Sumario

Exposici髇 de Motivos

I Justificaci髇 de la reforma

La Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1956 la dot� de las caracter韘ticas que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misi髇 que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses leg韙imos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administraci髇.

Dicha Ley, en efecto, universalmente apreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su t閏nica, que combina a la perfecci髇 rigor y sencillez, acert� a generalizar el control judicial de la actuaci髇 administrativa, aunque con algunas excepciones notorias que impon韆 el r間imen pol韙ico bajo el que fue aprobada. Ratific� con 閚fasis el car醕ter judicial del orden contencioso-administrativo, ya establecido por la legislaci髇 precedente, preocup醤dose por la especializaci髇 de sus Magistrados. Y dio luz a un procedimiento simple y en teor韆 醙il, coherente con su prop髎ito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y pr醕ticas formalistas que pudieran enervar su buen fin. De esta manera, la Ley de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa de 1956 abri� una v韆 necesaria, aunque no suficiente, para colmar las numerosas lagunas y limitaciones hist髍icas de nuestro Estado de Derecho, oportunidad que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina espa駉la del Derecho Administrativo.

Sin embargo, las cuatro d閏adas transcurridas desde que aquella Ley se aprob� han tra韉o consigo numerosos y trascendentales cambios, en el ordenamiento jur韉ico, en las instituciones pol韙ico-administrativas y en la sociedad. Estos cambios exigen, para alcanzar los mismos fines institucionales, soluciones necesariamente nuevas, pues, no obstante la versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no est� ajustada a la evoluci髇 del ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a la Administraci髇 de Justicia.

Ante todo, hay que tener en cuenta el impacto producido por la Constituci髇 de 1978. Si bien algunos de los principios en que 閟ta se funda son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956 y que fue deduciendo la jurisprudencia elaborada a su amparo, es evidente que las consecuencias que el texto constitucional depara en punto al control judicial de la actividad administrativa son muy superiores. S髄o a ra韟 de la Constituci髇 de 1978 se garantizan en nuestro pa韘 plenamente los postulados del Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses leg韙imos, el sometimiento de la Administraci髇 p鷅lica a la ley y al derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuaci髇 administrativa por los Tribunales. La proclamaci髇 de estos derechos y principios en la Constituci髇 y su eficacia jur韉ica directa han producido la derogaci髇 impl韈ita de aquellos preceptos de la Ley Jurisdiccional que establec韆n limitaciones en el acceso a los recursos o en su eficacia carentes de justificaci髇 en un sistema democr醫ico. Pero el alcance de este efecto derogatorio en relaci髇 a algunos extremos de la Ley de 1956 ha seguido siendo objeto de pol閙ica, lo que hac韆 muy conveniente una clarificaci髇 legal. Adem醩, la jurisprudencia, tanto constitucional como contencioso-administrativa, ha extra韉o de los principios y preceptos constitucionales otras muchas reglas, que imponen determinadas interpretaciones de dicha Ley, o incluso sostienen potestades y actuaciones judiciales no contempladas expresamente en su texto. Por 鷏timo, la influencia de la Constituci髇 en el r間imen de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa no se reduce a lo que disponen los art韈ulos 9.1, 24, 103.1 y 106.1. De manera m醩 o menos mediata, la organizaci髇, el 醡bito y extensi髇 material y el funcionamiento de este orden jurisdiccional se ve afectado por otras muchas disposiciones constitucionales, tanto las que regulan principios sustantivos y derechos fundamentales, como las que dise馻n la estructura de nuestra Monarqu韆 parlamentaria y la organizaci髇 territorial del Estado. Como el resto del ordenamiento, tambi閚 el r間imen legal de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa debe adecuarse por entero a la letra y al esp韗itu de la Constituci髇.

Por otra parte, durante los 鷏timos lustros la sociedad y la Administraci髇 espa駉las han experimentado enormes transformaciones. La primera es hoy incomparablemente m醩 desarrollada, m醩 libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta a駉s. Mientras, la Administraci髇 reducida, centralizada y jerarquizada de anta駉 se ha convertido en una organizaci髇 extensa y compleja, dotada de funciones m鷏tiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jur韉icas de la organizaci髇 administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administraci髇, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en definitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administrativo.

Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa. Concebida en origen como jurisdicci髇 especializada en la resoluci髇 de un limitado n鷐ero de conflictos jur韉icos, ha sufrido hasta la saturaci髇 el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de 閟tas entre s� que se ha producido en los 鷏timos tiempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administraci髇 est醤 soportando en otros muchos pa韘es. Pero adem醩, el instrumental jur韉ico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicci髇 para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jur韉ico las actividades materiales y la inactividad de la Administraci髇, pero tambi閚 para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ah� que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicci髇, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa est� atravesando un per韔do cr韙ico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas.

Algunas de ellas, ciertamente, ya han venido afront醤dose por el legislador en diferentes textos, m醩 lejanos o recientes. De hecho, las normas que han modificado o que complementan en alg鷑 aspecto el r間imen de la Jurisdicci髇 son ya tan numerosas y dispersas que justificar韆n de por s� una refundici髇.

