Orden TED/1522/2021, de 29 de diciembre, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el caucho granulado y el polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso y destinados a ciertas aplicaciones, dejan de ser residuos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y por la que se modifican las Órdenes TED/426/2020, de 8 de mayo, APM/205/2018, de 22 de febrero, y la APM/206/2018, de 22 de febrero, por las que, respectivamente, se establecen los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón, el aceite usado procesado procedente del tratamiento de aceites usados para su uso como combustible y el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C para su uso como combustible en buques, dejan de ser residuos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

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Sumario

I

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (en adelante, Directiva Marco de Residuos) y su transposición al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, introducen un conjunto de requisitos que deberán cumplirse para que un determinado flujo de residuos, tras una valorización, pueda dejar de ser considerado residuo. Es el concepto que se ha denominado en ambas normativas como «fin de condición de residuo».

Los requisitos específicos que deben cumplirse para ese cambio de estatus jurídico son: que la sustancia u objeto resultante se use para finalidades específicas; que exista un mercado o una demanda para dicha sustancia u objeto; que la sustancia u objeto resultante cumpla los requisitos técnicos para las finalidades específicas, como también con la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y, finalmente, que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

La citada Directiva señala que la adopción de criterios se puede establecer en el ámbito europeo o, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria, los Estados miembros podrán decidir, caso por caso, si un determinado residuo ha dejado de serlo, teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Esta última posibilidad ha sido recogida en el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el que se establece que mediante orden ministerial pueden fijarse los criterios específicos que deben cumplir determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, para que dejen de considerarse como residuos. Para ello serán tenidos en cuenta el estudio previo que realizará la Comisión de coordinación en materia de residuos, lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los principios de precaución y prevención, y los eventuales impactos adversos del material resultante.

En la misma línea, la modificación de la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre, a través de la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, incide en la necesidad de que por parte de los Estados miembros se adopten medidas que garanticen que aquellos residuos que hayan sido objeto de alguna operación de valorización dejen de ser considerados como residuos, siempre y cuando cumplan todos los requisitos para el fin de condición de residuo establecidos en la directiva. Así, el artículo 6 es modificado en su redacción, pero mantiene los requisitos ya definidos en la Directiva Marco de Residuos y el espíritu de que el fin de condición de residuo no suponga impactos adversos. Además de lo anterior, se prevé que la aplicación del concepto jurídico de fin de condición de residuo pueda ser a nivel de la Unión Europea, a nivel de Estado miembro o a nivel de caso por caso.

En el primer nivel, la Comisión Europea puede evaluar la necesidad de establecer esos criterios para determinados flujos de residuos mediante actos de ejecución, a escala de toda la Unión. Y en un segundo nivel, cuando no haya ocurrido a escala comunitaria, son los Estados miembros quienes pueden establecer esos criterios para determinados flujos de residuos.

En estos dos primeros supuestos, los criterios para aplicar el fin de la condición de residuo deberán incluir: los residuos autorizados como material de entrada para la operación de valorización; los procedimientos y técnicas de tratamiento permitidos; los criterios de calidad que deben cumplir los materiales para que puedan dejar de ser residuos tras la operación de valorización, en consonancia con las normas aplicables en materia de producto e incluyendo valores límite para las sustancias contaminantes cuando sea necesario; los sistemas de gestión para demostrar el cumplimiento de los criterios definidos, concretamente para el control de calidad y el autocontrol, y la acreditación, en su caso; y finalmente, la presentación de una declaración de conformidad.

En el tercer supuesto, el denominado caso por caso, cuando no existan criterios establecidos ni a escala de la Unión Europea ni a escala nacional, son los Estados miembros los que tienen la potestad de decidir la aplicación caso por caso para determinados flujos de residuos. La directiva prevé que para cada caso se puedan reflejar, cuando se considere necesario, esos mismos requisitos establecidos para las dos opciones descritas anteriormente. Además, en este último supuesto también se tendrán en cuenta los valores límite para contaminantes y cualquier impacto negativo para el medio ambiente y la salud humana. No obstante, esta última opción deberá ser desarrollada en nuestro país en el marco de la transposición de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo.

