Sumario

LA COMISI覰 EUROPEA,

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Uni髇 Europea,

Visto el Reglamento (UE) 2015/478 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015 (1) , y en particular sus art韈ulos 5 y 7,

Visto el Reglamento (UE) 2015/755 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2015 (2) , y en particular sus art韈ulos 3 y 4,

Tras haber consultado al Comit� sobre salvaguardias establecido en virtud del art韈ulo 3, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/478 y el art韈ulo 22, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/755, respectivamente,

Considerando lo siguiente:

I. ANTECEDENTES

• (1) El 26 de marzo de 2018, la Comisi髇 public� un anuncio de inicio de una investigaci髇 de salvaguardia relativa a las importaciones de veintis閕s categor韆s de productos sider鷕gicos (2018/C 111/10) (3) en el Diario Oficial de la Uni髇 Europea. La Comisi髇 decidi� abrir la investigaci髇 a la luz de la existencia de pruebas suficientes de que las importaciones de esos productos pod韆n causar o amenazaban con causar un grave perjuicio a los productores de la Uni髇 afectados.
• (2) El 28 de junio, la Comisi髇 public�, asimismo, un anuncio por el que se ampliaba la investigaci髇 a dos categor韆s de productos adicionales (4) .
• (3) La informaci髇 de la que dispon韆 la Comisi髇, procedente del mecanismo de vigilancia previa del acero vigente (5) y de fuentes de la industria de la Uni髇, mostraba que la tendencia creciente de las importaciones de estas categor韆s de productos y las condiciones econ髆icas y comerciales amenazantes que imperaban, incluida la situaci髇 de la industria sider鷕gica de la Uni髇, justificaban un examen en profundidad.
• (4) Asimismo, debido a las medidas contra las exportaciones de acero adoptadas por los Estados Unidos de Am閞ica (獷E. UU.�) con arreglo a la secci髇 232 de la Ley de expansi髇 del comercio de 1962 de este pa韘 (玸ecci髇 232�), exist韆 un alto riesgo de un nuevo aumento de las importaciones resultante de un desv韔 comercial.
• (5) Estas circunstancias, en un contexto de sobrecapacidad persistente a nivel mundial, pueden poner en peligro la industria sider鷕gica de la Uni髇, que sigue siendo vulnerable a un posible aumento inminente de las importaciones y que est� todav韆 recuper醤dose del da駉 causado por las pr醕ticas comerciales desleales, como demuestra el gran n鷐ero de medidas de defensa comercial sobre los productos sider鷕gicos adoptadas a escala mundial en un pasado reciente.
• (6) El 11 de abril de 2018, la Comisi髇 emiti� una 玭ota para el expediente� que inclu韆 estad韘ticas de importaci髇 clave y los indicadores de perjuicio disponibles. En relaci髇 con la 玭ota para el expediente�, la Comisi髇 recibi� 41 comunicaciones de terceros pa韘es, de asociaciones nacionales y de empresas sider鷕gicas.
• (7) Varias partes interesadas alegaron que la Comisi髇 no hab韆 comunicado de manera adecuada y oportuna las pruebas sobre las que se bas� el inicio de la investigaci髇 de salvaguardia. Se afirm� que, al no hacerlo, las partes interesadas no pudieron ejercer plenamente sus derechos de defensa. Concretamente, varias partes interesadas alegaron que la 玭ota para el expediente� que se facilit� el 11 de abril de 2018 no conten韆 datos relativos a las ventas, las exportaciones, el consumo o la producci髇 total de la Uni髇.
• (8) Contrariamente a estas afirmaciones, la 玭ota para el expediente� conten韆 datos sobre las ventas, el consumo y la producci髇 total de la Uni髇. Por otra parte, la Comisi髇 considera que, adem醩, los principales elementos y pruebas disponibles se resumieron adecuadamente en el anuncio de inicio publicado en el Diario Oficial de la Uni髇 Europea y en la notificaci髇 de la investigaci髇 a la OMC, de conformidad con el art韈ulo 12, apartado 1, letra a), del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.
• (9) Por consiguiente, la Comisi髇 considera que ha cumplido sus obligaciones jur韉icas de proteger adecuadamente los derechos de defensa de las partes interesadas. En cualquier caso, las partes interesadas todav韆 tienen la oportunidad de ejercer sus derechos durante el resto de la investigaci髇.
• (10) Con el fin de obtener la informaci髇 necesaria para llevar a cabo una evaluaci髇 en profundidad, la Comisi髇 envi� cuestionarios a productores conocidos de la UE y a todos los productores exportadores, importadores y usuarios de los productos investigados que as� lo solicitaron dentro de los plazos estipulados en el anuncio de inicio. Adem醩, se invit� a estas partes, al igual que a terceros pa韘es, a presentar cualquier informaci髇 pertinente. La Comisi髇 recibi� 222 respuestas a cuestionarios y 74 comunicaciones.

II. PRODUCTO AFECTADO Y PRODUCTO SIMILAR O DIRECTAMENTE COMPETIDOR

• (11) La Comisi髇 inici� la investigaci髇 de salvaguardia sobre veintis閕s categor韆s de productos sider鷕gicos importados a la UE y, el 28 de junio, ampli� el 醡bito de la investigaci髇 a dos categor韆s de productos adicionales mediante un anuncio que modificaba el anuncio de inicio (6) . Las veintiocho categor韆s de productos (玴roducto afectado� o las 玞ategor韆s de productos afectados�) est醤 incluidas en el mecanismo de vigilancia del acero introducido por la Comisi髇 en mayo de 2016. Est醤, asimismo, sujetas a las medidas arancelarias adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la secci髇 232. Las categor韆s de productos afectados, junto con los c骴igos NC en los que est醤 clasificados actualmente, se enumeran en el anexo I.
• (12) En esta evaluaci髇 preliminar, la Comisi髇 considera que las veintiocho categor韆s de productos fabricados por los productores de la Uni髇 (en lo sucesivo, 玴roducto similar� o 玞ategor韆s de productos similares�) son similares o compiten directamente con las categor韆s de productos afectados. Los productos fabricados en la Uni髇 y los productos importados afectados tienen las mismas caracter韘ticas f韘icas, t閏nicas y qu韒icas b醩icas; tienen los mismos usos, y la informaci髇 relativa s sus precios y calidad est� f醕ilmente disponible; se venden tambi閚 a trav閟 de canales de venta similares o id閚ticos a clientes que los compran o pueden comprarlos tanto a exportadores nacionales como a extranjeros. Por consiguiente, existe una fuerte competencia entre las categor韆s de productos afectados y las que fabrican los productores de la Uni髇 en las categor韆s correspondientes.
• (13) En este an醠isis preliminar, la Comisi髇 tambi閚 ha constatado que hay una importante interrelaci髇 y una fuerte competencia entre productos clasificados en diferentes categor韆s, as� como entre productos en diferentes etapas de producci髇 dentro de determinadas categor韆s, ya que algunas de las categor韆s contienen la materia prima o insumo principal para fabricar otros productos en otras categor韆s.
• (14) Algunos ejemplos ilustran esta interrelaci髇 y competencia dentro de las categor韆s de productos y entre ellas. Por ejemplo, los flejes anchos laminados en caliente se producen a partir de desbastes planos y se enrollan en bobinas, o bien se fabrican planos en trenes de chapas cuarto. Las chapas se producen cortando los flejes a la longitud deseada. Los flejes estrechos se producen, o bien directamente, o cortando los flejes anchos laminados en caliente. Los productos planos laminados en caliente se utilizan tambi閚 en la fabricaci髇 de tuber韆s y tubos para la industria petroqu韒ica y los productos planos laminados en fr韔 son utilizados por los fabricantes de tubos soldados. Una gran parte de los flejes anchos laminados en caliente que se fabrican se transforma de nuevo para producir flejes laminados en fr韔, que son m醩 delgados y tienen un mejor acabado de superficie. Una proporci髇 significativa de los productos laminados en fr韔 se reviste de metal, con esta駉 o cromo para la industria conservera, o con zinc (7) .
• (15) Muchos productores de la Uni髇 se dedican a la fabricaci髇 de la mayor韆 de los productos previamente mencionados. Por ejemplo, Arcelor Mittal no solo produce chapas y flejes laminados en caliente y en fr韔, sino que tambi閚 reviste varios productos sider鷕gicos y produce planchas. Del mismo modo, empresas como Voest Alpine y Tata Steel producen l醡inas y flejes laminados en caliente y en fr韔, as� como productos sider鷕gicos revestidos fabricados con estos productos.
• (16) Asimismo, como consecuencia y dado el nivel de interrelaci髇, la presi髇 competitiva puede desplazarse f醕ilmente de un producto a otro. Por ejemplo, si se imponen medidas de defensa comercial a un producto como las bobinas de acero, este puede transformarse en el mismo pa韘 y exportarse bajo forma diferente a fin de evitar las medidas adicionales y seguir compitiendo con los productos nacionales. Tampoco queda excluido que terceros pa韘es importen algunos de estos productos a bajo coste y los transformen antes de reexportarlos a la Uni髇.
• (17) A causa de estas interrelaciones e interconexiones, y dado el hecho de que -como se explicar� a continuaci髇- el potencial desv韔 comercial, resultado de las medidas adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la secci髇 232, afecta a todas las categor韆s de productos, debido a que dichas medidas se aplican horizontalmente a todos los productos sider鷕gicos sin distinci髇 de forma, tama駉 o composici髇, el an醠isis a efectos de la determinaci髇 provisional se ha llevado a cabo tanto a escala global para las veintiocho categor韆s de productos, como producto afectado (es decir, el acero de diferentes tipos y formas), como a nivel individual para cada categor韆 de productos (8) .

