Sumario

Exposici髇 de Motivos

I

La Constituci髇 recoge en el t韙ulo IV los principios que inspiran la actuaci髇 administrativa y garantizan el sometimiento pleno de su actividad a la Ley y al Derecho, y configura al Gobierno de la Naci髇 como un 髍gano eminentemente pol韙ico que dirige la Administraci髇 y ejerce la potestad reglamentaria.

En el ordenamiento que tuvo su origen en el r間imen autocr醫ico precedente se ven韆 reduciendo el Gobierno al 觬gano Superior en el que culmina la Administraci髇 del Estado y, en consecuencia, concibi閚dolo como un mero ap閚dice o prolongaci髇 de la misma, con la que compartir韆, en buena medida, su naturaleza administrativa. El art韈ulo 97 de la Constituci髇 arrumba definitivamente esta concepci髇 y recupera para el Gobierno el 醡bito pol韙ico de la funci髇 de gobernar, inspirada en el principio de legitimidad democr醫ica. Se perfilan as� con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administraci髇 como instituciones p鷅licas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinaci髇 de la Administraci髇 a la acci髇 pol韙ica de direcci髇 del Gobierno.

Es preciso ahora que el marco que regula el r間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas sea objeto de una adaptaci髇 normativa expresa que lo configure de forma arm髇ica y concordante con los principios constitucionales.

La Constituci髇 garantiza el sometimiento de las Administraciones P鷅licas al principio de legalidad, tanto con respecto a las normas que rigen su propia organizaci髇, como al r間imen jur韉ico, el procedimiento administrativo y el sistema de responsabilidad.

Por otra parte, la Administraci髇 Local, cuyo r間imen jur韉ico est� establecido como b醩ico en el mismo art韈ulo 149.1,18.� de la Constituci髇 tiene una regulaci髇 espec韋ica en su actual Ley de Bases que no ofrece ninguna dificultad de adaptaci髇 a los objetivos de esta Ley y que no exige modificaciones espec韋icas.

II

El art韈ulo 149.1,18.� de la Constituci髇 distingue entre las bases del r間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas, que habr醤 de garantizar al administrado un tratamiento com鷑 ante ellas; el procedimiento administrativo com鷑, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizaci髇 propia de las Comunidades Aut髇omas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones P鷅licas.

La delimitaci髇 del r間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas se engloba en el esquema 玝ases m醩 desarrollo� que permite a las Comunidades Aut髇omas dictar sus propias normas siempre que se ajusten a las bases estatales. Sin embargo, respecto al procedimiento administrativo com鷑 y al sistema de responsabilidad de las Administraciones P鷅licas, aunque su formulaci髇 jur韉ica sea la manifestaci髇 expresa y la traducci髇 pr醕tica para los ciudadanos de la aplicaci髇 regular del propio r間imen jur韉ico, la Constituci髇 las contempla como una competencia normativa plena y exclusiva del Estado.

La Ley recoge esta concepci髇 constitucional de distribuci髇 de competencias y regula el procedimiento administrativo com鷑, de aplicaci髇 general a todas las Administraciones P鷅licas y fija las garant韆s m韓imas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa. Esta regulaci髇 no agota las competencias estatales o auton髆icas de establecer procedimientos espec韋icos ratione materiae que deber醤 respetar, en todo caso, estas garant韆s. La Constituci髇 establece la competencia de las Comunidades Aut髇omas para establecer las especialidades derivadas de su organizaci髇 propia pero adem醩, como ha se馻lado la jurisprudencia constitucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de procedimiento, por lo que tambi閚 ha de ser posible que las Comunidades Aut髇omas dicten las normas de procedimiento necesarias para la aplicaci髇 de su derecho sustantivo, pues lo reservado al Estado no es todo procedimiento sino s髄o aquel que deba ser com鷑 y haya sido establecido como tal. La regulaci髇 de los procedimientos propios de las Comunidades Aut髇omas habr醤 de respetar siempre las reglas del procedimiento que, por ser competencia exclusiva del Estado, integra el concepto de Procedimiento Administrativo Com鷑.

A este avanzado concepto responde la Ley que es de aplicaci髇 a todas las Administraciones P鷅licas y rigurosamente respetuosa con la distribuci髇 constitucional de competencias.