La reforma que ahora se aborda, que toma como base los trabajos parlamentarios realizados durante la anterior Legislatura -en los que se alcanz� un estimable grado de consenso en muchos aspectos-, va bastante m醩 all�. De un lado tiene en cuenta esas modificaciones parciales o indirectas, pero no s髄o para incorporarlas a un texto 鷑ico, sino tambi閚 para corregir aquellos de sus elementos que la pr醕tica judicial o la cr韙ica doctrinal han revelado inapropiados o susceptibles de mejora. De otro lado, pretende completar la adecuaci髇 del r間imen jur韉ico del recurso contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideraci髇 las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, la nueva organizaci髇 del Estado y la evoluci髇 de la doctrina jur韉ica. Por 鷏timo, persigue dotar a la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa de los instrumentos necesarios para el ejercicio de su funci髇, a la vista de las circunstancias en que hoy en d韆 se enmarca.

Desde este 鷏timo punto de vista, la reforma compagina las medidas que garantizan la plenitud material de la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesi髇 alguna a tentaciones formalistas, con las que tienen por finalidad agilizar la resoluci髇 de los litigios. La preocupaci髇 por conseguir un equilibrio entre las garant韆s, tanto de los derechos e intereses p鷅licos y privados en juego como del acierto y calidad de las decisiones judiciales, con la celeridad de los procesos y la efectividad de lo juzgado constituye uno de los ejes de la reforma. Pues es evidente que una justicia tard韆 o la meramente cautelar no satisfacen el derecho que reconoce el art韈ulo 24.1 de la Constituci髇.

Bien es verdad que lograr una justicia 醙il y de calidad no depende solamente de una reforma legal. Tambi閚 es cierto que el control de la legalidad de las actividades administrativas puede y debe ejercerse asimismo por otras v韆s complementarias de la judicial, que ser韆 necesario perfeccionar para evitar la proliferaci髇 de recursos innecesarios y para ofrecer f髍mulas poco costosas y r醦idas de resoluci髇 de numerosos conflictos. Pero, en cualquier caso, el r間imen legal de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa, insustituible en su doble funci髇 garantizadora y creadora de jurisprudencia, debe adaptarse a las condiciones del momento para hacer posible aquel objetivo.

En virtud de estas premisas, la reforma es a la vez continuista y profundamente renovadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa ya ten韆 en la legislaci髇 anterior y que la Constituci髇 ha venido a consolidar definitivamente; porque mantiene asimismo el car醕ter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garant韆 individual y control del sometimiento de la Administraci髇 al derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente, todo aquello que en la pr醕tica ha funcionado bien, de conformidad con los imperativos constitucionales.

No obstante, la trascendencia y amplitud de las transformaciones a las que la instituci髇 debe acomodarse hac韆n inevitable una revisi髇 general de su r間imen jur韉ico, imposible de abordar mediante simples retoques de la legislaci髇 anterior. Adem醩, la reforma no s髄o pretende responder a los retos de nuestro tiempo, sino que, en la medida de lo posible y con la necesaria prudencia, mira al futuro e introduce aqu� y all� preceptos y cl醬sulas generales que a la doctrina y a la jurisprudencia corresponde dotar de contenido preciso, con el fin de perfeccionar el funcionamiento de la Jurisdicci髇.

II 羗bito y extensi髇 de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa

Fiel al prop髎ito de no alterar m醩 de lo necesario la sistem醫ica de la Ley anterior, el nuevo texto legal comienza definiendo el 醡bito propio, el alcance y los l韒ites de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa. Respetando la tradici髇 y de conformidad con el art韈ulo 106.1 de la Constituci髇, se le asigna el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuaci髇 administrativa sujeta a Derecho Administrativo. Sin embargo, la Ley incorpora a la definici髇 del 醡bito de la Jurisdicci髇 ciertas novedades, en parte obligadas y todas ellas trascendentales.

En primer lugar, era necesario actualizar el concepto de Administraci髇 p鷅lica v醠ido a los efectos de la Ley, en atenci髇 a los cambios organizativos que se han venido produciendo y en conexi髇 con lo que disponen otras Leyes. Tambi閚 era imprescindible confirmar en 閟ta la sujeci髇 al enjuiciamiento de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa de actos y disposiciones emanados de otros 髍ganos p鷅licos que no forman parte de la Administraci髇, cuando dichos actos y disposiciones tienen, por su contenido y efectos, una naturaleza materialmente administrativa. Sin intenci髇 de inmiscuirse en ning鷑 debate dogm醫ico, que no es tarea del legislador, la Ley atiende a un problema pr醕tico, consistente en asegurar la tutela judicial de quienes resulten afectados en sus derechos o intereses por dichos actos y disposiciones, en casi todo semejantes a los que emanan de las Administraciones p鷅licas.

