Ley 7/2009, de 22 de diciembre, de Servicios Sociales de La Rioja

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Sumario

El Presidente de la Comunidad Autónoma de La Rioja

Sepan todos los ciudadanos que el Parlamento de La Rioja ha aprobado, y yo, en nombre de su Majestad el Rey y de acuerdo con el que establece la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo la siguiente Ley:

Exposición de motivos

I

El Estatuto de Autonomía de La Rioja atribuye en su artículo 8.Uno a esta comunidad autónoma la competencia exclusiva en «asistencia y servicios sociales» (apartado 30); «desarrollo comunitario, promoción e integración de los discapacitados, emigrantes, tercera edad y demás grupos sociales necesitados de especial protección...» (apartado 31); y «protección y tutela de menores» (apartado 32).

Por su parte, el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, de 1948, establece el derecho de toda persona a disponer de «... los servicios sociales necesarios». Y el artículo 9.2 de la Constitución Española ordena a los poderes públicos «promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social» y desarrolla tal principio rector en sus enunciados específicos dirigidos a sectores concretos como la familia, disminuidos, tercera edad, etc. (artículos 39, 49, 50, etc.). Finalmente, y más cercana en el tiempo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 2000, señala que «la Unión reconoce y respeta el derecho de acceso É Í a los servicios sociales».

II

El Estatuto de Autonomía de La Rioja, desde su redacción originaria en 1982, ya preveía como competencia exclusiva de esta comunidad la de «asistencia y bienestar social» en su artículo 8.1.18. Posteriormente, las diversas transferencias de competencias producidas en esta materia supusieron que las mismas se unificaran en un único departamento. Fueron varias las normas que se dictaron, pero la primera vez que se reguló de forma global el área de los servicios sociales fue con la Ley 2/1990, de 10 de mayo, de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de La Rioja.

La Ley 1/2002, de 1 de marzo, supuso un importante avance en la sistematización, estructuración y ordenación de los servicios sociales. Así, se definió el Sistema Público de Servicios Sociales, se estructuró el mismo en dos niveles de atención y se definió una nueva ordenación territorial, en la que por primera vez se garantizaba una dotación mínima de trabajadores sociales por habitante.

El dinamismo del sector, las demandas sociales y la marcada voluntad política de atender las necesidades sociales han implicado un importante desarrollo normativo de los servicios sociales en estos últimos años, destacando la regulación establecida en los ámbitos de la protección de menores (Ley 1/2006, de 28 de febrero, y Decretos 2/2007, de 26 de enero, 30/2007, 31/2007 y 32/2007, todos ellos de 25 de mayo, y 108/2007, de 27 de julio), personas mayores (Decreto 32/2005, de 29 de abril), discapacidad (Decreto 64/2006, de 1 de diciembre, y Decreto 126/2007, de 26 de octubre) y calidad en los servicios sociales (Ley 3/2007, de 1 de marzo).

III

En los últimos años la sociedad riojana ha venido experimentado una serie de cambios sociales que han impulsado a su vez la introducción de nuevos modelos de atención en los servicios sociales.

A factores demográficos como el crecimiento poblacional, el aumento de la inmigración y el envejecimiento se añaden otros como la incorporación masiva de la mujer al mercado laboral, los nuevos modelos familiares, el incremento de situaciones de violencia doméstica y de género, el aumento de las situaciones de dependencia y la modificación del contexto sociofamiliar desde el que se prestaba atención a dichas situaciones, que han impactado de manera muy significativa en el actual sistema de servicios sociales. Junto a todo esto, el aumento en la exigencia de los ciudadanos a los servicios públicos se ha traducido en una mayor presencia de modelos de gestión basados en la calidad, donde las nuevas tecnologías adquieren un papel relevante, ya que permiten una mayor eficacia de los servicios y prestaciones.

