones que la atención, general y específica, y la protección a la infancia comprende. De su orientación y contenido pueden concluirse las líneas definidoras que subyacen a sus previsiones e impregnan sus preceptos. Entre ellas, algunas aparecen como especialmente destacables. Tal es el caso de la perspectiva de integralidad asumida, de la importancia concedida a la ordenación detallada de los aspectos relativos a la promoción y defensa de los derechos de los menores, o de la consideración prioritaria de la prevención. La completa regulación de la acción de protección, por su parte, descansa en la consideración primera del menor, sus necesidades, intereses y derechos, y, partiendo de la conceptuación y catalogación de las situaciones de riesgo y de desamparo y de la determinación del contenido, alcance y criterios de aplicación de las diferentes medidas y actuaciones de posible aplicación, define y enmarca la actuación administrativa, tanto desde el punto de vista procedimental como en relación con la intervención. Por último, la distribución de competencias, la cooperación y la coordinación desde la planificación son entendidas, junto al fomento de la iniciativa social y de la participación, como elementos fundamentales que conforman un modelo de acción en el que la eficacia deviene de la confluencia organizada de esfuerzos y de la activación de responsabilidades plurales.

V

Se abordan en el Título Preliminar de la Ley las disposiciones de carácter más general, que comienzan por fijar su objeto, un objeto plural que expresamente comprende la garantía y promoción de los derechos reconocidos a los menores, la regulación de las acciones de prevención, el establecimiento del marco jurídico de la acción específica de protección, la determinación de los criterios generales que han de regir la ejecución de las medidas impuestas a los menores infractores, la delimitación de las competencias que a cada instancia corresponden, la fijación de los cauces para la colaboración y participación social, y la ordenación del sistema registral y del régimen sancionador.

Como no puede ser de otra forma, la Ley extiende su ámbito de aplicación al sector poblacional de los menores, que es conceptuado tanto desde el criterio personal de la edad, como del territorial de residencia en la Comunidad Autónoma, previendo en ambos casos una estimación flexible que permite la aplicación de la misma más allá de la consecución de la mayoría de edad, y a casos de estancia temporal o eventual en Castilla y León.

De entre todos los principios y criterios generales que la Ley recoge y proclama en este Título, algunos se configuran y reconocen como de importancia clave. Así, debe mencionarse en primer lugar el de primacía del interés del menor, entendido desde la consideración preferente del posible beneficio que cualquier actuación concreta pueda propiciar, directa o indirectamente, en relación con la cobertura de sus concretas necesidades y la garantía de sus derechos, con la consecución particular de su desarrollo armónico y pleno, con la adquisición de su autonomía personal, y con la facilitación de su integración familiar y social.

La Ley asume también como principio básico el reconocimiento de la capacidad de niños y adolescentes para participar activamente en la sociedad, potenciando la promoción y favorecimiento de la expresión de su opinión, tanto a nivel colectivo como individual, y la valoración y atención de la misma como elemento para discriminar, orientar y, en su caso, fundamentar las decisiones que para su atención y protección puedan adoptarse.

Se expresa igualmente el carácter prioritario de las acciones para la promoción y defensa de los derechos de los menores y para la prevención de cualquier situación de explotación, maltrato, inadaptación, marginación o desprotección que pueda afectarles. Es precisamente esta acción de promoción la que acaba por constituirse como concepto clave aglutinante de todas las actuaciones de atención destinadas a la infancia, entendiéndose ahora que éstas deben identificarse más con las ideas de fomento, intervención anticipada y políticas integrales que con las de respuesta paliativa, subsecuente y sectorizada.

Se determina asimismo como objetivo último de todas las actuaciones reguladas en la Ley la promoción del bienestar social de la infancia y la facilitación de la autonomía, el desarrollo pleno y la integración normalizada, familiar y social, de todos los menores en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

En todas las actuaciones dirigidas a la población menor de edad, cualesquiera que sean su naturaleza y alcance, la planificación, la integralidad en la acción (entendida como activación confluente y coordinada de todos los recursos para la atención y cobertura de todas las necesidades en el intento de conseguir la normalización de su situación), la coordinación a partir de una asignación de competencias que resulta directa expresión del principio de corresponsabilidad, y la participación y la colaboración social, son predicadas con especial énfasis.

En el ámbito específico y concreto de la acción protectora, la subsidiariedad progresiva de la misma constituye uno de los principios más importantes. Efectivamente, junto al contexto normalizado de desarrollo del niño que representan los padres o tutores, el grupo familiar entendido como entorno de apoyo y ayuda, los sistemas públicos de salud, educación, acción social y justicia, y, finalmente, los servicios especializados de protección, constituyen todos niveles subsiguientes de activación simultánea o sucesiva cuando los anteriores aparecen como insuficientes para asegurar la adecuada atención de aquel y el pleno ejercicio de sus derechos.