En segundo t閞mino, es evidente que a la altura de nuestro tiempo hist髍ico el 醡bito material de la Jurisdicci髇 quedar韆 muy incompleto si aqu閘la se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relaci髇 con las disposiciones de rango inferior a la Ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa es asegurar, en beneficio de los interesados y del inter閟 general, el exacto sometimiento de la Administraci髇 al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condici髇 de poder p鷅lico y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. No toda la actuaci髇 administrativa, como es notorio, se expresa a trav閟 de reglamentos, actos administrativos o contratos p鷅licos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan tambi閚 la voluntad de la Administraci髇, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acci髇 administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicci髇 la actividad de la Administraci髇 p鷅lica de cualquier clase que est� sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas.

En esta l韓ea, la Ley precisa la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de las cuestiones que se susciten en relaci髇 no s髄o con los contratos administrativos, sino tambi閚 con los actos separables de preparaci髇 y adjudicaci髇 de los dem醩 contratos sujetos a la legislaci髇 de contratos de las Administraciones p鷅licas. Se trata, en definitiva, de adecuar la v韆 contencioso-administrativa a la legislaci髇 de contratos, evitando que la pura y simple aplicaci髇 del Derecho privado en actuaciones directamente conectadas a fines de utilidad p鷅lica se realice, cualquiera que sean las razones que la determinen, en infracci髇 de los principios generales que han de regir, por imperativo constitucional y del Derecho comunitario europeo, el comportamiento contractual de los sujetos p鷅licos. La garant韆 de la necesaria observancia de tales principios, muy distintos de los que rigen la contrataci髇 puramente privada, debe corresponder, como es natural, a la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa.

Algo parecido debe decirse de las cuestiones que se susciten en relaci髇 con la responsabilidad patrimonial de la Administraci髇 p鷅lica. Los principios de su peculiar r間imen jur韉ico, que tiene cobertura constitucional, son de naturaleza p鷅lica y hoy en d韆 la Ley impone que en todo caso la responsabilidad se exija a trav閟 de un mismo tipo de procedimiento administrativo. Por eso parece muy conveniente unificar la competencia para conocer de este tipo de asuntos en la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa, evitando la dispersi髇 de acciones que actualmente existe y garantizando la uniformidad jurisprudencial, salvo, como es l骻ico, en aquellos casos en que la responsabilidad derive de la comisi髇 de una infracci髇 penal.

La delimitaci髇 del 醡bito material de la Jurisdicci髇 lleva tambi閚 a precisar algunas exclusiones. La nueva Ley respeta en tal sentido la atribuci髇 de ciertas competencias relacionadas con la actividad administrativa a otros 髍denes jurisdiccionales que establecen otras Leyes, en su mayor parte por razones pragm醫icas, y tiene en cuenta lo dispuesto por la m醩 reciente legislaci髇 sobre los conflictos jurisdiccionales y de atribuciones. En cambio, la Ley no recoge ya, entre estas exclusiones, la relativa a los llamados actos pol韙icos del Gobierno, a que se refer韆 la Ley de 1956.

Sobre este 鷏timo aspecto conviene hacer alguna precisi髇. La Ley parte del principio de sometimiento pleno de los poderes p鷅licos al ordenamiento jur韉ico, verdadera cl醬sula regia del Estado de Derecho. Semejante principio es incompatible con el reconocimiento de cualquier categor韆 gen閞ica de actos de autoridad -ll醡ense actos pol韙icos, de Gobierno, o de direcci髇 pol韙ica excluida 玴er se� del control jurisdiccional. Ser韆 ciertamente un contrasentido que una Ley que pretende adecuar el r間imen legal de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa a la letra y al esp韗itu de la Constituci髇, llevase a cabo la introducci髇 de toda una esfera de actuaci髇 gubernamental inmune al derecho. En realidad, el propio concepto de 玜cto pol韙ico� se halla hoy en franca retirada en el Derecho p鷅lico europeo. Los intentos encaminados a mantenerlo, ya sea delimitando gen閞icamente un 醡bito en la actuaci髇 del poder ejecutivo regido s髄o por el Derecho Constitucional, y exento del control de la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa, ya sea estableciendo una lista de supuestos excluidos del control judicial, resultan inadmisibles en un Estado de Derecho.

Por el contrario, y por si alguna duda pudiera caber al respecto, la Ley se馻la -en t閞minos positivos- una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre ser� posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resoluci髇 gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinaci髇 de las indemnizaciones procedentes.

III Los 髍ganos de la Jurisdicci髇 y sus competencias

Dado que, como se ha expuesto, la Jurisdicci髇 Contencioso-administrativa se enfrenta a un grav韘imo problema por la avalancha creciente de recursos, es obvio que la reforma de sus aspectos organizativos deb韆 considerarse prioritaria.

La novedad m醩 importante en este cap韙ulo consiste en la regulaci髇 de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo. La creaci髇 de estos 髍ganos judiciales, que previ� la Ley Org醤ica del Poder Judicial, fue recibida en su d韆 con divisi髇 de opiniones. Si, por un lado, parec韆 imprescindible descongestionar a los Tribunales de lo Contencioso-administrativo de un buen n鷐ero de asuntos, por otro surgieron dudas acerca de la idoneidad de los Juzgados, 髍ganos unipersonales, para afrontar el ejercicio de las competencias que habr韆n de corresponderles en virtud de la cl醬sula general establecida en la citada Ley Org醤ica.

