Dedicado a todas las personas afectadas por la DANA y sus consecuencias. Dedicado especialmente a las numerosas personas voluntarias que han vuelto a dar una lección de solidaridad, y a los servidores públicos municipales con verdadera vocación.

Introducción

En distintas zonas de España, especialmente en la provincia de Valencia, hemos sufrido una catástrofe sin precedentes que, aunque para nosotros sea difícil en este momento obviar en cuanto a los aspectos emocionales que implica, debemos gestionar. En efecto, durante los últimos días estamos viviendo una situación excepcional de emergencia causada por una Depresión Aislada en Niveles Altos de la atmósfera (DANA), un terrible temporal de lluvia y viento iniciado el pasado 29 de octubre de 2024. Esta situación ha provocado inundaciones, desbordamientos de ríos y ramblas con daños significativos en infraestructuras, viviendas y servicios esenciales, afectando gravemente a la población.

El presente artículo aspira únicamente a resultar útil, y así está planteado por parte de quien suscribe, desde la experiencia de veinticinco años gestionando y colaborando en la gestión situaciones de crisis, alguna de ellas de primera magnitud como la pandemia, y respaldado con el necesario rigor jurídico y técnico al que la Administración no puede renunciar en ningún momento y bajo ningún pretexto, ya que de hecho es en las situaciones de mayor vulnerabilidad de la población cuando más debemos esmerarnos en el cumplimiento de la ley. Una ley, eso sí, interpretada de manera favorable a los intereses de las personas afectadas, y aplicada bajo los principios de agilidad, proactividad y servicio efectivo.

1. El día después

Los días posteriores a la tragedia son especialmente duros, y poco puedo añadir a lo ya visto y vivido en los municipios afectados durante la última semana y media. Este es un momento triste en el que las personas no se pueden sentir desprotegidas por el Estado (en sentido amplio). Sin entrar en consideraciones más genéricas que no nos corresponden, sí debemos al menos indicar el papel esencial del Ayuntamiento, como administración más próxima que debe asumir su rol de cercanía institucional en estos instantes tan difíciles. Además del luto oficial, declarado por el Gobierno desde el 31 de octubre hasta el 2 de noviembre, durante los cuales la Bandera Nacional ondeó a media asta, el Ayuntamiento puede decretar otras medidas y declaraciones de luto y solidaridad con las víctimas y sus familiares, y además en algunos casos no tendrá más remedio que cancelar la agenda institucional, así como su programación lúdica y otros eventos incompatibles (moral o materialmente) con la situación, y ello durante el tiempo que sea necesario; por supuesto entre otras medidas en este caso tendentes a proporcionar seguridad y ayuda a las personas afectadas. Si para tomar ese tipo de acuerdos hubiera que convocar con carácter extraordinario y urgente alguna sesión de los órganos colegiados, dicha sesión podría celebrarse de forma telemática. En efecto, con motivo de la pandemia, el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo añadió un apartado 3 en el art. 46 de la LRBRL, con la siguiente redacción: «En todo caso, cuando concurran situaciones excepcionales de fuerza mayor, de grave riesgo colectivo, o catástrofes públicas que impidan o dificulten de manera desproporcionada el normal funcionamiento del régimen presencial de las sesiones de los órganos colegiados de las Entidades Locales, estos podrán, apreciada la concurrencia de la situación descrita por el Alcalde o Presidente o quien válidamente les sustituya al efecto de la convocatoria de acuerdo con la normativa vigente, constituirse, celebrar sesiones y adoptar acuerdos a distancia por medios electrónicos y telemáticos».

Debemos hacer una innegable crítica institucional tras la demostración fehaciente de que el primer nivel de respuesta del sistema dependa en tan alto grado del voluntariado

Por otra parte, la tantas veces mencionada sociedad civil, ese importante actor de lo público que, sin ninguna duda, ha demostrado estar a la altura, no es más que la comunidad local organizada de forma voluntaria y solidaria. Por un lado, podemos estar orgullosos de que nuestra gente no abandone a sus prójimos. Por otro, debemos hacer una innegable crítica institucional tras la demostración fehaciente de que el primer nivel de respuesta del sistema dependa en tan alto grado del voluntariado. Esta reflexión enlaza con el importante papel del servicio de protección civil. Extrayendo algunas conclusiones del artículo de Bauzá Martorell¹, a quien seguimos en este punto, identificamos este servicio por las siguientes características:

• «La jurisprudencia constitucional (Sentencia 123/1984, de 18 de diciembre de 1984, rec. 568/1983) ha definido la protección civil como el conjunto de acciones dirigidas a evitar, reducir o corregir los daños causados a personas y bienes por toda clase de medios de agresión y por los elementos naturales o extraordinarios en tiempos de paz cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hace alcanzar el carácter de calamidad pública. (…) más allá de la actividad de servicio público, podemos afirmar que la protección civil es una actividad de prestación, en la que —sin perjuicio de la gestión directa de la Administración— no se excluye la participación de entidades asistenciales y de los particulares».

• «El legislador insiste en calificar la protección civil como un servicio público; y así, la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil se refiere a esta materia como «servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o intencionada» (art. 1.1). El problema que se plantea en esta calificación de servicio público es doble: por un lado, la extensión e intensidad del servicio público, y por otro, su exigibilidad, especialmente en la Administración Local, cuyos medios son más limitados que en el resto de Administraciones».

• «En su redacción inicial, la LBRL atribuía a las entidades locales la competencia de «seguridad en lugares públicos», mientras que la reforma operada por la LRSAL la sustituyó por «policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios» (art. 25.2.f), siendo así que posiblemente el instituto de la responsabilidad patrimonial tuviera algo que ver en acotar este concepto tan amplio.

De ahí que, en consecuencia, dado este carácter indistinto de la materia, las Administraciones Públicas deban prestar funciones de protección civil, bajo un organismo de coordinación, cual es el Consejo Nacional de Protección Civil. El art. 39 de la Ley 17/2015 define al Consejo como el órgano de cooperación en esta materia de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades con Estatuto de Autonomía y de la Administración Local, representada por la Federación Española de Municipios y Provincias, como asociación de Entidades Locales de ámbito estatal con mayor implantación. Tiene por finalidad contribuir a una actuación eficaz, coherente y coordinada de las Administraciones competentes frente a las emergencias».

• «Las agrupaciones de voluntarios de protección civil —adscritas a los municipios— tienen una importancia destacada en la materia, siendo las primeras personas que afrontan situaciones de emergencia. Estas agrupaciones se regulan en la Ley 45/2015, de 14 de octubre, del Voluntariado. En efecto, la experiencia indica que estas agrupaciones suplen muchas de las carencias de la Administración Local. Por ejemplo, muchos municipios se quedan sin efectivos de policía local a partir de una determinada hora, de manera que —antes un accidente (de circulación, caída de un árbol en la vía pública…)— quienes en tiempo real se incorporan a la gestión del problema son los voluntarios de protección civil, que son vecinos del municipio que reciben formación en la materia y llevan a cabo funciones públicas de manera altruista y desinteresada».

Por último, el artículo 20 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, prevé que, cuando se produzca una emergencia cuya magnitud requiera para su recuperación la intervención de la Administración General del Estado, se aplicarán las medidas recogidas en el capítulo V del título II, previa declaración de la misma de acuerdo con el procedimiento previsto en su artículo 23. A su vez, el artículo 24 del citado texto legal recoge una relación de medidas que podrán adoptarse cuando se produzca la mencionada declaración, en los términos que apruebe el Consejo de Ministros. De este modo, y de conformidad con lo dispuesto en el mencionado artículo 23 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, el Consejo de Ministros, en su reunión del día 5 de noviembre de 2024 acordó declarar zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil las comunidades autónomas de Comunitat Valenciana, Castilla-La Mancha, Andalucía, Illes Balears y Aragón, como consecuencia de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) que ha afectado a amplias zonas de la Península y Baleares entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024.