III

Con independencia de la Ley de 19 de octubre de 1889, que en su intento de uniformar el procedimiento constituy� un paso significativo en la evoluci髇 del Derecho p鷅lico espa駉l -aunque se plasmara en un amasijo de Reglamentos departamentales-, la primera y 鷑ica regulaci髇 del r間imen jur韉ico y del procedimiento administrativo de la Administraci髇 P鷅lica, en nuestro ordenamiento, es la contenida en los art韈ulos 22 y siguientes de la Ley de R間imen Jur韉ico de la Administraci髇 del Estado, de 26 de julio de 1957 y en la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 que constituyen, ciertamente, una aportaci髇 relevante en la configuraci髇 de nuestro Derecho Administrativo; en particular esta 鷏tima.

El marco jur韉ico que dise馻n estas normas tiene como objeto expl韈ito, sobre todo, la unificaci髇 de normas preexistentes, �...reunir en un texto 鷑ico aplicable a todos los Departamentos Ministeriales ...�, para garantizar una actuaci髇 com鷑, casi did醕tica, en el funcionamiento interno de la Administraci髇, en el que la garant韆 de los particulares se contempla desde la unificaci髇 del procedimiento y desde el concepto de la autorizaci髇 previa para el reconocimiento de un derecho o la satisfacci髇 de un inter閟 leg韙imo.

La Constituci髇 de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administraci髇, sometida a la Ley y al derecho, acorde con la expresi髇 democr醫ica de la voluntad popular. La Constituci髇 consagra el car醕ter instrumental de la Administraci髇, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad pol韙ica del Gobierno correspondiente, en cuanto que es responsable de dirigirla.

El r間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas debe establecerse desde este concepto y trascender a las reglas de funcionamiento interno, para integrarse en la sociedad a la que sirve como el instrumento que promueve las condiciones para que los derechos constitucionales del individuo y los grupos que interpretan la sociedad sean reales y efectivos.

Pero adem醩, el r間imen jur韉ico no es neutral en una din醡ica de modernizaci髇 del Estado. El procedimiento administrativo es un instrumento adecuado para dinamizar su avance y, por lo tanto, las reglas esenciales del procedimiento son una pieza fundamental en el proceso de modernizaci髇 de nuestra sociedad y de su Administraci髇.

Desde esta 髉tica, el cambio que opera la Ley es profundo y se percibe a lo largo de todo el articulado, en el que se ha respetado, incluso literalmente, los preceptos m醩 consolidados en la t閏nica de la gesti髇 administrativa. La recepci髇 que la Ley opera del anterior ordenamiento constituye en s� misma un reconocimiento de la importancia que aqu閘 tuvo en su d韆 y que hoy, en buena parte, conserva.

Pero junto a ello, resulta innegable la necesidad de introducir reformas profundas en esta materia que tengan en cuenta, tanto la multiplicidad de Administraciones P鷅licas a las que la Ley va dirigida, como la necesidad de ampliar y reforzar las garant韆s de los ciudadanos para la resoluci髇 justa y pronta de los asuntos.

IV

La m鷏tiple y compleja realidad que supone la coexistencia de la Administraci髇 del Estado, las Administraciones de las Comunidades Aut髇omas y las de las Entidades Locales, proyectando su actividad sobre un mismo espacio subjetivo y geogr醘ico, hace necesario propiciar un acercamiento eficaz de los servicios administrativos a los ciudadanos. Objetivo que demanda a su vez una fluida relaci髇 entre las Administraciones P鷅licas y un marco jur韉ico de actuaci髇 com鷑 a todas ellas que permita a los particulares dirigirse a cualquier instancia administrativa con la certeza de que todas act鷄n con criterios homog閚eos.

La eficacia en el resultado de la actuaci髇 de esa realidad plural y compleja que son las Administraciones P鷅licas, hace que la cooperaci髇 entre ellas resulte un principio activo, no s髄o deseable, sino indispensable a su funcionamiento. La cooperaci髇 es un deber general, la esencia del modelo de organizaci髇 territorial del Estado auton髆ico, que se configura como un deber rec韕roco de apoyo y mutua lealtad que no es preciso que se justifique en preceptos concretos porque no puede imponerse, sino acordarse, conformarse o concertarse, siendo el principio que, como tal, debe presidir el ejercicio de competencias compartidas o de las que se ejercen sobre un mismo espacio f韘ico. Esta necesaria cooperaci髇 institucional entre Administraciones P鷅licas permitir�, en el marco de la modernizaci髇 de sus estructuras, la simplificaci髇 de todas ellas y, cuando sea posible, tambi閚 la reducci髇 de la organizaci髇 territorial de la Administraci髇 General del Estado, en las Comunidades Aut髇omas que, por raz髇 de su nivel competencial propio, hayan asumido la gesti髇 de las materias en que se desarrollen las funciones de aquellos 髍ganos territoriales.