Ciertamente, la complejidad t閏nica de muchos de los asuntos y la trascendencia pol韙ica de otros que habr韆n de enjuiciar a tenor de dicha cl醬sula ha dado origen a una larga controversia, que era necesario resolver para implantar definitivamente los Juzgados.

La presente reforma aborda el problema con decisi髇 y con cautela a la vez. Define la competencia de los Juzgados mediante un sistema de lista tasada. En la elaboraci髇 de esta lista se ha tenido en cuenta la conveniencia de atribuir a estos 髍ganos unipersonales un conjunto de competencias relativamente uniformes y de menor trascendencia econ髆ica y social, pero que cubren un elevado porcentaje de los recursos que cotidianamente se interponen ante los 髍ganos de la Jurisdicci髇. De esta manera es posible aportar remedio a la saturaci髇 que soportan los Tribunales Superiores de Justicia, que se ver醤 descargados de buen n鷐ero de pleitos, aunque conservan la competencia para juzgar en primera instancia los m醩 importantes 玜 priori� y toda la variedad de los que se incluyen en la cl醬sula residual, que ahora se traslada a su 醡bito competencial. Por su parte, los Juzgados obtienen un conjunto de competencias que pueden razonablemente ejercer y que parecen suficientes para consolidar la experiencia. Nada impide, antes al contrario, que tras un primer per韔do de rodaje la lista de competencias se revise a la vista de esa experiencia. De todas formas, es evidente que el 閤ito de la reforma depende m醩 que nada de la pronta y adecuada selecci髇 y formaci髇 de los titulares de los Juzgados.

No termina aqu� la reforma en cuanto a 髍ganos unipersonales. Se regulan tambi閚 las competencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, con jurisdicci髇 en toda Espa馻, para contribuir a paliar la sobrecarga de trabajo de 髍ganos jurisdiccionales actualmente muy saturados.

IV Las partes

La regulaci髇 de las partes que se conten韆 en la Ley de 27 de diciembre de 1956, fundada en un criterio sustancialmente individualista con ciertos ribetes corporativos, ha quedado hace tiempo superada y ha venido siendo corregida por otras normas posteriores, adem醩 de reinterpretada por la jurisprudencia en un sentido muy distinto al que originariamente ten韆. La nueva Ley se limita a recoger las sucesivas modificaciones, clarificando algunos puntos todav韆 oscuros y sistematizando los preceptos de la manera m醩 sencilla posible. Lo que se pretende es que nadie, persona f韘ica o jur韉ica, privada o p鷅lica, que tenga capacidad jur韉ica suficiente y sea titular de un inter閟 leg韙imo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero m醩 amplio, pueda verse privado del acceso a la justicia.

Sobre esta base, que ya se deduce de la Constituci髇, las novedades de la Ley tienen un car醕ter esencialmente t閏nico. Las m醩 significativas se incorporan en los preceptos que regulan la legitimaci髇. En cuanto a la activa, se han reducido a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vigentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en cualquier caso, de la evoluci髇 que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, hoy en d韆 instrumento 鷗il para una pluralidad de fines: la defensa del inter閟 personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros leg韙imos, incluidos los de naturaleza pol韙ica, mecanismo de control de legalidad de las Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonom韆, cauce para la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones p鷅licas y para la del inter閟 objetivo de la ley en los supuestos legales de acci髇 popular, entre otros.

Por lo que se refiere a la legitimaci髇 pasiva, el criterio de fondo es el mismo y conduce a simplificar las reglas anteriores. En particular, carece de sentido mantener la figura del coadyuvante, cuando ninguna diferencia hay ya entre la legitimaci髇 por derecho subjetivo y por inter閟 leg韙imo. En cambio, ha parecido necesario precisar un poco m醩 qu� Administraci髇 tiene car醕ter de demandada en caso de impugnaci髇 de actos sujetos a fiscalizaci髇 previa y, sobre todo, atribuir tambi閚 este car醕ter, en caso de impugnaci髇 indirecta de una disposici髇 general, a la Administraci髇 autora de la misma, aunque no lo sea de la actuaci髇 directamente recurrida. Esta previsi髇 viene a dar cauce procesal al inter閟 de cada Administraci髇 en defender en todo caso la legalidad de las normas que aprueba y constituye una de las especialidades de los recursos que versan sobre la conformidad a derecho de disposiciones generales, que se desgranan a lo largo de todo el articulado.

En cuanto a la representaci髇 y defensa, se distingue entre 髍ganos colegiados y unipersonales. En los primeros, procurador y abogado son obligatorios; en los segundos, el procurador es potestativo y el abogado obligatorio. Los funcionarios p鷅licos podr醤 comparecer por s� mismos en cuestiones de personal que no impliquen separaci髇 de empleados p鷅licos inamovibles.