2. La actuación de las fuerzas y cuerpos de seguridad

De una forma u otra, todas las administraciones territoriales tienen competencias directas o indirectas en materia de seguridad pública, y así lo demuestra la propia existencia de cuerpos de policía nacionales, autonómicos y locales con diferentes atribuciones según la normativa aplicable, comenzando por la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS). Hoy en día, la tecnología facilita la colaboración entre las diferentes fuerzas y cuerpos de seguridad. Los valiosos datos de los que hemos hablado deben compartirse en la medida de lo posible, con los únicos límites que establezca la ley, pero también en cumplimiento de la misma (véase el art. 155 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre). Resulta imprescindible que los datos que se manejan sean interoperables, «en tiempo real», y, teniendo en cuenta su confidencialidad o sensibilidad y las competencias que corresponden a cada cuerpo policial, que estén disponibles para todos ellos en la medida en la que sea posible y necesaria para el cumplimiento de sus cometidos. En este sentido, una situación de extrema emergencia quizá no sea el mejor momento para discutir sobre «jurisdicciones» y protección de datos.

La Junta Local de Seguridad, órgano en nuestra opinión infrautilizado, pero donde se pueden compartir datos e informaciones y, a partir de los mismos, elaborar estrategias

Por tanto, siendo imprescindible la coordinación (un principio de rango constitucional), a nivel municipal disponemos de la Junta Local de Seguridad, un órgano en nuestra opinión infrautilizado pero donde se pueden compartir datos e informaciones y, a partir de los mismos, elaborar estrategias. Las Juntas Locales de Seguridad son órganos colegiados creados para facilitar la cooperación y la coordinación, en el ámbito territorial del municipio, de las Administraciones Públicas en materia de seguridad, asegurando de forma específica la cooperación y la coordinación operativa de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que intervienen en el término municipal (art. 2 del Real Decreto 1087/2010, de 3 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento que regula las Juntas Locales de Seguridad).

Por otra parte, volvemos al referido estudio doctrinal de Bauzá Martorell, que en esta ocasión nos sirve para remarcar algunos preceptos clave que nos ofrecen el marco jurídico de la actuación de los distintos cuerpos de seguridad. A saber:

• La LOFCS atribuye a los cuerpos de policía local en su art. 53.1.f la función de prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil. Y todo ello sin perjuicio de la legislación autonómica en materia de policía local, que igualmente les atribuye funciones de protección civil.

• El Real Decreto 840/2015, de 21 de septiembre, por el que se aprueban medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, tiene por objeto la prevención de accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, así como la limitación de sus consecuencias sobre la salud humana, los bienes y el medio ambiente. En lo que a nosotros interesa, el art. 6 de este Real Decreto atribuye las funciones de control de riesgos inherentes al Ministerio del Interior a través de la Dirección General de Protección Civil, a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, a las Delegaciones del Gobierno, y a los municipios y demás entidades locales.

• La Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas, tiene por objeto establecer las estrategias y las estructuras adecuadas que permitan dirigir y coordinar las actuaciones de los distintos órganos de las Administraciones Públicas en materia de protección de infraestructuras críticas, previa identificación y designación de las mismas, para mejorar la prevención, preparación y respuesta de nuestro Estado frente a atentados terroristas u otras amenazas que afecten a infraestructuras críticas. Para ello se impulsará, además, la colaboración e implicación de los organismos gestores y propietarios de dichas infraestructuras, a fin de optimizar el grado de protección de éstas contra ataques deliberados de todo tipo, con el fin de contribuir a la protección de la población. El art. 5 de esta Ley configura el Sistema de Protección de Infraestructuras Críticas a través de una serie de instituciones, órganos y empresas, procedentes tanto del sector público como del privado, con responsabilidades en el correcto funcionamiento de los servicios esenciales o en la seguridad de los ciudadanos, incluidas las Corporaciones Locales, que participan a través de la FEMP.

• En virtud del Real Decreto 393/2007, de 23 de marzo, se aprueba la Norma Básica de Autoprotección de los centros, establecimientos y dependencias dedicados a actividades que puedan dar origen a situaciones de emergencia. La disposición final segunda de este Texto legal admite que las entidades locales podrán dictar, dentro del ámbito de sus competencias y en desarrollo de lo dispuesto con carácter mínimo en esta Norma Básica de Autoprotección, las disposiciones necesarias para establecer sus propios catálogos de actividades susceptibles de generar riesgos colectivos o de resultar afectados por los mismos, así como las obligaciones de autoprotección que se prevean para cada caso. En particular, podrán extender las obligaciones de autoprotección a actividades, centros, establecimientos, espacios, instalaciones o dependencias donde se desarrollan actividades no incluidas en anexo I de la Norma Básica de Autoprotección, así como desarrollar los procedimientos de control e inspección de los planes de autoprotección.

• Las Fuerzas Armadas participan en territorio español en actividades de gestión de catástrofes y otras necesidades públicas, como también asisten a misiones internacionales de paz, de reconstrucción de infraestructuras y de estabilidad socio-política. La Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en su art. 15.3 atribuye, entre otras misiones, a las Fuerzas Armadas, junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas, el deber de preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente. En derecho histórico la colaboración de las FFAA con las autoridades civiles ha sido más clara. Así, el art. 22 de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la organización militar, establecía en su punto primero que las Fuerzas Armadas, a requerimiento de la Autoridad Civil, podrán colaborar con ella en la forma que establezca la ley para casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad u otra necesidad pública de naturaleza análoga. A mayor abundamiento, la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil, en su art. 2.2 disponía que, en tiempo de paz, cuando la gravedad de la situación de emergencia lo exija, las Fuerzas Armadas, a solicitud de las autoridades competentes, colaborarán en la protección civil, dando cumplimiento a las misiones que se les asignen.

• La UME (Unidad Militar de Emergencias) fue creada en España —siguiendo los ejemplos de otros ordenamientos como Francia o Suiza— por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, que la definió como una Unidad de naturaleza y organización militar, al mando de un Oficial General y encuadrada orgánicamente en el Ministerio de Defensa, cuya misión es la intervención en cualquier lugar del territorio nacional cuando lo decida el Presidente del Gobierno, o el Ministro en quien delegue, para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, para lo cual contará con los medios materiales necesarios para llevar a cabo sus misiones y podrá utilizar todos los medios humanos y materiales disponibles de las Fuerzas Armadas.

Para rematar este apartado, merece una mención expresa la Agencia Valenciana de Seguridad y Respuesta a las Emergencias (AVSRE), a través de la cual se ha articulado la colaboración urgente de las policías locales para hacer frente a los graves daños ocasionados por la terrible DANA que ha asolado la Comunidad Valenciana en los últimos días, con consecuencias devastadoras para numerosas localidades. La AVSRE ha pedido una respuesta coordinada y eficaz por parte de los cuerpos de seguridad local, quienes cuentan con el conocimiento del terreno y la capacidad operativa necesaria para asistir en las labores de rescate, evacuación y atención a las víctimas. En este contexto, un Ayuntamiento puede autorizar la intervención de los agentes de la Policía Local, quienes están preparados para colaborar en las labores de seguridad pública y asistencia a la ciudadanía. La solidaridad y el compromiso del personal policial son esenciales para afrontar esta crisis y proporcionar el apoyo necesario a quienes se han visto afectados por esta catástrofe natural. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 17/2017, de 13 de diciembre, de Coordinación de Policías Locales de la Comunitat Valenciana: «1. Los cuerpos de Policía Local sólo podrán actuar en el ámbito territorial de su municipio, salvo en situaciones de emergencia con arreglo a la legislación vigente. 2. En las citadas situaciones de emergencia ajustarán su actuación a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en la utilización de los medios a su alcance. 5. El ejercicio de las competencias propias derivadas de la prestación del servicio de Policía Local será realizado de modo exclusivo y directo por el personal funcionario de estos cuerpos, sin que en ningún caso quepa la gestión indirecta del servicio». También es posible «prestar» el uso de aquellos vehículos oficiales del Ayuntamiento y material necesario que, previa solicitud y de forma coordinada con la AVSRE, sea requerido para prestar servicio en los municipios afectados por la DANA dentro de la Comunitat Valenciana.