III. LOS PRODUCTORES DE LA UNI覰

• (18) La mayor韆 de los productores de la Uni髇 son miembros de la Asociaci髇 Europea de Siderurgia (獷UROFER�) o, en la medida en que los productos son tuber韆s y tubos, de la Asociaci髇 Europea de Fabricantes de Tubos de Acero (獷STA�). Estas dos asociaciones industriales representan m醩 del 95 % de la producci髇 sider鷕gica de la Uni髇. Sus miembros est醤 situados en casi todos los Estados miembros.
• (19) En nombre de sus miembros, estas asociaciones industriales han informado a la Comisi髇 de que apoyan la apertura de la investigaci髇 de salvaguardia, as� como la adopci髇 de medidas encaminadas a abordar tambi閚 el desv韔 comercial resultante de las medidas de la secci髇 232, que perturban gravemente el mercado sider鷕gico, el cual todav韆 no se ha recuperado completamente de la crisis de la siderurgia.

IV. AUMENTO DE LAS IMPORTACIONES

• (20) Sobre la base de la informaci髇 de Eurostat, del mecanismo de vigilancia previa del acero, as� como de la informaci髇 presentada por la industria de la Uni髇, la Comisi髇 ha realizado un an醠isis preliminar del aumento de las importaciones de los productos afectados durante el per韔do 2013-2017. La Comisi髇 ha examinado, asimismo, la evoluci髇 de las importaciones durante el primer trimestre de 2018, a fin de confirmar su reciente aumento.
• (21) Las importaciones totales de los productos afectados han evolucionado de la siguiente manera:

  �	2013	2014	2015	2016	2017
  Importaciones (000 toneladas)	18 861	22 437	27 164	29 778	30 573
  韓dice 2013 = 100	100	119	144	158	162
  Cuotas de mercado	12,7 %	14,4 %	16,9 %	17,9 %	18,0 %
  Fuente: Eurostat.

• (22) En t閞minos generales, las importaciones de las veintiocho categor韆s de productos afectados, tomadas en conjunto, aumentaron en t閞minos absolutos en un 62 % durante el per韔do 2013-2017. El aumento de las importaciones fue especialmente marcado hasta 2016. Posteriormente, continuaron aumentando y se mantuvieron en un nivel muy alto.
• (23) Las importaciones de la gran mayor韆 de las diferentes categor韆s de productos investigadas mostraron, adem醩, un aumento en t閞minos absolutos en los 鷏timos cinco a駉s. Por ejemplo, las importaciones de las categor韆s m醩 importantes en t閞minos de importaciones (categor韆s de productos 1, 4 y 7) han aumentado en un 45 %, un 168 % y un 78 %, respectivamente.
• (24) No obstante, en cinco categor韆s de productos, a saber, los productos 10, 11, 19, 24 y 27, no se produjo aumento. En consecuencia, la Comisi髇 considera que estas categor韆s de productos deben, en esta fase, excluirse del 醡bito de aplicaci髇 de las medidas provisionales. La Comisi髇 se reserva, sin embargo, el derecho de incluir estas cinco categor韆s de productos en el 醡bito de las medidas definitivas y, a este efecto, continuar� supervisando las importaciones dentro de estas categor韆s. La evoluci髇 de las importaciones de cada categor韆 de productos se presenta en el anexo II.
• (25) Adem醩 de la exclusi髇, en esta fase, de las categor韆s de productos anteriormente mencionadas, la Comisi髇 ha considerado tambi閚 la exclusi髇 de determinados pa韘es del 醡bito de aplicaci髇 de las medidas, de conformidad con las conclusiones del considerando 121. En consecuencia, la Comisi髇 ha excluido del resto del an醠isis preliminar las importaciones de estas categor韆s de productos provenientes de los pa韘es mencionados anteriormente y ha revisado la evoluci髇 de las importaciones.
• (26) Sobre esta base, las importaciones de los productos objeto de este procedimiento preliminar han evolucionado de la siguiente manera:

  �	2013	2014	2015	2016	2017
  Importaciones (000 toneladas)	17 367	20 764	25 556	28 174	29 122
  韓dice 2013 = 100	100	120	147	162	168
  Cuotas de mercado	12,1 %	13,8 %	16,5 %	17,5 %	17,8 %
  Fuente: Eurostat.

• (27) Las importaciones aumentaron en t閞minos absolutos en un 68 % durante el per韔do 2013-2017 y las cuotas de mercado aumentaron del 12,1 % al 17,80 %. El incremento m醩 significativo se produjo en el per韔do 2013-2016, pero las importaciones continuaron aumentando y se mantuvieron en un nivel alto en 2017.
• (28) La tendencia de crecimiento de las importaciones contin鷄 en 2018. Si se compara el primer trimestre de 2018 con el primer trimestre de 2017, el aumento total de las importaciones asciende al 10 %. Para nueve categor韆s de productos, el incremento es superior al 20 %, y para una de esas categor韆s (categor韆 13) es de m醩 del 100 %. Asimismo, dicho aumento tuvo lugar incluso antes de que entraran en vigor las medidas de la secci髇 232.
• (29) Por consiguiente, la Comisi髇 concluye que ha habido un incremento repentino, acusado y significativo, en t閞minos absolutos, de las importaciones de veintitr閟 categor韆s de productos. Adem醩, este aumento ha continuado en el primer trimestre de 2018 y se espera que sea a鷑 m醩 importante en vista del desv韔 comercial previsto como consecuencia de las medidas de la secci髇 232.