Por lo que ata馿 a la representaci髇 y defensa de las Administraciones p鷅licas y 髍ganos constitucionales, la Ley se remite a lo que disponen la Ley Org醤ica del Poder Judicial y la Ley de Asistencia Jur韉ica al Estado e Instituciones P鷅licas para todo tipo de procesos, as� como a las normas que sobre la materia y en el marco de sus competencias hayan dictado las Comunidades Aut髇omas, pues no hay en los contencioso-administrativos ninguna peculiaridad que merezca recogerse en norma con rango de ley.

V Objeto del recurso

Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros cap韙ulos del T韙ulo III contienen algunas de las innovaciones m醩 importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administraci髇. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepci髇 del recurso contencioso-administrativo como una revisi髇 judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento il韈ito de la Administraci髇. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten seguir configurando 閟te como una acci髇 procesal uniforme. Sin merma de sus caracter韘ticas comunes, empezando por el 玭omen iuris�, el recurso admite modulaciones de relieve en funci髇 del objeto sobre el que recae. Cohonestar los elementos comunes y los diferenciales en un esquema simple y flexible es otro de los objetivos de la reforma.

Por raz髇 de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposici髇 general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administraci髇 y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de v韆 de hecho.

Del recurso contra actos, el mejor modelado en el per韔do precedente, poco hay que renovar. La Ley, no obstante, depura el ordenamiento anterior de algunas normas limitativas que carecen de justificaci髇, aunque mantiene la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos. Esta 鷏tima regla se apoya en elementales razones de seguridad jur韉ica, que no s髄o deben tenerse en cuenta en favor del perjudicado por un acto administrativo, sino tambi閚 en favor del inter閟 general y de quienes puedan resultar individual o colectivamente beneficiados o amparados por 閘. Por lo dem醩, el relativo sacrificio del acceso a la tutela judicial que se mantiene por dicha causa resulta hoy menos gravoso que anta駉, si se tiene en cuenta la reciente ampliaci髇 de los plazos del recurso administrativo ordinario, la falta de eficacia que la legislaci髇 en vigor atribuye, sin l韒ite temporal alguno, a las notificaciones defectuosas e inclusive la ampliaci髇 de las facultades de revisi髇 de oficio. Conservar esa excepci髇 es una opci髇 razonable y equilibrada.

En cambio, ha parecido necesario destacar en el texto de la Ley las peculiaridades de los recursos en que se enjuicia la conformidad a derecho de las disposiciones generales, hasta ahora no suficientemente consideradas. En realidad, los efectos que tienen estos tipos de recurso y, en particular, la declaraci髇 de ilegalidad de una disposici髇 general por cualquier v韆 que se produzca, no pueden compararse, en t閞minos generales, con los del recurso contra actos. La diferencia asume cada vez mayor relieve en la pr醕tica, si se tiene en cuenta la extensi髇 y relevancia que en el polifac閠ico Estado moderno ha asumido la producci髇 reglamentaria.

La nueva Ley asegura las m醩 amplias posibilidades de someter a control judicial la legalidad de las disposiciones generales, preservando los que se han dado en llamar recursos directo e indirecto y eliminando todo rastro de las limitaciones para recurrir que estableci� la legislaci髇 anterior. Ahora bien, al mismo tiempo procura que la impugnaci髇 de las disposiciones generales se tramite con celeridad y que aboque siempre a una decisi髇 judicial clara y 鷑ica, de efectos generales, con el fin de evitar innecesarios vac韔s normativos y situaciones de inseguridad o interinidad en torno a la validez y vigencia de las normas. Este criterio se plasma, entre otras muchas reglas de detalle, en el tratamiento procesal que se da al denominado recurso indirecto.

Hasta ahora ha existido una cierta confusi髇 en la teor韆 jur韉ica y en la pr醕tica judicial sobre los efectos de esta clase de recurso, cuando la norma que aplica el acto impugnado es considerada contraria a derecho. Y, lo que es m醩 grave, el car醕ter difuso de este tipo de control ha generado situaciones de inseguridad jur韉ica y desigualdad manifiesta, pues seg鷑 el criterio de cada 髍gano judicial y a falta de una instancia unificadora, que no siempre existe, determinadas disposiciones se aplican en unos casos o 醡bitos y se inaplican en otros. La soluci髇 pasa por unificar la decisi髇 judicial sobre la legalidad de las disposiciones generales en un solo 髍gano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando siempre a esa decisi髇 de efectos 玡rga omnes�. De ah� que, cuando sea ese mismo 髍gano el que conoce de un recurso indirecto, la Ley disponga que declarar� la validez o nulidad de la disposici髇 general. Para cuando el 髍gano competente en un recurso de este tipo sea otro distinto del que puede conocer del recurso directo contra la disposici髇 de que se trate, la Ley introduce la cuesti髇 de ilegalidad.