3. Contratación de emergencia

El artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público regula la llamada tramitación de emergencia de los contratos. En la parte que ahora interesa, dispone:

«1. Cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional, se estará al siguiente régimen excepcional: a) El órgano de contratación, sin obligación de tramitar expediente de contratación, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente. En caso de que no exista crédito adecuado y suficiente, una vez adoptado el acuerdo, se procederá a su dotación de conformidad con lo establecido en la Ley General Presupuestaria. (…) c) El plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un mes, contado desde la adopción del acuerdo previsto en la letra a). Si se excediese este plazo, la contratación de dichas prestaciones requerirá la tramitación de un procedimiento ordinario. d) Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se observará lo dispuesto en esta Ley sobre cumplimiento de los contratos, recepción y liquidación de la prestación. En el supuesto de que el libramiento de los fondos necesarios se hubiera realizado a justificar, transcurrido el plazo establecido en la letra c) anterior, se rendirá la cuenta justificativa del mismo, con reintegro de los fondos no invertidos».

Se trata, en esencia, de una adjudicación directa, justificada por las razones de catástrofe y grave riesgo que la avalan y que sin ninguna duda en este caso concurren. Pero no cabe abusar de esta figura, una mala práctica que por desgracia vimos durante la pandemia. Por eso el apartado 2º del mismo precepto indica que «Las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la actuación acometida por la Administración y que no tengan carácter de emergencia se contratarán con arreglo a la tramitación ordinaria regulada en esta Ley». Por tanto, se pueden adjudicar directamente las prestaciones que respondan a necesidades inmediatas provocadas por la misma situación de emergencia. Los Ayuntamientos de los municipios afectados no pueden contratar cualquier cosa de esta forma excepcional solo por el hecho de haber sido dañados por la catástrofe, ya que la contratación de emergencia es objetiva, no subjetiva. Tampoco se adjudicarán grandes contratos cuya duración en el tiempo se prolongue más allá de esta crisis, pues sin duda incluirían prestaciones que, una vez garantizada la seguridad y salubridad, así como el mínimo de condiciones de vida de las personas del municipio, y también, en su caso, el restablecimiento de los servicios esenciales, deberían licitarse en régimen de concurrencia.

Se debe contratar únicamente aquello que sea necesario para afrontar la emergencia inmediata

Se trata de contratos de obras, servicios y suministro cuyo objeto sea comprar bombas de achique de agua, generadores, contenedores, máquinas de todo tipo; contratar el servicio de retirada de vehículos, restos vegetales lodo y otras pesadas labores de limpieza que estos días han estado realizando las personas voluntarias; restablecer el servicio de alumbrado público y la red de abastecimiento, etc. La urgencia en estos casos es la incontestable e imperiosa necesidad de poder achicar agua de los garajes para verificar la existencia de cadáveres y evitar las consecuencias sanitarias de la putrefacción de las aguas; dotar de energía eléctrica a la población; de permitir el acceso a calles y localidades enteras; de reponer cuanto antes algunos servicios esenciales para la ciudadanía; etc. En todo caso, se debe contratar únicamente aquello que sea necesario para afrontar la emergencia inmediata. En definitiva, ¿cuándo puedo contratar «por emergencia»? Se explica perfectamente en la siguiente infografía de Juan Carlos García Melián: https://view.genially.com/672c8b0b8e891626f297193f

Con esta base legal y la casuística de uso y abuso producida a lo largo de los años, la doctrina ha llegado a configurar con exactitud la figura de este procedimiento (mejor dicho, «no procedimiento»), de emergencia. Como bien señala el modelo de informe emitido recientemente por el Servicio de Asesoramiento Municipal de la Dirección General de Administración Local de la GVA²:

«2. (…) Recuerda la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON), en su Informe especial de supervisión de los contratos tramitados por vía de emergencia en el 2021, de julio de 2022 que "la tramitación de emergencia no tiene cobertura en las Directivas europeas, siendo una herencia normativa residual de nuestro ordenamiento jurídico", por lo que su utilización debe ser especialmente excepcional y adecuadamente justificado en cada caso. En la misma línea se manifiesta la IGAE en su "Informe sobre la Auditoría de la Contratación de Emergencia", de 2021.

En este sentido, el informe de Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado 8/2024, de 2 de julio de 2024, concluye que la tramitación de emergencia deberá justificarse en cada caso, debiendo acreditarse en cada contratación el cumplimiento de las condiciones y límites previstos en el artículo 120 de la LCSP, incluso en el caso de que una norma estatal o autonómica con rango de Ley, prevea la aplicación de la tramitación de emergencia prevista en el artículo 120 de la LCSP para los expedientes de contratación a tramitar en el marco de las medidas adoptadas para afrontar determinadas necesidades públicas. Este mismo órgano consultivo, en relación al artículo 72 de la anterior Ley de Contratos, que contemplaba los mismos supuestos habilitantes que el vigente artículo 120.1 de la LCSP, precisa que es un régimen excepcional caracterizado por la dispensa de tramitar expediente, solo procede en los casos taxativos del apartado 1 de dicho artículo, es decir, acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional; y que solo podrá utilizarse cuando no sea posible la tramitación urgente o la utilización del procedimiento negociado sin publicidad por motivos de urgencia. Este mismo criterio se recoge en la recomendación final del citado Informe especial de supervisión de los contratos tramitados por vía de emergencia en el 2021, de la OIRESCON) de julio de 2022.

3. En la contratación objeto de este informe concurren las circunstancias que el previstas en el artículo 120.1 de la LCSP para la realización de una adjudicación de emergencia, en concreto una situación catastrófica como ha sido la DANA generada el 29 de octubre de 2024, además de encontrarnos ante una situación de grave y evidente peligro para la salubridad pública (o circunstancia que motive la contratación de emergencia) tal y como se ha justificado en los antecedentes de este informe.
Por otro lado, disponer de los recursos que se necesitan con la inmediatez que se requiere, no es posible a través de un procedimiento ordinario, ni siquiera mediante la tramitación de urgencia, ni mediante un procedimiento negociado sin publicidad por razón de urgencia, dado que, en ambos casos, los trámites previos de preparación del contrato, en especial contar con pliegos y realizar la retención de precio, la licitación o solicitud de ofertas y su valoración y la formalización del contrato, demoraría más de dos meses el inicio de la ejecución del contrato, con lo que resultaría totalmente extemporáneo.

4. La elección del contratista puede hacerse de manera directa (en caso de hacerse sin solicitud de ofertas; si se han solicitado, motivar aquí la elección del adjudicatario).