V. EVOLUCI覰 IMPREVISTA

• (30) La Comisi髇 ha determinado preliminarmente que el aumento antes mencionado de las importaciones de productos sider鷕gicos en la Uni髇 ha sido el resultado de acontecimientos imprevistos que tienen su origen en una serie de factores que establecen y agravan los desequilibrios en el comercio internacional de los productos afectados.
• (31) En primer lugar, la capacidad nominal mundial de la siderurgia se ha m醩 que duplicado desde 2000, desde un nivel de 1 050 millones de toneladas en 2000 a 2 290 millones de toneladas en 2016, y se ha mantenido en un nivel muy alto en 2017 (2 270 millones de toneladas) (9) . Asimismo, en 2016, la producci髇 sider鷕gica mundial real (1 600 millones de toneladas) segu韆 siendo 100 millones de toneladas superior a la demanda mundial de acero (1 500 millones de toneladas). En consecuencia, en los 鷏timos a駉s ha existido una brecha importante entre la capacidad y la producci髇 nominales mundiales y entre la producci髇 y la demanda, que ha generado un exceso de capacidad sin precedentes en el mercado sider鷕gico mundial, que persiste a pesar de las medidas adoptadas para reducirla. Por otra parte, de cara al futuro, mientras que en 2017 la producci髇 mundial aument� m醩 del 5 % debido a la recuperaci髇 econ髆ica, en 2018, la demanda sider鷕gica mundial muestra solo un crecimiento moderado y, en 2019, se prev� una mayor desaceleraci髇. Aunque hubo un signo de recuperaci髇 en 2017, siguen existiendo riesgos importantes.
• (32) Las empresas sider鷕gicas siguen siendo vulnerables desde el punto de vista financiero, dado que, como se ha mencionado, existen desequilibrios permanentes en el sector sider鷕gico. Estos desequilibrios se ven acentuados por subvenciones y medidas de apoyo estatal distorsionadoras (10) . Dados los grandes costes fijos del sector sider鷕gico, muchos productores, especialmente en pa韘es donde el Estado distorsiona la din醡ica normal de las fuerzas del mercado, mantuvieron la utilizaci髇 de la capacidad en 韓dices altos e inundaron los mercados de terceros pa韘es con sus productos a precios bajos cuando el consumo interno no pod韆 absorberlos. Esto ha provocado un aumento de las importaciones en la UE y una ca韉a general de los precios. Sobre la base de una comparaci髇 de los precios medios de cada categor韆 de producto, en 2017, los precios de importaci髇 subcotizaron en general los precios de la industria de la Uni髇. Esta comparaci髇 de precios medios no refleja necesariamente todas las especificidades que pueden repercutir sobre la comparabilidad, pero, de todas formas, da una buena indicaci髇 del nivel general de los precios de las importaciones en comparaci髇 con los precios de la Uni髇. Estableci� que exist韆 una subcotizaci髇 con respecto a diecisiete categor韆s de productos, que oscilaba entre un 1,2 % y un 23 %.
• (33) En segundo lugar, el efecto descrito se ha visto exacerbado por pr醕ticas comerciales restrictivas en los mercados de terceros pa韘es. De hecho, desde 2014 o 2015, como reacci髇 al exceso de oferta de acero se馻lado anteriormente y a las pr醕ticas distorsionadoras del mercado, varios pa韘es han empezado a hacer un mayor uso de la pol韙ica comercial y de los instrumentos de defensa comercial en el sector sider鷕gico con el fin de proteger a los productores nacionales. M閤ico, Sud醘rica, India y Turqu韆 han aplicado incrementos, que oscilan entre el 2,5 % y el 40 %, a los aranceles de importaci髇 de una serie de productos sider鷕gicos, incluidos, entre otros: el acero laminado en caliente y en fr韔, los productos sider鷕gicos planos como los flejes y tambi閚 las armaduras. Estos productos se importaron normalmente en cantidades crecientes durante el per韔do de investigaci髇. Asimismo, durante 2017, los terceros pa韘es continuaron imponiendo medidas comerciales restrictivas: algunos pa韘es introdujeron precios m韓imos de importaci髇 (India), otros impusieron normas nacionales obligatorias para el acero (Indonesia) y otros, requisitos de contenido local, por ejemplo, mediante la contrataci髇 p鷅lica (EE. UU.).
• (34) Adem醩, ha aumentado de manera constante el recurso a los instrumentos de defensa comercial. Sobre la base de las estad韘ticas de la OMC, mientras que durante 2011-2013 se iniciaron una media de alrededor de 77 investigaciones relacionadas con la industria sider鷕gica por a駉, durante 2015-2016 esta media ascendi� a 117. En febrero de 2018, los EE. UU. ten韆n en vigor 169 medidas sobre derechos antidumping y compensatorios con respecto al acero y estaban en curso veinticinco investigaciones que podr韆n dar lugar a una situaci髇 a鷑 m醩 restrictiva para sus importaciones sider鷕gicas (11) . Puesto que los EE. UU. son uno de los pa韘es que m醩 acero importan del mundo -alrededor del 13,1 % de las importaciones sider鷕gicas mundiales (en 2016)-, el impacto de un n鷐ero tan elevado de medidas de defensa comercial ha tenido fuertes repercusiones a escala internacional.
• (35) En tercer lugar, en el contexto de persistente exceso de capacidad existente a escala mundial, es probable que las medidas ilegales y restrictivas adoptadas por los EE. UU. en virtud de la secci髇 232, dado su nivel y 醡bito de aplicaci髇, causen un desv韔 comercial considerable de los productos sider鷕gicos hacia la Uni髇. Los EE. UU. han calculado que la imposici髇 de un 鷑ico arancel a todos los productos en virtud de estas medidas, de la que no excluir韆 a casi ning鷑 pa韘, reducir� las importaciones en aproximadamente 13 millones de toneladas, lo que equivale al 7 % del consumo de la Uni髇 (12) . El mercado de la Uni髇 es, en general, muy atractivo para los productos sider鷕gicos, tanto en t閞minos de demanda como de precios. Algunos de los principales exportadores a los EE. UU. son tambi閚 proveedores sider鷕gicos tradicionales de la Uni髇 y no cabe duda de que estos pa韘es, as� como otros cuyas exportaciones y producci髇 se ver醤 afectadas por las medidas de los EE. UU. y la previsible cascada de desv韔 comercial, redirigir醤 sus exportaciones a la Uni髇. Incluso un desv韔 parcial de los flujos comerciales antes mencionados hacia la Uni髇 provocar韆 inevitablemente una nueva bajada y subcotizaci髇 de los precios en el mercado de la UE, que reducir韆 los precios a niveles comparables a los de 2016, con consecuencias negativas importantes para la rentabilidad de la industria sider鷕gica de la Uni髇. Por 鷏timo, cabe se馻lar que el aumento adicional de las importaciones, que probablemente deteriore a鷑 m醩 la situaci髇 econ髆ica de la industria sider鷕gica de la Uni髇, podr韆 proceder especialmente de pa韘es que actualmente no est醤 sujetos a medidas antidumping o compensatorias.
• (36) En consecuencia, la evoluci髇 imprevista de las circunstancias antes mencionada ha aumentado y aumentar� las importaciones sider鷕gicas a la Uni髇.

VI. RIESGO DE GRAVE PERJUICIO

1. Situaci髇 mundial de la industria sider鷕gica de la Uni髇

• (37) Con el fin de formular su determinaci髇 preliminar sobre la existencia de pruebas de grave perjuicio o riesgo de grave perjuicio a la industria de la Uni髇 para el producto afectado evaluado, la Comisi髇, de conformidad con el art韈ulo 9 del Reglamento 2015/478 y el art韈ulo 6 del Reglamento 2015/755, ha examinado las tendencias del consumo, la producci髇, la utilizaci髇 de la capacidad, las ventas, las cuota de mercado, los precios, la rentabilidad, las existencias, el rendimiento del capital invertido, el flujo de caja y el empleo para el producto afectado durante los a駉s 2013 a 2017 (en espera de la recogida de datos de 2018).
• (38) El an醠isis de las veintitr閟 categor韆s de productos que muestran un aumento de los vol鷐enes de importaci髇 (玴roductos o categor韆s de productos evaluados�) se ha realizado de manera tanto global como individual. Como se explica en la secci髇 II, la Comisi髇 considera tal an醠isis global e integral adecuado en la presente investigaci髇, dada la interrelaci髇, la interconexi髇 y el nivel de competencia entre los diferentes productos desde el punto de vista de la oferta y la demanda.
• (39) Si se analiza la situaci髇 general, el consumo de la Uni髇, las ventas de los productores de la Uni髇 y la cuota de mercado correspondiente se desarrollaron de la siguiente manera:

  (000 toneladas)	2013	2014	2015	2016	2017
  Consumo	144 908	152 146	157 236	163 100	166 244
  韓dice 2013 = 100	100	105	109	113	115
  Ventas en el mercado interior	125 808	129 261	129 542	132 717	134 542
  韓dice 2013 = 100	100	103	103	105	107
  Cuotas de mercado (%)	86,8 %	85,0 %	82,4 %	81,4 %	80,9 %
  Fuente: Eurostat y datos de la industria.

• (40) El consumo de los productos evaluados aument� con regularidad cada a駉 durante el per韔do 2013-2017 y en un 15 % en general. Las ventas de los productores de la Uni髇 tambi閚 aumentaron, aunque en mucho menor medida que el consumo de la Uni髇, es decir, solo un 7 %. En consecuencia, los productores de la Uni髇 no pudieron beneficiarse de la creciente demanda de la Uni髇 y perdieron cuotas de mercado, pasando del 86,8 % al 80,9 %. Cabe recordar que durante el mismo per韔do las importaciones aumentaron en un 68 %.
• (41) Sobre la base de las respuestas al cuestionario recibidas de los productores de la Uni髇, la producci髇 y la capacidad de producci髇 evolucionaron de la siguiente manera:

  000 toneladas	2013	2014	2015	2016	2017
  Producci髇 de la UE	184 912	190 687	192 493	194 369	200 650
  韓dice 2013 = 100	100	103	104	105	109
  Capacidad de producci髇	257 331	257 138	258 056	260 171	265 353
  韓dice 2013 = 100	100	100	100	101	103
  Utilizaci髇 de la capacidad (%)	71,9 %	74,2 %	74,6 %	74,7 %	75,6 %
  Fuente: datos de la industria.

• (42) La capacidad de producci髇 aument� un 3 % durante el per韔do 2013-2017, pero menos que el nivel de producci髇, que aument� un 9 %. Como consecuencia, el 韓dice de utilizaci髇 de la capacidad aument� del 72 % al 76 %.
• (43) En el per韔do 2013-2017, las existencias de las empresas que cooperaron aumentaron en general un 20 %.

  000 toneladas	2013	2014	2015	2016	2017
  Existencias	11 006	11 896	12 391	12 117	13 222
  韓dice 2013 = 100	100	108	113	110	120
  Fuente: respuestas al cuestionario.

