Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja

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Sumario

El Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con el que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

Exposición de motivos

I

La Comunidad Autónoma de La Rioja, consciente de las tendencias actuales del urbanismo y de la ordenación del territorio, ha considerado oportuno el dictar esta nueva Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. El anterior texto fue dictado como consecuencia de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y también al objeto de adaptarse a la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones. Sin embargo el Estado ya ha procedido a dictar también una nueva norma con posterioridad a la aprobación de la LOTUR, en concreto el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, conforme al que todo el suelo urbanizable que no incorporase valor alguno susceptible de especial protección, quedaría clasificado como urbanizable no delimitado y podría ser desarrollado en las condiciones fijadas en la propia Ley. Además la Ley 6/1998, de 13 de abril, se vio afectada por la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que declaraba inconstitucionales algunos de sus preceptos. Posteriormente y como consecuencia de la tramitación en fase parlamentaria del citado Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, se aprobó la Ley 10/2003, de 20 de mayo, que introdujo nuevas modificaciones en la legislación estatal que ha de ser respetada por las Comunidades Autónomas, bien por su carácter básico, bien por haber sido dictadas por el Estado en el ejercicio de su competencia.

Asimismo y en materia de ordenación del territorio ha tenido una gran transcendencia la denominada «Estrategia Territorial Europea», acordada por los Ministros del ramo en Postdam en mayo de 1999 y que pretende la colaboración en el desarrollo territorial de los Estados miembros con implicación de los poderes regionales y locales.

Todas estas novedades dejan patente que el ordenamiento jurídico urbanístico se encuentra en constante evolución y por tanto se ha creído oportuno en este momento el dictar la nueva Ley al objeto de dar un paso adelante en la dirección y gobierno del territorio que garantice un desarrollo equilibrado y sostenible, logrado a partir del entendimiento entre todas las Administraciones Públicas intervinientes y a partir del fomento de la participación tanto de propietarios como en general de toda la ciudadanía, en el ejercicio de derechos y cumplimiento de deberes que esta materia reconoce e impone.

II

La presente Ley es continuadora de las líneas básicas fijadas ya en la Ley 10/1998, de 2 de julio, la cual a su vez, estaba inspirada en las anteriores Leyes estatales de 1956 y 1976. Sin embargo, la anterior regulación resultaba ya insuficiente para dar respuesta a todas las necesidades actuales existentes en la Comunidad Autónoma y así:

En materia de ordenación del territorio y pese a que la Comunidad Autónoma de La Rioja dispone desde los años ochenta de una serie de instrumentos de ordenación del territorio y que posteriormente la LOTUR recogió otros, los instrumentos aprobados en muchos casos están necesitados de una revisión que los adecue a la necesidad actual de la sociedad y de otro lado, se aprecia la necesidad de aprobar nuevos instrumentos en esta materia (Plan del Alto Oja, Área Metropolitana de Logroño, etc.). Además hay una nueva concepción del modelo territorial considerado como un espacio de colaboración y cooperación lejos de la antigua concepción en la que se establecían las fronteras dentro de las que se ejercían las competencias que nos eran propias.

En materia urbanística se hace necesario arbitrar mecanismos de sostenibilidad y protección del medio ambiente. A ello se destinarán medidas referidas a la Evaluación Ambiental del planeamiento de Planes y Programas, de aplicación desde el 21 de julio de 2004, también dentro de la protección del medio ambiente se contemplan nuevos modelos específicos para el suelo no urbanizable. La proliferación de construcciones de todo tipo, pero sobre todo viviendas en el suelo no urbanizable, obligan a adoptar medidas adicionales de protección del suelo no urbanizable, siendo muy restrictivos en este sentido.La expresión «Evaluación Ambiental del planeamiento», contenida en el preámbulo, ha sido introducida por el número 1 del artículo 35 de la Ley [LA RIOJA] 11/2006, 27 diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2007 («B.O.L.R.» 30 diciembre), en sustitución de la anterior «Evaluación Ambiental Estratégica».LE0000238800

Asimismo la situación del mercado inmobiliario aconseja la presente reforma, los precios alcanzados por la vivienda en los últimos años, debido al incremento del valor de repercusión del suelo sobre el precio final, obligan a adoptar medidas específicas destinadas a facilitar la intervención pública en el mercado del suelo, para ello se favorece y se fortalece los patrimonios públicos del suelo, con la extensión de la cesión de aprovechamiento lucrativo a la Administración actuante, en suelo urbano no consolidado en los municipios de entre 1.000 y 25.000 habitantes frente a la anterior regulación que sólo los preveía para los municipios de más de 25.000 habitantes. Asimismo se extienden los derechos de tanteo y retracto a todos los municipios y a la Comunidad Autónoma. Se pretende con este nuevo texto el acabar con los problemas interpretativos que respecto de la regulación del suelo urbano y en concreto de sus dos categorías se generaba con la anterior regulación y en concreto se limita la delimitación de unidades de ejecución al suelo urbano no consolidado y al suelo urbanizable y se recoge la exigencia de que todo el suelo urbano no consolidado esté incluido en unidades de ejecución.