V

Las nuevas corrientes de la ciencia de la organizaci髇 aportan un enfoque adicional en cuanto mecanismo para garantizar la calidad y transparencia de la actuaci髇 administrativa, que configuran diferencias sustanciales entre los escenarios de 1958 y 1992. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 pretendi� modernizar las arcaicas maneras de la Administraci髇 espa駉la, propugnando una racionalizaci髇 de los trabajos burocr醫icos y el empleo de 玬醧uinas adecuadas, con vista a implantar una progresiva mecanizaci髇 y automatismo en las oficinas p鷅licas, siempre que el volumen de trabajo haga econ髆ico el empleo de estos procedimientos�. Este planteamiento tan limitado ha dificultado el que la informatizaci髇, soporte y tejido nervioso de las relaciones sociales y econ髆icas de nuestra 閜oca, haya tenido hasta ahora incidencia sustantiva en el procedimiento administrativo, por falta de reconocimiento formal de la validez de documentos y comunicaciones emitidos por dicha v韆. El extraordinario avance experimentado en nuestras Administraciones P鷅licas en la tecnificaci髇 de sus medios operativos, a trav閟 de su cada vez mayor parque inform醫ico y telem醫ico, se ha limitado al funcionamiento interno, sin correspondencia relevante con la producci髇 jur韉ica de su actividad relacionada con los ciudadanos. Las t閏nicas burocr醫icas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por m醩 que a algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificaci髇 y modernizaci髇 de la actuaci髇 administrativa en su vertiente de producci髇 jur韉ica y a la adaptaci髇 permanente al ritmo de las innovaciones tecnol骻icas.

VI

El t韙ulo I aborda las relaciones entre las Administraciones P鷅licas de car醕ter directo en unos casos y, en otros, formalizadas a trav閟 de los 髍ganos superiores de Gobierno, a partir de las premisas de la lealtad constitucional y la colaboraci髇 que han de presidir aqu閘las, consustancial al modelo de organizaci髇 territorial del Estado implantado por la Constituci髇.

Ello es condici髇 inexcusable para articular el ordenado desenvolvimiento de la actividad administrativa desde el momento en que coexisten una diversidad de Administraciones que proyectan su actividad sobre el mismo 醡bito territorial, personal y, en ocasiones, material, actividad que a la vez debe cumplir criterios de eficacia sin menoscabo de competencias ajenas. Conjugar esta pluralidad de factores obliga a intensificar las relaciones de cooperaci髇, mediante la asistencia rec韕roca, el intercambio de informaci髇, las Conferencias sectoriales para la adopci髇 de criterios o puntos de vista comunes al abordar los problemas de cada sector, o la celebraci髇 de convenios de colaboraci髇, como aspectos generales que podr醤 ser susceptibles de concreci髇 en los distintos sectores de la actividad administrativa.

La Ley recoge estos aspectos, que ya han demostrado su fecundidad en la pr醕tica, e introduce como novedad la figura del Convenio de Conferencia Sectorial, que propiciar� el acuerdo multilateral para acciones sectoriales, sin menoscabo de su origen pactado, que requiere la conformidad expresa de todas las partes intervinientes. De este modo, las Conferencias sectoriales, sin sustituir o anular las facultades decisorias propias de cada Administraci髇 P鷅lica, recibir醤 un nuevo impulso en el decisivo papel que ya est醤 jugando en la consolidaci髇 del Estado de las Autonom韆s.

VII

El t韙ulo II dedica su cap韙ulo I a regular los principios generales del r間imen de los 髍ganos administrativos, derivados de los principios superiores de indisponibilidad de la competencia, jerarqu韆 y coordinaci髇, en el marco de lo previsto por el art韈ulo 103 de la Constituci髇. Plenamente respetuosa con la potestad de autoorganizaci髇 de las Administraciones P鷅licas, la Ley se limita a regular el n鷆leo estricto de lo que constituye la normativa b醩ica de toda organizaci髇 administrativa, cuya observancia tiene efectos directos sobre la validez y eficacia de los actos administrativos.