Se ha podido verificar que el contratista elegido cuenta con capacidad y solvencia para ejecutar el contrato y no está incurso en ninguna causa de prohibición para contratar, si bien no es preciso dejar constancia de la acreditación de estas circunstancias. El Tribunal de Cuentas recomienda realizar una verificación de los requisitos básicos de capacidad y solvencia de los adjudicatarios, en relación con las concretas prestaciones objeto del contrato en su informe de fiscalización de los contratos de emergencia celebrados en 2020 para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 por los ministerios del área político- administrativa del estado y sus organismos autónomos, informe 1.495, de 20 de diciembre de 2023, asumidas la Comisión Mixta de las Cortes para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, mediante resolución de 30 de abril de 2024. Esta misma recomendación la había realizado en el informe de fiscalización del mismo tipo de contratos realizado a las por las comunidades autónomas y ciudades autónomas sin órgano de control externo propio, aprobado el 29 de septiembre de 2022.

5. (…) de acuerdo con el régimen excepcional de la tramitación de emergencia, es posible no es necesario acreditar la existencia de crédito, pudiéndose habilitar el crédito tras la adjudicación del contrato, como permite el apartado 1.1) del artículo 120 de la LCSP; por ello, el artículo 39.2.b) excepciona los supuestos de emergencia de los motivos de nulidad de los contratos por carencia o insuficiencia de crédito. Se debe iniciar el expediente de modificación presupuestaria y dar traslado a Intervención de la Resolución que declara la contratación de emergencia, con el fin de que se proceda a la modificación del Presupuesto de esta Corporación, para dar cobertura presupuestaria a las actuaciones de gasto cuantificadas en ella.

6. En la tramitación de emergencia es posible acudir a la contratación verbal y no es requisito necesario la formalización del contrato para el inicio de su ejecución, según prevén los artículos 156.3 y 37.1 de la LCSP. Ello sin perjuicio de la conveniencia de solicitar ofertas y formalizar la adjudicación, si la premura con la que se precisa actuar lo permite. Así lo recomienda el Tribunal de Cuentas en los informes antes citados.

7. El artículo 44.4 de la LCSP excepciona la contratación de emergencia de la posibilidad de interponer un recurso administrativo especial.

8. De conformidad con lo dispuesto en la Disposición Adicional Segunda de la LCSP la competencia para adjudicación de este contrato corresponde a la Alcaldía. Igualmente, el artículo 21.1 m) de la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone que corresponde a la Alcaldía la competencia adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.

9. Una vez adjudicado el contrato, resulta imprescindible que la ejecución del mismo comience en el plazo máximo de un mes a contar desde dicha adjudicación. El incumplimiento de este requisito es causa de anulación del procedimiento, debiendo tramitarse un procedimiento ordinario.

Por otro lado, la simplificación de la adjudicación no exime del cumplimiento estricto de todas las obligaciones legales derivadas de ejecución de este contrato, que se ha de regir por las normas correspondientes al tipo de contrato de que se trata. Esta es una recomendación reiterada de la OIRESCON en sus informes especiales de supervisión de la contratación de emergencia de 2021 y 2022. (…)

10. La publicación de la contratación en el perfil de contratante no se exige expresamente en el artículo 63.4 de la LCSP, pero se deduce de la obligación general de publicación de las adjudicaciones que impone el artículo 151.1 de la LCSP. Además de la obligación de publicación en el Portal de Transparencia que impone, sin excepción alguna, el artículo 8.1.a) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de publicar "Todos los contratos, con indicación del objeto, duración, el importe de licitación y de adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del contrato". La recomendación final del Informe especial de supervisión de los contratos tramitados por vía de emergencia en el 2021, realizado por la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, de julio 2022, recomienda que se realice en las Plataformas de contratación al menos la siguiente información: justificación de la emergencia que motiva el contrato (informes técnicos y/o memorias que avalan la contratación), el objeto, el adjudicatario y el precio de adjudicación (impuestos desglosados).

Asimismo, de conformidad con el artículo 335.1, párrafo final de la LCSP, se remitirá al Tribunal de Cuentas una relación de todos los contratos celebrados, sin excepcionar los tramitados por emergencia.(…)».

Como alternativa, si el Ayuntamiento dispone de entes instrumentales, se puede utilizar la figura del encargo a medios propios personificados, en teoría igualmente ágil. Por supuesto, también debe acreditarse la concurrencia de las circunstancias excepcionales que prevé el artículo 120.1 de la LCSP en el caso de que la ejecución del contrato se encomiende a un medio propio personificado del órgano de contratación.

4. Suspensión de servicios y otros contratos

El régimen ordinario previsto para la suspensión de los contratos viene regulado en el artículo 208 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, un precepto que fue modificado precisamente durante la pandemia, lo que demuestra su relación con los acontecimientos catastróficos.

Según el modelo de resolución de Alcaldía de suspensión de contratos de servicios y suministros elaborado por el mencionado Servicio de Asesoramiento Municipal de la Dirección General de Administración Local³, (la DANA) «ha mermado gravemente la posibilidad de prestar por parte del Ayuntamiento los servicios de xxxxxxx (…) Considerando que en la actual situación resulta necesario suspender los siguientes contratos de servicios y suministros: relacionar los contratos de servicios y suministros que se vayan a suspender indicando la identidad de los contratistas. (…) Se considera oportuno asimismo suspender los contratos de explotación de bares en cafeterías y equipamientos municipales por haber devenido imposible su ejecución. Vistas las prerrogativas de la Administración reguladas en los artículos 190 y ss. de la LCSP. Considerando que las circunstancias concurrentes no son imputables a la empresa xxxxxx ni a la Administración, sino causa de fuerza mayor En cualquier caso, y a los efectos señalados en el artículo 208 de la LCSP se estará a las disposiciones generales que, en atención a las circunstancias excepcionales que han ocasionado esta emergencia pudieran dictarse por los organismos competentes. (…) La presente suspensión se extenderá hasta el momento que proceda la reanudación de cada contrato e implicará la ampliación de plazo de duración del contrato por un tiempo igual al de la suspensión. Dicha fecha se comunicará por el órgano de contratación. Asimismo, con el mismo alcance y efectos se declaran suspendidos los contratos de explotación de bares y cafeterías en equipamientos municipales. (…) A los efectos señalados en el art. 208 LCSP la presente resolución se dicta sin perjuicio de las disposiciones generales que, en atención a las circunstancias excepcionales que han ocasionado esta emergencia, pudieran dictarse por los organismos competentes». Además, en el caso de contratos de obras la suspensión deberá ir precedida de un informe de la dirección facultativa sobre el estado de las obras, y deberá incluir la referencia a las medidas para garantizar la seguridad de la obra.

Por último, la doctrina avala la posibilidad de ampliar el ámbito territorial de un contrato de gestión de servicios públicos para el abastecimiento de agua potable en un municipio [Informe 1/2013, de 11 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya (LA LEY 131/2013)].