Las nuevas herramientas informáticas están ayudando a la definición del urbanismo y se considera a Internet como un instrumento esencial en ese objetivo de acercar el urbanismo a la ciudadanía.

El urbanismo como actividad administrativa que es, tiene que adaptarse a los tiempos y a las necesidades de la colectividad y con el objetivo de dar un mejor servicio al ciudadano se deben acortar los tiempos de tramitación.

III

El título preliminar muestra un nuevo modelo territorial en el que las diversas Administraciones Públicas han de ejercer sus respectivas competencias, convirtiendo el territorio en un espacio de comunicación, intercambio y convivencia. Por ello se centran los esfuerzos no sólo en delimitar competencias de la Comunidad Autónoma o de los municipios, sino en contemplar esta política como un ámbito de colaboración, cooperación y coordinación de las atribuciones de cada una de las entidades públicas intervinientes, para lo cual se presta especial atención a la colaboración interadministrativa entre las entidades locales y la Comunidad Autónoma. A tal efecto se crean comisiones de trabajo para la redacción de instrumentos de planeamiento urbanístico; se fomenta la participación municipal en la planificación territorial supramunicipal y se arbitran medidas de cooperación técnica, jurídica y económica especialmente a los ayuntamientos con menos recursos y ello sin perder de vista al ciudadano al que se dota de un conjunto de derechos y deberes que configuran un auténtico estatuto urbanístico que va mucho más allá del tradicional derecho a la participación ciudadana o la acción pública.

IV

El Título I, de regulación completamente novedosa, contempla la ordenación del territorio como una política de gobierno del territorio que pretende regular las actuaciones y los asentamientos que sobre él se producen con el fin de garantizar un desarrollo equilibrado y sostenible de toda la Comunidad Autónoma. El modelo seguido en el nuevo régimen es el tradicional en cascada característico de la ordenación del territorio que, partiendo del instrumento más general, referido a la totalidad del territorio, se concreta después a través de otros instrumentos más específicos y con determinaciones más vinculantes, pero sin descender a cuestiones de ordenación de detalle, que podrían ser más propias de la actividad urbanística municipal, con la que necesariamente ha de procurarse la coordinación. Ahora bien, lo que no pretende el texto legal es que este modelo «en cascada» implique una excesiva rigidez en el diseño y ejecución de las políticas públicas que sobre el territorio hayan de ejecutarse. Una cosa es que éste sea el modelo ideal a seguir y otra bien diferente que la regulación de todo este proceso se convierta en una excesiva e innecesaria burocratización que imponga el trámite administrativo a la satisfacción de las necesidades. Por ello la Ley se ha cuidado de garantizar que los instrumentos de ordenación del territorio puedan desarrollarse en una línea jerárquica y sucesiva, pero también de forma independiente sin más esfuerzo que aportar una justificación adicional de la coherencia de la decisión adoptada en el conjunto de la ordenación del territorio que persigue la Comunidad Autónoma.

Como instrumento superior más general, se crea la Estrategia Territorial de La Rioja, siguiendo un modelo ya establecido desde la Comisión Europea y seguido por varias Comunidades Autónomas, algunas de nuestro entorno más próximo. Ese instrumento se concreta después a través las Directrices de Actuación Territorial, que se refieren a ámbitos espaciales o materiales más concretos, sobre los que se establecen reglas que ya pueden tener carácter vinculante.

De la misma manera que se tiene asumido sin ningún género de dudas que un municipio debe establecer, a la hora de tramitar y aprobar su planeamiento urbanístico, cual es el modelo territorial sobre el que se asienta y sobre el que pretende desarrollar su actividad, debe resultar natural que una Comunidad Autónoma deba llevar a cabo esa misma operación, necesariamente dentro del respeto a las competencias del Estado y a la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, mediante el diseño de un modelo de desarrollo territorial equilibrado de La Rioja. A la par, sobre dicha estrategia territorial deberá asentarse cualquier actuación municipal con pleno respeto de sus determinaciones al afectar a cuestiones de ordenación del territorio que trascienden más allá del estricto límite en que los municipios han de ejercitar sus respectivos intereses. Así, se define la Estrategia Territorial de La Rioja como el conjunto de criterios, directrices y guías de actuación sobre la ordenación física del territorio, los recursos naturales, las infraestructuras, el desarrollo espacial y urbano, las actividades económicas y residenciales, los grandes equipamientos y la protección del patrimonio cultural, persiguiendo como finalidad principal un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio compatible con la mejora de la calidad de vida de los riojanos. El contenido y tramitación de esta Estrategia culminará, como máximo exponente de la competencia autonómica, con la aprobación de una ley del Parlamento de La Rioja.

