Sumario

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente:

LEY DE CANTABRIA 1/2007, DE 1 DE MARZO, PROTECCIÓN CIVIL Y GESTIÓN DE EMERGENCIAS DE CANTABRIA

PREÁMBULO

I

De las sociedades de nuestra época se ha dicho que son sociedades de riesgo. Unas sociedades en las que la presencia constante y beneficiosa del progreso genera riesgos de muy diverso origen y consideración. Unos riesgos que es necesario, primero, conocer y prever, y después, tratar de reducir y evitar, así como, si el riesgo se convierte en catástrofe o en realidad dañosa, minimizar sus consecuencias y reparar posteriormente los daños causados. Es una tarea que corresponde a las Administraciones Públicas competentes en colaboración con la propia sociedad civil. Tales son las tareas que, en este caso, le incumben también a la Comunidad Autónoma de Cantabria cuyo Estatuto de Autonomía, como la propia Constitución, no menciona expresamente este ámbito material de competencias, pero es indudable que, como ha señalado el Tribunal Constitucional en varias ocasiones, dicha competencia se deriva de otras que se relacionan con la seguridad pública que sí constan expresamente en la norma estatutaria.

Y es que, como no podía ser de otra manera, la seguridad pública como concepto omnicomprensivo incluye también la seguridad de las personas y bienes ante las múltiples situaciones de emergencia, peligro o amenaza vinculadas al quehacer diario de las complejas sociedades industriales del presente.

El objeto de esta Ley es, así, regular y ordenar la acción pública de la Comunidad Autónoma en materia de protección civil y atención de emergencias; expresiones éstas que, aun apelando a realidades parecidas, obedecen a una distinción de grado de la que el texto se hace eco en diversos lugares. Los supuestos característicos de la llamada protección civil aluden a las acciones públicas a llevar a cabo en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, mientras la atención de emergencias ordinarias alude a las situaciones o accidentes de menor entidad objetiva. Son situaciones distintas objetivamente hablando, que requieren acciones y esfuerzos públicos diferentes, pero cuyo tratamiento normativo conjunto no es inconveniente puesto que tanto la acción pública en materia de protección civil como la requerida por las emergencias ordinarias exigen la puesta en funcionamiento de los servicios necesarios para la protección de las personas y de los bienes en situación de peligro.

Así, pues, más allá de esta distinción, de lo que se trata es de prevenir, planificar y, en su caso, gestionar las posibles emergencias que surjan en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, articulando un sistema administrativo integrado en el que participen todas las Administraciones Públicas bajo los principios de cooperación, colaboración y, sobre todo, coordinación que en este ámbito resultan, como es obvio, decisivos.

El diseño no estaría completo si no se contemplaran también, como se acaba de indicar, algunas referencias y previsiones sobre la participación y colaboración ciudadanas a partir del convencimiento de que sólo mediante la implicación de la propia sociedad se pueden minimizar los riesgos con medidas de autoprotección o reparar los daños con la ayuda altruista de los propios ciudadanos.

La acción pública en materia de protección civil gira, pues, en primer lugar en torno a la idea de prevención y planificación y sólo después se prevén medidas de reparación y restauración. Para todo ello se contempla una organización administrativa que se pretende ágil, de gestión unitaria, inmediata y coordinada.

Todo ello en el contexto de la normativa europea que, tras las negativas experiencias de algunas catástrofes recientes, ha puesto especial énfasis en fomentar políticas unitarias de prevención y normas comunes de reacción. Y en el marco también de la normativa estatal que hasta ahora se ha aprobado, en particular, la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, y el Real Decreto 407/1992, de 24 de abril, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil, y que, en todo caso, hay que tener en cuenta y considerar.

II

Bajo el rótulo de disposiciones generales, el título preliminar contiene un conjunto de preceptos cuya finalidad es, en primer lugar, explicitar el objeto y ámbito de aplicación de la Ley; en segundo lugar, precisar el significado que a los efectos de la misma tienen determinados conceptos; y, en tercer lugar, suministrar las pautas llamadas a orientar la acción pública en materia de protección civil y gestión de emergencias, tanto desde el punto de vista de las finalidades a perseguir como desde el de los principios materiales de actuación de las Administraciones Públicas y de los servicios públicos.

