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Sumario

La previsión legal de un Plan Especial para el Alto Guadiana tiene su justificación en una situación ambientalmente muy degradada en este lugar como consecuencia de un conjunto de causas que, en su interrelación, han conducido de una forma progresiva a una amenaza importante para este territorio. Aun cuando quizá el hecho más resaltable de esa situación sea la profunda afección sufrida por el Parque Nacional de las Tablas de Daimiel (que desde hace bastantes años, entre otras medidas, recibe una transferencia de aguas provenientes de la cuenca del Tajo), lo cierto es que la pervivencia de las explotaciones agrícolas que, en buena medida, han conducido a la situación reseñada, está claramente cuestionada para el futuro en su modelo actual, como consecuencia de la degradada situación de las masas de agua subterránea. Como en muy pocas ocasiones es factible advertir con esta nitidez, ecología y economía presentan en este lugar una interrelación evidente, de tal forma que el mantenimiento en buen estado de las masas de agua subterránea es condición necesaria para la sostenibilidad de las explotaciones agrícolas que se basan en ellos y, a su vez, solamente la consecución de una racionalización en la actividad agrícola que se desarrolla en este lugar permitirá la recuperación y la superación del desequilibrio hídrico que en la actualidad existe en alguna de las masas de agua que forman el Alto Guadiana. Incidir de una manera racional sobre esta interrelación es lo que permitirá alcanzar el objetivo fundamental de este Plan Especial de lograr un buen estado de las masas de agua subterránea y de las aguas superficiales que discurren por el territorio del Alto Guadiana.

En los años 1994-1999 pudieron advertirse algunas mejoras en la situación de las masas de agua subterránea, sobre todo después de la implantación del Programa de Compensación de Rentas que propició una disminución en los volúmenes de agua extraídos. No obstante, el período 2000-2006 ha sido especialmente seco, el peor de los últimos cuarenta años, a pesar de la situación de precipitaciones atmosféricas singularmente beneficiosas que en algunos años de los últimos mencionados se dieron. En cualquier caso, las disminuciones de consumos ocasionadas por el Programa de Compensación de Rentas deben considerarse en principio puramente coyunturales, por lo que no puede esperarse razonablemente una disminución permanente de las extracciones una vez que dicho Programa desaparezca. Ello es un acicate más para la necesaria instauración de una nueva política que afronte decididamente las causas del problema, poniendo en pie un modo de actuación que conduzca a una progresiva y permanente mejora de la situación ambiental y, consiguientemente, propicie un horizonte económicamente consolidado y sostenible de la actividad agrícola y económica en el territorio y, por ello, del bienestar de sus habitantes. Debe considerarse, además, que se trata de una de las zonas más pobladas de su entorno, que cuenta con una población dinámica y social y económicamente muy activa.

Para dar respuesta a esta situación, la disposición adicional cuarta de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, ordenó la formación de un Plan Especial del Alto Guadiana. La finalidad de esta previsión legal es, en los términos de la disposición adicional citada, «mantener un uso sostenible de los acuíferos de la cuenca alta del Guadiana». A esos efectos en esta disposición se prevé un desarrollo del régimen jurídico de un conjunto de actuaciones consistente en:

• «a) La reordenación de los derechos de uso de aguas, tendente a la recuperación ambiental de los acuíferos.
• b) La autorización de modificaciones en el régimen de explotación de los pozos existentes.
• c) La concesión de aguas subterráneas en situaciones de sequía.
• d) Otras medidas tendentes a lograr el equilibrio hídrico y ambiental permanente de esta cuenca».

Por su parte, la disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 9/2006, de 15 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos producidos por la sequía en las poblaciones y en las explotaciones agrarias de regadío en determinadas cuencas hidrográficas, incorpora un conjunto de previsiones específicas, con ámbito territorial limitado al Alto Guadiana, que introducen los instrumentos jurídicos necesarios para una mayor eficacia de la gestión de los derechos de uso de agua, manteniendo el carácter público de las aguas subterráneas. Asimismo, se refuerza la eficacia de los centros de intercambios de derecho de aguas, ampliando el ámbito de la reasignación de recursos de forma que este instrumento sirva para dar respuesta a objetivos medioambientales o de interés de las Comunidades Autónomas.

El Alto Guadiana se manifiesta, en este marco, como un territorio que cumple todas las condiciones para que puedan ser puestos en marcha los principios del desarrollo sostenible que forman hoy el sustrato común de cualquier regulación de los recursos naturales que se quiera llamar racional, uso sostenible al que apela expresamente la disposición adicional cuarta de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, para lo que concibe un Plan Especial del Alto Guadiana con unos determinados objetivos que ahora se desarrollan.