Por otro lado, las Directrices de Actuación Territorial, dentro del marco apuntado por la Estrategia Territorial de La Rioja, pero también de forma independiente, concretarán y completarán la política de ordenación (o mejor de gobierno) del territorio con el alcance específico que cada una de ellas determine en atención a lo que constituya su objeto.

Finalmente, se regula específicamente, pese a que se reconoce su naturaleza como Directriz de Actuación Territorial, la Directriz de Protección del Suelo No Urbanizable de La Rioja, como sustituto del ya obsoleto Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja, con la finalidad de fijar las medidas necesarias, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural.

Como una parte sustancial integrada dentro de la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio, se reconoce así, junto a los instrumentos de ordenación anteriormente descritos, situados en una perspectiva estratégica, la posibilidad de que la Comunidad Autónoma de La Rioja lleve a cabo actuaciones industriales, terciarias, de infraestructuras, etc., que excedan de las posibilidades ordinarias de actuación de las Corporaciones locales. A tal fin se distingue entre la delimitación de Zonas de Interés Regional, con naturaleza de planes de ámbito regional destinados a ordenar una actuación concreta sobre el territorio, y la ejecución de proyectos de infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés social o utilidad pública, que se denominan Proyectos de Interés Supramunicipal.

La regulación de las Zonas de Interés Regional integra, a diferencia de lo que se hacía en el viejo texto legal, el proceso de su delimitación y su ordenación. Para ello se diseña un contenido adecuado para el cumplimiento de los fines que persigue, que como mínimo, deberá respetar el previsto en la propia Ley para los planes parciales. La competencia para su tramitación y aprobación corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias exclusivas.

Por su parte, los Proyectos de Interés Supramunicipal, tras reconocerse en la Ley su nueva naturaleza, conservan el régimen ya apuntado en la Ley anterior, si bien se elimina la necesidad, no de que la siguiente revisión del planeamiento los recoja, que deberá seguir haciéndolo, sino que deba hacerlo calificándolos como sistema general.

V

El Título II, siguiendo las determinaciones básicas establecidas por la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, procede a clasificar el suelo en urbano, no urbanizable y urbanizable, como categoría residual y, por tanto, reglada (puesto que será el que no tenga la condición ni de urbano ni de no urbanizable). A su vez, en cada clase de suelo se distinguen dos tipologías: en el suelo urbano se distingue entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado; en el suelo urbanizable entre delimitado y no delimitado; y en el no urbanizable, y de conformidad con las últimas previsiones de la legislación estatal contenidas en la Ley 10/2003, de 20 de mayo, entre genérico y especial.

En el suelo urbano se lleva a cabo una redefinición consistente en eliminar del concepto general de suelo urbano la expresión «áreas consolidadas por la edificación» a fin de evitar confusiones con el concepto de suelo urbano consolidado o no consolidado. Asimismo, se redefinen las dos categorías en que se divide, de forma que se considera que el suelo urbano consolidado se identifica con la ciudad terminada, en la que el propietario podrá solicitar la licencia de edificación a que tenga derecho siempre que su parcela sea edificable y tenga la condición de solar; por el contrario, se considera que el suelo urbano no consolidado es el que ha de someterse a procesos integrales de renovación, urbanización o reforma interior y en él deberá actuarse mediante procesos de equidistribución, para lo que habrán de quedar incluidos necesariamente en unidades de ejecución. Otra importante novedad en esta materia afecta a los derechos de los propietarios en suelo urbano no consolidado, puesto que, dentro de los límites marcados por la legislación básica estatal, el desarrollo urbanístico en esta clase de suelo que se lleve a cabo en municipios de menos de veinticinco mil habitantes también genera plusvalías que la comunidad tiene derecho a disfrutar. De esta manera se obliga a la cesión de aprovechamiento lucrativo en todos los municipios que superen los mil habitantes, sin perjuicio de que esta obligación de cesión varía en atención a su población. La exclusión del régimen de cesión de los municipios cuya población no supere los mil habitantes obedece a la finalidad, ya presentada en la anterior Ley, de facilitar la gestión urbanística en este tipo de municipios puesto que, en otro caso, lo reducido de las actuaciones que pudieran llevarse a cabo podría presentar problemas de difícil solución que convertirían a la ejecución urbanística en una herramienta poco práctica.