En el mismo ámbito y además de este principio, pueden destacarse otros entre los expresamente proclamados en la Ley, como el carácter técnico, colegiado e interdisciplinar en la toma de decisiones; la individualización en la determinación y desarrollo de las medidas y actuaciones; la garantía de seguridad jurídica, confidencialidad y reserva; el mantenimiento del menor en el entorno natural próximo y la prioridad de la intervención en el núcleo familiar; y la consideración progresiva de su opinión y su participación acorde con las propias capacidades.

La sensibilización de la sociedad hacia los problemas de la infancia y el fomento, en ella y en los menores, de los valores de solidaridad, respeto, tolerancia y convivencia se muestran como referentes de primer orden que han de impregnar las actividades de orientación más general en este ámbito.

Finalmente, para asegurar el desarrollo adecuado y eficaz de todas las actuaciones bajo el principio de primacía del interés del menor, la Ley formula un compromiso consecuente de prioridad presupuestaria.

VI

El Título I aborda una regulación detallada de la promoción, garantía y defensa de los derechos que el ordenamiento reconoce a los menores.

Las disposiciones aquí contenidas constituyen la expresión positiva de los mandatos genéricos previstos, con el carácter de norma supletoria, por el artículo 11 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor. Se pretende, pues manifestar, de forma inequívoca y solemne, la responsabilidad que compete a las Administraciones Públicas de Castilla y León en relación con la garantía y facilitación del ejercicio de los derechos específicos que son entendidos como de especial protección y promoción, con la articulación de políticas integrales que aseguren su pleno disfrute, con la activación de acciones para la difusión, información y formación en relación con los mismos, con el despliegue de actuaciones compensatorias que eviten o corrijan cualquier discriminación y favorezcan la igualdad en este ámbito, con el mantenimiento de sistemas eficaces para canalizar demandas y quejas y para procurar una adecuada y pronta acción de defensa, y con la disponibilidad permanente de controles que aseguren la efectividad de la especial e intensa protección jurídica y administrativa que las condiciones de especial vulnerabilidad o indefensión de niños y adolescentes exigen respecto de particulares ámbitos o sectores de actividad.

La Ley concede especial atención a la difusión e información, como ineludibles soportes de la promoción y garantía de estos derechos, y prevé actuaciones concretas en este sentido.

Como expresión consecuente de tal posicionamiento, se incluye un completo catálogo de los mismos en el que se consideran previsiones específicas sobre su alcance, expresión de prioridades, consideraciones especiales para asegurar la adecuada atención de algunos de los aspectos que comprenden, mandatos particularizados en garantía de su efectividad, y, en directa relación con todo ello, el establecimiento de prohibiciones, limitaciones y actuaciones particulares sobre determinadas actividades, medios y productos dirigidas al establecimiento de una protección de carácter general frente a los efectos o consecuencias negativos derivados de un ejercicio inadecuado o falto de supervisión.

La protección de tales derechos, la garantía de su ejercicio y la observancia de las prohibiciones y limitaciones establecidas encontrarán un particular, adicional y preciso apoyo mediante la inclusión de los posibles incumplimientos y vulneraciones entre las conductas y hechos tipificados como infracciones merecedoras de un reproche que ha de expresarse y ejercerse desde las competencias sancionadoras que la propia Ley atribuye a las diferentes Administraciones, entidades y órganos encomendados de los distintos sectores de actividad.

Como contrapartida y consecuencia de los derechos, la Ley recoge también los que deben entenderse como deberes de los menores, para cuya formulación se atiende tanto al papel que como personas se les atribuye en los ámbitos familiar, escolar y social, cuanto a su consideración como sujetos activos de aquellos derechos y a las condiciones que de cara a su disfrute impone el simultáneo ejercicio de los mismos por los demás, ya sean menores o mayores de edad.

VII

La Ley declara el carácter prioritario de las actuaciones de prevención, a las que dedica su Título II, entendiendo que la evitación de las causas que originan cualquier desprotección debe ser considerada por todas las Administraciones y entidades como objetivo primero al que, desde sus respectivas competencias y responsabilidades, han de dirigir sus esfuerzos.

La eficacia de las medidas preventivas se entiende ligada a la inexcusable observancia de principios como la previa detección de necesidades, la planificación, la integralidad y complementariedad en la acción, la coordinación y el intercambio de información.

La propia Ley agrupa, por áreas y sin la pretensión de cerrar su enumeración, las medidas concretas de especial consideración, relacionadas cada una de ellas con fenómenos, necesidades y objetivos entendidos como particularmente destacables desde la realidad de la situación de la infancia en nuestro ámbito y en los entornos que nos son más próximos. La acción de sensibilización sobre los derechos de la infancia, la atención educativa, la salud, el apoyo a la familia, y las previsiones en el orden de las relaciones sociales y del empleo, constituyen los aspectos que deben ser adecuadamente cubiertos mediante actuaciones precisas, singularizadas pero, sin duda, complementarias.

