Sumario

EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente

LEY FORAL DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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La Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra en su artículo 49.1 apartados c) y e) atribuye a la Comunidad Foral competencia exclusiva, en virtud de su régimen foral, sobre las normas de procedimiento administrativo y, en su caso, económico-administrativo que se deriven de las especialidades del Derecho sustantivo o de la organización propia de Navarra, y sobre el régimen jurídico de la Diputación Foral, de su Administración y de los entes públicos dependientes de la misma, garantizando el tratamiento igual de los administrados ante las Administraciones Públicas.

En virtud de tal título competencial, la Comunidad Foral de Navarra aprobó la Ley Foral 23/1983, de 11 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral, en la que, además de establecerse el régimen jurídico del Gobierno de Navarra, se hace una escueta regulación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

Desde la aprobación de la citada Ley Foral han transcurrido más de dos décadas y la realidad de la Administración de la Comunidad Foral ha cambiado, creciendo el volumen de las actuaciones que se le encomiendan, sus recursos humanos y materiales y la complejidad de su gestión. Igualmente, la evolución de la sociedad y la transformación del contexto en que se desenvuelven las organizaciones que prestan servicios exige una renovación de la Administración. El servicio a los ciudadanos es el principio básico que justifica la existencia de la propia Administración y que debe presidir toda su actividad, por lo que la nueva regulación persigue el objetivo de lograr una mayor eficacia y celeridad en el funcionamiento de la Administración, mejorando el servicio a los ciudadanos.

Por otra parte, se han producido también importantes modificaciones en el ordenamiento jurídico que han tenido incidencia en la organización y el funcionamiento de la Administración.

Dadas las citadas circunstancias, resulta necesario contar con un instrumento normativo propio de Navarra, que regule la Administración de la Comunidad Foral con mayor detalle y precisión que la Ley Foral 23/1983, de 25 de junio, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Foral, y que se adecue tanto a las necesidades aparecidas con posterioridad a ésta, como al marco normativo de la legislación básica aplicable, todo ello sin olvidar la experiencia adquirida a lo largo de estos años.

Con este propósito, y con la intención fundamental de mejorar la atención y el servicio a los ciudadanos y la eficacia de la actividad administrativa, se aprueba la presente Ley Foral que tiene por objeto la regulación de la organización y el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y de los entes públicos de ella dependientes.

La Ley Foral se estructura en 126 artículos distribuidos en ocho títulos, diez disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y dos anexos.

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El Título I enuncia los principios generales, delimitando el ámbito de aplicación de la Ley Foral, los principios generales de actuación y funcionamiento de la Administración, y se hace una referencia a las potestades y prerrogativas de la misma.

Por lo que se refiere a su ámbito de aplicación, la presente Ley Foral en sus Títulos I a VII recoge la regulación específica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, entendida en su acepción más tradicional y, en consecuencia, diferenciada de la Administración institucional o instrumental, constituida por los denominados organismos públicos. No obstante, a estos organismos públicos les serán de aplicación, cuando los mismos ejerciten potestades administrativas, las disposiciones contenidas en los títulos indicados, salvo aquellas que por su propia naturaleza sean especificas de la regulación establecida para Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

La creación, organización y régimen jurídico específico de los organismos públicos se recoge en el Título VIII de esta Ley Foral, que también contempla en el referido título, en cuanto integrantes del sector público, otros entes que, constituidos y regulados al amparo del derecho privado, deben ser calificados como públicos en atención a los criterios de participación y posición dominantes de la Administración en los mismos, como es el caso de las sociedades, o en atención a la persona que los crea, como es el caso de las fundaciones.

3

El Título II se dedica a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad Foral. Destaca la regulación del derecho de atención adecuada, del derecho a una buena administración (trasunto del correspondiente derecho establecido en el todavía proyecto de Constitución Europea), del principio de publicidad, del derecho de confianza legítima y del derecho de información, por cuanto los mismos contribuyen al desarrollo de una buena práctica administrativa, en la que el servicio a los ciudadanos justifica la existencia de la propia Administración Pública y preside su entera actividad. El término ciudadano se utiliza en su sentido más amplio de persona que se relaciona con la Administración, tanto en nombre propio como por representación de una entidad. En tal sentido se ha preferido al término administrado, por las connotaciones de subordinación que pudiera llevar consigo este último.

4

El Título III trata de la organización de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, enunciando los principios generales de organización y diseñando la estructura orgánica de la misma.

El servicio a los ciudadanos exige que la estructura de la Administración se adecue a la consecución de los objetivos establecidos por el Gobierno, y que la dimensión de las estructuras administrativas deba adaptarse atendiendo a la racionalidad y a la necesidad de evitar duplicidades en la gestión.