El suelo no urbanizable, tras los avatares generados por el Real Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, y el resultado de su tramitación parlamentaria que concluyó con la Ley 10/2003, de 20de mayo, sin olvidar la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, mantiene como suelo no urbanizable aquel que el Plan General Municipal considere necesario preservar de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística. La regulación de esta clase de suelo se destina al establecimiento del régimen de usos prohibidos, permitidos y autorizables. Pues bien, estos últimos son los que presentan novedades de relevancia, puesto que se ha simplificado el número de supuestos susceptibles de autorización, recuperando las grandes categorías tradicionalmente contempladas en el ordenamiento urbanístico y en el que tienen cabida un buen número de usos y actividades que habrán de ser concretadas en vía reglamentaria; a la vez se presta especial atención a la construcción de viviendas unifamiliares aisladas y autónomas en suelo no urbanizable, de forma que, con carácter general se prohíben, excepto en el suelo urbanizable genérico y sujetas a condiciones de parcela mínima, que en definitiva supone el otorgamiento de rango legal a una disposición que ya se encontraba recogida en el Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja; asimismo, se regula detalladamente el procedimiento a seguir para su autorización procurando garantizar una mayor eficacia en la resolución de este tipo de expedientes.

El suelo urbanizable, como suelo que previsiblemente se incorporará al proceso de desarrollo urbano, es decir, que presenta como vocación constituirse en ciudad, se diferencia en delimitado, como aquel cuya incorporación se prevé ya por el plan general de forma más o menos inmediata, y en no delimitado, como aquel cuyo desarrollo urbanístico no es tan previsible. La Ley regula el régimen de derechos y deberes que corresponden a los propietarios de esta clase de suelo complementando la legislación riojana anterior con la regulación de las licencias provisionales en suelo urbanizable no delimitado y con la regulación de la consulta urbanística previa a la opción de desarrollo, que se configura como un derecho a ejercer por el propietario.

Otra de las novedades que aporta este Título obedece a la incorporación de la regulación del régimen jurídico del subsuelo en la Comunidad Autónoma de La Rioja, por la creciente importancia y valor que este bien genera en la actualidad, especialmente en grandes municipios. Su regulación, que en definitiva, remite a lo que se establezca en el planeamiento, pretende compatibilizar su utilización privativa con su destino a la prestación de servicios públicos o de utilidad pública, resolviendo los conflictos insoslayables entre uno y otro mediante el recurso a la técnica de la expropiación forzosa.

VI

El Título III, sobre planeamiento urbanístico, pese a que sigue el modelo de planeamiento en cascada tradicional en el ordenamiento urbanístico, y que fue asumido ya por la anterior legislación riojana, incorpora importantes novedades que obedecen a finalidades diversas. Así, en la regulación del Plan General Municipal se introducen criterios de sostenibilidad medioambiental para su sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental, también se adaptan las determinaciones que debe contener como consecuencia de la redefinición del suelo urbano y la imposibilidad de delimitar unidades de ejecución en el que tenga la condición de consolidado, etc. Especial relevancia presenta, no obstante, como instrumento de intervención en el mercado de la vivienda para garantizar el acceso a una de condición digna, como apunta la Constitución, la elevación del porcentaje de viviendas de protección oficial sobre la nueva capacidad residencial, que se fija en atención a las necesidades de los municipios y en atención a su volumen de población.

Rompe la nueva norma con la Ley anterior al omitir de su regulación los Planes de Ordenación del Suelo Urbano, puesto que se trataba de instrumentos que al limitarse únicamente al desarrollo de la ordenación del suelo urbano de un municipio, presentaban importantes problemas al desarrollo industrial y residencial de los municipios que optaron por este instrumento de planificación general, sin ofrecer a cambio mejoras ni en los plazos y procedimientos de tramitación del Plan de Ordenación del Suelo Urbano ni en la gestión del suelo urbano, que se reconducía al régimen general común para los suelos urbanos de los municipios que disponen de Plan General Municipal. La Ley opta, por tanto, por su eliminación, configurando el Plan General Municipal como única opción que debe permitir a los municipios(y de hecho lo hace) ordenar su término municipal en la forma que más y mejor satisface a sus específicos intereses.