• (44) Los precios de venta unitarios, la rentabilidad y el flujo de caja de los productores de la Uni髇 evolucionaron de la siguiente manera:

  �	2013	2014	2015	2016	2017
  Precios de venta unitarios (EUR/tonelada)	673,5	652,8	616,9	572,9	681,5
  韓dice 2013 = 100	100	97	92	85	101
  Rentabilidad	– 1,0 %	0,9 %	0,9 %	2,2 %	6,2 %
  Flujo de caja (millones EUR)	3 133	4 975	6 519	5 386	6 141
  韓dice 2013 = 100	100	159	208	172	196
  Fuente: respuestas al cuestionario.

• (45) En el per韔do 2013-2016 hubo una importante reducci髇 de los precios en el mercado de la Uni髇: los precios de venta unitarios disminuyeron un 15 %. Cabe recordar que las importaciones tambi閚 aumentaron significativamente durante este per韔do. No obstante, el precio de venta unitario medio se recuper� en 2017 y alcanz� un nivel comparable al de 2013. La rentabilidad en general se mantuvo en un nivel muy bajo durante el per韔do 2013-2016. A pesar de la disminuci髇 significativa de los precios, la industria de la Uni髇 aun pudo reducir su coste de producci髇 en 2016, hasta el punto de lograr un peque駉 nivel de beneficio del 2,2 %. La situaci髇 se recuper� de manera temporal en 2017. Los precios de venta aumentaron casi un 20 % entre 2016 y 2017 y alcanzaron su nivel de 2013. La industria de la Uni髇 logr� un nivel de beneficio del 6,2 %, dado que el coste de producci髇 (materia prima), aun aumentando, sigui� siendo inferior al de 2013. El flujo de caja global de la industria de la Uni髇 aument� en aproximadamente un 60 %.
• (46) En t閞minos de empleo, durante el per韔do de cinco a駉s, los productores de las categor韆s de productos evaluados de la Uni髇 perdieron casi 10 000 puestos de trabajo.

  �	2013	2014	2015	2016	2017
  Empleo (ETC)	189 265	183 470	182 136	182 162	181 303
  韓dice 2013 = 100	100	97	96	96	96
  Fuente: respuestas al cuestionario.

2. Situaci髇 a nivel de las categor韆s individuales de productos

• (47) Adem醩 del an醠isis global de la situaci髇 para el producto afectado en general, que la Comisi髇 considera el planteamiento apropiado para evaluar en esta investigaci髇 la necesidad de medidas de salvaguardia, la Comisi髇 tambi閚 ha examinado la situaci髇 a nivel de las categor韆s individuales de productos con el fin de confirmar las tendencias de forma desglosada.
• (48) Al analizar las categor韆s individuales de productos, la situaci髇 es m醩 contrastada, pero en general muestra las mismas tendencias. Los indicadores econ髆icos se proporcionan individualmente y por categor韆s de productos en el anexo III.
• (49) El consumo de la Uni髇 aument� en los 鷏timos cinco a駉s para todas las categor韆s de productos excepto dos. Si bien este aumento sigui� siendo modesto para algunos productos individuales que tuvieron un incremento m韓imo del 2 %, fue mucho m醩 marcado para otros, que experimentaron un incremento m醲imo del 169 %.
• (50) Los vol鷐enes de ventas se mantuvieron, en general, estables en el per韔do 2013-2017 y, en algunos casos, aumentaron ligeramente, aunque, a excepci髇 de tres categor韆s de productos, no tanto como el consumo de la UE. Como consecuencia, durante el per韔do de cinco a駉s, se produjo una disminuci髇 de las cuotas de mercado para todos los productos excepto tres.
• (51) Los niveles de producci髇, as� como los 韓dices de utilizaci髇 de la capacidad, aumentaron en general en el caso de dieciocho de los veintitr閟 productos individuales.
• (52) En t閞minos de precios, en el per韔do 2013-2016 se produjo una reducci髇 importante de los precios para todos los productos (a excepci髇 de un producto que estaba sujeto a derechos antidumping en forma de precio m韓imo de importaci髇). Los precios se recuperaron en 2017, dada la recuperaci髇 general del mercado sider鷕gico, pero tambi閚 como consecuencia de las diversas medidas de defensa comercial adoptadas ante la pol韙ica de precios desleal y las importaciones subvencionadas. El nivel de precios de diecis閕s productos se mantuvo m醩 bajo en 2017 que en 2013. Cabe se馻lar que los niveles de los precios de importaci髇 medios fueron casi sistem醫icamente inferiores a los precios de la Uni髇 todos los a駉s y para todas las categor韆s de productos.
• (53) En lo que respecta a los beneficios, todas las categor韆s de productos se vendieron con p閞didas o con beneficios muy reducidos hasta 2016. Solo siete productos se recuperaron a un nivel de beneficio superior al 6 % en 2017. Estos productos son importantes en t閞minos del volumen de producci髇 de la UE y seis de ellos est醤 actualmente sujetos a medidas antidumping o compensatorias (recientes). Cabe observar que estas medidas se refieren solo a algunos pa韘es de origen. Todos los dem醩 productos siguieron registrando p閞didas (tres productos) o llegaron apenas al l韒ite de la rentabilidad (trece productos). Se considera que un nivel de beneficio inferior al 6 % es insuficiente para cubrir el coste de las inversiones necesarias para sostener la actividad, ya que, en la mayor韆 de las investigaciones recientes, la Comisi髇 ha utilizado un nivel de beneficio de alrededor del 8 % como nivel de beneficio suficiente en este sector para cubrir las inversiones. En cuanto al flujo de caja, este se deterior� para la mitad de los productos en 2013-2017 y fue incluso negativo para seis de ellos en 2017. El rendimiento del capital invertido se mantuvo bajo en el per韔do 2013-2016, pero mejor� posteriormente para la gran mayor韆 de las categor韆s de productos, si bien para cinco de ellos se mantuvo negativo en 2017.
• (54) En t閞minos de existencias, estas aumentaron para diecisiete categor韆s de productos. Solo disminuyeron para cinco categor韆s de productos y, para una, se mantuvieron al mismo nivel durante el per韔do.
• (55) El an醠isis anterior corrobora que la situaci髇 de la industria sider鷕gica de la Uni髇 se deterior� de manera significativa en el per韔do 2013-2016. Esto se materializ� en una disminuci髇 de las cuotas de mercado y en una reducci髇 importante de los precios, que impidi� que la industria se beneficiara de los bajos costes de las materias primas. Estas tendencias se dieron tanto a escala global como para cada producto individualmente. La situaci髇 se recuper� parcialmente en 2017. Si bien muchas categor韆s de productos todav韆 est醤 por debajo de un nivel de beneficio sostenible, algunas han mejorado, probablemente como resultado de la reciente imposici髇 de medidas antidumping y antisubvenciones. A escala mundial, y para las categor韆s individuales de productos, se considera que la industria de la Uni髇 sigue estando en una situaci髇 fr醙il y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones, en particular si las importaciones de pa韘es sujetos a medidas de defensa comercial son sustituidas por desv韔s comerciales del mercado de los EE. UU. como consecuencia de las medidas de la secci髇 232.
• (56) Por ejemplo, este es t韕icamente el caso de las categor韆s de productos 1, 2 y 4, que son importantes en t閞minos de demanda de la Uni髇, aunque tambi閚 porque se utilizan (en particular, las categor韆s 1 y 2) como materia prima para la fabricaci髇 de otros productos sider鷕gicos. Con respecto a las categor韆s de productos 1, 2 y 4, la situaci髇 financiera fue negativa en 2016, aunque pas� a ser positiva en 2017, tras la imposici髇 de medidas antidumping y antisubvenciones contra varios pa韘es como, entre otros, China y Rusia. No obstante, recientemente, las importaciones procedentes de estos pa韘es han sido sustituidas parcialmente por importaciones procedentes de la India, Corea y Turqu韆, pa韘es estos dos 鷏timos que son, adem醩, importantes proveedores de los EE. UU. En el primer trimestre de 2018, es decir, antes de la imposici髇 de las medidas en los EE. UU., las importaciones en la Uni髇 de la categor韆 de productos 1 ya han aumentado, en comparaci髇 con el primer trimestre de 2017, debido, principalmente, a las importaciones procedentes de Turqu韆.
• (57) Es probable que un nuevo aumento de las importaciones sider鷕gicas en la Uni髇 impida que su industria, que a鷑 no se ha recuperado totalmente, se beneficie del efecto positivo de las recientes medidas de defensa comercial.