5. Teletrabajo de los empleados públicos

El teletrabajo resulta esencial para que no se paralice el funcionamiento de la Administración, especialmente en tales circunstancias de necesidad. Sorprendentemente, vemos que en esta cuestión no aprendimos nada de la última crisis y se mantiene la visión del teletrabajo como una situación poco deseable y coyuntural, justificada en las situaciones extremas en las que salir de casa supone un riesgo. El resto del tiempo no, porque seguimos con la presunción de que sin vigilancia no hay rendimiento. Conciliación, trabajo por objetivos, evaluación… Aún no. Como dijimos en el contexto de la pandemia⁴, se trata de una «Modalidad de desempeño profesional y de organización laboral concebida en la década de los años 70 del S. XX, fue Nilles (1973) quien, en el marco de las actuaciones estratégicas desarrolladas para la reducción del impacto de la crisis del petróleo en EEUU, diseñó un sistema que redujese la frecuencia del traslado de los trabajadores a las dependencias físicas de las compañías y organizaciones, con el objetivo de disminuir el consumo de combustible fósil y de reducir la huella ambiental. Objetivo que no sólo se logró, sino que se mejoró el desempeño profesional y el grado de satisfacción de la fuerza de trabajo y de las direcciones de las compañías. (…) la vigencia de un marco normativo contenido en el nuevo art. 47.bis del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público —precepto introducido por el Real Decreto-Ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las Administraciones Públicas y de recursos humanos en el Sistema Nacional de Salud para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 (BOE núm. 259, de 30 de septiembre de 2020)— constituye un hito esencial en la Historia de la Administración Pública, a la vez que un difícil reto para un sector público que, a la fecha, no ha logrado, con carácter general, interiorizar las ventajas y eficiencia del sistema, ni tampoco confiar plenamente en el mismo; no habiendo logrado, por el momento, trasladar a la sociedad el valor del trabajo desempeñado por los empleados públicos a través de medios remotos durante el primer estado de alarma. (…) no es nuestro deseo que se implante a toda costa, una vez superada la improvisación del confinamiento, sino que se implante adecuadamente». En dicha ocasión publicamos un Especial en esta misma revista, que abarcaba el marco jurídico, la reciente doctrina, buenas prácticas, preguntas y respuestas, consejos y hasta un modelo de Reglamento.

El teletrabajo resulta esencial para que no se paralice el funcionamiento de la Administración

Lejos de esta normalización del teletrabajo (en realidad del sistema híbrido, que es el que defendemos⁵, regulado en Reglamentos específicos como el que aludimos únicamente en contadas ocasiones, en este momento se está manejando su «autorización» excepcional en decretos en los que se justifica tanto el teletrabajo como la misma exención laboral, que para algunos es prácticamente lo mismo, y que se justifican por razones de seguridad en ambos casos (y también para que los desplazamientos no entorpezcan las labores urgentes que se están realizando).

6. Suspensión versus continuación de los procedimientos

Si los empleados públicos continuamos trabajando o teletrabajando (faltaría más) no tiene sentido esa otra medida que parece que también se está convirtiendo en habitual (la vimos en la pandemia), como es la paralización de procedimientos y la ampliación de plazos, incluso los de los procedimientos de contratación. El único pero importante matiz es que, obviamente, dicha ampliación sí debe estimarse cuando se acuerde en beneficio de las personas interesadas en el procedimiento. Se puede alegar, sin duda, que la catástrofe impide el normal funcionamiento de los servicios administrativos municipales y, en particular, los relativos a la recepción de documentos presentados por dichas personas interesadas, porque estas tienen derecho a relacionarse con la Administración de forma presencial, si bien instamos una vez más a habilitar sedes electrónicas y otros servicios análogos totalmente accesibles y fácilmente utilizables. Pero ni siquiera esto justifica que la regla general sea la suspensión de procedimientos, pues dichos procedimientos deben tramitarse, y de hecho ahora más que nunca. Incluso desde el punto de vista institucional, no resulta en absoluto defendible la palabra «paralización» en este momento.

Sin embargo, y contrariamente a lo que defendemos, el Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre incorpora una nueva Disposición adicional novena en la Ley 39/3015 que precisamente dispone la «Suspensión de plazos administrativos en los acuerdos de declaración de zonas afectadas gravemente por emergencias de protección civil». En todo caso, la suspensión de los plazos no equivale a la suspensión de los procedimientos, y de hecho se centra en la persona del interesado, sin cuestionar la existencia de medios a nivel interno, cosa que sí se hizo en la pandemia. Dicho de otra forma: si la administración puede tramitar, no debe dejar de tramitar. Pero si los trámites o actuaciones que dependen de las personas interesadas se ven afectadas o directamente impedidas por alguna dificultad (incluso para recibir la notificación), entonces sí tiene sentido la suspensión. Por eso mismo entendemos la parte del precepto que se refiere a los “interesados que acrediten el carácter imposible o gravoso de su cumplimiento en atención a los efectos de la emergencia”. Pero establecer una suspensión de plazos automática cada vez que el Consejo de Ministros declare una zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil, nos parece contraproducente en relación a los casos de procedimientos favorables cuyos interesados sí disponen o pueden disponer de medios pese a las circunstancias. Si queremos salvaguardar sus derechos e intereses legítimos, lo que debemos hacer es facilitar al máximo o incluso eliminar dichos trámites, sobre todo si representan una carga burocrática o una molestia.

En cuanto a la figura de la ampliación de plazos prevista en la ley de procedimiento (también diferente de la suspensión), por supuesto es aplicable en este momento, pero teniendo en cuenta las circunstancias establecidas en la misma ley. Así, el art. 32.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común establece que «cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, debiendo publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido». Esto quiere decir que, en el caso que nos ocupa, la DANA no equivale per se a una ampliación de plazos, sino que cada Ayuntamiento valorará si dicha incidencia técnica (no climática), se produce e imposibilita el funcionamiento ordinario del sistema. Evidentemente, en sistemas seguros e interoperables que además permiten la tramitación en remoto, ni siquiera una DANA impediría la teletramitación de los expedientes, entendida esta en sentido amplio, tanto desde el punto de vista interno (teletrabajo), como externo (sedes electrónicas). Por tanto, en nuestra opinión tan solo vemos una alteración clara del escenario teóricamente habitual (estamos finalizando 2024) en la dificultad coyuntural de llevar a cabo la atención presencial. Aún así, y no se diga que no damos opciones, ahí está el citado art. 32.4 para dar cobertura a las situaciones concretas que se produzcan.

Cierto es que el TSJCV declaró inhábil la semana del 4 de noviembre. Pero esto es en el ámbito judicial, donde sí tiene sentido la suspensión de vistas y señalamientos. No podemos cerrar este apartado sin recordar, por si volviera a resultar útil, la iniciativa que tuvimos en el Ayuntamiento de Alzira durante la pandemia, llamada «Sensefirma» (solicitud sin certificado), cuya exposición de motivos señalaba precisamente la problemática que acabamos de apuntar: «Ante el cierre de la atención presencial de las oficinas del Ajuntament d’Alzira como medida de contención del COVID19, y para dar respuesta a la necesidad de presentación de escritos, comunicaciones o solicitudes de carácter urgente e imprescindible, se ha habilitado este trámite, sin que genere ningún registro y sin requerir un medio electrónico de autenticación. Este acceso tiene carácter provisional, se mantendrá mientras permanezca la situación ocasionada por el COVID19, y debe utilizarse de manera excepcional, únicamente para realizar presentaciones urgentes, que no pueden ser aplazadas». Se trataba de un trámite de exclusivo uso para personas físicas, no obligadas a tramitar electrónicamente conforme a lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 39/2015.

Queda claro, pues, que los sujetos obligados deben utilizar la sede o la plataforma que proceda en cada caso, y que este procedimiento es excepcional no solo en cuanto a su filtro subjetivo (los no obligados), sino que también porque se articula para un número limitado de trámites, todos ellos de carácter urgente e imprescindible. El objetivo: dar servicio. En definitiva, se trata de una propuesta de «tramitación sin firma» que procede volver reproducir aquí para facilitar su reutilización, si es que se considera conveniente.

