Sumario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Desde el año 2007, las situaciones de sequía hidrológica en las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, se gestionan mediante los Planes especiales ante situaciones de alerta y eventual sequía, aprobados por la Orden MAMA/698/2007, de 21 de marzo y posteriormente modificados por el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones Hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

De acuerdo con el artículo 27 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, estos planes, con sus sistemas de indicadores hidrológicos, son los que sirven de referencia a los organismos de cuenca para la declaración formal de situaciones de alerta y eventual sequía.

II

El valor medio nacional de las precipitaciones acumuladas desde el pasado 1 de octubre hasta el 1 de mayo representa en torno a un 13% menos que el valor normal correspondiente a dicho periodo. A fecha 1 de mayo, la reserva hidráulica peninsular, se situaba en un 56 %, notablemente inferior a la media de los últimos 5 años (74,2 %) y a la de los últimos diez años (70 %).

Los volúmenes embalsados en el presente año hidrológico en las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias, han sido muy poco relevantes, persistiendo la situación de sequía declarada en los ámbitos territoriales de las Confederaciones Hidrográficas del Segura y del Júcar y dando inicio a la situación de sequía en la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero.

En el caso del Duero, el inicio del año hidrológico 2016/2017 ha sido extremadamente seco desde el punto de vista de la meteorología: así, la precipitación acumulada en los últimos seis meses del pasado año ha sido del 55 % de la media de la serie histórica que alcanza 48 años. Los volúmenes embalsados a fecha 18 de mayo 2017 son 984 Hm³ menos que los que había embalsados en esa misma fecha de 2016. Esta cifra de 984 Hm³ representa un 34,20 % de la capacidad de regulación de la que dispone actualmente la cuenca hidrográfica del Duero.

A fecha 1 de mayo, el indicador de sequía del estado global de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero se ha mantenido en alerta por quinto mes consecutivo. Este hecho ha motivado que, conforme al contenido del Plan Especial de actuación en situaciones de alerta y eventual Sequía del Duero, y conforme al artículo 20 de las disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero, la demarcación se encuentre en situación de sequía prolongada, y se hayan adoptado por el organismo de cuenca, un conjunto de restricciones por la falta de agua embalsada, de conformidad con el artículo 55 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Restricciones que ya se han determinado y puesto en práctica en las diferentes zonas suministradas desde los embalse mediante canales.

Con base en esta situación de sequía prolongada, la Comisión de Desembalse de la Confederación Hidrográfica del Duero, acordó en febrero de 2017, la elevación al Consejo de Ministros, para que de conformidad con el artículo 58 de texto refundido de la Ley de Aguas, adoptase, mediante real decreto y en circunstancias extraordinarias como las que se dan actualmente en la cuenca española del Duero, las medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio público hidráulico, aun cuando hubiese sido objeto de concesión, para la superación de circunstancias de necesidad, urgencia, anómalas o excepcionales.

En el caso de la cuenca hidrográfica del Segura, en sequía declarada desde el 9 de mayo de 2015, con la entrada en vigor del Real Decreto 356/2015, de 8 de mayo, la situación se ha agravado de forma particular por dos motivos: el volumen embalsado en la propia demarcación es, a fecha 18 de mayo de 2017, del 32 %, cuando la media de los últimos cinco años en esta misma fecha se sitúa en el 60,78 %, y el volumen embalsado en Entrepeñas y Buendía, (embalses desde los que parte el Acueducto Tajo-Segura), se sitúa a fecha 19 de mayo, por debajo de 368 Hm³, habiéndose entrado, de acuerdo con las Reglas de explotación del Trasvase Tajo-Segura, aprobadas por la disposición adicional quinta de la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en el Nivel 4, lo que implica que no cabe aprobar trasvase alguno para abastecimiento y regadío desde la Demarcación Hidrográfica del Tajo.