La conjunción de estos elementos está impulsando el desarrollo de modelos de atención transversales, más eficaces, orientados a dar respuestas integradoras. Se pasa de un enfoque sectorial basado en criterios como el sexo, la edad o la discapacidad, a otro en el que las características de la situación se convierten en el eje del modelo. Esto permite una atención más personalizada y ajustada a las necesidades particulares, que convive con los modelos anteriores más sectorizados. A su vez, esta integración está poniendo de manifiesto la necesidad de una mayor ordenación y precisión técnico-conceptual en la definición de los elementos del sistema que se pretende efectuar a través de la presente ley.

IV

El Gobierno de La Rioja tiene entre sus principales prioridades la atención a las personas en situación de dependencia, ya sean mayores o con discapacidad; por ello, los esfuerzos presupuestarios de los últimos años han permitido consolidar una importante red pública de atención a estos colectivos. La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia reconoce a estas personas el derecho a recibir servicios y prestaciones mediante un sistema basado en la colaboración de todas las Administraciones Públicas. Este derecho se hace efectivo en nuestra comunidad a través de la creación del Sistema Riojano para la Autonomía Personal y la Dependencia, que se integra en el Sistema Público Riojano de Servicios Sociales.

Con todo, el objeto de esta ley es más amplio, ya que su eje vertebrador es el reconocimiento del derecho subjetivo a los servicios sociales, con lo que el Sistema Público Riojano de Servicios Sociales se convierte en un auténtico «cuarto pilar» del Estado de bienestar en nuestro ámbito territorial. La ley se inspira en la normativa autonómica más avanzada en este ámbito, al configurar todos los servicios y prestaciones del catálogo que la propia ley crea como auténticos derechos subjetivos, es decir, garantizados a todos los ciudadanos sin sujeción a la existencia o no de disponibilidad presupuestaria en el momento en que se solicitan.

V

La presente ley consta de diez títulos. El Título I, disposiciones generales, se divide, a su vez, en dos capítulos. El Capítulo I define el objeto de la ley como la creación, regulación y ordenación del Sistema Riojano de Servicios Sociales y la declaración del derecho subjetivo a los mismos. La ley apuesta por un sistema integral e integrado de responsabilidad pública, cuyos servicios y prestaciones son garantizados a través del Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, integrado dentro del Sistema Riojano de Servicios Sociales, y cuyos principios rectores se desarrollan en este capítulo. El Capítulo II regula los derechos y deberes de las personas usuarias y -respondiendo a las demandas del sector- de los profesionales de los servicios sociales.

La ley se caracteriza por su vocación de universalidad, de manera que en ella se regulan todas las competencias de la Comunidad Autónoma de La Rioja en materia de servicios sociales, pues solo de este modo puede conseguirse un instrumento completamente eficaz para la acción de los poderes públicos en dicho ámbito. Por ello, no solo se vincula a la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja, sino también a la Administración local, respetando la autonomía municipal en esta materia y garantizando la coordinación de los Servicios Sociales de Primer Nivel con los que corresponden a la Administración autonómica. Este criterio tiene su reflejo en la terminología de la ley, que utiliza la expresión Administración Pública de la Comunidad Autónoma de La Rioja para referirse a la incluida en el ámbito de aplicación de la Ley 3/2003, de 3 de marzo, de organización del sector público de la comunidad autónoma (esto es, primordialmente a la que esta denomina Administración general, pero incluyendo también a los organismos públicos vinculados a la misma) y emplea el término genérico Administraciones Públicas de La Rioja cuando -naturalmente, con los límites de la competencia legislativa autonómica con que se actúa- vincula a todas las que ejercen su actividad y desarrollan sus funciones dentro del ámbito territorial de la comunidad autónoma, incluidas las entidades locales.