En cuanto a su base legal, sucintamente recuperamos la argumentación que hicimos en su momento: «Visto el art. 12 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, especialmente en su apartado 1, que literalmente dispone: "Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.", Teniendo asimismo en cuenta el art. 66 de la misma Ley, especialmente su apartado.1.e), que se refiere a la necesidad de "Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio", en relación a las solicitudes de inicio de expedientes. Vista la posibilidad que ofrece la propia Ley 39/2015 de establecer vía Reglamento la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Atendido no obstante que ni procede en este momento tramitar la aprobación de un reglamento, ni mucho menos imponer dichos medios a personas que no dispongan de la aludida capacidad. Teniendo en cuenta especialmente que la Administración municipal es la competente para la prestación de determinados servicios públicos asistenciales. Visto el art. 9.1 de la citada Ley 39/2015, así como el Reglamento de la UE No 910/2014 (eIDAS), por lo que respecta a la identificación electrónica de las personas. Visto el art. 38 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que regula la sede electrónica. Visto el art. 3 del Código Civil, que literalmente indica: "Las normas deben interpretarse teniendo en cuenta los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad". Visto que dentro de la aludida gestión ordinaria se encuentra la atención al público, y atendida la voluntad del Ayuntamiento de mantener el servicio...».

La suspensión de los plazos no equivale a la suspensión de los procedimientos

En consecuencia, se habilitó un trámite disponible en la Sede electrónica del Ayuntamiento de Alzira, que permitía realizar una solicitud dirigida al Ayuntamiento sin necesidad de utilizar un certificado electrónico y sin realizar una entrada en el registro electrónico del Ayuntamiento. La persona interesada debía indicar de forma obligatoria su teléfono y dirección de correo electrónico para ser llamada en todo caso, a fin de confirmar los extremos de su solicitud. Este servicio fue atendido por parte de los funcionarios o funcionarias que estaban habilitados, conforme a distintos preceptos de la Ley 39/2015. Esto es importante. En la atención se realizaba un filtro previo, a fin de identificar la pretensión del usuario, indicándole cómo proceder en el caso de que simplemente precise de algún tipo de información o de alguna otra gestión que no debía derivar en el inicio de un procedimiento administrativo municipal. Tras la detección de una necesidad relacionada con un trámite, el funcionario habilitado procedía a la identificación de la persona. Dicha identificación se realizará a través de preguntas cruzadas, contrastando con el ciudadano la información que obra en las distintas bases de datos municipales. Llegado el momento en el que el empleado público había podido verificar con un margen prácticamente nulo de error la identidad de la persona, proseguía con el trámite. El empleado público comprobaba y recababa en nombre del ciudadano, en la medida de lo posible, cuantos datos y documentos eran precisos para la tramitación del procedimiento en cuestión. Se aplicó el principio de «la menor molestia posible». Una vez redactada la instancia, el empleado público compartía en voz alta con el usuario sus aspectos principales, informando inequívocamente del contenido, alcance y efectos de la solicitud que se presenta. Finalmente el empleado público firmaba, validando la instancia en nombre del interesado. A partir de ese momento dicha instancia seguía el cauce de tramitación habitual.

Conclusión: esto nos lleva a la necesidad de gestionar de manera proactiva, y no solo durante una situación de emergencia.

7. La administración proactiva

El hecho de que, por lo general, no se concedan o reconozcan automáticamente determinadas situaciones jurídicas favorables a los ciudadanos (o asociaciones, o empresas) no significa, en absoluto, que esto no se pueda ni mucho menos que no se deba hacer. Pero para ello resulta necesario revisar y probablemente redefinir, conceptual y formalmente, los procedimientos y en general todas las actuaciones administrativas cuestionando el modo en que se han venido realizando históricamente por parte de la Administración, incidiendo de forma especial en tres aspectos: la buena implantación del procedimiento electrónico (sobre todo en sus vertientes de simplificación, automatización e interoperabilidad); el refuerzo de mecanismos jurídicos que deberían ser más habituales de lo que son, como las declaraciones responsables, la devolución automática de ingresos indebidos, la revocación o la rectificación de errores; y, por encima de todo, un cambio de cultura que suponga un giro radical apoyado sobre la generalización de las actuaciones de oficio desde sus dos vertientes: la tramitación «de oficio» de un procedimiento para el reconocimiento de un derecho (no solo para tramitar las tradicionales «multas», y la no-tramitación con reconocimiento automático de derechos. En definitiva, debemos respaldar, con la cobertura legal que indudablemente tiene, la defensa de un modelo de administración proactiva y preactiva. La salvaguarda de los derechos de las personas merece el esfuerzo, especialmente cuando ocurre algo así. La clave es alcanzar el nivel más alto posible de reducción de cargas administrativas (RCA). Es inaceptable que en estas circunstancias la Administración solicite «papeles», unos documentos casi siempre físicos que muy probablemente hayan desaparecido con la riada.

NIVELES DE RCA EN LA TRAMITACIÓN

Nulo: tramitación a instancias de interesado + presentación de numerosos documentos

Bajo/medio: a instancia de interesado + reducción de algunas cargas burocráticas

Alto: a instancia del interesado + reducción de casi todas las cargas

Muy alto: a instancia de interesado + reducción de todas las cargas (0 documentos)

Total: de oficio + reducción de todas las cargas

Sin necesidad de RCA: el no-procedimiento

Niveles de reducción de cargas administrativas en la tramitación. Fuente: elaboración propia

La proactividad máxima nos permitiría alcanzar, por tanto, el nivel más óptimo de simplificación, ese nivel al que nosotros llamamos el no-procedimiento, y que por definición supone la eliminación de toda la burocracia interna y externa. Como dijo en su momento Fermín Cerezo, el mejor trámite no es el electrónico, es el que no existe. Aunque a algunos les resulte escandaloso, es el momento de las ayudas sin procedimiento. Tenemos bases de datos, plataformas de intermediación e informes de mapeo de la catástrofe. El Ayuntamiento dispone o puede acceder a los datos del padrón de habitantes, a los registros de actividades y de autónomos, a los datos fiscales. Si una persona cumple los requisitos para obtener una determinada ayuda, ¿por qué lo tiene que acreditar documentalmente llevando papeles de una Administración a otra? Pero voy más lejos: ¿por qué lo tiene que solicitar? Cuando se cumplen dichos requisitos, ¿una persona que presenta una instancia tiene más derecho que una que no la presenta (normalmente porque no puede o no sabe)? No machaquemos más si cabe con burocracia precisamente a las personas que más han sufrido por esta debacle.

8. Ayudas y beneficios fiscales

El Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024⁶, regula en una serie de preceptos determinados beneficios de tipo indemnizatorio, fiscal y asistencial. Entre otros:

• Excepciones a la aplicación de la franquicia prevista en el artículo 9 del Reglamento del seguro de riesgos extraordinarios, aprobado por el Real Decreto 300/2004, de 20 de febrero (art. 6).

• Tramitación por el Consorcio de Compensación de Seguros de las indemnizaciones por el seguro de riesgos extraordinarios en el caso de daños a las personas (art. 7).

• Suspensión de los plazos para los obligados tributarios y para el cómputo de la duración máxima en los procedimientos tramitados por la Agencia Estatal de Administración Tributaria y por los Tribunales económico-administrativos, y extensión de los plazos de presentación e ingreso de declaraciones y autoliquidaciones (art. 8).

• Inembargabilidad de las ayudas (art. 9).

• Medidas en materia catastral en el ámbito de competencias de la Dirección General del Catastro (art. 10).

• Línea de ayudas directas a empresas y profesionales especialmente afectados por la DANA (art. 11).

• Reducciones fiscales especiales para las actividades agrarias (art. 13).

• Período de ingreso del segundo plazo de Impuesto sobre la Renta de las Persona Físicas del ejercicio 2023 (art. 16).

• Excepciones a la extensión de plazos para presentar e ingresar ciertas declaraciones tributarias (art. 17).

• Exenciones en la cotización a la Seguridad Social y otras medidas relacionadas (arts. 18 y ss.).