En el caso de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, también en sequía declarada desde el 9 de mayo de 2015 con la entrada en vigor del Real Decreto 355/2015, de 8 de mayo, a fecha 1 de mayo de 2017 los indicadores de estado de los subsistemas Turia y Júcar se encuentran en alerta y prealerta respectivamente.

El Real Decreto 356/2015 por el que se declara la situación de sequía en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica del Segura, y el real decreto 355/2015 del Júcar y sus prórrogas, contiene como una de las medidas administrativas que puede ayudar a superar la situación de escasez de recursos hídricos existente, la utilización de los contratos de cesión de derechos al uso del agua previstos en la legislación de Aguas.

En este sentido se contempla la posibilidad recogida en el artículo 67.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, donde está previsto que podrá permitirse que los contratos celebrados no respeten la prelación de usos establecidos en el Plan Hidrológico de la demarcación hidrográfica, o en su defecto en la propia Ley, al entender que la situación excepcional y el interés general hacen aconsejable la autorización de la medida.

La disposición adicional tercera del real decreto Ley 6/2015 de 14 de mayo, admitió para estos mismos contratos una excepción del artículo 69.1 del texto refundido de la Ley de Aguas, según el cual «el volumen anual susceptible de cesión en ningún caso podrá superar al realmente utilizado por el cedente». Permitiendo de modo excepcional y temporalmente limitado la cesión de todo el caudal concedido con independencia del grado de utilización que haya tenido por parte del cedente en los 5 años anteriores.

Esta previsión se refiere a los contratos celebrados entre concesionarios de la cuenca del Segura. Actualmente se hace preciso que, con carácter excepcional y temporalmente limitado, se establezca esta medida ampliándola a las cuencas del Júcar y del Duero; De este modo en cada una de dichas cuencas se podrán celebrar contratos de cesión de derechos, entre concesionarios y titulares de derechos de una misma cuenca tomando como referencia los volúmenes concedidos y no los utilizados en los últimos 5 años.

Es una flexibilización del régimen legal de los contratos que se plantea como una medida excepcional para atender a la situación hidrológica existente y se incluye en la disposición adicional segunda.

III

Las situaciones de sequía hidrológica descritas están afectando, en muchos casos, al nacimiento y el normal desarrollo de los cultivos de secano, así como a los cultivos de regadío de las zonas referidas en las tres demarcaciones hidrográficas citadas, bien por insuficiencia del agua embalsada para atender la demanda de riego, bien por la reducción de precipitaciones que ha afectado a las reservas en los acuíferos que proporcionan el agua de riego.

Las extremadas condiciones climáticas que viene padeciendo este año el sector agrario en las zonas señaladas, amenazan la viabilidad económica de muchas explotaciones y su propia pervivencia como unidades productivas, lo que afectaría seriamente a la economía de las comarcas agrarias y al desenvolvimiento de otros sectores de actividad económica relacionados con la agricultura.

Si bien es cierto que el Plan de seguros agrarios, subvencionados por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, representa la herramienta de referencia obligada, en la lucha contra las adversidades climáticas, al contemplar sólo la sequía meteorológica y no la hidrológica, la extraordinaria incidencia de esta sequía aconseja la adopción de medidas, a título excepcional, que complementen la acción de los seguros agrarios en orden a minorar las consecuencias en la economía de las explotaciones agrarias afectadas.

Aunque los abastecimientos a fecha de hoy parecen estar garantizados, en el caso de las Demarcaciones Hidrográficas del Segura y del Júcar, se está haciendo un seguimiento exhaustivo, dada la elevada dependencia del conjunto de municipios integrados en la Mancomunidad de los Canales del Taibilla de los recursos trasvasados desde los embalses de la cabecera del Tajo. Este organismo autónomo, para asegurar la demanda de las diferentes poblaciones, y paliar la merma de recursos que recibe a través del Acueducto Tajo-Segura, ha tenido que recurrir a otras fuentes alternativas de suministro (pozos de sequía, contratos de cesión de derechos, incremento del uso de agua desalinizada), que han llevado aparejado un incremento del coste económico del recurso. En idéntica situación se encuentran aquellos abastecimientos de la provincia de Almería que se suministran desde el acueducto Tajo-Segura.