3. Riesgo de grave perjuicio

• (58) En su Comunicaci髇 de marzo de 2016 sobre la siderurgia (13) , la Comisi髇 concluy� que la industria sider鷕gica de la Uni髇 se enfrentaba a una serie de graves retos, acentuados por el exceso de capacidad mundial, el fuerte aumento de las exportaciones mundiales y una oleada sin precedentes de pr醕ticas comerciales desleales.
• (59) En paralelo, con el objeto de remediar el perjuicio causado por las importaciones en condiciones de pr醕ticas desleales, la Uni髇 ha impuesto una serie de medidas antidumping y antisubvenciones contra las importaciones de productos sider鷕gicos. En total, en la actualidad, se han adoptado no menos de diecinueve medidas antidumping o antisubvenciones hacia las importaciones en condiciones de pr醕ticas desleales de catorce categor韆s de productos investigados provenientes de diversos pa韘es. Durante el per韔do investigado, es decir, entre 2013 y 2017, trece nuevas investigaciones determinaron que la industria sider鷕gica de la UE sufri� (o, en un caso, estuvo en riesgo de sufrir) un perjuicio importante causado por pr醕ticas comerciales desleales.
• (60) Como se se馻la en el considerando 55, la industria de la Uni髇 sigue estando en una situaci髇 fr醙il y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones. La reciente decisi髇 por parte de los EE. UU. de no excluir las exportaciones procedentes de la UE del 醡bito de aplicaci髇 de las medidas de la secci髇 232 probablemente reducir� la capacidad de los productores de la Uni髇 para exportar sus productos a este pa韘 y har� que su situaci髇 sea a鷑 m醩 vulnerable.
• (61) Las importaciones sider鷕gicas aumentaron considerablemente y se mantuvieron en niveles altos en 2017. El nuevo aumento de las importaciones en 2018, en particular aquellas provenientes de pa韘es o exportadores no sujetos a medidas de defensa comercial, probablemente evitar� que la industria se recupere por completo y se beneficie de estas medidas. Se considera que la industria sider鷕gica de la Uni髇 sigue siendo vulnerable a nuevos aumentos de las importaciones.
• (62) En ausencia de medidas provisionales de salvaguardia, es probable que la situaci髇 se transforme en un grave perjuicio real en el futuro cercano.
• (63) En este contexto, de conformidad con el art韈ulo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/478 y el art韈ulo 6, apartado 3, del Reglamento 2015/755, la Comisi髇 ha examinado el 韓dice de aumento de las exportaciones hacia la Uni髇 y la probabilidad de que se utilice la capacidad disponible a fin de exportar a la Uni髇.
• (64) En primer lugar, seg鷑 lo concluido previamente, las importaciones hacia la Uni髇 aumentaron considerablemente en el per韔do 2013-2017, a saber, un 68 % a nivel mundial. Si bien el aumento fue especialmente marcado hasta 2016, las importaciones continuaron increment醤dose en el per韔do posterior, aunque a un ritmo m醩 lento. Como se se馻la en los considerandos (37) y (82), sobre la gravedad de las circunstancias, las importaciones aumentaron nuevamente de manera considerable, casi un 10 %, en el primer trimestre de 2018. El 韓dice de aumento de las importaciones es, por consiguiente, significativo.
• (65) En segundo lugar, en una situaci髇 de exceso de capacidad mundial en varios pa韘es, se espera que las medidas restrictivas adoptadas por los EE. UU. con arreglo a la secci髇 232, dado su nivel y 醡bito de aplicaci髇, puedan causar un desv韔 comercial de productos sider鷕gicos hacia la Uni髇.
• (66) Los EE. UU. anunciaron su intenci髇 de disminuir las importaciones en aproximadamente 13 millones de toneladas y, en consecuencia, en marzo de 2018, impusieron un derecho adicional de importaci髇 de un 25 % a las importaciones de un gran n鷐ero de productos sider鷕gicos. El volumen de acero que ya no se exportar� a los EE. UU. se desviar� inevitablemente a otros terceros pa韘es.
• (67) Algunos de los principales exportadores a los EE. UU. son, adem醩, proveedores sider鷕gicos tradicionales de la Uni髇. Es muy probable que estos pa韘es, al igual que otros, est閚 en gran medida dispuestos a redirigir sus exportaciones a la Uni髇. El mercado de la Uni髇 resulta, en general, atractivo para los productos sider鷕gicos tanto en t閞minos de demanda como de precios. De hecho, la UE es, despu閟 de China, pero antes de los EE. UU., uno de los principales mercados sider鷕gicos, en los que la demanda ha aumentado en los 鷏timos a駉s y los precios tambi閚 se han recuperado.
• (68) En este contexto, un aumento significativo de la oferta en el mercado de la Uni髇 causado por una afluencia de importaciones dar� lugar a una presi髇 general a la baja sobre los precios, que provocar� niveles de precios comparables a los de 2016 y tendr� consecuencias negativas importantes para la rentabilidad de la industria sider鷕gica de la Uni髇.

4. Conclusiones

• (69) En estas circunstancias y bas醤dose en lo anterior, se concluye preliminarmente que, aunque en 2017 la industria sider鷕gica de la Uni髇 se recuper� parcialmente con respecto a algunas categor韆s de productos, debido especialmente a las medidas de defensa comercial, para la mayor韆 de las categor韆s de productos evaluados la situaci髇 financiera est� todav韆 muy por debajo de niveles sostenibles, lo que hace que la industria de la Uni髇 contin鷈 siendo vulnerable a otra oleada de importaciones. Por consiguiente, la Comisi髇 concluye que la industria sider鷕gica de la Uni髇 se encuentra en una situaci髇 de riesgo de grave perjuicio con respecto a las veintitr閟 categor韆s de productos evaluados.

VII. CAUSALIDAD

1. Aumento de las importaciones

• (70) La Comisi髇 ha llegado a la conclusi髇 preliminar de que existe un v韓culo causal entre el aumento de las importaciones del producto evaluado, por una parte, y el riesgo de grave perjuicio, por otra, sobre la base que se indica a continuaci髇.
• (71) En primer lugar, cabe recordar que los productos fabricados por los productores de la Uni髇 son similares o compiten directamente con los productos afectados. Tienen las mismas caracter韘ticas b醩icas, los mismos usos y se venden a trav閟 de canales de venta similares o id閚ticos y compiten fuertemente en cuanto al precio.
• (72) Como se explica en las secciones IV y VI, los productores de la Uni髇 han sufrido una p閞dida de cuota de mercado y se han visto afectados por una presi髇 sobre los precios significativa que ha provocado un nivel de beneficio negativo o insostenible. En el caso de algunos productos, incluso si los productores se han recuperado, el grave perjuicio parece ser inminente.
• (73) En el per韔do 2013-2017, las importaciones del producto afectado aumentaron significativamente y se quedaron con cuotas de mercado de la Uni髇, al ofrecer niveles de precios inferiores a los de los productores de la UE. De hecho, la cuota de mercado de las importaciones, en general, creci� del 12,2 % al 17,6 %, y los precios de importaci髇 de cada producto individual se mantuvieron casi sistem醫icamente por debajo de los precios de venta de la Uni髇.
• (74) El v韓culo causal entre el aumento de las importaciones y la situaci髇 de los productores de la Uni髇 fue especialmente marcado en el per韔do 2013-2016, cuando las importaciones a bajo precio alcanzaron su punto culminante (+ 62 %) y los precios de los productores de la UE cayeron un 15 %. Con respecto a la categor韆 13, la disminuci髇 de los precios lleg� incluso al 20 %, y en el caso de las categor韆s 1 y 3, al 19 % y el 18 %, respectivamente. En consecuencia, los productores de la Uni髇 de los productos similares se encontraban en una situaci髇 deficitaria o apenas cubr韆n p閞didas. En el a駉 2017, las importaciones se mantuvieron en un nivel alto y siguieron subcotizando los precios, a pesar del aumento general de los mismos. Los precios de la UE se recuperaron, aunque no lo suficiente con respecto a una serie de productos que continuaron vendi閚dose con p閞didas o beneficios reducidos.
• (75) Aunque los beneficios se recuperaron en el caso de algunas categor韆s de productos, su situaci髇 sigue siendo vulnerable. De hecho, sobre la base de la evoluci髇 de a駉s anteriores, estas categor韆s de productos son especialmente sensibles a la presi髇 sobre los precios y cualquier aumento nuevo de las importaciones a precios bajos tendr韆 repercusiones negativas significativas en su situaci髇.
• (76) En este contexto, se considera que las medidas restrictivas tomadas por los EE. UU. con arreglo a la secci髇 232 de la Ley de expansi髇 del comercio de este pa韘, dado su nivel y 醡bito de aplicaci髇, pueden causar un perjuicio grave e inminente a los productores de la Uni髇.
• (77) Por consiguiente, la Comisi髇 concluye provisionalmente que, en relaci髇 con las veintitr閟 categor韆s de productos evaluados, existe un v韓culo causal entre el aumento de las importaciones, la presi髇 sobre los precios del mercado sider鷕gico de la Uni髇 y el riesgo de grave perjuicio sufrido por los productores de la Uni髇.