• Incremento extraordinario en la prestación del ingreso mínimo vital (art. 27).

• Medidas destinadas a los hogares, empresas y autónomos (arts. 29 y ss.).

Referiremos de forma expresa el artículo 12 («Beneficios fiscales»):

«1. Se concede la exención de las cuotas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles correspondientes al ejercicio 2024 referidas a los bienes inmuebles urbanos, rústicos y de características especiales situados en los municipios citados en el anexo de este real decreto-ley, y que hayan resultado dañados como consecuencia directa de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) a que se refiere el artículo 1 de este real decreto-ley, cuando se acredite que tanto las personas como los bienes en ellos ubicados hayan tenido que ser objeto de realojamiento total o parcial en otras viviendas o locales diferentes hasta la reparación de los daños sufridos, o pérdidas en las producciones agrícolas y ganaderas que constituyan siniestros cuya cobertura no resulte posible mediante formula alguna de aseguramiento público o privado.

Se concede una reducción en el Impuesto sobre Actividades Económicas correspondiente al ejercicio 2024 a las industrias de cualquier naturaleza, establecimientos mercantiles, marítimo-pesqueros, turísticos y profesionales cuyos locales de negocio o bienes afectos a esa actividad, situados en los municipios citados en el anexo de este real decreto-ley, hayan sido dañados como consecuencia directa de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) a que se refiere el artículo 1 de este real decreto-ley, siempre que hubieran tenido que ser objeto de realojamiento o se hayan producido daños que obliguen al cierre temporal de la actividad. La indicada reducción será proporcional al tiempo transcurrido desde el día en que se haya producido el cese de la actividad hasta su reinicio en condiciones de normalidad, ya sea en los mismos locales, ya sea en otros habilitados al efecto, sin perjuicio de considerar, cuando la gravedad de los daños producidos de origen a ello, el supuesto de cese en el ejercicio de aquella, que surtirá efectos desde el día 31 de diciembre de 2023.

3. Las exenciones y reducciones de cuotas en los tributos previstas en los apartados anteriores comprenderán las de los recargos legalmente autorizados sobre los mismos.

4. Los contribuyentes que, teniendo derecho a los beneficios establecidos en los apartados anteriores, hubieran satisfecho los recibos correspondientes a dicho ejercicio fiscal, podrán pedir la devolución de las cantidades ingresadas.

5. Estarán exentas de las tasas del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico establecidas por la Ley 16/1979, de 2 de octubre, la tramitación de las bajas de vehículos solicitadas como consecuencia de los daños producidos por la DANA a que se refiere el artículo 1 de este real decreto-ley, y la expedición de duplicados de permisos de circulación o de conducción destruidos o extraviados por dichas causas, siempre que la persona titular del vehículo acredite disponer del seguro obligatorio de responsabilidad civil del automóvil en el momento en que se produjo el daño.

Asimismo, las personas domiciliadas en los municipios citados en el anexo de este real decreto-ley, estarán exentas de las tasas de expedición o renovación del Documento Nacional de Identidad reguladas en la Ley 84/1978, de 28 de diciembre, por la que se regula la tasa por expedición del Documento Nacional de Identidad, durante el periodo comprendido entre la entrada en vigor de este real decreto-ley y el 30 de enero de 2025.

6. La disminución de ingresos en tributos locales que las exenciones y reducciones previstas en los apartados anteriores produzcan en los ayuntamientos, diputaciones provinciales, consejos insulares, y comunidades autónomas será compensada con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

7. Estarán exentas del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas las ayudas por daños personales previstas en el artículo 3 de este real decreto-ley.

8. Estarán exentas de la tasa de acreditación catastral, establecida en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, la expedición por parte de la Dirección General del Catastro de certificaciones sobre inmuebles ubicados en municipios contemplados en el anexo de este real decreto-ley.»

Para ampliar este apartado véase el artículo «La Administración Local en el estado de emergencia. Nuevos caminos», de Manuel José Rodríguez Alonso (LA LEY 5366/2020), donde estudia las medidas relativas a los ingresos públicos desde el punto de vista de la fiscalidad municipal, y en este caso dentro del contexto de la pandemia (mayo de 2020), donde indica que:

«(…) resultaría ajustado a derecho que un Ayuntamiento aprobase una modificación del calendario de todos los ingresos públicos. Esta medida, independientemente de ámbito material y temporal al que se extienda, resulta de especial interés al poder aplicarse mediante Resolución de la Alcaldía sin más que modificar el calendario fiscal con la tramitación correspondiente, siempre de acuerdo con el ente autonómico cuando se trate de ingresos cuya gestión se haya delegado.

Durante el estado de emergencia muchas de las actividades que conforman el tejido productivo local (autónomos, comercio, hotelería, hostelería, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativos y otras adicionales) se han visto abocados al cierre obligados por las medidas establecidas por los poderes públicos y otras muchas, aunque han podido abrir parcialmente, han visto reducirse sus ingresos de forma importante.

Han sido las decisiones públicas las que, en beneficio de la comunidad, han impuesto un régimen que de facto ha impedido el funcionamiento de las actividades señaladas.

Resulta evidente que determinadas tasas o precios públicos, referidos a los periodos de cierre total o limitación de actividad, no pueden ser liquidados ni cobrados, y si lo han sido procedería su devolución. Tal y como establece el artículo 26.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante TRLRHL): "cuando por causas no imputables al sujeto pasivo, el servicio público, la actividad administrativa o el derecho a la utilización o aprovechamiento del dominio público no se preste o desarrolle, procederá la devolución del importe correspondiente"».

9. La vuelta a la normalidad

Según su Preámbulo, el Real Decreto-ley 6/2024, de 5 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) en diferentes municipios entre el 28 de octubre y el 4 de noviembre de 2024 tiene por objeto contribuir al restablecimiento de la normalidad de las zonas afectadas y la adopción, con la necesaria celeridad que demandan las circunstancias, de algunas de las medidas contempladas por el artículo 24 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, en particular las contempladas en su apartado 2, como son determinados beneficios fiscales y medidas en materia de Seguridad Social, algunas de las cuales exigen la aprobación de una norma de rango legal. Con esta finalidad, la norma establece un «Régimen de ayudas a corporaciones locales», así como el «Régimen de ayudas a entidades locales para las obras de reparación, restitución o reconstrucción de infraestructuras, equipamientos o instalaciones y servicios de titularidad municipal o provincial» (arts. 4 y 5, respectivamente). Estas ayudas por supuesto son complementarias con las que provengan de otras instancias, esencialmente la supranacional (UE) y la autonómica.

Tras una catástrofe la vida sigue, debe hacerlo
 

Tras una catástrofe la vida sigue, debe hacerlo. Otras medidas a tener en cuenta, en este caso por parte del Ayuntamiento, son:

• Otras medidas fiscales diferentes a las indicadas, en este caso en relación con los ingresos municipales, siempre dentro de sus competencias y con la necesaria cobertura legal en cuanto a aplazamientos, exenciones y bonificaciones.

• El mantenimiento del equilibrio económico de los contratos.

• Medidas de apoyo (de todo tipo) en favor de los autónomos y las pymes del municipio.

• El restablecimiento de los servicios públicos municipales en el plazo más breve posible, especialmente los servicios esenciales.

• El mantenimiento de alguna de las medidas indicadas en los puntos anteriores durante en tiempo que sea necesario, especialmente aquellas que reducen la burocracia y facilitan la vida de las personas, que deberían implantarse definitivamente.

• Reforzar los servicios sociales y asistenciales, punto que merece ser mínimamente desarrollado.