La misma perspectiva relativa a la autoorganizaci髇 lleva a regular en el cap韙ulo II, el r間imen del funcionamiento de los 髍ganos colegiados. Pero, adem醩, la evoluci髇 m醩 reciente de nuestra organizaci髇 administrativa hacia f髍mulas participativas, obliga a contemplar la nueva tipolog韆 de 髍ganos colegiados cuya composici髇 y funcionalidad no se ajusta a la regulaci髇 establecida por la anterior Ley, dictada en una circunstancia hist髍ica y pol韙ica en la que la participaci髇 de otras Administraciones o de organizaciones sociales, resultaba impensable.

El cap韙ulo III, que recoge las normas generales de abstenci髇 y recusaci髇 de las Autoridades y personal de las Administraciones P鷅licas, es corolario del mandato que la Constituci髇 acoge en su art韈ulo 103.1 cuando predica que la Administraci髇 P鷅lica sirve, con objetividad, a los intereses generales. La normaci髇 com鷑 de las causas objetivas de abstenci髇 y recusaci髇 es tanto como garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios p鷅licos a cubierto de toda colisi髇 entre intereses particulares e intereses generales.

VIII

El t韙ulo III recoge las normas relativas a los interesados, con la amplitud que exige este concepto. Se regulan las especialidades de la capacidad de obrar en el 醡bito del Derecho administrativo, la legitimaci髇 para intervenir en el procedimiento. La comparecencia a trav閟 de representantes y la pluralidad de interesados. Con ello se da cumplida respuesta a lo previsto en la Constituci髇, cuyo art韈ulo 105.c), acoge el derecho de audiencia de los interesados como pieza angular del procedimiento administrativo.

IX

El t韙ulo IV, bajo el ep韌rafe 獶e la actividad de las Administraciones P鷅licas�, contiene una trascendente formulaci髇 de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, adem醩 de los que les reconocen la Constituci髇 y las Leyes. De esta enunciaci髇 cabe destacar como innovaciones significativas: La posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos -rompiendo la tradicional opacidad de la Administraci髇-, el derecho de formular alegaciones y de aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al tr醡ite de audiencia, el de no presentar los ya aportados a la Administraci髇 actuante, y el de obtener informaci髇 y orientaci髇 sobre los condicionamientos jur韉icos o t閏nicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos que se propongan abordar.

Incorpora, a continuaci髇, las normas esenciales sobre el uso de las lenguas oficiales, regula el acceso a la informaci髇 de los archivos y registros administrativos, conforme a lo establecido en el art韈ulo 105.b), de la Constituci髇, y aborda de manera frontal y decidida -en contraposici髇 a la timidez de las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958- la instalaci髇 en soporte inform醫ico de los registros generales, as� como la integraci髇 inform醫ica de aqu閘los con los restantes registros administrativos.

En esta materia cobran especial relevancia los principios de cooperaci髇, coordinaci髇 y colaboraci髇, posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones P鷅licas en los registros de cualquier 髍gano administrativo que pertenezca a la Administraci髇 General del Estado o a la de cualquier Administraci髇 de las Comunidades Aut髇omas, al margen de las restantes posibilidades ya establecidas o que se establezcan. A tal efecto se prev� que, mediante convenio de colaboraci髇 entre las Administraciones P鷅licas, se implanten sistemas de intercomunicaci髇 y coordinaci髇 de registros que garanticen la compatibilidad inform醫ica y la transmisi髇 telem醫ica de los asientos.

El derecho a la identificaci髇 de las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos, a que antes se hizo referencia, se complementa ahora con la posibilidad de solicitar la exigencia de responsabilidad por las anomal韆s en la tramitaci髇.