Es preciso destacar que ese mismo enfoque que la directiva adoptaba para los desarrollos a nivel de la Unión Europea y nacional es el que se ha aplicado en España en el desarrollo del artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a través de las órdenes ministeriales.

II

En el ámbito de la Unión Europea, la Comisión Europea no ha adoptado un reglamento en el que, con arreglo a la Directiva Marco de Residuos, se definan criterios y especificaciones para determinar cuándo los materiales obtenidos del tratamiento de los neumáticos fuera de uso dejan de tener la condición de residuo.

Por esa razón algunos países han venido trabajando en el desarrollo de una normativa nacional propia de fin de condición de residuo para el caucho obtenido del tratamiento de estos residuos; en concreto Italia, Letonia, Portugal y Reino Unido son los cuatro países que ya disponen de normativa de fin de condición de residuo. Por su parte, Irlanda ha desarrollado las condiciones de fin de condición de residuo para la utilización de fardos de neumáticos fuera de uso en obras superficiales.

Entre dichas normas nacionales existe unanimidad en muy diversos aspectos, como en lo relativo a los residuos admitidos a la entrada del proceso de tratamiento, considerándose aquellos clasificados bajo el código LER 16 01 03 y en algunos países también los neumáticos fuera de uso triturados y los residuos de caucho vulcanizado, con algunas restricciones para la utilización de neumáticos que presentan anomalías. También la hay en cuanto a que el material de salida que adquiere la condición de producto, se limita al caucho granular, en distintos tamaños. Igualmente hay coincidencia en que los cuatro Estados miembros tienen establecido un sistema de gestión para poder comprobar la conformidad y el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas.

Existen algunas diferencias en las normas nacionales en cuanto a la definición de los usos permitidos para el caucho obtenido del tratamiento de neumático fuera de uso. Mientras que Letonia y Portugal permiten su utilización para cualquier finalidad, Italia y Reino Unido especifican los usos permitidos, y solo Italia dicta una serie de restricciones de uso que atañen básicamente a aquellos artículos en contacto directo con la piel o con alimentos.

En cuanto a los criterios que deben cumplir los materiales de salida, algunos países limitan la concentración de ciertas sustancias, remitiendo en todo caso a la normativa comunitaria y al cumplimiento de los requisitos establecidos en normas o especificaciones de materiales y de ingeniería, en función de su uso final.

En consecuencia, al no haber adoptado la Comisión Europea un reglamento en el que, con arreglo a la Directiva Marco de Residuos, se definan las especificaciones y criterios para determinar cuándo los materiales obtenidos del tratamiento de los neumáticos fuera de uso dejan de tener la condición de residuo, y tomando en consideración que cuatro Estados miembros ya han desarrollado su propia normativa nacional para este caucho, y otro más la ha adoptado para la utilización de neumáticos enteros en instalaciones en superficie, se ha considerado pertinente y necesario proceder a elaborar una norma propia, de aplicación en nuestro país.

Ante esta situación, por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico se ha encargado un estudio que ha permitido realizar un análisis detallado del cumplimiento de las condiciones necesarias para el establecimiento de los criterios de fin de condición de residuo. En ese estudio se aborda el marco normativo que regula la gestión de los neumáticos fuera de uso, el desarrollo empresarial existente en nuestro país para llevar a cabo los tratamientos de estos residuos, las opciones existentes para la utilización del caucho granular y del polvo de caucho procedentes de los neumáticos fuera de uso y la demanda existente para este material. Analiza también el estudio la existencia de normas técnicas que definen y tipifican los requisitos y las condiciones que debe cumplir el caucho de ese origen para su utilización en aplicaciones específicas. Se incorpora al trabajo el análisis de la literatura científica disponible en relación con los posibles impactos adversos para el medio ambiente y la salud humana, que pudieran derivarse de la utilización del caucho procedente de neumáticos fuera de uso, así como la recopilación de la normativa de fin de condición de residuo de aplicación en otros Estados miembros.