En cuanto al planeamiento de desarrollo, se reconoce expresamente al estudio de detalle una naturaleza que ya tenía, pese a que la sistemática de la norma anterior parecía excluirlo. Asimismo, se pretende dejar más claro en la Ley la posibilidad de que un plan parcial incorpore al proceso de urbanización un ámbito de suelo urbanizable no delimitado sin necesidad de proceder a la modificación del Plan General Municipal para su delimitación, sino que es suficiente con que, además de otras determinaciones señaladas por la ley, se delimite justificadamente en el propio plan parcial el ámbito a que se refiere.

La tramitación del planeamiento sigue también, en la línea expresada de respeto a la ordenación establecida en la Ley 10/1998, de 2 de julio, el modelo anterior. Se recupera, no obstante, como indispensable para la más clara definición del modelo territorial que expresamente ha de concretar el Plan General Municipal, la necesidad de la fase de avance tanto en su primera redacción como en su revisión. Sí se introduce como novedad destacable la necesidad de que, con antelación al trámite de aprobación provisional se dé trámite de audiencia a los municipios colindantes, lo que obedece a la necesidad de armonizar los intereses, probablemente enfrentados, de diferentes colectividades; en caso de discrepancia la cuestión adquiere tintes supramunicipales que justificarían la intervención de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva.

Especial mención merece el esfuerzo consistente en integrar dentro del procedimiento de tramitación del planeamiento el correspondiente a la evaluación ambiental de planes y programas de forma que, coordinando las fases de uno y otro se eviten reiteraciones de fases procedimentales o dilaciones adicionales e innecesarias en un procedimiento que ya de por sí es suficientemente complejo.

Otras novedades en este Título vienen de la mano de sus nuevos contenidos: en primer lugar se incluye aquí la regulación de las Normas Urbanísticas Regionales, debido a que pese a que tienen un carácter netamente supramunicipal por la finalidad que persiguen, su esencia es netamente urbanística y no de ordenación del territorio; así dicha finalidad consiste en establecer una serie de normas básicas mínimas sobre el régimen urbanístico de un término municipal completo o que, cuando menos, puedan complementar su regulación cuando ésta no sea suficiente. En segundo lugar se regulan las Normas de Coordinación del Planeamiento Urbanístico Municipal, previstas para solventar posibles conflictos entre planeamientos urbanísticos contiguos alcanzando así objetivos de carácter supramunicipal. Otra de las novedades la constituye la denominada «Norma Técnica de Planeamiento» que persigue la normalización de los instrumentos de planeamiento urbanístico estandarizando los conceptos generales y la documentación que los integra, entre otras cuestiones; habida cuenta de su naturaleza, su condición no puede ir más allá que de la de mera recomendación a los municipios a la hora de elaborar su planeamiento urbanístico.

Finalmente, se incorpora en este Título un Capítulo específico destinado al régimen de los Convenios Urbanísticos (sustrayéndolo así del Título relativo a la ejecución). Esta solución se adopta, pese a que esta figura puede constituirse en un importante instrumento de gestión, por la incorporación a su regulación de forma más clara de los denominados convenios de planeamiento. Así se determina cuál ha de ser el contenido mínimo de un convenio, tanto con carácter general como en función de su naturaleza (de planeamiento o de gestión), así como la tramitación a seguir para su aprobación.

VII

La ejecución del planeamiento urbanístico constituye el objeto de regulación del Título IV de la Ley. Y dentro de él puede hacerse una clara delimitación: de un lado, los dos primeros Capítulos comprenden numerosas e importantes novedades, mientras que el resto, que se refiere a la regulación de los sistemas de actuación, a salvo de la supresión ya explicada de los convenios urbanísticos, mantiene esencialmente el régimen de compensación, cooperación, expropiación, pero sustituye el sistema de concesión de obra urbanizadora, que se ha revelado como ineficaz, por el sistema del agente urbanizador.

Efectivamente, el Capítulo I, que atiende a las disposiciones generales de la materia, contiene importantes novedades. La primera consistente en el reconocimiento de que la ejecución urbanística es una competencia principalmente municipal. Otra de las novedades consiste en la inclusión dentro de este régimen de los proyectos de urbanización (que la Ley 10/1998, de 2 de julio, regulaba de forma confusa junto con los estudios de detalle en el título relativo a la planificación urbanística) en tanto que puros proyectos de obras que persiguen como finalidad ejecutar las determinaciones previstas en el planeamiento urbanístico de detalle al que, obviamente, no pueden modificar.