La regulaci髇 de este procedimiento ha tenido en cuenta la experiencia de la cuesti髇 de inconstitucionalidad prevista por el art韈ulo 163 de la Constituci髇 y se inspira parcialmente en su mec醤ica; las analog韆s acaban aqu�. La cuesti髇 de ilegalidad no tiene otro significado que el de un remedio t閏nico tendente a reforzar la seguridad jur韉ica, que no impide el enjuiciamiento de las normas por el Juez o Tribunal competente para decidir sobre la legalidad del acto aplicativo del reglamento cuya ilegalidad se aduce, pero que pretende alcanzar una decisi髇 unitaria a todo eventual pronunciamiento indirecto sobre su validez.

Largamente reclamado por la doctrina jur韉ica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administraci髇, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administraci髇, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestaci髇 material debida o la adopci髇 de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, all� donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jur韉ico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro est� que este remedio no permite a los 髍ganos judiciales sustituir a la Administraci髇 en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 玵uando� de una decisi髇 o de una actuaci髇 material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las gen閞icas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creaci髇 de servicios o realizaci髇 de actividades, pues en tal caso estar韆n invadiendo las funciones propias de aqu閘la. De ah� que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopci髇 y de ah� que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos t閞minos en que est閚 establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan s髄o garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

Otra novedad destacable es el recurso contra las actuaciones materiales en v韆 de hecho. Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administraci髇 que carecen de la necesaria cobertura jur韉ica y lesionan derechos e intereses leg韙imos de cualquier clase. La acci髇 tiene una naturaleza declarativa y de condena y a la vez, en cierto modo, interdictal, a cuyo efecto no puede dejar de relacionarse con la regulaci髇 de las medidas cautelares. Por raz髇 de la materia, la competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de estos recursos se explica sobradamente.

En el caso del recurso contra la inactividad de la Administraci髇, la Ley establece una reclamaci髇 previa en sede administrativa; en el del recurso contra la v韆 de hecho, un requerimiento previo de car醕ter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimaci髇, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional car醕ter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimaci髇, total o parcial, de la reclamaci髇 o el requerimiento constituyan aut閚ticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administraci髇 la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervenci髇 judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin m醩 tr醡ites es, directamente, la inactividad o actuaci髇 material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso.

El resto de los preceptos del T韙ulo III se ci馿 a introducir algunas mejoras t閏nicas. La preocupaci髇 por agilizar la tramitaci髇 de las causas es dominante y, en particular, explica la regla que permite al Juez o Tribunal suspender la tramitaci髇 de los recursos masivos que tengan id閚tico objeto y resolver con car醕ter preferente uno o varios de ellos. De esta manera se puede eludir la reiteraci髇 de tr醡ites, pues los efectos de la primera o primeras sentencias resultantes podr韆n aplicarse a los dem醩 casos en v韆 de ejecuci髇 o, eventualmente, podr韆n inducir al desistimiento de otros recursos.

VI El procedimiento

1. La regulaci髇 del procedimiento contencioso-administrativo ordinario se basa en el esquema de la legislaci髇 anterior. Sin embargo, las modificaciones son muy numerosas, pues, por una parte, se han tenido muy en cuenta la experiencia pr醕tica y las aportaciones doctrinales y, por otra, se han establecido normas especiales para diferentes tipos de recursos, que no precisan de un procedimiento especial. Basado en principios comunes y en un mismo esquema procesal, la Ley arbitra un procedimiento d鷆til, que ofrece respuestas parcialmente distintas para cada supuesto. En todo momento se ha buscado conciliar las garant韆s de eficacia y celeridad del proceso con las de defensa de las partes.

Constituye una novedad importante la introducci髇 de un procedimiento abreviado para determinadas materias de cuant韆 determinada limitada, basado en el principio de oralidad.

Las garant韆s que la Ley establece para lograr la pronta y completa remisi髇 del expediente administrativo al 髍gano judicial han sido reformadas con la intenci髇 de poner definitivamente coto a pr醕ticas administrativas injustificables y demasiado extendidas, que alargan la tramitaci髇 de muchas causas. Incompatibles con los deberes que la Administraci髇 tiene para con los ciudadanos y con el de colaboraci髇 con la Administraci髇 de Justicia, es necesario que dichas pr醕ticas queden desterradas para siempre.

En la l韓ea de procurar la r醦ida resoluci髇 de los procesos, la Ley arbitra varias facultades en manos de las partes o del 髍gano judicial, tales como la posibilidad de iniciar el recurso mediante demanda en algunos casos, la de solicitar que se falle sin necesidad de prueba, vista o conclusiones o la de llevar a cabo un intento de conciliaci髇. Del criterio de los Jueces y Magistrados y de la colaboraci髇 de las partes depender� que estas medidas alcancen sus fines.