La Ley introduce un nuevo concepto sobre la relaci髇 de la Administraci髇 con el ciudadano, superando la doctrina del llamado silencio administrativo. Se podr韆 decir que esta Ley establece el silencio administrativo positivo cambiando nuestra norma tradicional. No ser韆 exacto. El objetivo de la Ley no es dar car醕ter positivo a la inactividad de la Administraci髇 cuando los particulares se dirijan a ella. El car醕ter positivo de la inactividad de la Administraci髇 es la garant韆 que se establece cuando no se cumple el verdadero objetivo de la Ley, que es que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administraci髇 y, sobre todo, que la obtengan en el plazo establecido. El silencio administrativo, positivo o negativo, no debe ser un instituto jur韉ico normal, sino la garant韆 que impida que los derechos de los particulares se vac韊n de contenido cuando su Administraci髇 no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado. Esta garant韆, exponente de una Administraci髇 en la que debe primar la eficacia sobre el formalismo, s髄o ceder� cuando exista un inter閟 general prevalente o, cuando realmente, el derecho cuyo reconocimiento se postula no exista.

L骻icamente, la citada regulaci髇 se complementa con la inclusi髇 posterior, como supuesto de nulidad de pleno derecho, de los actos presuntos o expresos contrarios al ordenamiento jur韉ico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisici髇.

Concluye el t韙ulo IV con una abierta incorporaci髇 de las t閏nicas inform醫icas y telem醫icas en la relaci髇 ciudadano-Administraci髇 y resuelve los problemas que en materia de t閞minos y plazos se planteaban a causa de la diversidad de calendarios de festividades.

X

Abre el t韙ulo V el cap韙ulo dedicado a las disposiciones administrativas, enunciando los principios generales de legalidad, jerarqu韆, publicidad e inderogabilidad singular del Reglamento.

El cap韙ulo II regula los requisitos de los actos administrativos, partiendo de los principios de competencia y legalidad, con expresi髇 de los que requieren motivaci髇, recogiendo su forma escrita como regla general.

La eficacia, notificaci髇 y publicaci髇 de los actos administrativos se recoge en el cap韙ulo III, abriendo la posibilidad de medios de notificaci髇 distintos a los tradicionales que, sin merma de las necesarias garant韆s de autenticidad, permitan su agilizaci髇 mediante el empleo de las nuevas t閏nicas de transmisi髇 de informaci髇, super醤dose la limitaci髇 de la exclusividad del domicilio como lugar de notificaciones.

En el cap韙ulo IV se regulan las causas y efectos de la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos. La Ley incluye, como causa de nulidad de pleno derecho, la lesi髇 del contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, en virtud de la especial protecci髇 que a los mismos garantiza la Constituci髇.

XI

El t韙ulo VI regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realizaci髇 de la actividad jur韉ica de la Administraci髇.

En el cap韙ulo I se regula la iniciaci髇, que podr� hacerse de oficio o por solicitud de los interesados.

Las solicitudes de los interesados se abren a la posible utilizaci髇 de medios telem醫icos e, incluso audiovisuales, para facilitar su formulaci髇, siempre que quede acreditada la autenticidad de su voluntad.

Se regulan asimismo, en este cap韙ulo, otras cuestiones conexas a la iniciaci髇, como el per韔do de informaci髇 previa, las medidas provisionales para aseguran la eficacia de la resoluci髇, la acumulaci髇 de asuntos y la modificaci髇 o mejora voluntaria de los t閞minos de la solicitud formulada por los interesados.

El cap韙ulo II, dedicado a la ordenaci髇, recoge los criterios de celeridad e impulsi髇 de oficio, y contiene un conjunto de reglas destinadas a simplificar y agilizar los tr醡ites del procedimiento.

La instrucci髇 del procedimiento se recoge en el cap韙ulo III mediante la regulaci髇 de las alegaciones, medios de prueba e informes. Recibe tratamiento espec韋ico el supuesto, cada vez m醩 frecuente, de emisi髇 de informes por una Administraci髇 P鷅lica distinta de la que tramita el procedimiento, previendo que su no evacuaci髇 no paralizar� necesariamente el procedimiento, a fin de evitar que la inactividad de una Administraci髇 redunde en perjuicio de los interesados.

Recoge tambi閚 este cap韙ulo el tr醡ite de audiencia, que se efectuar� poniendo de manifiesto a los interesados la totalidad del expediente, salvo en lo que afecte a los supuestos de excepci髇 del derecho de acceso a archivos y registros administrativos.

El tr醡ite de informaci髇 p鷅lica, cuando lo requiera la naturaleza del procedimiento, se regula de modo netamente diferenciado de la audiencia, pues ni la comparecencia otorga, por s� misma, la condici髇 de interesado, ni la incomparecencia enerva la v韆 de recurso para los que tengan esta condici髇.