El Título II regula el Sistema Público Riojano de Servicios Sociales y comprende cuatro capítulos. El Capítulo I fija los objetivos del sistema y establece una reserva de denominación de los elementos básicos que conforman el mismo. El Capítulo II establece la estructura del sistema, manteniendo los dos niveles ya consolidados (primer y segundo nivel, constituidos respectivamente por los servicios generales o comunitarios y por los servicios sociales especializados), incorporando, como novedad, la diferenciación dentro de ambos niveles de dos modalidades de atención: primaria y secundaria. El Capítulo III realiza una necesaria definición conceptual de recursos, servicios y prestaciones. Finalmente, el Capítulo IV se configura como básico y definitorio del objeto de la ley, al regular el Catálogo y la Cartera de servicios y prestaciones del sistema. Así, se define el catálogo -recogido en anexo a la ley- como el instrumento por el que se identifican los servicios y prestaciones que deberán garantizar las Administraciones Públicas de La Rioja, correspondiendo al Gobierno su desarrollo a través de la cartera, sobre la base de un contenido mínimo que la propia ley determina. Dos aspectos más merecen ser destacados: la previsión de una evaluación cuatrienal de la cartera, para valorar la necesidad de su actualización, y la diferenciación dentro de esta entre los servicios y prestaciones del Sistema Riojano para la Autonomía Personal y la Dependencia, y el resto de servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, en función de la distinta forma de acceso a los mismos.

El Título III se desarrolla a través de cuatro capítulos. El Capítulo I distribuye las competencias en materia de servicios sociales entre el Gobierno y las entidades locales. El Capítulo II aborda el importante ámbito de la planificación, estructurando la misma a través de un plan estratégico cuatrienal, en el que se incluye como novedad un mapa de servicios sociales, y su desarrollo mediante planes sectoriales de carácter transversal. El Capítulo III, además de ordenar territorialmente el sistema, introduce importantes avances en el ámbito comunitario: se aumenta la ratio de trabajadores sociales (uno por cada cuatro mil habitantes); se crean unidades específicas tanto en el ámbito de infancia, mujer y familia, como en el de la inclusión social; se establece la necesidad de dotar a las zonas básicas de personal de apoyo administrativo y se define un nuevo tipo de equipamiento, los centros básicos de servicios sociales.

La financiación del sistema se aborda en el Título IV. La ley apuesta por un sistema basado en la suficiencia financiera y en la solidaridad interterritorial. Para ello, garantiza a los municipios de menor capacidad económica y de gestión porcentajes de financiación sobre el coste del personal, los servicios y las prestaciones del catálogo que permitan hacer efectivos los derechos garantizados a los ciudadanos. De igual modo, se definen los criterios para establecer la participación de las personas usuarias en la financiación, garantizando que ninguna persona pueda quedar sin atención por falta de recursos económicos.

El Título V regula los órganos consultivos y de participación, distinguiendo cuatro formas de participación: los procesos participativos promovidos por las Administraciones Públicas, la participación en el funcionamiento de los centros y servicios, la que se realiza a través del Consejo Riojano de Servicios Sociales y de los consejos sectoriales y locales y, finalmente, el voluntariado en servicios sociales.

La ley introduce como importante novedad un Título VI destinado a la calidad de los servicios sociales, que se define como principio rector del sistema y derecho de las personas usuarias. Cuatro son los ejes sobre los que se asienta esta política: el Sistema Riojano de Información de Servicios Sociales, la aplicación de sistemas de evaluación y de mejora continua, el fomento de la investigación en servicios sociales (I+D+i) y el fomento de la formación de los profesionales del sector.

El Título VII reconoce el derecho de la iniciativa privada a participar en el sistema, si bien dicho derecho queda sujeto al régimen de registro, autorización y acreditación previsto en el Título VIII, como garantía para los usuarios y expresión del principio de responsabilidad pública del Sistema Riojano de Servicios Sociales.

Al mismo tiempo, la presente ley ejecuta la transposición de la Directiva 2006/123 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante Directiva de Servicios).

Esta norma comunitaria tiene el objetivo de facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores y la libre circulación de los servicios, manteniendo al mismo tiempo un nivel elevado de calidad en los mismos. La Directiva de Servicios, con el alcance delimitado por su artículo 2.2.j), tiene incidencia en determinados servicios sociales prestados por operadores privados.

La Directiva de Servicios determina que las Administraciones Públicas solo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan los requisitos de no discriminación, justificación mediante razones imperiosas de interés general, proporcionalidad y que el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz. Asimismo, en su artículo 13.4 establece que a falta de respuesta en el plazo fijado se considerará que la autorización está concedida. No obstante, se podrá prever un régimen distinto cuando esté justificado por una razón imperiosa de interés general.