La Ley destaca a la vez la importancia que en materia de prevención tiene la actuación cercana, la proximidad a los destinatarios y la adecuación de las medidas desplegadas a las condiciones y necesidades de colectivos y zonas de actuación identificables en sus peculiaridades. Ello hace que se reserve un papel de especial importancia a las Entidades Locales, como Administración más cercana al ciudadano, desde la que es posible la detección más precisa y rápida, y la respuesta más adecuada e inmediata.

Finalmente se considera que la eficacia de las medidas desplegadas aparece ligada tanto a su impulso y desarrollo desde los diferentes ámbitos de la acción administrativa, de acuerdo con la distribución de competencias existente, como a la coordinación y confluencia de esfuerzos entre los distintos sistemas, departamentos y entidades, y de éstos con las instancias colaboradoras de todo orden.

VIII

El Título III se ocupa de la acción de protección, entendida ya como uno más de los niveles que expresan y activan la promoción y desarrollo de los derechos de los menores, y que constituye el sistema especializado para la intervención administrativa con respecto a los niños y adolescentes que se encuentren en situaciones de riesgo o de desamparo.

La Ley expresa el objetivo de esta acción y lo identifica con la reparación de las referidas situaciones de desprotección para garantizar a los menores el pleno desarrollo y autonomía como personas, y su integración definitiva, segura y estable en los grupos naturales de convivencia, creando las condiciones básicas suficientes que posibiliten su participación normalizada en los distintos ámbitos de la vida.

La intervención administrativa aparece necesariamente enmarcada y orientada por un conjunto de principios y criterios que constituyen a la vez mandato y garantía de ajuste permanente de la misma tanto a la esencia de la acción protectora tal y como es definida por nuestro ordenamiento, como al contenido de los derechos específicos que la propia Ley reconoce a los menores protegidos. La prioridad de actuación en el entorno familiar, el respeto a la autonomía, libertad y dignidad del menor, la consideración de su participación en la toma de decisiones en función de sus capacidades, los principios de individualización e intervención mínima, el sometimiento a procedimientos reglados y la interdisciplinariedad, o la confluencia de los recursos normalizados y de los servicios básicos con los dispositivos específicos, son destacables ejemplos de los primeros. Mientras que entre los derechos especiales adquieren significativo valor los relativos a ser protegido, a ser considerado como sujeto activo en la satisfacción de las propias necesidades, a ser informado y oído, a un tratamiento adecuado y a un plan de integración definitiva, segura y estable, a que su seguridad jurídica y emocional sean garantizadas a lo largo de toda la acción, a permanecer en su familia siempre que sea posible, a la identidad cultural, al conocimiento de sus orígenes o a la total confidencialidad y reserva. Ambas enumeraciones, la de los criterios de actuación y la de los derechos reconocidos a los menores protegidos, contribuyen esencialmente a definir, desde su vertiente respectiva, el escenario de la actividad administrativa de protección.

De particular interés resulta la distinción que la Ley hace entre medidas y actuaciones de protección. Esta separación, basada en la discriminación acerca de la intensidad de la intervención, del mayor o menor grado de intromisión que la misma conlleva en la esfera del menor y de su familia, y de las garantías jurídicas que resultan exigibles como consecuencia de todo lo anterior, supone la consideración de dos niveles de acción diferenciados. Únicamente son medidas las acciones de naturaleza y efectos específicamente protectores para las que la Ley reserva tal carácter o a las que la Entidad Pública acuerda en cada caso conceder ese alcance de entre aquellas que son definidas legalmente con la posibilidad inicial de la doble e indistinta consideración, siendo exigible para su adopción, en ambos casos, la resolución de dicha Entidad Pública y la observancia del procedimiento reglado establecido al efecto. Las actuaciones, por el contrario, resultan ser intervenciones de apoyo, de control, asistenciales, compensatorias, educativas o terapéuticas que, aún de naturaleza no específica ni exclusivamente protectora, conllevan efectos en este orden y pueden ser adoptadas y ejecutadas tanto por la propia Entidad Pública como por las Entidades Locales en el marco de las competencias y funciones que en materia de protección tienen atribuidas.

Igualmente destacable es la formulación y alcance que la Ley hace del deber de comunicación y denuncia que, respecto de toda situación de riesgo o posible desamparo conocida, alcanza a cualquier persona y resulta especialmente exigible a determinados estamentos. Las posibles consecuencias que para el menor aparecen ligadas a la aparición de una situación de desprotección se entienden de tal entidad, especialmente en relación con su proyección hacia el futuro, y son de tal importancia los derechos de aquel cuyo efectivo ejercicio puede verse comprometido, que ha de asegurarse que la noticia pueda llegar de inmediato a las autoridades a fin de que sea igualmente inmediata la activación del sistema de protección, evitando que la demora en ésta contribuya a dificultar la reparación o a agravar los efectos.