III

La fabricación del neumático requiere de una alta tecnología y está sometida a altos estándares de calidad, ya que constituye uno de los elementos claves para la seguridad en el tráfico y la conducción. En su fabricación se emplean más de doscientos componentes diferentes, partiendo de una base de caucho, que supone algo más del 40% del peso del neumático, a la que se añaden otros elementos como el negro de humo, el acero o la fibra textil.

La adecuada gestión del residuo en que se convierte un neumático fuera de uso permite eliminar el impacto medioambiental de una gestión incontrolada y el aprovechamiento de sus principales componentes, de forma que puedan entrar a formar parte de otros procesos productivos o de otras aplicaciones, garantizando en todo momento el menor riesgo de afectación sobre la salud humana o sobre el medio ambiente.

La referencia al caucho granulado y al polvo de caucho que se utiliza en esta norma debe entenderse en los términos contemplados por la norma técnica UNE-EN 14243-2, que proporciona los métodos para la determinación de la distribución del tamaño de partícula de granulados y polvos, producidos a partir de todas las categorías de neumáticos fuera de uso en todos los pasos del tratamiento.

En esta orden se hace referencia al caucho granulado y al polvo de caucho procedentes de los neumáticos fuera de uso, que han sido recogidos de manera separada y trasladados a un gestor de residuos. Estos gestores llevan a cabo una valorización material, procediendo a la retirada de los componentes ferromagnéticos, textiles y otras impurezas presentes, durante los procesos de fragmentación, trituración, granulación y molienda de los neumáticos fuera de uso, que permiten finalmente la obtención de las partículas de caucho de tamaño reducido.

IV

En España existen cerca de 25 instalaciones dedicadas la valorización material de los neumáticos fuera de uso, las cuales anualmente han venido obteniendo en los últimos años unas 76.700 toneladas de caucho granulado y de caucho en polvo, de las que cerca de unas 61.000 toneladas fueron utilizadas en nuestro país, siendo el resto exportado.

Existe una amplia variedad de opciones para la utilización posterior del caucho granulado y el polvo de caucho en sectores de diversa índole, muy especialmente en los ámbitos de la obra pública, de la edificación, de la seguridad vial, de la seguridad personal, de la jardinería y ornamentación, de la industria, del ocio y de la práctica deportiva.

Las aplicaciones se pueden agrupar en las siguientes cuatro categorías: campos de césped artificial y bases para otros campos deportivos; pavimentos para parques infantiles, pistas deportivas y pavimentos de seguridad; piezas moldeadas y artículos de caucho; y mezclas bituminosas. Entre estas cuatro categorías se consume el 100% del caucho procedente del tratamiento de neumáticos fuera de uso que se utiliza en nuestro país, lo que a su vez representa cerca del 75% del caucho total producido en España, dado que el 25% restante es objeto de exportación.

En la fabricación de los campos de césped artificial y de las bases para otros campos deportivos se emplea hasta un 54% del total del caucho consumido en España. En forma de pavimentos para parques infantiles, pistas deportivas y pavimentos de seguridad se absorbe un 35% del caucho total consumido, que supone una aplicación de utilidad para reducir riesgos y lesiones por accidentes o caídas. El caucho empleado como sustitución o aditivo de otros ingredientes en la fabricación de piezas moldeadas y artículos de caucho, consume el 9% del caucho total producido. Respecto a la utilización del polvo de caucho en la fabricación industrial de betún, ésta supone un 2% del caucho producido.

En consecuencia, dada la existencia de una importante oferta de caucho granular y de polvo de caucho procedente de la actividad de las empresas gestoras que operan en este flujo de residuos, teniendo en cuenta la amplia experiencia de que dispone la industria en la utilización de caucho, considerando la existencia de un mercado consolidado de estos materiales para su utilización en diversas aplicaciones y al existir una amplia y completa relación de normas técnicas de referencia y de especificaciones de producto cuyo cumplimiento garantiza la idoneidad de los productos elaborados para el uso final al que están destinados, se está en condiciones de definir los criterios que deben tenerse en cuenta en nuestro país para el establecimiento del fin de condición de residuo de este tipo de caucho.