2. Otros factores conocidos

• (78) Para asegurarse de que el grave perjuicio no es imputable a factores distintos del aumento de las importaciones, la Comisi髇 ha llevado a cabo un an醠isis preliminar a fin de determinar si otros factores pueden haber contribuido al grave perjuicio sufrido por los productores de la Uni髇.
• (79) Se consider� que el exceso de capacidad mundial hab韆 desempe馻do un papel en el sentido de que estimul� las importaciones baratas hacia la Uni髇. El consumo de los productos sider鷕gicos afectados aument� y, por consiguiente, no pudo debilitar el v韓culo causal.
• (80) La Comisi髇 consider�, asimismo, la atribuci髇 del perjuicio grave a las importaciones de los productos afectados procedentes de miembros del Espacio Econ髆ico Europeo (EEE). Gracias al Acuerdo EEE entre la Uni髇 y sus Estados miembros, por un lado, y los miembros del EEE (Noruega, Islandia y Liechtenstein), por otro, la Uni髇 ha establecido una estrecha integraci髇 econ髆ica tanto con los mercados de los pa韘es del EEE, como con las industrias de los productos afectados. La industria en esos mercados es madura y est� saturada, por lo que se considera que la exclusi髇 de los productos procedentes de los miembros del EEE de las medidas de salvaguardia tendr� poco o ning鷑 impacto en los niveles de importaci髇 de los productos. De hecho, y aunque las importaciones de estos pa韘es han contribuido al aumento de las importaciones de algunas categor韆s de productos (las importaciones totales de estos pa韘es muestran un aumento de aproximadamente un 9 %), su cuota en las importaciones totales es limitada (la cuota de las importaciones del EEE es de alrededor del 1,5 % y la cuota de mercado correspondiente es del 0,3 % en total). Adem醩, los miembros del EEE son tradicionalmente proveedores de menor importancia del producto afectado a los EE. UU., lo que implica que el riesgo de desv韔 comercial se ha determinado preliminarmente como limitado tambi閚. Por consiguiente, considerando que los miembros del EEE son proveedores secundarios para los EE. UU., que la industria de los mercados del EEE est� asentada y que el riesgo de desv韔 comercial que plantean es limitado, la Comisi髇 considera que las importaciones de los productos afectados provenientes de los miembros del EEE solo pueden haber contribuido ligeramente, si acaso, al riesgo de grave perjuicio.
• (81) Por lo tanto, la Comisi髇 no ha identificado otros factores que debiliten el v韓culo causal entre el aumento de las importaciones y el grave perjuicio a los productores de la Uni髇. No obstante, se llevar� a cabo un examen m醩 detallado de todos los factores que han contribuido o pueden haber contribuido al perjuicio durante el resto de la investigaci髇.

VIII. SITUACI覰 CR蚑ICA

• (82) Seg鷑 lo indicado anteriormente, los productores sider鷕gicos de la Uni髇 est醤 globalmente en una situaci髇 de riesgo de perjuicio y el perjuicio grave es claramente inminente. Con respecto a determinadas categor韆s de productos, ya hay indicios de grave perjuicio. Un nuevo aumento de las importaciones tendr� probablemente efectos negativos importantes sobre la situaci髇 econ髆ica de la industria en general.
• (83) La Comisi髇 ha examinado si existen circunstancias cr韙icas en las que un retraso causar韆 da駉s que ser韆n dif韈iles de reparar. En particular, se examin� si las importaciones han seguido aumentando en el per韔do m醩 reciente.
• (84) Sobre la base de una comparaci髇 entre las importaciones de productos sider鷕gicos en el primer trimestre de 2018 y en el primer trimestre de 2017, parece que las importaciones de dieciocho de las veintitr閟 categor韆s de productos aumentaron un 26 %. Este aumento tiene una importancia significativamente mayor que el experimentado en el per韔do 2016-2017, que fue de alrededor del 2 %.
• (85) El 23 de marzo de 2018 se introdujeron aranceles de un 25 % sobre los productos sider鷕gicos con arreglo a la secci髇 232. En esta etapa no es posible evaluar el efecto total de las medidas adoptadas por los EE. UU. en t閞minos de desv韔 comercial. No obstante, el aumento de las importaciones hacia la Uni髇 en el primer trimestre de 2018 podr韆 considerarse una anticipaci髇 de sus efectos y, por consiguiente, dar una buena indicaci髇 de cu醠 podr韆 ser la evoluci髇 futura de las importaciones de la Uni髇 despu閟 de que se hayan impuesto las medidas de los EE. UU.
• (86) El 30 de mayo de 2018, los EE. UU. decidieron asimismo que las medidas de la secci髇 232 se aplicar韆n contra la Uni髇, M閤ico y Canad�. La Comisi髇 considera que se trata de otro elemento cr韙ico, ya que no solo restringir� las exportaciones de la Uni髇, sino que tambi閚 aumentar韆 el riesgo de desv韔 comercial de los otros dos importantes pa韘es productores sider鷕gicos.
• (87) Habida cuenta de la situaci髇 vulnerable de la industria y a la vista del aumento m醩 reciente de las importaciones, una nueva oferta excesiva de productos sider鷕gicos en el mercado de la Uni髇 y la presi髇 sobre los precios resultante tendr�, indudablemente, graves consecuencias para la situaci髇 de los productores de la Uni髇.
• (88) Por consiguiente, la Comisi髇 considera que, debido al riesgo real de desv韔 comercial y a las nuevas restricciones a las importaciones hacia los EE. UU. procedentes de pa韘es productores sider鷕gicos importantes, existen circunstancias cr韙icas por las que cualquier retraso en la adopci髇 de medidas provisionales de salvaguardia causar韆 perjuicios que ser韆n dif韈iles de reparar En consecuencia, la Comisi髇 llega a la conclusi髇 de que deben adoptarse sin tardanza medidas de salvaguardia.

IX. INTER蒘 DE LA UNI覰

• (89) De conformidad con el art韈ulo 16 del Reglamento 2015/478, se examin� si, a pesar de la conclusi髇 provisional de riesgo de grave perjuicio, exist韆n razones de peso para concluir que la adopci髇 de medidas en este caso concreto no responde a los intereses de la Uni髇. El an醠isis del inter閟 de la Uni髇 se bas� en una valoraci髇 de los diferentes intereses en juego, como los de los productores, los importadores y los usuarios de la Uni髇.
• (90) La industria de la Uni髇 est� compuesta por cerca de cuarenta productores, ubicados en diferentes Estados miembros de la Uni髇, que emplean directamente a m醩 de 180 000 personas en puestos relacionados con los veinticinco productos afectados durante el per韔do 2013-2017. Se ha demostrado que la industria de la Uni髇 se enfrenta a un riesgo de grave perjuicio causado por el aumento de las importaciones. Se recuerda que la industria de la Uni髇 no se ha beneficiado de un aumento del consumo y que sigue estando en una situaci髇 econ髆ica fr醙il y es vulnerable a un nuevo aumento de las importaciones. Tambi閚 se ha reconocido hace tiempo la importancia estrat間ica de la industria sider鷕gica (14) . A la Uni髇 le interesa tener una industria sider鷕gica saneada y competitiva. Est� claro que, si no se toma ninguna medida, tanto los precios como la cuota de mercado de los productores de la Uni髇 disminuir醤 todav韆 m醩, trayendo consigo una producci髇 reducida y unas p閞didas financieras y de empleo cada vez mayores, tanto en la industria sider鷕gica como en otras industrias vinculadas. La imposici髇 de medidas provisionales de salvaguardia reparar� temporalmente el grave prejuicio y facilitar� la adaptaci髇 por parte de la industria de la Uni髇.
• (91) Los usuarios e importadores buscan, por lo general, el precio m醩 bajo posible para el acero, y est� claro que, si no se tomaran medidas, los precios ser韆n m醩 bajos. No obstante, tambi閚 les interesa que la industria sider鷕gica de la Uni髇 sea competitiva y viable, capaz de satisfacer sus necesidades futuras.
• (92) En este contexto, varias partes interesadas en la investigaci髇 alegaron que ser韆 contrario al inter閟 de la Uni髇 imponer medidas provisionales de salvaguardia. Afirmaron que estas medidas casi con certeza dar韆n lugar a una escasez de suministro y, en consecuencia, situar韆n a la industria de la Uni髇 en una posici髇 de negociaci髇 m醩 fuerte para ejercer presi髇 sobre los precios. Sostuvieron, adem醩, que las fuentes de suministro ya est醤 limitadas por la imposici髇 de medidas antidumping y antisubvenciones y que los productos que no est醤 disponibles a trav閟 de los productores de la Uni髇, o que no est醤 disponibles en cantidad suficiente o con las especificaciones t閏nicas adecuadas, deben excluirse de las medidas de salvaguardia.
• (93) A fin de encontrar el equilibrio adecuado entre los diversos intereses leg韙imos y dado que el riesgo de grave perjuicio en este caso est� vinculado principalmente a la existencia de desv韔 comercial, la Comisi髇 considera que la forma de las medidas de salvaguardia debe mantener los niveles hist髍icos de importaci髇 y que solo las importaciones que excedan este nivel deben estar sujetas a ellas. A este respecto, un sistema de contingentes arancelarios en el que no se imponga ning鷑 obst醕ulo contra los flujos comerciales tradicionales garantiza que las medidas de salvaguardia se ajustan al inter閟 de la Uni髇. Esta forma de medida evitar韆 los efectos negativos del desv韔 comercial para la industria de la Uni髇 y, al mismo tiempo, preservar韆 las fuentes tradicionales de suministro comercial y la competencia efectiva en el mercado sider鷕gico.
• (94) En estas circunstancias, la Comisi髇 considera que el riesgo de que la medida adoptada desencadene una escasez de suministro o un aumento de los precios no es significativo. Del mismo modo, debe rechazarse el argumento de que determinadas categor韆s espec韋icas de productos deben excluirse de las medidas de salvaguardia, ya que no est醤 disponibles a trav閟 de los productores de la Uni髇 o no est醤 disponibles en cantidad suficiente o con las especificaciones t閏nicas adecuadas, puesto que se garantizar醤 los flujos comerciales tradicionales.
• (95) En resumidas cuentas, la Comisi髇 concluye provisionalmente que el inter閟 de la Uni髇 requiere la adopci髇 de medidas provisionales de salvaguardia en la forma espec韋ica de un incremento arancelario que se aplicar� m醩 all� de los flujos comerciales tradicionales por categor韆 de producto.