La Ley quiere propiciar una delimitación lo más precisa posible de todas las situaciones de desprotección, disminuyendo así la discrecionalidad en su apreciación. De esta forma, junto a la determinación e identificación de las de desamparo, habitual en este tipo de leyes, avanza también una conceptuación de las de riesgo, de límites hasta hoy más imprecisos como categoría, abordando, de forma paralela a lo que sucede con aquellas, tanto su definición, como la elaboración de un catálogo de las mismas que, no obstante no constituir una relación exhaustiva, contribuya a acotarlas.

La intervención administrativa en las situaciones de riesgo, que, junto a la detección y valoración, corresponde, según los casos, a las Entidades Locales o a la Administración de la Comunidad, se lleva a cabo, respectivamente, mediante la puesta en marcha de actuaciones o medidas y debe centrarse en la eliminación, atenuación o compensación de los factores de dificultad y de las circunstancias carenciales que obstaculicen el pleno ejercicio de los derechos del menor y su correcta atención, desplegando a tal fin una intervención dirigida a la mejora del medio familiar que concite la participación de sus propios padres o responsables, suponga un complemento a la actuación de éstos y contribuya a procurar una satisfacción adecuada y normalizada de las necesidades que aquel presente. La permanencia del niño en el domicilio familiar y la colaboración de sus padres conforman el supuesto más común, y su atención resulta atribuida, como lógica y ordinaria respuesta, a las Entidades Locales que ejecutarán para ello las correspondientes actuaciones, activarán sus propios recursos y podrán contar con la colaboración de los servicios normalizados y de los apoyos de los sistemas públicos y de la acción privada; la ausencia de esa colaboración parental, la necesidad de activación de dispositivos específicos o la concurrencia de otras circunstancias específica y taxativamente previstas implican la necesidad de la adopción de medidas y, consecuentemente, la intervención de la Administración de la Comunidad.

De otra parte, la acción protectora en las situaciones de desamparo implica su formal declaración, tras la constatación de que el menor se encuentra privado de la necesaria asistencia moral y material, conlleva la separación de la familia y la asunción de la tutela por ministerio de la ley por parte de la Entidad Pública, y exige la actuación de ésta en ejercicio de las competencias que al efecto le resultan atribuidas.

Del articulado de este Título resulta también, diáfanamente reconocida, la relevancia del papel reservado a las Entidades Locales. Las previsiones al respecto, que atienden lo dispuesto en las legislaciones reguladoras del régimen local y de la acción social con referencia a las competencias de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales en materia de servicios sociales en general y de protección a la infancia en particular, quieren profundizar en la concreción del llamado Pacto Local en relación con la posible atribución de otras funciones mediante transferencia, delegación o acuerdo. En este sentido, su intervención en las situaciones de riesgo, ya aludida arriba y concebida como la respuesta ordinaria en tales casos, es un claro ejemplo de ello. Igualmente, la posibilidad de asumir el ejercicio de la guarda acordada por la Administración de la Comunidad Autónoma constituye otra muestra de la importancia de su consideración desde la afirmación de la eficacia que en la actividad administrativa aparece ligada a la inmediatez y a la proximidad con el ciudadano.

La preocupación por garantizar al máximo la seguridad jurídica tiene mucho que ver con la consciente opción tomada de incluir en el articulado una regulación detallada del procedimiento para la declaración de las situaciones de desamparo y para la adopción y ejecución de las medidas protectoras, no obstante tratarse de cuestiones adjetivas. La especial naturaleza de la materia sobre la que se interviene, la afectación de derechos que comporta y las consecuencias que de la misma se derivan o pueden derivarse para las esferas personal y familiar del menor protegido hacen conveniente el tratamiento legal de cuestiones procedimentales que en otro caso bien pudieran haber sido objeto de regulación reglamentaria. La asignación del caso desde el primer momento a un técnico que asume funciones de coordinación, la previsión expresa de una tramitación de urgencia que permita la respuesta inmediata en los supuestos que así lo reclamen, la exigencia de exhaustividad en relación con la investigación, el principio de intromisión y afectación traumática mínimas, la consideración de la audiencia del menor en cuanto tenga madurez y capacidad suficientes o la importancia del plan de caso, su contenido, ejecución y revisión, son algunos de los importantes aspectos contemplados.

Muy detallada es la regulación de las medidas y actuaciones, y del régimen general que les es aplicable. No podía ser de otra forma cuando las mismas constituyen la expresión material de la acción de protección. Todas son precisamente conceptuadas y, junto al establecimiento de algunos criterios de aplicación que resultan predicables para la totalidad, se formulan otros referidos al particular ámbito de cada una de ellas.