En consecuencia, para paliar también el desequilibrio económico que se le hubiera podido producir a la Mancomunidad de los Canales del Taibilla y los mencionados abastecimientos de la provincia de Almería, y posibilitar la continuidad de la actividad productiva de las explotaciones agrarias que están sufriendo los efectos de la sequía, el Gobierno considera necesario adoptar un conjunto de medidas, con carácter urgente, destinadas a paliar los efectos de esta importante adversidad climática, en el marco de la necesaria cooperación con las comunidades autónomas afectadas.

Asimismo, las explotaciones agrarias afectadas por la sequía, no sólo en las cuencas con sequía hidrológica sino también en el resto de zonas con sequía meteorológica, afrontan elevadas dificultades de tesorería, entre los que cabe destacar especialmente los sectores de cultivos herbáceos por la pérdida de cosecha y en los de ganadería extensiva por el incremento de los costes por pérdida de pastos Por ello, se considera adecuado adoptar la medida destinada a aplazar el pago de las cuotas de la Seguridad Social ya que la misma está destinada a aliviar dichas dificultades.

IV

En otro orden de cosas, en este ámbito, las actuales circunstancias sociales requieren de un uso de los recursos energéticos más eficiente, sostenible y respetuoso con el medioambiente, cohonestando el desarrollo económico con la protección eficaz del medio ambiente, en concordancia a su vez con los principios básicos que rigen la política fiscal, energética y ambiental de la Unión Europea.

En consecuencia, resulta necesario un marco normativo que garantice a todos los agentes afectados el adecuado funcionamiento del modelo de producción de energía, y a su vez contribuya a preservar el patrimonio ambiental.

En el ordenamiento jurídico vigente, el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, tras la modificación operada por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica. Con posterioridad fue aprobado el Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, por el que se desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias.

De acuerdo con la legislación referida, y en términos consonantes con el artículo 2.2.a) de la Ley 58/2013, de 17 de diciembre, General Tributaria la naturaleza del canon es la de una tasa que se aplica a la producción de todas las instalaciones de generación que obtienen un beneficio de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público hidráulico, para la producción de energía eléctrica. Su creación obedeció, como expresa la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, a la necesidad de salvaguardar la calidad general de las aguas continentales españolas, que constituyen un recurso natural de evidente relevancia para el conjunto de la sociedad. En este sentido, y a fin de reforzar las políticas de protección del dominio público hidráulico, el Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, establece en su artículo 12 que el 2 % del importe de la recaudación neta tendrá la consideración de ingresos del organismo de cuenca, y, particularmente, que los Presupuestos Generales del Estado destinarán a actuaciones de protección y mejora del dominio público hidráulico, en los términos definidos en su artículo 14, al menos un importe igual a la estimación prevista para el 98 % restante de dicha recaudación.

V

La experiencia acumulada en los años transcurridos desde la entrada en vigor de la Ley 15/2012, de 17 de diciembre, evidencia la necesidad de reforzar las actuaciones de protección, mejora y regeneración de las masas de agua superficial en las cuencas hidrográficas. Todo ello sin perjuicio de la reducción progresiva de la contaminación procedente de sustancias prioritarias y de la eliminación de forma gradual respecto a los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas en la que debe intensificar esfuerzos la Administración Hidráulica del Estado.

En este sentido, los programas de control de las masas de agua y de las zonas protegidas pretenden mejorar los niveles de precisión y fiabilidad alcanzados en años anteriores, conforme a lo previsto en el artículo 92 ter.2 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Para la ejecución de estas actuaciones de protección medioambiental que revisten carácter de urgencia, se hace imprescindible dotar a los órganos competentes del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de los recursos económicos y técnicos necesarios que permitan una conservación eficaz del dominio público hidráulico.