La ley efectúa un tratamiento unitario de ambas libertades al exigir las mismas condiciones para el establecimiento de prestadores -supuesto mayoritario en servicios sociales- como para la libre prestación de servicios, sin ser necesario, por tanto, efectuar normativamente ninguna distinción.

El Título VIII de la ley responde a este imperativo comunitario al fijar regímenes de autorización, acreditación y registro para la apertura de centros y prestación de servicios sociales. Dichos regímenes respetan el principio de no discriminación al recaer sobre todos aquellos operadores que deseen actuar en La Rioja, con independencia de su nacionalidad. Asimismo, se hallan justificados por razones imperiosas de interés general recogidas en la propia Directiva de Servicios en su artículo 4. El orden público y la seguridad pública, los objetivos de la política social y, concretamente, la protección de los destinatarios de los servicios justifican su mantenimiento y, simultáneamente, su silencio administrativo negativo o desestimatorio, al ser cuestiones indisolublemente ligadas.

No debe olvidarse la especial vulnerabilidad de los destinatarios de las actividades sociales, de modo que los regímenes de registro, autorización, acreditación y de silencio negativo tienen como finalidad primordial proteger sus derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos. Un control a posteriori de las actividades devendría ineficaz, ya que un centro o servicio social que se pone en marcha sin el cumplimiento de los requisitos mínimos de salubridad, calidad, estructurales o de recursos humanos, puede generar un daño detectable solo en el momento de ese control posterior y ya producido, cuyas consecuencias pueden ser gravísimas, suponiendo un riesgo inaceptable para una Administración orientada por el sentido de la responsabilidad y de la calidad en los servicios, objetivo además esencial de la Directiva de Servicios, prescrito con toda claridad en su artículo 1.

En idéntico sentido, el silencio positivo pondría en riesgo los derechos fundamentales de los destinatarios, que pueden verse comprometidos si un centro o servicio incumple las condiciones de idoneidad y, sin embargo, funciona, pues ha obtenido una autorización por silencio administrativo. Asimismo, se evitan perjuicios innecesarios para los propios prestadores, puesto que las ulteriores inspecciones efectuadas tras una autorización presunta de un centro o servicio inadecuados podrían materializarse en sanciones. Situación de difícil producción cuando el silencio administrativo tiene efecto denegatorio, ya que el prestador no se sentirá legitimado para desarrollar la actividad.

La propia Directiva de Servicios, en su considerando 41, describe el concepto de orden público, al indicar que, «según lo interpreta el Tribunal de Justicia, abarca la protección ante una amenaza auténtica y suficientemente importante que afecte a uno de los intereses fundamentales de la sociedad y podrá incluir, en particular, temas relacionados con la dignidad humana, la protección de los menores y adultos vulnerables y el bienestar animal. De igual manera, el concepto de seguridad pública incluye temas de protección civil».

En consecuencia, la protección de los destinatarios de los servicios sociales y su vinculación con los derechos fundamentales queda asimilada dentro del concepto de orden público acuñado e, incluso, del de seguridad pública.

En cuanto a los objetivos de política social, la Constitución Española, en el marco de los principios rectores de la política social y económica, efectúa importantes mandatos a los poderes públicos, que en el caso de La Rioja encuentran su virtualidad en esta ley. Así, los artículos 43, 49 y 51 CE obligan a los poderes públicos a tutelar la salud pública, amparar los derechos de las personas discapacitadas y garantizar la seguridad y salud de los consumidores y usuarios mediante procedimientos eficaces. Es evidente que el cumplimiento de estos objetivos quebraría si no se establecieran controles previos de acceso a la actividad y el silencio administrativo desestimatorio en los procedimientos de autorización y acreditación.

La Directiva de Servicios también prescribe que la autorización deberá permitir al prestador acceder a las actividades de servicios o ejercerlas en la totalidad del territorio nacional, salvo que haya una razón imperiosa de interés general que justifique una autorización individual para cada establecimiento o territorialmente limitada, sin que se cuestione el reparto de competencias locales o regionales.