Los criterios de alcance general representan una referencia que ha de ser permanentemente tenida en cuenta en todos los casos y durante toda la acción de protección. Entre ellos, la consideración prioritaria del apoyo a la familia, entendida ésta desde una interpretación extensiva acorde con la realidad actual, constituye una consecuencia directa del principio que insta a procurar en primer término la permanencia del menor en su entorno de origen, afirmando la necesidad de que las separaciones no definitivas duren el menor tiempo posible y de que se plantee la búsqueda de una integración alternativa estable cuando la reunificación resulte inviable. También la Ley exige claramente la necesidad de una adopción inmediata de la tutela ex lege en cuanto se constate la concurrencia de las condiciones o situaciones previstas para ello. Igual carácter revisten las cautelas relativas a la excepcional utilización del acogimiento residencial para niños que no hayan alcanzado los doce años o a la conveniencia de establecer su duración máxima recomendada en función de la edad de los menores. La afirmación del valor que como soluciones alternativas para determinados supuestos se reconoce a los programas de apoyo y preparación para la vida adulta y el mandato para evitar cualesquiera situaciones de provisionalidad que pudieran comprometer el desarrollo del menor en protección completan estas orientaciones.

El apoyo a la familia aparece primordialmente orientado a evitar la separación del menor de su núcleo de origen y, caso de que tal fuera inicialmente inevitable, a procurar su retomo en el más breve plazo, propiciando la mejora de este contexto natural e inmediato mediante una actividad que presupone la cooperación y la predisposición receptiva de sus miembros y puede integrar la puesta en marcha, simultánea o sucesiva, de medidas y actuaciones plurales, de contenido muy diverso y naturaleza variada, que comprenden desde la intervención técnica a la ayuda más genérica y que son desarrolladas tanto desde los servicios básicos como desde los especializados.

El ejercicio de la guarda, ya sea a solicitud de quienes ejercen la función parental o como consecuencia de la asunción de la tutela por ministerio de la ley, aparece regulado de forma precisa. A estos efectos se incluyen previsiones concretas en relación con su duración, con el mantenimiento de los contactos familiares, con la consideración de la opinión del menor, con la estimación del posible retorno como objetivo de la acción, con las garantías exigibles en relación con las limitaciones de todo orden que fuera imprescindible acordar, o con su vigilancia y seguimiento, extensible éste incluso más allá de su finalización. Y dichas previsiones se complementan con el establecimiento de expresas consideraciones específicas relativas a la constitución y ejercicio de la guarda voluntaria, función ésta que, como ya quedó dicho, la Ley contempla como de posible asunción por las Entidades Locales.

Con referencia al acogimiento familiar, la Ley proclama su utilización preferente, especialmente cuanto menor sea la edad del niño, la facilitación de sus relaciones con la familia de origen cuando ello no perjudique la acción protectora, y la consideración de la familia extensa como primera alternativa que permite garantizar su permanencia en el propio ambiente y la continuidad de las actividades que no han de verse afectadas por la medida. Además se resalta la importancia de abordar actuaciones concretas para potenciar la promoción, selección y formación de acogedores, y la previsión sobre la prestación de apoyos de tipo técnico, jurídico, social o económico atendiendo a las necesidades del menor, a las características del acogimiento y a las dificultades existentes para su desempeño, apoyos entre los que habrán de incluirse medidas de tratamiento fiscal especial con el alcance que se determine en la legislación especial de esta materia.

Por su parte el acogimiento residencial aparece conceptuado como recurso de adopción fundamentalmente subsidiaria, en ausencia de otros más adecuados o ante la inviabilidad de éstos, o reservado para los casos en los que constituya la mejor manera de cubrir adecuadamente las necesidades que el menor presente. En todo caso, se reclama que toda intervención en este marco responda a un plan individualizado de contenido socio-educativo y que el centro a elegir reúna las condiciones para ofrecer a cada menor un estilo de vida lo más normalizado posible y resulte acorde a sus circunstancias y condiciones, procurándose la proximidad al entorno familiar y social. La Ley prevé la utilización de recursos normalizados, de centros específicos, de establecimientos especializados y de dispositivos especiales; de forma que puedan proporcionarse, desde las diferentes redes de atención, respuestas diferentes acomodadas a los requerimientos que cada caso presente. La referencia a los requisitos exigibles a los centros específicos y especiales y la previsión de algunas cautelas en relación con determinados aspectos del ingreso y estancia residencial completan la regulación de esta figura.