Pero la principal novedad en ese Capítulo la constituye la regulación de las unidades de ejecución, que aporta tres diferencias que lo convierten en un régimen sustancialmente diferente del anterior. En primer lugar, se declara la imposibilidad de delimitar unidades de ejecución en suelo urbano consolidado conforme al nuevo régimen de esta clase de suelo y con la finalidad de garantizar una mayor seguridad jurídica a sus propietarios. La segunda de las novedades, prevista con la finalidad de facilitar la gestión o ejecución del urbanismo, permite la delimitación de unidades de ejecución discontinuas. La tercera de las novedades a destacar se inclina de nuevo a favor de la seguridad jurídica de los propietarios del suelo, de forma que se obliga a que el Plan General Municipal incluya en unidades de ejecución la totalidad del suelo urbano no consolidado; de la misma manera, los planes parciales, en el suelo urbanizable, realizarán la misma tarea para el sector o sectores que desarrollen. Evidentemente, esta postura de la Ley no empece que nuevas necesidades en la ejecución urbanística puedan exigir la alteración en la delimitación de las unidades de ejecución ya existentes pudiendo incluso crear algunas nuevas.

Por su parte, el Capítulo II regula detalladamente el aprovechamiento urbanístico, que aunque en alguno de sus elementos debe contemplarse en el planeamiento, es un instrumento capital a la hora de su ejecución. Se comienza así mediante la definición del aprovechamiento objetivo, como el que reconoce el planeamiento, y del aprovechamiento subjetivo, entendido como aquel que es susceptible de ser patrimonializado por los propietarios de los suelos afectados por procesos equidistributivos. Dichos aprovechamientos deben ser establecidos en relación a un «uso característico», lo que también ha obligado a la Ley a proceder a su definición.

Especial relevancia obtienen ahora los coeficientes de ponderación, con arreglo a los que debe homogeneizarse el aprovechamiento por referencia al uso o tipología característico, a los que ahora se dedica en la nueva norma un artículo específico. Dentro de ellos es destacable el énfasis puesto en la Ley para que el planeamiento urbanístico los fije de forma suficientemente motivada, lo que obedece a la necesidad de garantizar que los procesos de asignación de beneficios y cargas se realicen de forma racional y al margen de decisiones arbitrarias.

En las reglas para el cálculo del aprovechamiento medio también aparecen importantes novedades consistentes en que no pueden existir diferencias superiores al quince por ciento entre el aprovechamiento medio de varias unidades de ejecución incluidas dentro de un sector de suelo urbanizable. De la misma manera, tampoco el aprovechamiento medio de estos sectores debe diferir en más de un veinticinco por ciento respecto de otras áreas o sectores respectivamente. No obstante, esta última regla tiene en cuenta las dificultades de gestión que puede conllevar en pequeños municipios, por lo que, asumiendo criterios ya apuntados en la Ley 10/1998, de 2 de julio, sobre diferenciación de regímenes entre municipios en atención a su población, se procede a su exclusión para aquellos que no superen la cifra de diez mil habitantes.

Finalmente se regula la atribución del aprovechamiento subjetivo a los propietarios, especificando cuál es el aprovechamiento patrimonializable en función de cada tipología de suelo y del número de habitantes de cada municipio, de forma que éste oscila entre el noventa y el noventa y cinco por ciento según el baremo poblacional fijado ya por la Ley anterior que distinguía entre municipios cuya población no supere los mil habitantes, municipios cuya población supere los mil habitantes pero no supere los veinticinco mil y aquellos que superen los veinticinco mil.

En el Capítulo III, al regular los sistemas de actuación, junto a algunas modificaciones que afectan básicamente al sistema de compensación, facilitando su desarrollo y funcionamiento, y junto a la supresión de algunos preceptos cuyo lugar natural no es una Ley urbanística aunque indirectamente le afecten (régimen de inscripciones registrales, efectos fiscales a efectos de exención de determinados tributos, etc.), la principal novedad es la introducción del sistema del agente urbanizador. Su regulación obedece de un lado a la necesidad de sustituir una figura que no se ha llegado a aplicar nunca en nuestra Comunidad Autónoma como sistema de gestión, pero sobre todo, obedece a la necesidad de introducir en el ordenamiento urbanístico riojano instrumentos que permitan agilizar verdaderamente el desarrollo de los suelos que sean susceptibles de someterse a un proceso urbanizador. Se faculta así a que un interesado, en quien no ha de concurrir necesariamente la condición de propietario de los terrenos sobre los que ha de actuar, pueda solicitar de la Administración la aprobación de un programa de actuación urbanizadora donde se contemplarán, entre otros aspectos, las líneas de actuación, el sistema de relaciones con los propietarios y con la propia Administración y el coste de la urbanización. Así presentado el programa se habilita un período de presentación de alternativas técnicas tras el que se determinará, en un proceso de libre competencia, cuál es el programa elegido y quién ostenta la condición de agente urbanizador. Tras ello se procede a la formalización del contrato administrativo (de naturaleza especial) y se legitima su actuación para ejecutar el proceso urbanizador sobre los terrenos previamente designados. El sistema cubre suficientemente los mecanismos de retribución del agente urbanizador con las garantías necesarias para la Administración actuante y para los propietarios afectados, que aportando parcelas no urbanizadas obtendrán solares edificables correspondiéndoles a cuenta el abono de cuotas de urbanización o la entrega de solares como forma de pago. Obviamente, el sistema presenta otras garantías a favor de los propietarios afectados como el transcurso de determinados plazos antes de que quede legitimada la actuación por el agente urbanizador o como la posibilidad de incorporarse al proceso disponiendo de un carácter preferente para la adjudicación de la condición de agente o incluso asumiendo la propuesta inicialmente presentada por el promotor.