Por lo que se refiere a la sentencia, la Ley sigue de cerca la regulaci髇 anterior. En particular, se mantiene la referencia de la conformidad o disconformidad de la disposici髇, actuaci髇 o acto gen閞icamente al derecho, al ordenamiento jur韉ico, por entender -en frase de la exposici髇 de motivos de la Ley de 1956 que reconducirla simplemente a las leyes equivale a olvidar que lo jur韉ico no se encierra y circunscribe a las disposiciones escritas, sino que se extiende a los principios y a la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones. A馻de, no obstante, algunas prescripciones sobre el contenido y efectos de algunos fallos estimatorios: los que condenen a la Administraci髇 a hacer algo, los que estimen pretensiones de resarcimiento de da駉s y perjuicios, los que anulen disposiciones generales y los que versen sobre actuaciones discrecionales. En relaci髇 con estos 鷏timos, la Ley recuerda la naturaleza de control en derecho que tiene el recurso contencioso-administrativo y de ah� que precise que no pueden los Jueces y Tribunales determinar el contenido discrecional de los actos que anulen. Como es l骻ico, esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los 髍ganos judiciales para extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Administraci髇 al derecho, es decir mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garant韆 de los l韒ites jur韉icos de la discrecionalidad.

2. Por lo que se refiere a los recursos contra las resoluciones judiciales, la Ley se atiene en general a los que dispuso la reciente Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal. Pero introduce algunos cambios necesarios, motivados unos por la creaci髇 de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, que conduce a reimplantar los recursos de apelaci髇 contra sus resoluciones, y otros por la experiencia, breve pero significativa, derivada de aquella 鷏tima reforma procesal.

El nuevo recurso de apelaci髇 ordinario contra las sentencias de los Juzgados no tiene, sin embargo, car醕ter universal. No siendo la doble instancia en todo tipo de procesos una exigencia constitucional, ha parecido conveniente descargar a los Tribunales Superiores de Justicia de conocer tambi閚 en segunda instancia de los asuntos de menor entidad, para resolver el agobio que hoy padecen. Sin embargo, la apelaci髇 procede siempre que el asunto no ha sido resuelto en cuanto al fondo, en garant韆 del contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva, as� como en el procedimiento para la protecci髇 de los derechos fundamentales, en los litigios entre Administraciones y cuando se resuelve la impugnaci髇 indirecta de disposiciones generales, por la mayor trascendencia que 玜 priori� tienen todos estos asuntos.

La Ley eleva sustancialmente la cuant韆 de los que tienen acceso a la casaci髇 ordinaria y en menor medida la de los que pueden acceder a la casaci髇 para unificaci髇 de doctrina. Aunque rigurosa, la medida es necesaria a la vista de la experiencia de los 鷏timos a駉s, pues las cuant韆s fijadas por la Ley 10/1992 no han permitido reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo. Si bien las nuevas reglas eliminan la posibilidad de doble instancia en muchos supuestos, la alternativa ser韆 consentir el agravamiento progresivo de aquella carga, ya hoy muy superior a lo que ser韆 razonable. Los efectos de tal situaci髇 son mucho m醩 perniciosos, pues se corre el riesgo de alargar la resoluci髇 de los recursos pendientes ante el Tribunal Supremo hasta extremos totalmente incompatibles con el derecho a una justicia efectiva. Por otro lado, no es posible aumentar sustancialmente el n鷐ero de Secciones y Magistrados del Alto Tribunal, que ha de poder atender a su important韘ima funci髇 objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial.

Se regulan dos modalidades de recurso para la unificaci髇 de doctrina, cuyo conocimiento corresponder�, respectivamente, al Tribunal Supremo y a los Tribunales Superiores de Justicia.

Se ha considerado oportuno mantener el recurso de casaci髇 en inter閟 de la Ley, que se adapta a la creaci髇 de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y que, junto al tradicional recurso de revisi髇, cierra el sistema de impugnaciones en este orden jurisdiccional.

3. La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garant韆s de ejecuci髇 de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo. El punto de partida reside en la imperiosa obligaci髇 de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecuci髇 de lo resuelto, que la Constituci髇 prescribe, y en la potestad de los 髍ganos judiciales de hacer ejecutar lo juzgado, que la propia Constituci髇 les atribuye. Prescripciones que entroncan directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva, ya que, como viene se馻lando la jurisprudencia, ese derecho no se satisface mediante una justicia meramente te髍ica, sino que conlleva el derecho a la ejecuci髇 puntual de lo fallado en sus propios t閞minos. La negativa, expresa o impl韈ita, a cumplir una resoluci髇 judicial constituye un atentado a la Constituci髇 frente al que no caben excusas.

La Ley Org醤ica del Poder Judicial, que elimin� la potestad gubernativa de suspensi髇 e inejecuci髇 de sentencias, abri� paso, en cambio, a la expropiaci髇 de los derechos reconocidos por 閟tas frente a la Administraci髇. Sin embargo, no especific� las causas de utilidad p鷅lica e inter閟 social que habr韆n de legitimar el ejercicio de esta potestad expropiatoria. La Ley atiende a esta necesidad, concretando tres supuestos muy determinados, entre los que debe destacarse el de la preservaci髇 del libre ejercicio de los derechos fundamentales y libertades p鷅licas.