Respecto a esta cuestión, la Comunidad Autónoma de La Rioja únicamente ostenta competencia para conceder autorizaciones y acreditaciones circunscritas a su ámbito geográfico. Igualmente, no puede aceptar automáticamente autorizaciones o acreditaciones procedentes de otras comunidades autónomas ya que, en ejecución de su competencia exclusiva, debe comprobar que los centros o servicios se ajustan a los parámetros de calidad establecidos exclusivamente en su normativa, tratamiento jurídico avalado por las razones imperiosas de interés general ya citadas. No obstante, se aceptarán documentos de otros Estados miembros que demuestren el cumplimiento de requisitos. Si bien, en atención a las mismas razones de interés general, se exigirá la presentación del original, una copia compulsada o una traducción compulsada.

Por otra parte, el objetivo de unos servicios sociales de calidad quedaría en una mera declaración de principios si no fuera acompañado de un completo sistema de registro, autorización, acreditación e inspección (Títulos VIII y IX). Y en esta línea, la ley distingue la autorización, necesaria para prestar un servicio, de la acreditación, entendida como el acto por el que la Administración Pública garantiza que los centros y servicios de servicios sociales a los que se otorga reúnen o superan los requisitos mínimos de calidad exigidos para la autorización. Papel fundamental en esta tarea juega la Inspección de servicios sociales, cuya novedosa regulación contempla las funciones, facultades y deberes de los inspectores, a la vez que exige la inspección periódica de centros y servicios.

Finalmente, teniendo en cuenta los principios recogidos en la normativa en materia de autonomía personal y dependencia y en la Ley de igualdad de oportunidades, el Título X regula un completo cuadro de infracciones y sanciones.

Esta regulación se acomoda a las garantías del artículo 25 de la Constitución Española, que consagra el principio de legalidad en materia sancionadora y establece una reserva de ley tanto para las infracciones como para las sanciones, por lo que se completa con una descripción detallada de las conductas específicas a las que se conectará la sanción administrativa, en la medida en que el principio de tipicidad ha de ser considerado como parte esencial de la garantía material del principio de legalidad.

Con todo ello se garantizan dos derechos fundamentales de los ciudadanos: el de libertad y el de seguridad jurídica. El primero de estos principios impone que el ciudadano pueda realizar todas aquellas conductas que las leyes no hayan delimitado exactamente como sancionables y, por su parte, el principio de seguridad jurídica exige que la descripción de las conductas sancionables permita a los ciudadanos predecir, con suficiente grado de certeza, las consecuencias jurídicas de sus actos.

Se introducen como novedades: el principio de responsabilidad subsidiaria, la posibilidad de reconocimiento de la responsabilidad por el infractor o pago voluntario de la sanción con una reducción del 30% de la misma, así como la posibilidad de imponer multas coercitivas.

Se refuerza la figura de las medidas provisionales derivadas de la necesidad de prevenir situaciones de riesgo en la conducta del presunto infractor o bien dirigidas a asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.

Asimismo, se regula el régimen sancionador aplicable a los usuarios de centros y servicios del Gobierno de La Rioja con algunas especialidades en cuanto al procedimiento.

Completa la regulación un amplio régimen de disposiciones adicionales, transitorias y finales, donde destacan cinco aspectos: la aplicación progresiva de la ley; la posibilidad de anticipar el calendario de aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia; el deber de las Administraciones Públicas de establecer los mecanismos necesarios para que todas las personas que a la entrada en vigor de la ley estén recibiendo algún servicio de los establecidos en el catálogo continúen recibiéndolos; así como la actuación administrativa de lucha contra el fraude.

Cierra la ley -mediante su inclusión como anexo- el Catálogo de servicios y prestaciones del Sistema Público Riojano de Servicios Sociales, como corolario de la misma y materialización de su objeto principal, el reconocimiento del derecho subjetivo a unos servicios sociales de calidad.