Por estos motivos el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha decidido abordar el establecimiento de los criterios de fin de condición de residuo para el caucho granulado y el polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso, criterios con vigencia para todo el territorio del Estado, tal y como establece el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio.

Mediante esta orden, que define y establece esos criterios, se contribuye a garantizar una mayor seguridad jurídica, al poder discernir en qué casos al caucho granulado y al polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso, se le aplica la normativa de residuos y en qué casos no es necesario.

El disponer de estos criterios de fin de condición de residuo en el ámbito nacional puede suponer como beneficios directos los siguientes: un estímulo para incrementar los volúmenes de recogida y de reciclaje de neumáticos fuera de uso, por un lado, y el logro de un mejor tratamiento y un mejor control de la calidad del caucho granulado y del polvo de caucho obtenidos, por otro. Adicionalmente la aplicación de los criterios de fin de condición de residuo reducirá los trámites administrativos relativos al traslado de residuos en el interior del territorio del Estado no siendo necesarios para materiales seguros desde el punto de vista medioambiental y de la salud humana, puesto que el caucho valorizado que cumpla con los criterios de fin de condición de residuo dejará de ser residuo en el momento en que salga de las instalaciones del productor con destino a las instalaciones del poseedor, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de los residuos, donde su control resulta imprescindible.

V

Esta orden establece los criterios de fin de condición de residuo de cara a la utilización del caucho obtenido, bien en forma de gránulo bien en forma de polvo, en los siguientes usos: campos de césped artificial y bases para otros campos deportivos; pavimentos para parques infantiles, pistas deportivas y pavimentos de seguridad; piezas moldeadas y artículos de caucho; y mezclas bituminosas. Por tanto, quedarán fuera del ámbito de aplicación de esta orden ministerial todos aquellos usos del caucho granulado y del polvo de caucho que no sean los anteriormente indicados.

También se hallan fuera del ámbito otros usos como la obtención de energía, las operaciones de relleno en obra civil o el acondicionamiento de terrenos. Estos usos alternativos pueden continuar su curso dentro del marco establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, y en el Real Decreto 1619/2005, de 30 de diciembre, sobre la gestión de neumáticos fuera de uso.

Resulta preciso recalcar que el caucho granulado y el polvo de caucho que no cumplan con los criterios de fin de condición de residuo establecidos en esta orden continúan siendo un residuo. Por tanto, deberán gestionarse conforme al régimen jurídico establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio. De forma análoga, todas las fracciones extraídas en el tratamiento de los neumáticos fuera de uso distintas al caucho se considerarán residuos.

Esta orden incluye en el primero de sus dos anexos el conjunto de criterios aplicables para el establecimiento del fin de condición de residuo, junto con unos requisitos de control específicos, cuando proceda, que pretenden orientar hacia una correcta consecución de los criterios. Se incluyen criterios relativos a los residuos objeto del tratamiento de valorización en el apartado uno, criterios para el tratamiento de los residuos en el apartado dos, y, por último, criterios para el caucho granulado y el polvo de caucho resultantes, en el apartado tres.

Se ha considerado fundamental establecer como requisito la implantación de un sistema de gestión, en el artículo 6 de la orden, como procedimiento de verificación del cumplimiento del conjunto de criterios. Por último, el anexo II contiene un modelo para la declaración de conformidad exigida en el artículo 5.

Los criterios que determinan cuándo el caucho granulado y el polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso, dejan de ser residuos pretenden que el material resultante de esa operación de valorización cumpla con los requisitos establecidos en normas técnicas o especificaciones de materiales aplicables a productos en función de su uso final, y que no se produzcan impactos adversos sobre el medio ambiente ni sobre la salud humana.

No obstante lo anteriormente expuesto, procede señalar que cuando la orden entre en vigor, la opción de acogerse a ella por parte de los gestores de residuos es de carácter voluntario.