Otra novedad destacable consiste en diferir, de conformidad con lo permitido por la legislación básica estatal, el momento de inicio de los procedimientos de equidistribución para aproximar lo máximo posible el momento en que se tomará en consideración la valoración de las fincas afectadas al del efectivo desarrollo de los ámbitos sujetos a procesos equidistributivos.

VIII

En el Título V de la Ley se aborda la regulación de un elemento capital de la actual función pública urbanística. La intervención en el mercado del suelo por parte de las administraciones públicas es, hoy por hoy, imprescindible. No se va a insistir más en que la situación actual del mercado inmobiliario obliga a que se adopte una posición claramente activa por parte de los poderes públicos en orden a la regulación del precio del suelo mediante mecanismos indirectos de intervención. A tal fin atienden los patrimonios públicos de suelo, tanto el municipal como el regional. Y mientras que en el primer caso se ha optado por mantener su régimen, que además resulta supletorio del que se constituye a favor de la Comunidad Autónoma.

En el capítulo regulador del derecho de tanteo y retracto se introducen importantes novedades respecto del régimen de la Ley 10/1998, de 2 de julio. En primer lugar se hace extensivo el derecho de tanteo y retracto a todos los municipios y no solamente a los de más de veinticinco mil habitantes, debido a que los supuestos en que puede ejercerse, especialmente aquellos que pueden obedecer a finalidades torticeras como determinadas parcelaciones en suelo no urbanizable, y las necesidades de vivienda a precio razonable se encuentran en todos los municipios de La Rioja. En segundo lugar, se hace extensivo también a la Administración de la Comunidad Autónoma, que podrá ejercer este derecho en las condiciones que se fijan en la Ley, lo que se concreta en la delimitación de áreas cuyos terrenos se destinan a ser obtenidos por la administración autonómica por el procedimiento de expropiación forzosa. Asimismo, se amplían también las garantías de los afectados por el ejercicio público de estos derechos de forma que la falta de pago en los plazos que se señalen permite la resolución de la transmisión a favor de la Administración; igualmente, la falta de actuación transcurrido un plazo de sesenta días naturales desde la notificación de la transmisión a la Administración determina la caducidad del derecho de tanteo.

IX

En una de las más tradicionales manifestaciones del urbanismo como función pública, cual es la intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, el Título VI es una manifestación más de esta Ley del respeto y asunción del régimen jurídico anterior, dando cabida al régimen de las licencias urbanísticas, a otorgar por los Ayuntamientos, al deber de conservación y la declaración de ruina, a la edificación forzosa, donde se regula el Registro de Solares, y, finalmente, al régimen jurídico de las parcelaciones urbanísticas. Las novedades, mínimas, que en este caso presenta el texto, se refieren a una diferente sistematización del régimen de licencias y una remisión del procedimiento para su otorgamiento a la legislación vigente en materia de régimen local. De esta forma, se regulan aquellos aspectos que dentro del régimen de las licencias municipales requieren un tratamiento específico más adecuado a la materia, cuales son la determinación de los actos que precisan de este tipo de autorización municipal, la exigencia de un proyecto técnico que debe venir firmado por técnico competente y visado por el Colegio Oficial, la determinación de los plazos de resolución según se trate de obras menores o mayores, y obviamente cuáles son los efectos del silencio administrativo, sin olvidar el régimen especial a que se sujetan las obras públicas de interés general de la Comunidad Autónoma y aquellas en las que, no concurriendo tal condición, se vean afectadas por un excepcional y urgente interés público. Se trata, en definitiva, de establecer un régimen que atienda a las específicas necesidades de esta materia, pero dentro del necesario respeto a la legislación estatal básica en materia de régimen local y a la vez coordinada con el nuevo régimen local de la Comunidad Autónoma recogido en la nueva Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración Local de La Rioja.