La adopción aparece concebida como medida de significado valor para aquellos supuestos en los que, resultando inviable, por imposible o perjudicial, la permanencia en la familia de origen o el retorno a la misma, el interés del niño, su edad y demás circunstancias aconsejen la promoción de su integración plena en una nueva familia. La Ley llama la atención sobre la necesidad de valorar muy especialmente en estos supuestos la opinión y voluntad de los menores con madurez y capacidad suficientes y, en todo caso, de quienes hubieran alcanzado los doce años, previendo la posibilidad de establecer programas de acoplamiento cuando se entienda preciso. La regulación alcanza también a la determinación del marco general de la actuación administrativa en estos casos, incluyendo determinaciones específicas en relación con las actuaciones de promoción, información y formación de solicitantes de adopción, con los procesos de valoración de su idoneidad y de selección, y contemplando los principios mas generales que afectan al acogimiento preadoptivo, a la organización del sistema de registro, al apoyo post-adopción y a los servicios de mediación que hayan de implantarse para hacer efectivo el derecho de las personas adoptadas a conocer sus orígenes y a facilitar, en su caso, el encuentro de las mismas con la familia biológica. Finalmente, la Ley incluye una serie de disposiciones generales que fijan el marco de actuación en materia de adopción internacional.

Aspectos complementarios de la acción protectora aparecen también expresamente contemplados en la Ley. Así sucede con la definición de las actuaciones y supuestos que permiten prolongarla después de su formal finalización, incluso más allá del cumplimiento de la mayoría de edad, sea para completar el proceso de integración iniciado, sea para garantizar una adecuada atención de necesidades especiales que dificulten o impidan la vida independiente, sea para favorecer ésta en determinados casos cuando se hayan alcanzado los dieciséis años, sea, al fin, para propiciar el seguimiento que permita constatar la evolución y prevenir eventuales situaciones de riesgo en el futuro.

IX

En el Título IV la Ley se ocupa de las cuestiones relativas a la actuación en materia de menores infractores.

La aprobación y entrada en vigor, relativamente recientes, de la nueva legislación reguladora de la responsabilidad penal de los menores han determinado la configuración definitiva de un nuevo Derecho penal de menores en España y la delimitación de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas, como entidades públicas encomendadas de la ejecución material de las medidas adoptadas en sentencia firme por los Jueces de Menores.

La regulación general de esa ejecución aparece ya contemplada en la propia Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, la cual habrá de ser objeto aún de desarrollo reglamentario para completar la ordenación de cuestiones que, por su naturaleza y contenido, deben ser abordadas en disposiciones de carácter y ámbito estatal.

Lo anterior hace que la presente Ley se limite a determinar los criterios de actuación de carácter complementario, instrumental o de aplicación del marco general por los que ha de regirse la actividad que desarrolle en esta materia la Entidad Pública de Castilla y León, acorde todo ello con las competencias de elaboración normativa que el artículo 45.1 y el apartado 2 de la disposición foral séptima de la citada Ley Orgánica 5/2000 atribuyen a las Comunidades Autónomas en relación con el ejercicio de las funciones de ejecución material de las referidas medidas, así como con la organización, creación, dirección, organización y gestión de los servicios, instituciones y programas que existan o se establezcan al efecto.

En ese sentido, la Ley incluye unos criterios de alcance general y previsiones diferenciadas para las medidas de medio abierto, privativas de libertad o de carácter sustitutivo, y para las actuaciones de apoyo y seguimiento. En todos los casos se parte de la consideración prevalente del interés del menor infractor, del respeto a los derechos no afectados por el contenido de la sentencia, de la finalidad educativa de todas las medidas, orientadas a la consecución de la integración de aquel, y de la consideración de la legislación general y de la sentencia singular como configuradores del marco de la ejecución. Además se destaca la importancia de los principios de individualización, integralidad e intervención normalizada, y se prevé el favorecimiento de las actuaciones coordinadas y de la participación familiar y social en el proceso de integración del menor.

La importancia que se reconoce a la acción socializadora y de inserción de los menores que cometen hechos tipificados como infracciones obliga a considerar, en garantía de su eficacia, la especial intensidad de una intervención que, de naturaleza sancionadora en su origen pero de contenido fundamentalmente educativo, puede y debe ser completada con acciones simultáneas y prolongada con actuaciones que cabe desplegar una vez finalizado el cumplimiento de las medidas impuestas.

La Ley define asimismo el marco general y los principios que han de regir el establecimiento de convenios y acuerdos de colaboración con otras Administraciones y con entidades públicas o privadas para la ejecución de estas medidas.

X

En un ámbito en el que la acción se pretende plural (en consonancia con las responsabilidades que atañen a todas las instancias), convergente (asegurando la eficacia que aparece ligada a la suma de esfuerzos), integral (pues sólo así puede responderse adecuadamente a todas las necesidades que cada supuesto presente) y coordinada (organizando eficientemente las diversas contribuciones que puedan confluir en las actuaciones generales y en la atención de casos concretos), resulta imprescindible abordar una distribución de competencias y funciones que, acorde con la legislación vigente, se adecue a las previsiones que la presente Ley comprende y asegure su cumplimiento más eficaz y completo.

El Título V, en primer término, reúne y ordena los preceptos que determinan esta distribución.