En efecto, otro servicio municipal que queremos poner en valor, y que va a ser decisivo en esta fase, son los servicios sociales. Lo que establece el art. 25.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local es que las competencias municipales en esta materia son «e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social». Esta competencia se puede clasificar en dos. La primera la de informar, tras la evaluación, de cuáles son las situaciones de necesidad social. La segunda, la atención inmediata en situación o en riesgo de exclusión, y no es otra que la de ayudar en situaciones de desamparo, o de desalojo, o de personas sin hogar, o de grave necesidad inmediata. Dentro de esta competencia, y atendiendo a las circunstancias y los medios disponibles, podrían entrar las ayudas a domicilio, así como las ayudas en casos de emergencia social⁷.

10. ¿Podemos evitar que algo así vuelva a ocurrir? Una breve reflexión sobre los principios de planificación y resiliencia

Los puntos anteriores se centraban por completo en la toma de medidas reactivas, como no puede ser de otra manera en las circunstancias actuales. Pero no podemos acabar la presente reflexión sin al menos apuntar que con los medios y la tecnología presentes podríamos (deberíamos) disponer de mejores mecanismos de prevención de emergencias.

Empecemos por la planificación, un principio que aparece en el art. 3.1.g) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Según Peláez Martínez⁸,

«Se puede constatar la localización de Planes de Emergencia Municipal en municipios de todo tipo de tamaños y características específicas, así como afectos a sistemas de planificación municipal, entidad local que planifica de forma autónoma o aislada, o supramunicipal, planificación conjunta de varias poblaciones a la vez de forma mancomunal o comarcal.

Como regla general, se puede concluir que la voluntad política de las administraciones locales y autonómicas intervinientes en el proceso planificador, la cooperación entre las mismas, una política de fomento de la planificación local y un respeto a la autonomía de los municipios y las entidades supramunicipales que correspondan, según el territorio concreto, da lugar, junto a un marco regulador abierto, flexible e integrador de todas las variables citadas, a una gran implantación de los PEM, tal como demuestran los casos de Extremadura, Murcia, País Vasco, Islas Baleares y Andalucía.

(…) Las características generales del sistema son la baja implantación, en el conjunto del estado, de los instrumentos de planeamiento analizados, los cuales se concentran en áreas geográficas muy delimitadas, dentro de España y dentro de cada Comunidad Autónoma donde hay Planes.

Específicamente se puede afirmar que, como regla general, prevalecen los Planes supramunicipales sobre los municipales, concentrándose ambos en pequeñas localidades de menos de 5.000 habitantes».

Pero el principio de planificación y, más recientemente, el de resiliencia, fueron puestos a prueba hace unos años por la pandemia. Fue una prueba no superada. A la vista del desastre actual, nos preguntamos si los Next Generation UE, articulados en España a través del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se han destinado verdaderamente a desarrollar estas cuestiones, pues se vislumbra una escasa recuperación, una testimonial transformación y una nula resiliencia. Tampoco ha salido muy bien parado el principio de coordinación. Lo peor es la sensación de que cada vez que tengamos un nuevo «examen sorpresa» volveremos a suspender.

Lo peor es la sensación de que cada vez que tengamos un nuevo «examen sorpresa» volveremos a suspender

Año 2024. La Administración se sigue rigiendo por el principio de planificación, pero, con la irrupción de la Inteligencia Artificial (IA), podemos decir que la predicción es la nueva planificación. Su grado de eficacia y fiabilidad es muy superior. Con carácter preventivo, la IA puede generar escenarios de crisis para entrenar a los servicios de emergencia en la respuesta a situaciones complejas, mejorando la preparación y eficiencia del personal (simulación y entrenamiento). No obstante, aunque el objetivo es evitar las situaciones de emergencia, si finalmente se producen la IA puede coordinar las respuestas de diferentes servicios, como la policía, bomberos y ambulancias, optimizando el uso de recursos y asegurando que se cubran todas las necesidades coyunturales de la emergencia (coordinación en tiempo real). Por su parte, los Gemelos Digitales Urbanos (GDU) pueden ser fundamentales para preparar a las poblaciones frente a catástrofes naturales o emergencias. Por ejemplo, al replicar la ciudad, permiten simular inundaciones, terremotos o incendios y ensayar respuestas ante estas situaciones. Asimismo, los GDU también pueden modelar y mejorar sistemas de videovigilancia o el despliegue de servicios de seguridad, como la policía y los bomberos, optimizando las rutas y tiempos de respuesta ante emergencias.

En el contexto actual de continua incertidumbre, sin duda el rasgo caracterizador de este siglo tan agitado, la innovación resulta imprescindible en nuestras organizaciones públicas, por lo general rezagadas. La próxima puesta a prueba de la (no) resiliencia no tardará en llegar. Dicen que la innovación es arriesgada, pero, en palabras de Xavier Marcet, sin duda lo más arriesgado es no innovar. Lo acabamos de comprobar de una manera demasiado dolorosa. En el momento presente, la IA puede analizar datos meteorológicos y geológicos para prever desastres naturales como inundaciones o incendios forestales, facilitando la planificación y respuesta rápida por parte de los servicios de emergencia. Si por desgracia la catástrofe se acaba produciendo igualmente, ya en pleno desarrollo de un acontecimiento crítico, la IA puede ayudar a coordinar los recursos disponibles, optimizar rutas de evacuación, y analizar el impacto ambiental para minimizar daños. Los citados GDU permiten aumentar exponencialmente resiliencia frente a desastres naturales u otros eventos críticos, gracias a la simulación de diferentes escenarios de emergencia, dando con ello un margen mucho mayor tanto para la planificación como para la capacidad de reacción.

La innovación resulta imprescindible en nuestras organizaciones públicas, por lo general rezagadas
 

Por tanto, si ya disponemos de estas herramientas, no podemos depender de que alguien reciba y lea no demasiado tarde un correo electrónico en el que aparecen datos que en realidad tendrían que ser enviados a todos los servicios de emergencias de forma automatizada y en tiempo real. Por favor, que no tenga que venir otra desgracia para volver a abochornarnos. No solo es inaceptable; también es inasumible.

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¹ Felio José Bauzá Martorell. «Intervención de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de las Fuerzas Armadas, de Cruz Roja española y de otras organizaciones: intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME)». Esta doctrina forma parte del libro La protección civil y la gestión de emergencias en las entidades locales, edición no 1, El Consultor de los Ayuntamientos, noviembre de 2022 (LA LEY 10487/2022).

² https://presidencia.gva.es/documents/80292207/0/DG+AS+44-24Informe+contrato+de+emergencia.pdf/0db8fac2-7101-329c-b9be-b053b6a138f4?t=1730885316292

³ https://presidencia.gva.es/documents/80292207/0/DG+AS+44-24Suspensi%C3%B3n+de+contrato.pdf/7ae81e9e-2a2d-2657-13ad-0df97f6df8e3?t=1730885354554

⁴ Almonacid Lamelas, Víctor y Dapena Gómez, María. «El teletrabajo o la realidad imparable surgida de una crisis: inédita oportunidad de evolución y crecimiento para el sector público». El Consultor de los Ayuntamientos, No V, Sección Presentación, Diciembre 2020, pág. 7 (LA LEY 8068/2020).

⁵ Ver «Smart Working: el nuevo teletrabajo». Fuente: https://nosoloaytos.wordpress.com/2021/11/27/smart-working-el-nuevo-teletrabajo/

⁶ https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2024-22928

⁷ Competencias locales en materia de servicios sociales (LA LEY 802/2015).

⁸ Pablo Peláez Martínez. «Planificación local de emergencias en España» (LA LEY 14621/2011). Esta doctrina forma parte del libro Protección civil y emergencias: régimen jurídico, edición no 1, El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 2011.