En este contexto, la Ley Foral regula la organización administrativa, al igual que la Ley Foral que deroga, sobre la base de una estructura departamental. Pero, a diferencia de ésta, ya no recoge el número y nombre de los distintos Departamentos, sino que atribuye al Presidente del Gobierno de Navarra su creación, modificación, agrupación y extinción por Decreto Foral del mismo.

Igualmente, se han introducido elementos novedosos al estructurar los Departamentos en una o varias Direcciones Generales, cuando hasta ahora se estructuraban en Servicios, y en una Secretaría General Técnica, figura que sustituye a las actuales Secretarías Técnicas.

Los Directores Generales tendrán tras la entrada en vigor de esta Ley Foral competencias propias y originarias para la tramitación y resolución de los expedientes administrativos que correspondan a su Dirección General y que antes correspondían a los Consejeros, salvo que se trate de competencias atribuidas expresamente por esta norma u otras leyes forales posteriores a otros órganos.

Las Secretarías Generales Técnicas se configuran como auténtico órgano horizontal dentro de cada Departamento de la Administración, al que se encomienda la gestión de las materias comunes de índole técnica y jurídica, de recursos humanos y de gestión presupuestaria que reglamentariamente se especifiquen. Asimismo debe destacarse la importante función que se les encomienda consistente en informar con carácter previo y desde el punto de vista jurídico la resolución de los recursos administrativos que se tramiten en su respectivo Departamento.

Se han mantenido como unidades administrativas los Servicios, las Secciones y los Negociados, introduciéndose además la posibilidad de creación de unidades inferiores a las Secciones, lo que puede dotar de mayor flexibilidad a la estructura administrativa.

Así, se ha configurado en definitiva una estructura más adecuada y más flexible, que permita adaptarse en cada momento a los objetivos encomendados a la Administración; todo ello teniendo en cuenta que el fin primordial es prestar un servicio eficaz y eficiente a los ciudadanos, aprovechando las disponibilidades presupuestarias existentes, y evitando las duplicidades en la gestión por los diferentes órganos administrativos.

Contiene asimismo el Título III, en su capítulo III, una regulación detallada de los órganos colegiados, necesaria tras la declaración por parte del Tribunal Constitucional de la falta de carácter básico de la mayoría de los preceptos contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

El Capítulo IV se dedica a su vez a regular la competencia de los órganos administrativos integrados en la Administración de la Comunidad Foral. Además de la regulación del ejercicio ordinario de la competencia por el órgano que en cada caso la tenga atribuida, sentándose como principio su irrenunciabilidad, se ha querido prever con rango legal, en algunos aspectos de forma novedosa en nuestra Comunidad, una gama de instrumentos a los que puedan acudir los órganos administrativos para una mayor eficacia en el ejercicio de sus competencias, tales como la delegación, interorgánica o a favor de organismos públicos, la desconcentración, la delegación de firma, la encomienda de gestión, la avocación, las instrucciones y órdenes de servicio. La consideración legal de la competencia se cierra con la previsión de los supuestos de suplencia del titular del órgano y de resolución de los conflictos de atribuciones que puedan plantearse entre varios órganos.

5

El Título IV está dedicado a la actuación de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y contiene las disposiciones sobre el procedimiento administrativo, los actos administrativos, los recursos y la revisión de los actos administrativos.

Dentro de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo, la Ley Foral apuesta firmemente por una simplificación y racionalización de los procedimientos, que se lograría mediante una utilización adecuada de los recursos informáticos. En este sentido, se pretende lograr que la Administración sea capaz de prestar un servicio ágil a los ciudadanos, sin merma de las garantías establecidas en el ordenamiento jurídico.

También es totalmente novedosa la regulación de los recursos administrativos, que persigue, a la luz de la larga experiencia de los últimos veinte años, descargar al Gobierno de Navarra, como órgano eminentemente político, de la resolución de la totalidad de los recursos administrativos, como ocurría hasta ahora. Se limita así, en el caso de los recursos de alzada, la competencia del Gobierno de Navarra para resolver únicamente los recursos de alzada contra actos provenientes de los Consejeros salvo que una Ley Foral disponga lo contrario. El resto de recursos de alzada serán resueltos por otros órganos, destacadamente los propios Consejeros y los Directores Generales, habida cuenta de su posición jerárquica y de la previsión legal de que las resoluciones serán dictadas, además de por los citados, únicamente por Secretarios Generales Técnicos y Directores de Servicio, sin perjuicio de la posibilidad de existencia de resoluciones de otros órganos por delegación. El elenco de recursos administrativos se cierra con la regulación del potestativo de reposición y del extraordinario de revisión, y con la previsión de sustitución por otro tipo de procedimientos alternativos.