De la misma manera, el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2017, por el que se aprueban las nuevas tarifas para el aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura, con el objeto de recuperar los costes anuales de explotación, funcionamiento y conservación que soporta la Administración hidráulica, así como la amortización de las inversiones estatales calculadas conforme a la normativa vigente, reafirma la necesidad de adoptar medidas de equilibrio económico-financiero para el cumplimiento de las funciones que tienen encomendadas los organismos de cuenca.

Para garantizar la protección del dominio público hidráulico, y en orden a asegurar el cumplimiento de los objetivos ambientales establecidos en la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario en el ámbito de la política de aguas (Directiva Marco del Agua), se incrementa el tipo de gravamen del canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica desde el 22 por ciento del valor de la base imponible previsto en el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas, hasta el 25,5 por ciento, dado que el tipo actual se revela insuficiente para alcanzar el objetivo de compaginar adecuadamente dos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico. Ese incremento permitirá allegar, en los términos previstos en el artículo 12 del Real Decreto 198/2015, de 23 de marzo, recursos adicionales con los que reforzar las actuaciones técnicas de medición, análisis, vigilancia y control de los consumos de agua reconocidos en las concesiones, el régimen de cumplimiento de las mismas, el seguimiento de calidad, seguridad y cantidad de las aguas continentales, así como actividades de mejora de la continuidad fluvial, adaptación de las estructuras a la migración de la ictiofauna y transporte de sedimentos, la recuperación del lecho de los cauces y del espacio fluvial, incluyendo los bosques de ribera y la lucha contra especies invasoras que supongan un deterioro del estado del dominio público hidráulico.

La premura de la iniciativa legislativa materializada en el presente real decreto-ley viene motivada, como se ha dicho, por necesidades estructurales de inaplazable ejecución en la protección, mejora y regeneración de las masas de agua superficial de las cuencas hidrográficas, relacionada a su vez con una actuación legislativa inmediata, que permita aplicar un plan orgánico en el uso y conservación de la cuenca, sin olvidar las actuales condiciones meteorológicas adversas que acentúan esta exigencia.

Por lo tanto, los ingresos derivados de la subida del tipo de gravamen, responden a un plan plurianual que concuerda con la necesidad inmediata de mayores ingresos, asociados a una imprescindible mejora en la inversión y dotación de recursos en las cuencas hidrográficas, sin perjuicio de su liquidación posterior en marzo de 2018.

En este sentido, debe señalarse que, si bien es cierto que la autoliquidación correspondiente al ejercicio 2017 no deberá presentarse, con arreglo a lo previsto en el artículo 10 del Real Decreto 198/2015, sino en el mes de marzo de 2018, la aprobación del presente real decreto-ley y, en particular, la aplicación del nuevo tipo de gravamen a la parte proporcional de la base imponible generada desde su entrada en vigor, con arreglo a lo previsto en la disposición transitoria única, permitirá generar desde este mismo momento un mayor volumen de recursos destinados a los organismos de cuenta con cargo a dicha autoliquidación, y, a la par, que pueda ya consignarse en los Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 la mayor cantidad destinada, en los términos previstos por el artículo 14 del citado texto reglamentario, a actuaciones de protección y mejora del dominio público hidráulico, facultando con ello el inicio de nuevos proyectos en el referido ejercicio. Es evidente que uno y otro objetivo no podrían ser conseguidos de observarse el procedimiento legislativo ordinario, toda vez que la demora inherente a su tramitación comportaría una pareja demora en la aplicación del referido incremento del tipo tributario que, de este modo, no tendría reflejo en la autoliquidación inmediata y, con ello, en los ingresos del organismo de cuenca, impidiendo por añadidura incorporar a la Ley de Presupuestos Generales para el año 2018 la mayor cantidad equivalente al referido incremento de recaudación.