No es éste el momento de precisar en detalle las citadas pautas de actuación administrativa. Baste decir que incorporan auténticas prescripciones que vinculan a todas las Administraciones Públicas concernidas por la Ley y que entre esas prescripciones están las directrices de coordinación y la ya citada colaboración interadministrativa; criterios imprescindibles de eficacia en el ámbito de la seguridad. La eficacia es un valor constitucional pero, además, en una materia tan delicada como ésta puede afirmarse que los ciudadanos tienen un auténtico derecho a la eficacia y al buen funcionamiento de todas las Administraciones implicadas. Debe tenerse en cuenta, en efecto, que la acción pública en materia de protección civil y gestión de emergencias tiene por objeto la protección de las personas y de los bienes, que es uno de los fines esenciales de las organizaciones políticas, y, en consecuencia, los ciudadanos tienen legítimas expectativas de que dicha acción se desarrolle de la forma más coordinada y eficaz posible.

III

El título I conecta, en primer lugar, con lo dispuesto en el artículo 30.4 de la Constitución, que remite a la ley la regulación de los deberes de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública. En este sentido, precisa y clarifica un cuadro de deberes generales y específicos. La diferencia entre unos y otros viene dada por el círculo de las personas vinculadas; los primeros conciernen a todos los ciudadanos mayores de edad o a todos ellos sin más, mientras que los segundos recaen sobre personas, entidades o empresas que, en razón de su actividad, pueden contribuir señaladamente a la superación de las emergencias, ordinarias o no.

Además de los deberes, el título I contiene la referencia a ciertos derechos de los ciudadanos, en sintonía con las últimas tendencias legislativas en esta materia.

En este mismo título se incluyen varios preceptos relativos al voluntariado de protección civil, fenómeno social altamente interesante y útil y del que los poderes públicos no pueden desentenderse. Dado que el régimen jurídico troncal de esta modalidad del voluntariado no puede ser otro que el general de la figura, la Ley se limita a establecer una serie de criterios ordenadores de la actividad de los voluntarios de protección civil, que son íntegramente aplicables a los bomberos voluntarios.

Cabe añadir que, como lo propio del voluntariado de protección civil y de los bomberos voluntarios es prestar su concurso a la acción pública desplegada para hacer frente a las situaciones de emergencia o de peligro, en el texto se insiste y precisa que las beneméritas funciones que todas estas personas realizan al servicio de la sociedad deben estar bajo la dirección operativa de los servicios administrativos competentes, excepción hecha, lógicamente, de aquellos casos en los que sea imprescindible que actúen de otra manera.

IV

Las emergencias ordinarias constituyen el objeto del título II, por fuerza breve pues en este aspecto la Ley no puede hacer otra cosa que suministrar indicaciones genéricas que tienen por destinatarios a todas las personas privadas y públicas que puedan tener relación con las situaciones a las que se refiere. En cualquier caso, lo decisivo es integrar la gestión de las emergencias ordinarias en la organización administrativa creada para la gestión de todos los riesgos y accidentes, lo que, entre otras cosas, remite al número telefónico común previsto en la normativa europea y regulado en otro lugar de la Ley. Queda claro así que, con independencia de la titularidad de los servicios que intervienen para afrontar las emergencias ordinarias, la Comunidad Autónoma debe estar puntualmente informada de los accidentes y siniestros que tienen lugar en su territorio.

V

«Emergencias no ordinarias: actuaciones en materia de protección civil» es la denominación del título III que, en consonancia con la importancia objetiva de lo que regula, es el más extenso de la Ley.

Las actuaciones previstas se agrupan en tres grandes bloques: prevención, planificación y gestión, atención y recuperación.

La prevención es, sin duda, una necesidad de la que hay que hacer virtud toda vez que en la gestión de los riesgos catastróficos o calamitosos debe considerarse, antes que nada, la minimización de sus efectos; lo que sólo es posible a partir de una política preventiva eficaz.