XII

El cap韙ulo IV regula las formas y efectos de la finalizaci髇 del procedimiento, a trav閟 de resoluci髇, desistimiento, renuncia o caducidad. Se introduce la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitaci髇 y terminaci髇 de los procedimientos.

La ejecutividad de los actos administrativos y los medios de ejecuci髇 forzosa quedan recogidos en el cap韙ulo V. La autotutela de la Administraci髇 P鷅lica, potestad que permite articular los medios de ejecuci髇 que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los l韒ites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecuci髇, de modo que se restrinja al m韓imo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

XIII

El t韙ulo VII, 玆evisi髇 de los actos administrativos�, establece una profunda modificaci髇 del sistema de recursos administrativos vigente hasta hoy, atendiendo los m醩 consolidados planteamientos doctrinales, tanto en lo referente a la simplificaci髇, como a las posibilidades del establecimiento de sistemas de soluci髇 de reclamaciones y recursos distintos a los tradicionales y cuya implantaci髇 se va haciendo frecuente en los pa韘es de nuestro entorno y que ya existen, en alg鷑 caso, en nuestro propio ordenamiento.

El sistema de revisi髇 de la actividad de las Administraciones P鷅licas que la Ley establece, se organiza en torno a dos l韓eas b醩icas: La unificaci髇 de los recursos ordinarios y el reforzamiento de la revisi髇 de oficio por causa de nulidad.

La primera l韓ea supone establecer un solo posible recurso para agotar la v韆 administrativa, bien sea el ordinario que se regula en la Ley, o el sustitutivo que, con car醕ter sectorial, puedan establecer otras leyes.

La revisi髇 de oficio, por su parte, se configura como un verdadero procedimiento de nulidad, cuando se funde en esta causa, recogiendo la unanimidad de la doctrina jurisprudencial y cient韋ica.

XIV

El t韙ulo IX regula los principios b醩icos a que debe someterse el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administraci髇 y los correspondientes derechos que de tales principios se derivan para los ciudadanos extra韉os del texto constitucional y de la ya consolidada jurisprudencia sobre la materia. Efectivamente, la Constituci髇, en su art韈ulo 25, trata conjuntamente los il韈itos penales y administrativos, poniendo de manifiesto la voluntad de que ambos se sujeten a principios de b醩ica identidad, especialmente cuando el campo de actuaci髇 del derecho administrativo sancionador ha ido recogiendo tipos de injusto procedentes del campo penal no subsistentes en el mismo en aras al principio de m韓ima intervenci髇.

Entre tales principios destaca el de legalidad o 玶atio democr醫ico� en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los l韒ites de la actividad sancionadora de la Administraci髇 y el de tipicidad, manifestaci髇 en este 醡bito del de seguridad jur韉ica, junto a los de presunci髇 de inocencia, informaci髇, defensa, responsabilidad, proporcionalidad, interdicci髇 de la analog韆, etc.

Todos ellos se consideran b醩icos al derivar de la Constituci髇 y garantizar a los administrados un tratamiento com鷑 ante las Administraciones P鷅licas, mientras que el establecimiento de los procedimientos materiales concretos es cuesti髇 que afecta a cada Administraci髇 P鷅lica en el ejercicio de sus competencias.

XV

El t韙ulo X, 獶e la responsabilidad de las Administraciones P鷅licas y de sus Autoridades y dem醩 personal a su servicio�, incorpora la regulaci髇 de una materia estrechamente unida a la actuaci髇 administrativa y que constituye, junto al principio de legalidad, uno de los grandes soportes del sistema. Se hace as� realidad la previsi髇 contenida en el art韈ulo 149.1,18.� de la Constituci髇 sobre el establecimiento de un 玸istema de responsabilidad de todas las Administraciones P鷅licas�.

En lo que a la responsabilidad patrimonial se refiere, el proyecto da respuesta al pronunciamiento constitucional de indemnizaci髇 de todas las lesiones que los particulares sufran en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios p鷅licos, de acuerdo con las valoraciones predominantes en el mercado, estableciendo adem醩 la posibilidad de que hasta un determinado l韒ite pueda hacerse efectiva en el plazo de treinta d韆s, siempre que la valoraci髇 del da駉 y la relaci髇 de causalidad entre la lesi髇 y el funcionamiento normal o anormal del servicio p鷅lico sean inequ韛ocos.