En particular, las normas incluidas como anexo 1 del Plan Especial del Alto Guadiana tienen un variado contenido pero un objetivo común, consistente en conseguir el buen estado, compatible con un uso sostenible, de las masas de aguas subterráneas y de las superficiales a ellas asociadas en el ámbito territorial definido. Existe, también, un hilo conductor consistente en facilitar a los particulares la transformación de los derechos privados existentes en derechos concesionales, para lo que se ofrece un procedimiento administrativo específico y se aclara el significado de la modificación de las condiciones de aprovechamiento en el uso de los pozos. Igualmente se ofrecen líneas directrices sobre la política de adquisición de derechos de uso de agua. Todo ello, de acuerdo con lo preceptuado en las disposiciones adicionales segunda y tercera del antes citado Real Decreto-ley 9/2006, de 15 de septiembre.

Ese objetivo de propiciar la transformación de derechos privados en concesionales coincide con lo que fue directriz de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y que hoy cuenta con distintos elementos adicionales a los que se ha llegado por puras razones de evolución del ordenamiento jurídico. Así, es bien conocido que el contrato de cesión de derechos de uso de agua está vedado a los titulares de derechos inscritos en el Catálogo de Aguas privadas, pero permitido a los titulares de derechos concesionales o a los de aprovechamientos temporales de aguas privadas. Ello tiene su correspondiente reflejo en las Normas del Plan Especial.

De esta forma, se intenta unificar en la medida de lo posible el régimen jurídico de las aguas en este espacio territorial tan sensible, lo que llevará consigo mayores posibilidades de intervención por parte de la Administración hidráulica y, al tiempo, una protección administrativa efectiva para todos los derechos transformados en concesionales.

Además de esta parte normativa, se articulan los siguientes Programas que han de coordinar lo establecido en el Programa Agua para Castilla-La Mancha con nuevas actuaciones que cuya ejecución corresponde al Ministerio de Medio Ambiente o a la Confederación Hidrográfica del Guadiana:

• Programa Hidrológico (anexo 2), en el que se contienen detalladamente, entre otras, las medidas a las que se refieren las Normas del Plan Especial, y que constituye el instrumento básico de actuación.
• Programa de Apoyo a las Comunidades de Usuarios (anexo 3).
• Programa Ambiental (anexo 4), volcado, fundamentalmente, en la mejora de los espacios naturales y en la forestación de determinados suelos que en la actualidad se dedican al cultivo agrícola.
• Programa de Información y Sensibilización Ambiental (anexo 5).
• Programa de Abastecimiento y Saneamiento (anexo 6), con el fin de garantizar los usos prioritarios de abastecimiento de la zona y mejorar las condiciones de depuración, desarrollando lo contenido en el Programa Agua y en el Plan Nacional de Calidad de las Aguas 2007-2015.

Se prevé igualmente que se integrarán en el Plan Especial del Alto Guadiana, formando parte del mismo a todos los efectos, los Programas sectoriales de modernización y desarrollo agrario y de desarrollo económico y social. Los mismos deberán ser aprobados por el Consorcio para la gestión del Plan Especial del Alto Guadiana al que se refiere el artículo 6 del real decreto en el que hay una participación singular de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, en atención al ámbito material y competencial en el que se proyectan las actuaciones que se recogerán en estos Programas, los cuales serán dotados económicamente de forma específica, atendiendo a las competencias implicadas en las distintas actuaciones.

Los Programas sectoriales se caracterizan por su relación con distintos aspectos de la acción pública en el ámbito territorial del Alto Guadiana, estando coordinados entre sí. En efecto, es claro que debe existir una adecuada coordinación de las Administraciones Públicas con competencias e intereses en el Plan Especial del Alto Guadiana y en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible del mismo ámbito. Hay que tener en cuenta, así, que la Administración General del Estado es titular de las competencias sobre el agua y las obras hidráulicas (cfr. art. 149.1.22 y 24 CE) y titular también de la competencia de establecimiento de la legislación básica sobre medio ambiente (cfr. art. 149.1.23 CE), en tanto que la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, es titular de las competencias exclusivas sobre ordenación del territorio y agricultura (cfr. art. 31.1.2.º y 6.º del Estatuto de Autonomía) y de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica estatal sobre protección del medio ambiente y de los ecosistemas (cfr. art. 32.7 del Estatuto de Autonomía). El Plan Especial del Alto Guadiana y el Programa de Desarrollo Rural Sostenible asociado, se han formado teniendo en cuenta esta pluralidad de entes públicos responsables de la actividad administrativa, a cuyo efecto se ha suscrito un Protocolo de colaboración entre la Administración General del Estado y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 23 de octubre de 2007, en el que se establecen las líneas generales de este Plan en lo que afecta a las competencias de ambas Administraciones y sus puntos de interrelación. Como el mismo Protocolo de colaboración dispone, para el impulso, coordinación y seguimiento de la ejecución del Plan debe existir un Consorcio, como marco de colaboración esencial para la consecución de los objetivos del Plan.