X

El Título VII y último de la Ley atiende al régimen de la disciplina urbanística, donde se aúna la legalización de las obras y usos que sean susceptibles de tal con la restitución de la legalidad urbanística al estado anterior a la vulneración del ordenamiento urbanístico, habilitando, cuando sea necesario, la revisión o revocación de licencias ilegales. Dicho régimen no obsta su compatibilidad con el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración competente, condición que se reconoce a los Ayuntamientos, sin perjuicio de posibilitar la subrogación, para la persecución de las infracciones calificadas como graves y muy graves, en cuyo caso el importe corresponde, como ya se indicaba en la Ley 10/1998, de 2 de julio, a la Comunidad Autónoma. Finalmente, el régimen aparece cohonestado también con la necesaria indemnización de los daños y perjuicios que pudiera generar la conducta constitutiva de infracción administrativa.

La principal novedad de este Título lo constituye la incorporación de un Capítulo específico dedicado a la regulación de la función inspectora, reforzando así el ejercicio de este importante cometido y señalando las principales líneas de su régimen jurídico.

Finalmente, se traslada al articulado la regulación de los Planes Especiales de Regularización Urbanística como instrumentos capitales, no solo para la legalización de ocupaciones clandestinas de suelo, sino sobre todo para el saneamiento y recuperación de esos espacios o áreas degradadas por actividades edificatorias ilegales.

XI

Incorpora la Ley siete disposiciones adicionales en las que, además de diversos mandatos o autorizaciones al Gobierno de La Rioja, se reconoce el carácter de «norma de mínimos» que el régimen del suelo no urbanizable presenta, reconociendo la facultad del planeamiento territorial y urbanístico de establecer medidas más restrictivas. Pero la principal novedad radica en la forma de atender al cumplimiento de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Se regula así la Evaluación de Impacto Ambiental del planeamiento territorial y urbanístico que especificando no solamente los instrumentos que han de sujetarse a Evaluación Ambiental del planeamiento, sino también cual ha de ser el contenido de la documentación a aportar. Incorpora también como novedad el texto en este momento el régimen jurídico aplicable, en los supuestos en que la Ley lo permite, a la realización del trámite de información pública y audiencia a los interesados realizado por la iniciativa privada.LE0000238800 La expresión «Evaluación Ambiental del planeamiento», contenida en el preámbulo, ha sido introducida por el número 1 del artículo 35 de la Ley [LA RIOJA] 11/2006, 27 diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas para el año 2007 («B.O.L.R.» 30 diciembre), en sustitución de la anterior «Evaluación Ambiental Estratégica».Vigencia: 1 enero 2007

Las disposiciones transitorias abordan la tarea de regular, junto a la situación de los instrumentos de ordenación del territorio que se encuentran vigentes, la adaptación del planeamiento de los municipios a las nuevas determinaciones, para lo que resulta imprescindible diferenciar el régimen aplicable a los municipios que ya se adaptaron a la Ley 10/1998, de 2 de julio, respecto de los que no lo hicieron, para los cuales es imprescindible fijar unas reglas de equivalencia en orden a la clasificación y régimen del suelo. Expresa también la Ley una clara voluntad de cumplimiento de los plazos apuntados para la adaptación, lo que se concreta en la prohibición dirigida a la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de tramitar y aprobar determinadas modificaciones puntuales una vez hayan transcurrido dichos plazos. Asimismo, se establece el régimen transitorio de los procedimientos (de tramitación de planeamiento, de instrumentos de gestión y de autorizaciones en suelo no urbanizable) iniciados con anterioridad a su entrada en vigor.

Las disposiciones finales presentan también varios aspectos destacables. Concretamente se aborda la modificación del artículo 10 de la Ley del Deporte en el que se conserva la necesaria reserva de espacios destinados a equipamiento deportivo en los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal, pero se elimina la remisión que en él se hacía al anexo del Reglamento de Planeamiento estatal de 1978 como medida de técnica jurídica que evite problemas cuando éste sea desplazado como derecho supletorio por el futuro reglamento urbanístico de La Rioja. Finalmente, en la medida en que no se opongan a las determinaciones de la Ley y hasta la entrada en vigor del reglamento urbanístico de La Rioja para cuya tramitación y aprobación se autoriza al Gobierno de la Comunidad Autónoma, habilitándole incluso para alterar los estándares urbanísticos en suelo urbanizable delimitado mediante la técnica de la deslegalización, aunque se establece un mínimo de garantía, se declaran como derecho estatal supletorio los Reglamentos de Planeamiento, Disciplina y Gestión urbanística así como el de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y el de Reparcelaciones de suelo.