Asimismo regula el Título IV de la Ley Foral las otras formas de revisión de las disposiciones y actos administrativos, incluida la declaración de lesividad de actos anulables y la revocación y rectificación de errores, así como las reclamaciones previas a la vía civil y laboral, de forma respetuosa con la legislación básica, centrándose fundamentalmente en regular qué órganos son competentes para cada una de las actuaciones referidas.

6

El Título V se refiere a la potestad sancionadora, señalando el órgano competente para su ejercicio y regulando un procedimiento sancionador común, que se aplicará para todos los supuestos en los que no exista un procedimiento más especifico, aprobado por norma legal o reglamentaria. En este sentido, el referido procedimiento permitirá colmar las lagunas que en su caso pudieran existir en los procedimientos sectoriales, lagunas que hasta ahora se solucionaban acudiendo a la legislación estatal.

También se prevé la posibilidad de sustituir el procedimiento común por otro simplificado, cuando existan elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve.

7

El Título VI contempla la responsabilidad patrimonial, señalando los órganos competentes para conocer del correspondiente procedimiento, de conformidad con la actual distribución de competencias existente en esta materia.

Igualmente se regula el procedimiento para determinar la existencia o no de la referida responsabilidad; procedimiento que hasta el momento actual no había sido abordado en la normativa foral, lo que obligaba a tener que acudir en todos los casos al procedimiento establecido en la legislación estatal. Dentro de esta regulación se ha establecido, junto al procedimiento general, otro procedimiento abreviado que evita una tramitación innecesaria cuando resulte inequívocamente la relación de causalidad entre la lesión y el funcionamiento del servicio público, la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.

Regula asimismo la previsión de la terminación convencional y las especialidades del pago de la indemnización, para los casos en que ésta sea procedente, consideradas desde el punto de vista de mejor atención al ciudadano que ha sufrido el perjuicio como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

Por último, se contempla un procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial a las autoridades y personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra cuando deba exigírseles de oficio dicha responsabilidad.

8

El Título VII se ocupa de las relaciones de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra con las demás Administraciones Públicas. Incorpora la nueva regulación los principios y fórmulas de relación entre las Administraciones Públicas que apuntan tanto el Amejoramiento del Fuero como la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, y aborda las relaciones de colaboración y de conflicto con otras Administraciones Públicas. En este último caso, se limita la Ley Foral a prever que corresponde al Gobierno de Navarra, como órgano supremo de la Administración de la Comunidad Foral, la competencia para formular requerimientos a otras Administraciones y para conocer los que se hayan dirigido a aquélla.

9

El Título VIII está dedicado a los organismos públicos y otros entes dependientes de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

Este título regula la creación, organización y régimen jurídico específico de los organismos públicos, que gozan de personalidad jurídica propia y diferenciada y de autonomía de gestión; distinguiéndose entre los organismos autónomos, que siempre deben actuar sujetos al Derecho Administrativo, y las entidades públicas empresariales, que con carácter general se rigen por el derecho privado salvo en las cuestiones reflejadas en esta Ley Foral.

Merece destacarse que los organismos públicos se crean por Decreto Foral del Gobierno de Navarra, que aprueba sus respectivos planes de actuación inicial y sus estatutos. Se deja al contenido de tales estatutos la determinación de su mayor o menor grado de autonomía funcional en materia de modificación de estructura, que en todo caso puede apartarse de la establecida en la Ley Foral para la Administración; del mismo modo que la Ley Foral remite al Decreto Foral específico sobre atribuciones en materia de personal la determinación del grado de autonomía en la selección de personal por parte de los organismos autónomos, añadiéndose en todo caso la obligación para ellos de aplicar las instrucciones que sobre recursos humanos se impartan desde el Departamento de la Administración competente en materia de función pública. Con tales medidas se huye de un régimen uniforme para todos los organismos públicos del sector público de la Comunidad Foral, habida cuenta de la diversidad de configuración existente y potencial de los mismos.

Por último, se contemplan las sociedades públicas y las fundaciones de la Comunidad Foral de Navarra, en cuanto integrantes del sector público, y que se regirán fundamentalmente por el ordenamiento jurídico privado, con las especialidades de derecho público expresamente previstas en la Ley Foral.

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En su parte final la Ley Foral regula, como aspectos más importantes, la legislación supletoria, las peculiaridades de los procedimientos en materia tributaria, un régimen especial para los procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley Foral, y un periodo transitorio para la modificación de los procedimientos y la adaptación de las estructuras administrativas.

Por último, adapta la Ley Foral determinados aspectos de los procedimientos administrativos de Navarra a lo dispuesto en la legislación básica, recogiendo en sendos anexos la relación de procedimientos en los que el plazo para resolver y notificar la resolución expresa es superior a seis meses, y la relación de procedimientos en los que los interesados podrán entender desestimadas por silencio administrativo sus solicitudes si no se resuelve y se notifica la resolución expresa en el plazo establecido.