Así, y tras la identificación de la Entidad Pública, se procede a enumerar en primer término las competencias que corresponden a la Junta de Castilla y León.

Posteriormente se relacionan las funciones atribuidas a la Administración de la Comunidad Autónoma, distinguiéndose en este caso, por una parte, las generales y específicas residenciadas en los distintos departamentos de la misma y relacionadas con el ámbito de sus respectivas competencias, y, por otra, las asignadas a la Entidad Pública de Protección y Reforma de Menores en Castilla y León, diferenciándose también entre las de carácter general y las específicas.

En último término la Ley contempla las competencias de las Entidades Locales, distinguiendo entre las funciones de titularidad ya atribuida, aquellas otras ejecutables en el marco de los acuerdos que al efecto puedan suscribirse con la Administración de la Comunidad Autónoma y las asumibles mediante transferencia o delegación.

Toda esta distribución configura un entramado en el que la dirección superior, la coordinación última y la actividad reglamentaria residen en la Junta de Castilla y León. Las distintas Consejerías y Centros directivos integran en sus respectivos ámbitos las diferentes actuaciones previstas en la presente Ley en tanto son referibles a las materias y sectores de actividad que les vienen respectivamente encomendados. La Entidad Pública asume las generales de organización, gestión, desarrollo, coordinación e inspección de los programas, servicios, centros, prestaciones y actuaciones en materia de atención y protección a la infancia, así como las específicas integrantes de las acciones contempladas en la presente Ley. Y las Entidades Locales ejercitan en su tesitorio, a través de los servicios básicos o de los específicos creados al efecto, las generales de promoción, prevención, conocimiento de la realidad, fomento de la iniciativa social y la participación y detección de las situaciones de desprotección, y las específicas de intervención en las situaciones de riesgo, gestión de servicios especializados de apoyo a la familia o control de la escolarización obligatoria, a las que se añaden las de posible asunción en relación con el ejercicio de la guarda, las relacionadas con la captación, valoración y formación de acogedores y solicitantes de adopción y otras de apoyo en estos ámbitos, así como algunas más de colaboración.

La formulación que hace esta Ley en relación con las competencias que puedan corresponder a los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales ha querido ser especialmente consecuente con las previsiones constitucionales de autonomía municipal y provincial, con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos, y con los planteamientos del denominado Pacto Local. Se ha pretendido con ello, desde la consideración de lo contemplado en la legislación autonómica reguladora del régimen local, avanzar en la atribución de competencias y funciones a la Entidades Locales, atendiendo al interés de la colectividad local, a la posibilidad de mejorar la prestación de determinados servicios y a la oportunidad de propiciar una mayor participación de los destinatarios de los mismos y de la ciudadanía en general. Se permite así que, mediante los mecanismos de la transferencia, la delegación o el acuerdo, cada Corporación complete su marco competencial mediante la asunción para su ámbito territorial, como responsabilidad propia o compartida, del ejercicio efectivo de aquellas funciones, de entre las previstas, que su capacidad de acción, la eficacia en la gestión, la demanda social, el deber de corresponsabilidad o la estimación de la oportunidad vayan aconsejando.

Por otra parte, el Título VI aborda expresamente las cuestiones relativas a la cooperación y colaboración administrativa, a la participación social y a la coordinación de actuaciones.

El principio de corresponsabilidad administrativa es formulado con meridiana claridad. Únicamente desde la cooperación coordinada es posible asegurar una respuesta efectiva y adecuada para las diversas actuaciones que la Ley contempla dentro del ámbito general de la atención y protección a la infancia. La colaboración en el ejercicio de las competencias que respectivamente corresponden a las diferentes Administraciones ha de producirse tanto con referencia a la promoción y garantía de los derechos reconocidos a los menores y a las acciones de carácter preventivo, por una parte, como en las particulares actuaciones para la atención, protección e integración de los menores en situaciones de riesgo, desamparo, inadaptación o desajuste social, por otra.

Este deber de cooperación conlleva la obligación de auxilio mutuo, exige una disponibilidad de la información para el intercambio, destaca la importancia del convenio administrativo como instrumento para su activación y prevé, en su caso, el necesario traspaso de recursos.

Paralelamente, la Ley contempla la colaboración que, para la ejecución de estas actividades y la consecución de los correspondientes objetivos, puedan prestar las entidades, tanto públicas, como privadas, exigiéndose en este caso la oportuna habilitación. La importancia que se reconoce a la iniciativa social hace que las funciones que las mismas pueden llevar a cabo sean también numerosas y se enmarquen en todas las grandes áreas de acción que comprende la Ley, quedando su concreción a lo que en cada caso se establezca en los oportunos acuerdos que con ellas suscriban las Administraciones públicas.