X. CONCLUSIONES Y ADOPCI覰 DE MEDIDAS PROVISIONALES

1. Adopci髇 de medidas provisionales

• (96) Se lleg� a la conclusi髇 preliminar de que la industria sider鷕gica de la Uni髇 se encuentra en una situaci髇 de riesgo de grave perjuicio con respecto a las veintitr閟 categor韆s de productos evaluados y que es probable que esta situaci髇 se transforme en un grave perjuicio real en un futuro cercano. Dadas la gravedad de las circunstancias, se considera que deben adoptarse medidas provisionales de salvaguardia antes de la conclusi髇 de la investigaci髇 actual, a fin de prevenir da駉s a la industria sider鷕gica de la UE que ser韆n dif韈iles de reparar.

2. Forma y nivel de las medidas

• (97) Para la selecci髇 de la forma m醩 apropiada de medida, la Comisi髇 consider� los tres elementos siguientes. En primer lugar, es probable que se materialice el grave perjuicio a la industria sider鷕gica global de la Uni髇 debido al desv韔 de las exportaciones sider鷕gicas a los EE. UU. hacia la UE como consecuencia de las medidas de la secci髇 232. En segundo lugar, se considera que debe preservarse la apertura del mercado de la Uni髇 y mantenerse el flujo de importaciones tradicional. De hecho, es b醩icamente el exceso de importaciones por encima de estos flujos comerciales tradicionales lo que se considera el principal riesgo para la situaci髇 de la industria sider鷕gica. Por 鷏timo, de conformidad con el art韈ulo 7, apartado 2, del Reglamento (UE) 2015/478 y con las obligaciones internacionales de la Uni髇, en particular el art韈ulo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, las medidas provisionales deben adoptar la forma de medidas arancelarias.
• (98) Sobre esta base, la Comisi髇 considera que, tal como se se馻la en el considerando 93, las medidas provisionales de salvaguardia deben adoptar la forma de un sistema de contingentes arancelarios cuya superaci髇 requiera el pago de un derecho adicional. A fin de asegurar el acceso al mercado de la Uni髇 de todos los proveedores tradicionales, dichos contingentes arancelarios deben basarse en el nivel anual medio de las importaciones de 2015, 2016 y 2017. Como los contingentes arancelarios estar醤 en funcionamiento durante 200 d韆s naturales, deben establecerse al nivel prorrateado correspondiente a la cantidad anual.
• (99) El tipo del derecho de aduana adicional aplicable por encima del contingente debe fijarse a un nivel que sea coherente con el objetivo de prevenir un grave perjuicio a la industria de la Uni髇. Dadas las conclusiones relativas al riesgo de grave perjuicio y el hecho de que a鷑 no se ha producido un grave perjuicio en t閞minos generales, la Comisi髇 considera que no ser韆 apropiado calcular el margen de perjuicio sobre la base del precio no perjudicial medio calculado por tonelada de productos de la industria de la Uni髇 en el per韔do m醩 reciente.
• (100) En estas circunstancias, la Comisi髇 considera m醩 apropiado adoptar un enfoque prospectivo para evaluar el nivel del derecho necesario para prevenir que se materialicen importaciones que superen los flujos comerciales tradicionales y que se produzca un grave perjuicio a la industria de la Uni髇 una vez que se haya alcanzado el contingente.
• (101) A este respecto, la industria de la Uni髇 ha presentado dos m閠odos complementarios para calcular un arancel que sea suficientemente disuasorio, que la Comisi髇 considera adecuados para tal fin: el primero es un modelo de equilibrio parcial del mercado sider鷕gico de la Uni髇, mientras que el segundo calcula los m醨genes de contribuci髇 para los productos sider鷕gicos.
• (102) Un modelo de equilibrio parcial es un conjunto de ecuaciones de oferta y demanda que se centran en una parte de la econom韆 y aplican el supuesto de ceteris paribus al resto. Asume, adem醩, que el impacto macroecon髆ico del escenario que se analiza no es lo suficientemente importante como para influir en los agregados macroecon髆icos, como el nivel salarial general de una econom韆.
• (103) El modelo propuesto por la industria de la Uni髇 se basa en un c骴igo a disposici髇 del p鷅lico que se programa y resuelve en un software de hoja de c醠culo. Los modelos de equilibrio parcial son, a grandes rasgos, una herramienta est醤dar para el an醠isis de las pol韙icas comerciales por parte de las autoridades investigadoras, incluida la Comisi髇.
• (104) El modelo, como la mayor韆 de los modelos, aplica el denominado supuesto de Armington, seg鷑 el cual los productos de diferentes or韌enes son sustitutos imperfectos. El modelo estudia el mercado de la Uni髇 utilizando solo una funci髇 de suministro para cada una de las siguientes fuentes de suministro: el suministro interno de la Uni髇, el suministro de importaciones por parte de pa韘es sujetos a salvaguardias y el suministro de importaciones por parte de pa韘es exentos de salvaguardias. Por 鷏timo, utiliza una funci髇 de demanda de la Uni髇 que responde al nivel general de precios para determinar la demanda sider鷕gica a nivel agregado y la reparte, de acuerdo con los precios relativos, a las tres fuentes de suministro mencionadas previamente. Este 鷏timo proceso se rige por las denominadas elasticidades de Armington, es decir, los par醡etros econ髆icos que representan la elasticidad de sustituci髇 entre los productos de diferentes pa韘es de origen, seg鷑 el producto y los mercados.
• (105) Los datos utilizados en el modelo provienen de EUROFER y Eurostat. Las elasticidades de Armington, as� como las elasticidades de la oferta y la demanda, provienen de fuentes establecidas, como la Comisi髇 de Comercio Internacional de los EE. UU. y el Proyecto de an醠isis del comercio mundial (獹TAP�). De acuerdo con estas fuentes, la elasticidad de Armington se fija en 3,75, la elasticidad de la demanda, en - 0,5, y las tres elasticidades de la oferta, en 4.
• (106) Al tratarse de un modelo de un solo pa韘, deben hacerse ciertas hip髏esis expl韈itas e impl韈itas, especialmente con respecto al mercado sider鷕gico de los EE. UU. y al impacto de las medidas impuestas invocando a la secci髇 232.
• (107) En primer lugar, se da por sentado que estas medidas lograr醤 excluir del mercado de los EE. UU. las exportaciones actuales de los pa韘es sujetos a las medidas de la secci髇 232. En el paso siguiente, se calcula la proporci髇 de las exportaciones excluidas que cada pa韘 productor que actualmente exporta a los EE. UU. desviar� hacia el mercado de la UE, seg鷑 una metodolog韆 en la que se consideran y ponderan cuatro criterios diferentes: la distancia a la Uni髇, la disponibilidad en la regi髇 pertinente de pa韘es capaces de absorber las exportaciones desviadas, la existencia de pa韘es en la regi髇 con un exceso de capacidad significativo y la existencia en el pa韘 de medidas de defensa comercial vigentes. Seg鷑 este c醠culo, el 72 % de las importaciones sider鷕gicas actuales a los EE. UU. se desviar醤 hacia el mercado de la UE, lo que equivale al 55 % de las importaciones sider鷕gicas totales de la Uni髇 en 2017. Se supone, adem醩, que estas nuevas importaciones desplazar醤 la misma cantidad de producci髇 de la Uni髇.
• (108) El modelo se especifica con los par醡etros mencionados y los datos de mercado se corrigen de acuerdo con las suposiciones realizadas en los dos considerandos anteriores. Posteriormente se resuelve con experimentos de varias magnitudes de arancel de salvaguardia fuera de contingente de la Uni髇. Los resultados del modelo predicen que un arancel del 25 % permitir韆 niveles de importaci髇 aproximadamente un 19 % m醩 altos que los del per韔do de referencia 2015-2017. Un arancel del 32 % seguir韆 permitiendo un 10 % m醩 de importaciones que en el per韔do de referencia. Un arancel del 41 %, por otro lado, reducir韆 las importaciones al nivel de 2015-2017.
• (109) Los resultados del modelo macroecon髆ico de comercio se complementan con una serie de simulaciones microecon髆icas de m醨genes de contribuci髇 t韕icos de doce categor韆s diferentes de productos evaluados. El an醠isis parte del supuesto de que, en caso de producirse una ca韉a de los precios, los productores continuar韆n utilizando plenamente sus capacidades y exportar韆n a la Uni髇 siempre que se cubrieran los costes variables. El margen entre el precio de venta y los costes variables se denomina margen de contribuci髇. Es decir, un productor continuar韆 produciendo siempre que el margen de contribuci髇 no fuera negativo. El an醠isis determina el precio en muelle de la Uni髇 de cada una de las doce categor韆s de productos evaluados al que se agotar韆 por completo el margen de contribuci髇 para los exportadores a la UE. El diferencial entre este precio y el precio interno no perjudicial en el mercado de la Uni髇 debe ser el arancel fuera de contingente necesario para garantizar un nivel de precio no perjudicial en el mercado de la Uni髇.
• (110) El an醠isis utiliza una cesta de precios de materias primas basada en los 韓dices p鷅licos de Metal Bulleting, los costes variables de las empresas chinas de la base de datos CRU y los costes de transporte estimados de 60 USD por tonelada entre China y la UE, que se considera un c醠culo conservador. Concluye que los m醨genes de contribuci髇 y, por consiguiente, el arancel fuera de contingente disuasorio necesario deber韆n situarse entre el 19 % y el 45 %, con una mediana del 34 %, lo que confirmar韆 b醩icamente el orden de magnitud del arancel fuera de contingente identificado por el modelo de equilibrio parcial.
• (111) Bas醤dose en lo anterior, la Comisi髇 ha determinado preliminarmente que un arancel fuera de contingente provisional del 25 % ser韆 suficiente para evitar que se produzca un grave perjuicio. Este arancel inferior al 32 %, resultado del modelo, para garantizar el comercio tradicional y aumentar el flujo de importaci髇 al 10 %, representa un enfoque prudente, teniendo en cuenta el inter閟 de la Uni髇, las observaciones pendientes de las partes interesadas despu閟 de la adopci髇 de las medidas provisionales y el estudio de la evoluci髇 de las importaciones antes de la imposici髇 de medidas definitivas.