Además de otras medidas de carácter concreto, relativas a la celebración de espectáculos y actividades recreativas y a la formación escolar, y de la remisión al establecimiento de ciertas determinaciones importantes por vía reglamentaria, la Ley pone en acento en la necesidad de que la planificación urbanística tenga en cuenta el llamado Mapa de Riesgos, que es un documento integrado en el Plan Territorial de Protección Civil de Cantabria en el que se identifican y ubican los existentes en los términos municipales que forman parte del territorio de la Comunidad Autónoma. Se trata, en definitiva, de poner el urbanismo al servicio de la protección civil, a partir del convencimiento de que las utilizaciones del suelo que los planes urbanísticos permiten deben tomar necesariamente en consideración los riesgos posibles.

La planificación es, ya se ha dicho, el núcleo esencial de la acción pública en materia de protección civil. La Ley contempla, a estos efectos, tres tipos de planes: los planes territoriales (el Plan territorial de Protección civil, de ámbito autonómico, y los Planes locales), los planes especiales (relativos a riesgos determinados, muy conectados con las directrices básicas cuya elaboración corresponde al Estado) y los planes de autoprotección (que constituyen una importante contribución del sector privado a los objetivos de la protección civil).

Como es natural, los planes territoriales y especiales deben elaborarse conforme a una estructura homogénea. De ahí que se disponga un contenido mínimo de todos ellos, debiendo erigirse el Plan Territorial de Protección Civil de Cantabria como el marco organizativo general de los de ámbito territorial inferior. En cuanto a éstos, que pueden ser municipales o supramunicipales, la Ley establece los supuestos en los que su elaboración y aprobación es obligatoria, sin perjuicio de que las entidades locales no obligadas se doten de ellos si lo consideran oportuno.

La activación de los planes, la supervisión de su aplicación y la dirección de las operaciones necesarias para la ejecución de los mismos corresponden a una autoridad denominada «Mando único», que es quien asume la responsabilidad de la dirección inmediata del conjunto de las operaciones, con el lógico asesoramiento de los técnicos competentes. A nadie se le oculta que es imprescindible que las importantes funciones que se acaban de señalar deban ser asumidas por una única autoridad, toda vez que la dispersión del mando es enemiga de la eficacia en esta materia que tanto la necesita. Ello no significa, sin embargo, que los servicios administrativos llamados a intervenir queden bajo la dependencia jerárquica de dicha autoridad, pues la Ley se cuida de indicar que dichos servicios actuarán siempre bajo la responsabilidad inmediata de sus mandos naturales.

Por lo que hace a las acciones de recuperación, se trata de prever lo necesario para que, una vez producida la tragedia y controlada la emergencia, los servicios esenciales que hayan sido afectados se restablezcan lo antes posible. A tal efecto, se prevé que los poderes públicos deben hacer todo lo necesario para restaurar la normalidad de la convivencia social y ciudadana, por lo que también esta materia forma parte de la acción en materia de protección civil y, por tanto, debe ser objeto de la oportuna mención legal.

VI

El título IV, relativo a la organización administrativa, es importante dada la implicación de diversas Administraciones y la necesidad de una acción centralizada y coordinada. De ahí que la Ley aluda, desde luego, a las funciones del Gobierno de Cantabria, a las de la Consejería responsable en materia de protección civil y a la Comisión de Protección Civil y que contemple también las competencias de las entidades locales, haciendo referencia especial a la posición central que desempeñan los alcaldes en la gestión de las emergencias municipales. Pero, además, en la Ley destaca la creación de un Centro de Gestión de Emergencias, como órgano permanente de coordinación de todos los servicios autonómicos de protección civil, y la consolidación del servicio público gratuito de atención de llamadas de emergencia a través de un número telefónico común.

Debe notarse, en todo caso, que ni el centro ni dicho servicio público limitan su actividad a las situaciones de protección civil propiamente dichas, puesto que también cumplen sus cometidos en caso de emergencias ordinarias, en consonancia con el propósito general de la Ley.

VII

Tras unas alusiones sucintas a los servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento en el título V, se establece en el título VI un régimen jurídico específico aplicable a las emergencias y urgencias sanitarias.

A continuación, el título VII se refiere de forma breve al tema de la financiación de las actuaciones realizadas en desarrollo y ejecución de la Ley. El título VIII regula la acción inspectora de la Comunidad Autónoma de Cantabria en materia de protección civil.

Finalmente, el título IX de la Ley tipifica de forma precisa las infracciones administrativas en materia de protección civil y emergencias, que es tarea ineludible del legislador a la luz de los principios constitucionales y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de legalidad sancionadora.