Los criterios nacionales de fin de la condición de residuo sólo son vinculantes dentro del Estado miembro que los haya establecido, de acuerdo con lo manifestado por la Comisión Europea. Cuando los materiales sean trasladados a otro Estado miembro, el país de destino no tiene ninguna obligación de aceptar la clasificación del material como no residuo que esté basada en los criterios de fin de la condición de residuo del país de origen. En el caso en que se introduzcan materiales en el territorio nacional procedentes de otro país con una regulación de fin de condición de residuo diferente de lo regulado en esta orden no existe obligación tampoco de aceptarlo como producto. Por lo tanto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 28.1 del Reglamento (CE) 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio, relativo a los traslados de residuos, si las autoridades competentes de expedición y de destino no pueden alcanzar un acuerdo en cuestiones de clasificación en lo que respecta a la distinción entre residuos y no residuos, la materia objeto de discrepancias se tratará como si fuera un residuo y el traslado se efectuará con arreglo al citado reglamento. En todo caso, si el país de origen o destino es un tercero, es decir un estado no miembro de la Unión Europea, el traslado se efectuará conforme al citado Reglamento.

Adicionalmente, debido a la necesidad de ajustar el contenido relativo a la actuación de las entidades que deben proceder a la comprobación del cumplimiento de los requisitos del sistema de gestión, siendo este sistema de obligada implantación, se ha considerado oportuno adecuar la redacción de este contenido en las órdenes ministeriales previamente publicadas. En dichas órdenes se permitía el trabajo de un evaluador de conformidad muy específico (el verificador ambiental EMAS) en el ámbito del fin de condición de residuo, un ámbito técnico y de competencia que le es completamente ajeno, como es la evaluación de conformidad de un sistema de gestión, que no tiene que ver con un sistema de gestión ambiental ni con la verificación de una declaración de carácter ambiental.

Por ello en aras de una mayor claridad y de lograr un enfoque común en el establecimiento del fin de condición de residuo en nuestro país, la orden incorpora las modificaciones pertinentes de las Órdenes TED/426/2020, de 8 de mayo, APM/205/2018, de 22 de febrero, y APM/206/2018, de 22 de febrero, dentro de las tres primeras disposiciones finales.

VI

Esta norma se adecúa a los principios de buena regulación tal y como establece el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De conformidad con los principios de necesidad y eficacia, esta orden se fundamenta en la adecuada protección del medio ambiente ya que fomenta la separación y el reciclaje de los neumáticos fuera de uso, por lo que se promueve la sostenibilidad del entorno natural y se avanza hacia un modelo económico circular. Además se basa en una identificación clara de los fines perseguidos y, dado el elevado carácter técnico de los requisitos que se imponen, se considera que este es el instrumento adecuado para su consecución.

Esta norma cumple con el principio de proporcionalidad, ya que regula los aspectos imprescindibles para determinar cuándo el caucho granulado y el polvo de caucho, obtenidos del tratamiento de neumáticos fuera de uso, pueden considerarse producto y cuándo se consideran residuo, de conformidad con la Ley 22/2011, de 28 de julio.

La orden es respetuosa con los principios de seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, puesto que es coherente con el resto del ordenamiento jurídico nacional y de la Unión Europea, se han seguido escrupulosamente todos los trámites de información y audiencia públicas y contribuye a la eficiencia en la Administración.

Esta orden ministerial ha sido sometida al procedimiento de información en materia de normas establecido en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva (UE) 2015/1535, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.

En la elaboración de esta orden han sido consultadas las comunidades autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados; así mismo ha sido sometida al trámite de información pública y ha sido remitida a la Comisión de coordinación en materia de residuos y se ha sometido al Consejo Asesor de Medio Ambiente, en aplicación de las previsiones de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

La habilitación para desarrollar esta orden se encuentra en el artículo 5.1 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y su fundamento constitucional en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

DISPOSICIONES FINALES

Disposición final tercera Modificación de la Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

El artículo 5.5 de la Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, queda modificado como sigue:

«5. Un organismo de evaluación de la conformidad acreditado para llevar a cabo dicha certificación, de acuerdo al Reglamento (CE) n.^o 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n.^o 339/93, certificará que el sistema de gestión implementado por el productor cumple con los requisitos de este artículo.»

LE0000615987_20220111