Por último se afirma la necesidad de promover la participación social, particularmente la de los propios menores y sus familias, las entidades dedicadas a la actividad en este sector y el voluntariado, pero también la de los ciudadanos en general.

La coordinación de todas estas intervenciones confluentes ha de encontrar en la planificación regional su primera y más adecuada expresión y, así, está previsto que la misma determine los fines y objetivos a perseguir, la definición y priorización de todas las actuaciones, los mecanismos concretos para asegurar aquella y los criterios para abordar la evaluación de lo actuado y determinar el grado de eficacia conseguido.

Finalmente, tanto la coordinación interadministrativa como la participación social son también articuladas por los Consejos de Protección a la Infancia, de ámbito regional y provincial, que la propia Ley crea y que, asumiendo funciones de informe, asesoramiento y propuesta, han de contribuir a impulsar el bienestar y la calidad de vida de los menores de Castilla y León, a fomentar la sensibilización y la solidaridad social de cara a las actuaciones a ellos dirigidas en el marco de esta norma, a mejorar la calidad y eficacia de las mismas, y a canalizar las iniciativas y sugerencias de los niños y adolescentes, de sus familias y de la población en general.

En otro orden de cosas y para la organización de la actividad de atención y protección a la infancia, la función registral, de carácter instrumental o auxiliar, es concebida en la Ley como garantía de seguridad jurídica en la acción administrativa y como elemento de importancia para su ordenación. Desde esta premisa, se opta en el Título VII por la constitución de un Registro público, central y único, dividido en secciones, con oficinas territorializadas, cuyas inscripciones quedan afectadas por los principios de confidencialidad y reserva, y de garantía del derecho a la intimidad.

XI

En apoyo de la eficacia que la Ley entiende exigible para todas las actuaciones que contempla, la configuración de un régimen sancionador resulta de inevitable consideración, concibiéndose como garantía adicional para aquellos casos en los que sus mandatos sean desatendidos, sus prohibiciones desoídas, incumplidos los deberes y obligaciones en ella establecidos o impedido o limitado el ejercicio de los derechos de niños y adolescentes.

Este régimen sancionador, abordado en el Título VIII, constituye la plasmación de una actividad de control público en defensa de los menores y se expresa mediante una detallada tipificación de las infracciones que abarca la totalidad de ámbitos de actuación contemplados en la Ley, si bien atiende al único objetivo último de promoción de los derechos reconocidos a aquellos y garantía de calidad en los servicios de que son usuarios.

Las multas como sanciones principales, cuya recaudación queda afectada a actuaciones en materia de atención y protección a la infancia, se complementan con un amplio catálogo de otras accesorias, cuya eventual adopción dote en cada caso de mayor sentido e individualización a la resolución administrativa que formule el correspondiente reproche al declarado responsable.

La también extensa relación de criterios atendibles para graduar las sanciones contribuye a propiciar esa individualización desde la consideración de la proporcionalidad de las mismas con el grado de culpabilidad del autor, la naturaleza y gravedad de las consecuencias de su acción en relación con el número y las condiciones particulares de los menores afectados, la transcendencia social de los hechos y otras circunstancias de variada índole, con una particular construcción de la reincidencia y su apreciación.

Finalmente, es de destacar que la atribución de la competencia sancionadora a una pluralidad de órganos no es sino reflejo y consecuencia del carácter integral de la Ley, de manera que también aquí confluye la actividad de las distintas instancias implicadas en relación con las diferentes actuaciones contempladas en la misma, ejercitando, respectivamente, esta potestad cuando los hechos que constituyan infracción sean referibles al marco y ejercicio de las funciones que cada una tenga atribuidas o afecten a las materias o sectores de actividad que les vengan encomendados.

XII

La Ley aborda finalmente dos formales declaraciones que constituyen en sí mismas un claro posicionamiento frente a la realidad de la población infantil.

Por una parte, prevé en primer término la máxima difusión y conocimiento de las normas que la misma contiene, llamando a todas las Administraciones de la Comunidad al efectivo desarrollo de esta tarea, de la que han de considerar especiales destinatarios a los propios menores y a sus familias, a los profesionales que dirigen a ellos su trabajo y a las entidades e instituciones que desarrollan su actividad en este ámbito.

Por otra, la Ley quiere también expresar de forma fehaciente la sensibilidad ante la situación de los menores en el mundo, comprometiendo una actuación solidaria en el marco de la cooperación al desarrollo de otros países, con una especial consideración del apoyo a los proyectos que se dirijan a mejorar las condiciones de la infancia en las naciones del tercer mundo o en vías de desarrollo.

Y, en último término, se establece una previsión, acotada temporalmente, para elaborar y aprobar todas las disposiciones de rango inferior que, en desarrollo de esta Ley y en aplicación de sus principios y normas, hayan de regular los aspectos más concretos de la pluralidad de actuaciones dirigidas a promover el bienestar social de la infancia en Castilla y León.