Como ya se ha advertido, la actividad agrícola se encuentra en el origen principal de la sobreexplotación de las masas de agua subterránea y su consiguiente degradación, por lo que una parte fundamental de la mejora de estas masas dependerá de un Programa agrícola concebido con el objetivo de reducir los consumos de agua a través de la previsión de las mejores técnicas de riego posibles y de la reorientación hacia cultivos escasamente consumidores de agua. Dado el reparto competencial en materia de agricultura, con la colaboración de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha se desarrollarán las actuaciones necesarias para el establecimiento de un nuevo modelo agrario a aplicar en la zona que sirva, decisivamente, para la consecución del buen estado de las masas de agua subterránea y de las superficiales a ellas asociadas. Lo mismo puede decirse del resto de Programas sectoriales, algunos de los cuales están directamente relacionados con las exigencias de la disposición adicional cuarta de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional y otros lo están sólo indirectamente, y se consideran incluibles en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, siendo necesaria su existencia para la consecución del objetivo pretendido.

Este Plan Especial ha sido consultado en su proceso de elaboración con la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha y con diversas organizaciones públicas y representativas de intereses económicos y sociales: Comunidades de Usuarios, Asociaciones y Sindicatos Agrarios, Organizaciones de protección del medio ambiente, Entidades locales del territorio, Universidades etc., todo ello teniendo en cuenta la práctica de la evaluación ambiental estratégica llevada a cabo de conformidad con lo establecido por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Particular incidencia deberán tener, en justa correspondencia con el papel que les otorga tradicionalmente la legislación española de aguas, las Comunidades de Usuarios que deben ser, además de consultadas en las medidas que se adopten en ejecución del Plan Especial del Alto Guadiana, colaboradoras incorporadas estrechamente a determinados procesos de ejecución del Plan Especial, como primeras interesadas en el desarrollo sostenible del territorio en el que llevan a cabo su actividad.

Parece adecuado indicar, por último, que todas las medidas incluidas en el Plan Especial del Alto Guadiana no solamente son compatibles, sino que están en plena sintonía con el contenido de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, en especial en lo que con relación a los objetivos ambientales a cumplir para las aguas subterráneas se indica en su artículo 4.1.b). No cabe duda de que la aplicación del Plan Especial del Alto Guadiana contribuirá al cumplimiento del objetivo ambiental de conseguir un «equilibrio entre la extracción y la alimentación de dichas aguas (subterráneas) con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas subterráneas a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva...» [del art. 4.1.b) ii) de la Directiva mencionada]. Si se tiene en cuenta que, inicialmente, se fija un período de vigencia del Plan Especial de ocho años (como indican las Normas aprobadas por este Real Decreto y sin perjuicio de las posibles prórrogas del Plan Especial en función de las circunstancias del momento), se puede advertir plásticamente esa sintonía que se indica, proporcionándose en la Memoria del Plan los datos necesarios que demuestran la factibilidad de las actuaciones que se pretenden desarrollar y su inserción dentro de la letra y espíritu de esta Directiva 2000/60/CE.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Medio Ambiente con la aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de enero de 2008.

DISPONGO:

Artículo 5 Aplicación temporal del Plan Especial

1. El Plan Especial del Alto Guadiana tendrá una vigencia que se extenderá inicialmente hasta el 31 de diciembre de 2015 en aplicación de lo previsto en la disposición adicional undécima 1.a) de la Ley de Aguas, texto refundido aprobado por Real Decreto legislativo 1/2001, de 20 de julio.

No obstante, si una vez transcurrido dicho término no se han alcanzado en todas o en alguna de las masas de agua los objetivos de buen estado, podrán prorrogarse todas o alguna de las medidas contenidas en este Plan conforme a lo establecido en la citada disposición adicional undécima.

2. La prórroga, con las modificaciones que sean pertinentes, será adoptada mediante real decreto aprobado por el Gobierno, previo acuerdo con la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Téngase en cuenta que se prorroga la vigencia del citado Plan Especial hasta que el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana, en alguna de sus futuras revisiones, determine que se ha alcanzado el buen estado en todas las masas de agua del Alto Guadiana, conforme establece la disposición adicional quinta del R.D. 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro («B.O.E.» 19 enero).

DISPOSICIONES ADICIONALES

DISPOSICIONES FINALES