A salvo lo anterior, la Ley regula la forma de ejecutar las sentencias que condenan a la Administraci髇 al pago de cantidad, sin eliminar la prerrogativa de inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda P鷅lica, ya que dicha modificaci髇 no puede abordarse aisladamente en la Ley Jurisdiccional, sino -en su caso- a trav閟 de una nueva regulaci髇, completa y sistem醫ica, del estatuto jur韉ico de los bienes p鷅licos. Pero compensa al interesado econ髆icamente frente a cualquier retraso injustificado; previene frente a las ejecuciones aparentes, declarando la nulidad de pleno derecho de los actos contrarios a los pronunciamientos y estableciendo una forma r醦ida para anularlos, y especifica las formas posibles de ejecuci髇 forzosa de las sentencias que condenan a la Administraci髇 a realizar una actividad o dictar un acto y otorga a los 髍ganos judiciales potestades sancionadoras para lograr la efectividad de lo mandado, aparte las consecuencias que se deduzcan en el 醡bito penal.

Dos novedades importantes completan este cap韙ulo de la Ley. La primera se refiere a la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme en materia de personal y en materia tributaria a personas distintas de las partes que se encuentren en situaci髇 id閚tica. Aun regulada con la necesaria cautela, la apertura puede ahorrar la reiteraci髇 de m鷏tiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa. La segunda consiste en otorgar al acuerdo de conciliaci髇 judicial la misma fuerza que a la sentencia a efectos de ejecuci髇 forzosa, lo que refuerza el inter閟 de la Ley por esta forma de terminaci髇 del procedimiento.

4. De los recursos especiales se ha suprimido el de personal, aunque subsisten algunas especialidades relativas a esta materia a lo largo del articulado. Se trae al texto de la Ley Jurisdiccional la regulaci髇 del proceso especial en materia de derechos fundamentales, con el mismo car醕ter preferente y urgente que ya tiene y con importantes variaciones sobre la normativa vigente, cuyo car醕ter restrictivo ha conducido, en la pr醕tica, a un importante deterioro de esta v韆 procesal. La m醩 relevante novedad es el tratamiento del objeto del recurso -y, por tanto, de la sentencia de acuerdo con el fundamento com鷑 de los procesos contencioso-administrativos, esto es, contemplando la lesi髇 de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuaci髇 administrativa con el ordenamiento jur韉ico. La Ley pretende superar, por tanto, la r韌ida distinci髇 entre legalidad ordinaria y derechos fundamentales, por entender que la protecci髇 del derecho fundamental o libertad p鷅lica no ser� factible, en muchos casos, si no se tiene en cuenta el desarrollo legal de los mismos.

El procedimiento de la cuesti髇 de ilegalidad, que se inicia de oficio, a鷑a la garant韆 de defensa de las partes con la celeridad que le es inherente.

Por 鷏timo, el procedimiento en caso de suspensi髇 administrativa previa de acuerdos se adapta a los supuestos legales de suspensi髇 previstos en la legislaci髇 vigente, al tiempo que establece las reglas que permiten su r醦ida tramitaci髇.

5. De las disposiciones comunes sobresale la regulaci髇 de las medidas cautelares. El espectacular desarrollo de estas medidas en la jurisprudencia y la pr醕tica procesal de los 鷏timos a駉s ha llegado a desbordar las moderadas previsiones de la legislaci髇 anterior, certificando su antig黣dad en este punto. La nueva Ley actualiza considerablemente la regulaci髇 de la materia, ampl韆 los tipos de medidas cautelares posibles y determina los criterios que han de servir de gu韆 a su adopci髇.

Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, tal como tiene declarado la jurisprudencia m醩 reciente, por lo que la adopci髇 de medidas provisionales que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepci髇, sino como facultad que el 髍gano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario.

La Ley aborda esta cuesti髇 mediante una regulaci髇 com鷑 a todas las medidas cautelares, cualquiera que sea su naturaleza. El criterio para su adopci髇 consiste en que la ejecuci髇 del acto o la aplicaci髇 de la disposici髇 pueden hacer perder la finalidad del recurso, pero siempre sobre la base de una ponderaci髇 suficientemente motivada de todos los intereses en conflicto.

Adem醩, teniendo en cuenta la experiencia de los 鷏timos a駉s y la mayor amplitud que hoy tiene el objeto del recurso contencioso-administrativo, la suspensi髇 de la disposici髇 o acto recurrido no puede constituir ya la 鷑ica medida cautelar posible. La Ley introduce en consecuencia la posibilidad de adoptar cualquier medida cautelar, incluso las de car醕ter positivo. No existen para ello especiales restricciones, dado el fundamento com鷑 a todas las medidas cautelares. Corresponder� al Juez o Tribunal determinar las que, seg鷑 las circunstancias, fuesen necesarias. Se regulan medidas 玦naudita parte debitoris� -con comparecencia posterior sobre el levantamiento, mantenimiento o modificaci髇 de la medida adoptada-, as� como medidas previas a la interposici髇 del recurso en los supuestos de inactividad o v韆 de hecho.