3. Administraci髇 de las cuotas

• (112) La mejor manera de garantizar un uso 髉timo de los contingentes arancelarios es asignarlos en el orden cronol骻ico de las fechas de aceptaci髇 de las declaraciones de despacho a libre pr醕tica, de conformidad con las disposiciones del Reglamento de Ejecuci髇 (UE) 2015/2447 de la Comisi髇 (15) . Debe garantizarse un acceso igual y continuo a los contingentes a todos los importadores de la Uni髇. Este m閠odo de administraci髇 requiere una estrecha colaboraci髇 entre los Estados miembros y la Comisi髇.
• (113) La idoneidad de las mercanc韆s importadas de los pa韘es en v韆s de desarrollo para ser excluidas de los contingentes arancelarios depende del origen de las mercanc韆s. Por consiguiente, deben aplicarse los criterios para determinar el origen no preferencial actualmente en vigor en la Uni髇.
• (114) A efectos de las medidas provisionales, con el objeto de permitir que contin鷈n los flujos comerciales tradicionales, se determinar� un contingente espec韋ico para cada una de las categor韆s de productos sobre las que el presente Reglamento impone medidas provisionales, independientemente de su pa韘 de origen. El resto de la investigaci髇 determinar� si, con objeto de garantizar los flujos comerciales tradicionales de estos pa韘es y teniendo en cuenta el impacto de las medidas provisionales, es deseable asignar un contingente por pa韘 exportador. En particular, la Comisi髇 deber� considerar el posible efecto de las medidas antidumping y antisubvenciones actualmente en vigor sobre la asignaci髇 y el uso de un contingente por pa韘.

4. Medidas antidumping y antisubvenciones aplicables

• (115) Una vez que se alcanza el contingente libre de derechos determinado, se aplican las medidas de salvaguardia.
• (116) Varias partes interesadas alegaron que la combinaci髇 de las medidas antidumping y compensatorias ya impuestas sobre muchas categor韆s de productos junto con las medidas de salvaguardia sobre esas mismas importaciones supondr韆 una carga excesivamente onerosa para determinados productores exportadores que desean exportar a la UE, lo cual puede tener el efecto de impedirles el acceso al mercado de la Uni髇.
• (117) De hecho, algunos de los pa韘es de origen de las doce categor韆s de productos sider鷕gicos a las que se aplicar韆n las medidas provisionales de salvaguardia est醤 sujetos actualmente a derechos antidumping y compensatorios. Por consiguiente, es necesario considerar si la acumulaci髇 de estas medidas y las medidas de salvaguardia tendr韆 unos efectos mayores de los deseables (16) . Con el objeto de evitar la imposici髇 de 玸oluciones dobles�, siempre que se rebase el contingente arancelario, se suspender� o reducir� el nivel de los derechos antidumping y compensatorios vigentes a fin de garantizar que el efecto combinado de estas medidas no exceda el nivel m醩 elevado de las medidas de salvaguardia o los derechos antidumping o compensatorios en vigor.

5. Duraci髇

• (118) Las medidas provisionales deben aplicarse durante doscientos d韆s naturales a partir de la fecha en la que el presente Reglamento entre en vigor.

XI. EXCLUSI覰 DE DETERMINADOS PA蚐ES DEL 罬BITO DE APLICACI覰 DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES

• (119) De conformidad con el art韈ulo 18 del Reglamento 2015/478 y las obligaciones internacionales de la Uni髇, las medidas provisionales no deben aplicarse a un producto originario de un pa韘 en v韆s de desarrollo miembro de la OMC mientras que la cuota de dicho pa韘 en las importaciones de la Uni髇 del producto en cuesti髇 no sobrepase el 3 % y siempre que el pa韘 en v韆s de desarrollo miembro de la OMC cuya cuota en las importaciones de la Uni髇 sea inferior al 3 % no suponga colectivamente m醩 del 9 % de las importaciones totales en la Uni髇 del producto en cuesti髇.
• (120) La determinaci髇 preliminar realizada por la Comisi髇 muestra que las categor韆s de productos en cuesti髇 originarias de determinados pa韘es en v韆s de desarrollo cumplen los requisitos para beneficiarse de la excepci髇 previamente mencionada. El anexo IV (獿ista de productos originarios de pa韘es en v韆s de desarrollo a los que se aplican las medidas provisionales�) especifica los pa韘es en v韆s de desarrollo a los efectos del presente Reglamento. Indica, asimismo, el pa韘 en v韆s de desarrollo al que se aplican las medidas provisionales con respecto a cada una de las veintitr閟 categor韆s de productos. La Comisi髇 considera apropiado en esta etapa calcular el volumen de las importaciones procedentes de los pa韘es en v韆s de desarrollo sobre la base de cada categor韆 de productos, ya que el contingente arancelario tambi閚 se establece individualmente por referencia a los flujos comerciales tradicionales de cada categor韆. Esto se entiende sin perjuicio de futuras decisiones sobre si puede considerarse a un pa韘 como pa韘 en v韆s de desarrollo.
• (121) Como se expone en el considerando 80, debido a la estrecha integraci髇 de los mercados con los miembros del EEE, las cifras globales de las importaciones procedentes de estos pa韘es y el bajo riesgo de desv韔 comercial, la Comisi髇 considera que los productos evaluados originarios de Noruega, Islandia y Liechtenstein deben quedar excluidos de la aplicaci髇 del presente Reglamento.

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: