Ley 3/2003, de 3 de marzo, de organizaci髇 del Sector P鷅lico de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja

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Sumario

LE0000017453

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUT覰OMA DE LA RIOJA

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con lo que establece la Constituci髇 y el Estatuto de Autonom韆, promulgo la siguiente Ley:

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

1

El Estatuto de Autonom韆 de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, tras su modificaci髇 por Ley Org醤ica 2/1999, de 7 de enero, atribuye a la Comunidad Aut髇oma de La Rioja la competencia exclusiva para la creaci髇 y gesti髇 de un sector p鷅lico propio. Por su parte el apartado primero del art韈ulo 26 establece que le corresponde la creaci髇 y estructuraci髇 de su propia Administraci髇 P鷅lica dentro de los principios generales y normas b醩icas del Estado. Finalmente el apartado segundo del art韈ulo 54 faculta a la Comunidad Aut髇oma para constituir empresas p鷅licas y mixtas como medio de ejecuci髇 de las funciones que sean de su competencia, seg鷑 lo establecido en el propio Estatuto.

En el 醡bito de la Administraci髇 del Estado la organizaci髇 administrativa se ha articulado durante d閏adas en torno a los preceptos contenidos en la Ley de R間imen Jur韉ico de la Administraci髇 del Estado, de 26 de julio de 1957, as� como en la Ley de Entidades Estatales Aut髇omas de 26 de diciembre de 1958. La Ley de R間imen Jur韉ico de la Administraci髇 del Estado recog韆, bajo el principio de personalidad jur韉ica 鷑ica, el esquema organizativo de la Administraci髇 Central del Estado. Por su parte, la Ley de Entidades Estatales Aut髇omas respond韆 al fen髆eno de la descentralizaci髇 funcional en el seno de la organizaci髇 administrativa, dando cobertura a una serie de entes con personalidad jur韉ica propia que la doctrina agrup� bajo la denominaci髇 gen閞ica de Administraci髇 Instrumental.

El esquema tradicional recogido en las leyes administrativas de la d閏ada de los a駉s cincuenta fue actualizado, en ausencia de normas espec韋icamente organizativas, por la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 y sus sucesivas modificaciones.

La aparici髇 del Estado Auton髆ico, tras el proceso constituyente de 1978, exigi� a las administraciones surgidas de dicho proceso la regulaci髇 de su organizaci髇 administrativa. Las Comunidades Aut髇omas, dentro de la capacidad de autogobierno otorgado por la Constituci髇 han ordenado sus 髍ganos y servicios, siguiendo el modelo de la Administraci髇 del Estado, consiguiendo con ello un alto grado de homogeneidad en esta materia.

En el 醡bito de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, y en desarrollo de la previsi髇 estatutaria anteriormente citada, la Ley 3/1995, de 8 de marzo, de R間imen Jur韉ico del Gobierno y la Administraci髇 P鷅lica de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja regulaba de forma conjunta las cuestiones relativas al Gobierno y a la Administraci髇 P鷅lica, conviviendo, en este 鷏timo caso, los aspectos relativos a su organizaci髇 interna con los propios de su r間imen jur韉ico en el ejercicio de la actividad administrativa y sus relaciones con terceros.

Por lo que ahora nos interesa, y en lo que afecta exclusivamente al contenido organizativo de la norma, se regulaban en la Ley los aspectos relativos a la organizaci髇 de la Administraci髇 P鷅lica, en su acepci髇 m醩 restringida, y as� mismo se recog韆 de manera muy limitada el fen髆eno de la descentralizaci髇 funcional del que se hab韆n ocupado, como hemos visto, las normas estatales antes citadas, y que era desconocido por el ordenamiento auton髆ico m醩 all� de la previsi髇 estatutaria.

En efecto, el Cap韙ulo II del T韙ulo V de la Ley dise馻ba un esquema organizativo de la Administraci髇 basado en la estructuraci髇 en Consejer韆s, y 閟tas a su vez en la Secretar韆 General T閏nica y en Direcciones Generales.

Por su parte el art韈ulo 58 conten韆 algunas previsiones relativas a los 髍ganos colegiados.

Por lo que se refiere a la regulaci髇 de la llamada Administraci髇 institucional o instrumental el T韙ulo VI distingu韆 entre organismos aut髇omos y empresas p鷅licas y conten韆 algunas normas relativas a la creaci髇 y funcionamiento de los organismos aut髇omos, clasificados de acuerdo con el criterio vigente en la normativa estatal del momento en organismos aut髇omos de car醕ter administrativo y organismos aut髇omos de car醕ter comercial, industrial, financiero o an醠ogo. Igualmente se recog韆 en el citado texto una breve regulaci髇 referida a las empresas p鷅licas de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja.

En este contexto se produjo la promulgaci髇, en el 醡bito del ordenamiento estatal, de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizaci髇 y Funcionamiento de la Administraci髇 General del Estado (LOFAGE). La Ley ten韆, de acuerdo con su exposici髇 de motivos, dos finalidades esenciales. De un lado, se trataba de adecuar la estructura de la Administraci髇 General del Estado a la nueva realidad surgida tras la Constituci髇 de 1978, en concreto a la realidad surgida del Estado Auton髆ico y la necesidad de satisfacer los principios exigidos a la actuaci髇 administrativa por el art韈ulo 103 de la norma constitucional. De otro lado, se pretend韆 racionalizar y actualizar la normativa dedicada a la denominada Administraci髇 Institucional del Estado. Dicha norma no tiene car醕ter de b醩ica, pero es cierto que ha realizado un esfuerzo de clarificaci髇 y s韓tesis del complejo universo de entidades con personalidad jur韉ica propia que ha sido aceptado por la mayor韆 de la doctrina y que por su val韆 t閏nica y dogm醫ica merece ser tomado como modelo de referencia como han hecho otras Comunidades Aut髇omas, en una materia en la que adem醩 es deseable un cierto grado de homogeneidad.

La Ley 30/1992 de R間imen Jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del Procedimiento Administrativo Com鷑, hab韆 obviado los aspectos organizativos, de manera que con la aprobaci髇 de la LOFAGE y la posterior aprobaci髇 de la Ley 50/1997 del Gobierno, en el 醡bito de la Administraci髇 General del Estado, el Gobierno, la organizaci髇 de la Administraci髇 estatal y el r間imen jur韉ico de 閟ta, estaban regulados en tres normas diferentes. La Ley 3/1995 hac韆 lo propio en una sola.

La envergadura y complejidad alcanzada por la Comunidad Aut髇oma de La Rioja en el momento actual de evoluci髇 del Estado Auton髆ico aconsejan seguir el mismo planteamiento normativo que ha seguido el Estado y en lo que ahora nos afecta, aconsejan considerar los aspectos organizativos merecedores de un tratamiento normativo espec韋ico, dejando a un lado las cuestiones relativas al Gobierno y al procedimiento administrativo.

2

La presente Ley tiene, por lo tanto, por objeto regular la organizaci髇 del sector p鷅lico propio de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja. En este objetivo general concurren dos finalidades b醩icas. En primer lugar, se trata de recoger en una norma espec韋ica la regulaci髇 conjunta de todas las cuestiones relativas a la organizaci髇 administrativa en su m醩 amplia acepci髇, esto es, integrando en la misma tanto a los 髍ganos y unidades que se encuentran en el seno de la Administraci髇 General, como a los entes con personalidad jur韉ica propia que se unen a la administraci髇 matriz por una relaci髇 de instrumentalidad, y que constituyen igualmente una manifestaci髇 de la t閏nica organizativa. En segundo lugar, y referido exclusivamente a los denominados entes instrumentales, se pretende recoger el nuevo modelo conceptual introducido en esta materia por la LOFAGE, por las razones antes apuntadas, as� como completar la regulaci髇 de esa Administraci髇 instrumental con otro tipo de entes integrantes del sector p鷅lico y que quedan fuera del concepto de organismo p鷅lico adoptado por la norma estatal.

En cuanto a la primera finalidad, es necesario precisar, desde un punto de vista subjetivo, el 醡bito de la presente Ley. En este sentido la Ley pretende regular la totalidad de las personificaciones jur韉icas que conviven dentro del sector p鷅lico. La denominaci髇 de la Ley opta por referirse al sector p鷅lico de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, frente al t閞mino de Administraci髇, por considerar que dentro de este 鷏timo pudieran tener dif韈il cabida algunos de los entes no institucionales regulados en la norma, y a los que no cabe atribuir potestades administrativas.

As� pues, el 醡bito de la norma abarca tres grandes grupos de personificaciones jur韉icas, que con independencia de su sometimiento al r間imen jur韉ico p鷅lico o privado quedan encuadrados dentro del concepto gen閞ico de sector p鷅lico. El primero de los grupos se refiere a la Administraci髇 General de la Comunidad Aut髇oma, administraci髇 territorial con personalidad jur韉ica 鷑ica, y que integra el n鷆leo tradicional de la Administraci髇 P鷅lica. El segundo grupo, recoge los organismos p鷅licos, en cuya definici髇 gen閞ica se integran los entes en los que tradicionalmente se ha centrado el proceso de la descentralizaci髇 funcional de la actuaci髇 administrativa, recoge en consecuencia los entes que podr韆mos encuadrar dentro de Administraci髇 Institucional como concepto diferenciado de la Administraci髇 General. Por 鷏timo, un tercer grupo, en el que se integran otras personificaciones que han ido surgiendo en la realidad organizativa de las Administraciones P鷅licas actuales, caracterizadas por la singularidad de su r間imen jur韉ico, pese a lo cual parece necesario que queden sujetas a algunos principios b醩icos propios del Derecho P鷅lico que deben ser respetados dado el car醕ter instrumental de estos entes. Por lo que respecta a la segunda de las finalidades apuntadas anteriormente, referida a la regulaci髇 de los entes instrumentales de la Administraci髇, la presente Ley cuida de que la transformaci髇 del sector p鷅lico existente se efect鷈 bajo los principios de eficacia, econom韆 y participaci髇. Esta norma no introduce criterios restrictivos, sino que al contrario procura que la creaci髇 de los mismos se produzca cuando los fines espec韋icos que se pretendan conseguir, o la necesaria participaci髇 de los administrados en la gesti髇 de servicios p鷅licos, haga necesario un determinado nivel de descentralizaci髇 funcional que no pueda ser satisfecho dentro del marco de la Administraci髇 General. En este sentido se pretende que la creaci髇 y existencia de cada uno de los tipos de entes regulados responda a necesidades efectivas derivadas de las exigencias propias de las funciones encomendadas evitando que su creaci髇 o tipolog韆 responda al inter閟 por eludir la aplicaci髇 韓tegra del Derecho P鷅lico.

3

Con estas finalidades la Ley se estructura en un T韙ulo Preliminar, tres T韙ulos, tres Disposiciones Adicionales, cuatro Disposiciones Transitorias, una Derogatoria y dos Disposiciones Finales.

El T韙ulo Preliminar regula el objeto de la norma y el 醡bito de aplicaci髇 de la misma. Destaca, por su car醕ter innovador dentro del ordenamiento jur韉ico de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, la introducci髇 del concepto de Administraci髇 General, ya utilizado por la normativa estatal, para referirnos a la Administraci髇 P鷅lica en su acepci髇 m醩 tradicional, pero diferenciada de la Administraci髇 Instrumental en la que se integran otros entes p鷅licos a los que en gran parte de los casos no puede negarse la calificaci髇 de Administraci髇 P鷅lica.

Introducido el t閞mino de Administraci髇 General de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, el T韙ulo I regula los principios b醩icos en materia de organizaci髇 administrativa as� como el esquema organizativo de Administraci髇 General siguiendo en ambos casos los principios y normas recogidos en la Ley 3/1995 cuya vigencia se considera conveniente mantener, si bien parece oportuno, desde un punto de vista sistem醫ico, su inclusi髇 en esta Ley y su derogaci髇 dentro de la Ley 3/1995.

Entre las novedades destacables respecto de la redacci髇 contenida en la Ley 3/1995 destaca la distinci髇 entre los 髍ganos administrativos y las unidades administrativas, distinci髇 que aparec韆 de forma confusa en la norma anterior y cuya existencia se considera necesaria desde el punto de vista organizativo. Igualmente novedosa es la regulaci髇 de una nueva unidad administrativa de car醕ter potestativo denominada 羠ea, encuadrada jer醨quicamente como nivel intermedio entre el Servicio y la Secci髇, y que supone la recepci髇 en la norma reguladora de la organizaci髇 administrativa de una unidad administrativa ya existente en la realidad pr醕tica de nuestra Administraci髇.

Finalmente, dentro de este T韙ulo I, cobra especial importancia, la regulaci髇 contenida en el Cap韙ulo IV relativa a los 髍ganos colegiados. La Ley pretende, atendiendo a la atribuci髇 funcional que en cada caso se realice, diferenciar los 髍ganos colegiados de aquellos otros grupos de trabajo o comisiones que por sus funciones no pueden ser calificados como 髍ganos, con independencia de su car醕ter colegiado. Delimitados jur韉icamente ambos conceptos la norma regula las cuestiones relativas a la creaci髇, modificaci髇 y supresi髇 de los 髍ganos colegiados, remitiendo en cuanto a su r間imen jur韉ico a la normativa b醩ica estatal en primer t閞mino.

El T韙ulo II se adentra en la regulaci髇 de los organismos p鷅licos. Como se ha se馻lado anteriormente se recepciona en nuestro ordenamiento las personificaciones jur韉icas recogidas en la LOFAGE bajo el concepto de organismos p鷅licos. La regulaci髇 contenida en el T韙ulo VI de la Ley 3/1995 resultaba insuficiente a la vista de la configuraci髇 actual del sector p鷅lico riojano. En este sentido, y junto a la regulaci髇 conceptual de los organismos aut髇omos y entidades p鷅licas empresariales bajo los criterios doctrinalmente admitidos tras la publicaci髇 de la Ley 6/1997, la presente Ley regula las cuestiones relativas a la creaci髇, modificaci髇 y extinci髇 de los mismos, as� como las normas b醩icas del r間imen jur韉ico al que se sujetan en cada caso que, con el debido respeto de la normativa sectorial que en cada momento resulte de aplicaci髇, pretenden crear un sistema homog閚eo de organismos p鷅licos dentro del sector p鷅lico auton髆ico.

Definido el r間imen general, y con independencia del car醕ter p鷅lico o privado de 閟te, la Ley sujeta a los organismos p鷅licos a una serie de principios y normas del Derecho P鷅lico que deben ser aplicables en atenci髇 al car醕ter instrumental de los mismos.

El T韙ulo III recoge con car醕ter residual el conjunto de entes instrumentales de la Administraci髇 matriz que integrantes del sector p鷅lico pueden ir surgiendo en un nuevo proceso de descentralizaci髇 funcional que no puede ser atendido por los entes definidos en atenci髇 a los procesos cl醩icos de descentralizaci髇 funcional.

La actuaci髇 de los Poderes P鷅licos tal y como se encuentra constitucionalmente definida exige en muchos casos acudir a f髍mulas jur韉icas propias del Derecho Privado. Igualmente la necesidad de acudir a dichas formas jur韉ico privadas viene impuesta por la necesidad de dar participaci髇 en la actividad del sector p鷅lico a diversos agentes privados. En este sentido, la creaci髇 y existencia de sociedades y fundaciones p鷅licas debe considerarse como un elemento coadyuvante de la consecuci髇 de dichos fines.

La regulaci髇 contenida en esta Ley respecto de unas y otras no pretende alterar el r間imen jur韉ico privado de las mismas que se deduzca de la normativa legal aplicable en cada caso, esto es normativa mercantil en un caso, y normativa de fundaciones privadas en otro caso. El objetivo perseguido por esta Ley con relaci髇 a sociedades y fundaciones p鷅licas no es otro que el delimitar conceptualmente aquellas sociedades y fundaciones, que constituidas al amparo del Derecho Privado, deben ser calificadas como p鷅licas en atenci髇 a los criterios de participaci髇 y posici髇 dominante en las mismas que las ha de situar en el 醡bito de los entes instrumentales de la Administraci髇 que los crea.

Una vez definidas las sociedades y fundaciones que han de ser calificadas como p鷅licas, y en consecuencia integradas dentro del sector p鷅lico de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja, la presente Ley regula su creaci髇, modificaci髇 y extinci髇 en lo relativo a la manifestaci髇 interna de la voluntad de la organizaci髇 que pretende crearlas, y con independencia de las normas que en este 醡bito resulten de aplicaci髇 a la vista del ordenamiento privado aplicable. Igualmente se sujeta a estos entes a determinados principios propios del Derecho P鷅lico cuyo cumplimiento obligado viene nuevamente exigido por la relaci髇 de instrumentalidad que motiva su existencia.

Por 鷏timo, este T韙ulo recoge la regulaci髇 de los denominados consorcios de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja. Al igual que ocurre con las sociedades y fundaciones p鷅licas, no se pretende regular la figura del Consorcio, como instrumento administrativo con personalidad jur韉ica propia, sino que se pretende delimitar conceptualmente aquellos consorcios, constituidos o que se prevea constituir al amparo de la legislaci髇 vigente al respecto, que tienen la calificaci髇 de integrantes del sector p鷅lico de la Comunidad Aut髇oma de La Rioja en funci髇 de la posici髇 mayoritaria en los 髍ganos de decisi髇 de los mismos determinante de su car醕ter instrumental. En este sentido la regulaci髇 contenida no puede entenderse sustitutiva de la contenida en la normativa b醩ica estatal, como no pod韆 ser de otra forma, ni de la contenida, en el 醡bito de los principios generales, en la propia Ley 3/1995.