Finalmente, se incrementa la bonificación tributaria que el apartado 7 del citado artículo 112 bis reconoce a las instalaciones hidroeléctricas de potencia igual o inferior a 50 MW, en la medida necesaria para mantener los efectos del régimen retributivo establecido en el Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, así como en la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, toda vez que el referido canon es uno de los conceptos allí tomados en consideración a la hora de definir los costes variables determinantes del coste de explotación de las correspondientes instalaciones tipo.

VI

Las disposiciones que se aprueban mediante el presente real decreto-ley mantienen una relación de continuidad con las normas precedentes que conforman el ordenamiento jurídico vigente en esta materia, debido a la relación cada vez mayor entre sostenibilidad ambiental y producción energética.

De ahí que esta norma encuentre su fundamento jurídico en el artículo 45 de la Constitución Española, en el que la protección del medio ambiente se contempla como uno de los principios rectores de las políticas sociales y económicas, con el objetivo de internalizar los costes medioambientales derivados de la producción de la energía eléctrica, sin olvidar que la mejora de los niveles de eficiencia energética conlleva un incremento en la calidad de gestión de los recursos naturales.

Sin embargo, debe advertirse que la Constitución impone asimismo «el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» en su artículo 130.1, precepto que está dotado de una esencial carga finalista, cual es equiparar el nivel de vida de todos los españoles y favorecer a todos los sectores económicos. En efecto, el artículo 130 es una manifestación más del Estado Social y Democrático de Derecho (artículo 1.1) y es reflejo de una de las funciones básicas de éste, la función promocional (artículo 9.2) para equiparar el nivel de vida de todos los españoles, sin olvidar el principio de solidaridad que proclama el artículo 2, conforme al cual el Estado velará por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

En suma, el artículo 130 consagra la obligación de los poderes públicos de atender la modernización y desarrollo de todos los sectores de la economía y el artículo 45 hace que ello deba compaginarse con la protección del medio ambiente.

La modificación del canon hidroeléctrico que se contiene en este real decreto-ley preserva adecuadamente las garantías constitucionales en la relación entre el principio de legalidad tributaria y el límite a la facultad de dictar decretos-leyes susceptibles de afectar al deber de contribución al sostenimiento de los gastos públicos, ya que no incide en los elementos esenciales del tributo ni en la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario. En este sentido, el Tribunal Constitucional (SSTC 35/2017, de 1 de marzo (F.J. 5.º) 100/2012, de 8 de mayo, (F.J. 9) 111/1983) sostiene que el sometimiento de la materia tributaria al principio de reserva de ley ( artículos 31.3 y 133.1 y 3 CE) tiene carácter relativo y no absoluto, por lo que el ámbito de regulación del decreto-ley puede penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no afecte a las materias excluidas, que implica en definitiva la imposibilidad mediante dicho instrumento de alteración del régimen general o de los elementos esenciales de los tributos, si inciden sensiblemente en la determinación de la carga tributaria o son susceptibles de afectar así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo.

Por todo lo expresado anteriormente, concurren de esta forma las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el artículo 86.1 de la Constitución Española para dictar decretos-leyes, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: una situación de necesidad fundamentada en datos concretos; la urgencia de las medidas que deben aplicarse respecto a esta situación de necesidad, que no puede atenderse acudiendo al procedimiento legislativo de urgencia; y la existencia de una conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para afrontarla.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.22.ª de la Constitución española, que establece la competencia exclusiva del Estado en la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, así como al amparo de la habilitación contenida en el artículo 149.1.14.ª que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda Pública.

Por todo lo anterior, en uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución, a propuesta de la Ministra Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, del Ministro de Hacienda y Función Pública, del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital y de la Ministra de Empleo y Seguridad Social y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 9 de junio de 2017,

DISPONGO:

DISPOSICIONES ADICIONALES

DISPOSICIONES FINALES