Decreto 286/2021, de 28 de diciembre, por el que se establecen las condiciones específicas a las que debe ajustarse la prórroga del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el ejercicio 2022

• 

  La inteligencia artificial en la gestión pública

  Libros
  Desde 40,51 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Manual práctico de Compra Pública de Innovación

  Libros
  Desde 54,34 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  El IVA en los Entes Locales

  Libros
  Desde 45,45 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Casos prácticos para secretarios y técnicos de Administración Local

  Libros
  Desde 98,80 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.
• 

  Revista El Consultor de los Ayuntamientos

  Periódicos y Revistas
  468,00 €
  
  (IVA Inc.)
  Más info.

Sumario

El Gobierno andaluz ha presentado en el Parlamento de Andalucía el proyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2022 junto con su documentación anexa, para su examen, enmienda y aprobación, de acuerdo con lo previsto en el artículo 36 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo.

El debate de enmiendas a la totalidad del Presupuesto se ha producido en fecha 24 de noviembre de 2021, y como resultado de este, el Parlamento ha devuelto al Consejo de Gobierno el proyecto de Ley.

El proyecto de Ley del Presupuesto presentado concentraba sus esfuerzos en la lucha para la erradicación de la pandemia y la mejora de la atención a la salud de la ciudadanía, así como en la consolidación de la recuperación del crecimiento, induciendo la mejora del modelo económico sustentado en la transformación digital y la transición hacia una economía descarbonizada. Se desenvolvía en el marco de una nueva fiscalidad para el empleo que profundiza en la reducción de impuestos iniciada en abril de 2019 y que ha continuado con la reciente aprobación en el Parlamento andaluz de la Ley 5/2021, de 20 de octubre, de Tributos Cedidos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La anualidad 2022 resultaba además esencial para asegurar la correcta ejecución de los fondos estructurales y de inversión europeos del marco saliente 2014-2020, así como de los recursos adicionales puestos a disposición por la UE para luchar contra las consecuencias de la pandemia. Entre estos recursos destaca la iniciativa REACT-EU, de la cual Andalucía recibe una importante dotación hasta finales de 2023. Los recursos del sistema estarían complementados por los fondos europeos procedentes del nuevo marco de financiación 2021-2027 y del programa extraordinario «Next Generation EU». Dentro de este último, destaca el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, del que las Comunidades Autónomas recibirán fondos de la Unión Europea a través de la Administración General del Estado.

Cabe destacar, en la finalidad de maximizar los recursos provenientes de financiación europea, la importancia que adquiere el Decreto-ley 3/2021, de 16 de febrero, por el que se adoptan medidas de agilización administrativa y racionalización de los recursos para el impulso a la recuperación y resiliencia en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, con objeto de optimizar la gestión y ejecución de los fondos, propiciando su máximo aprovechamiento.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía establece en su artículo 190.5, que si el Presupuesto no estuviere aprobado el primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación del nuevo.

Asimismo, el artículo 37 del texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, establece que si la Ley del Presupuesto no fuera aprobada por el Parlamento de Andalucía antes del primer día del ejercicio económico que haya de regir se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio inmediatamente anterior, con la estructura y aplicaciones contables del proyecto remitido, en su caso, hasta la aprobación y publicación del nuevo en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

Igualmente, establece que la prórroga no afectará a las operaciones de capital y financieras, correspondientes a programas y servicios no incluidos en el Anexo de Inversiones del Presupuesto del ejercicio que se prorroga. Tampoco afectará a transferencias corrientes que no se relacionen con el funcionamiento de los servicios.

En las actuales circunstancias, siendo imposible la aprobación de la Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2022 antes del día 1 de enero de este año, se producirá la prórroga del Presupuesto de forma automática, lo que justifica la aprobación de un instrumento normativo que permita hacerla más operativa, al objeto de facilitar la actividad económico-financiera de la Administración de la Junta de Andalucía y de los distintos entes de su sector público.

Por ello, se hace necesario establecer mediante este decreto los criterios de aplicación de la prórroga para el ejercicio 2022 del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2021, que salvaguarden el conjunto de compromisos jurídicos y de gestión que mantiene la Comunidad Autónoma de Andalucía. A ello se añade que la ejecución del Presupuesto prorrogado ha de conciliarse con los principios contemplados en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Así, para facilitar la ejecución del Presupuesto prorrogado y optimizar la eficiencia de la gestión presupuestaria durante el período de prórroga y, consecuentemente, garantizar el eficaz funcionamiento de la Administración autonómica y de los servicios públicos prestados a la ciudadanía, en el presente decreto se establecen determinados aspectos sobre los créditos prorrogados. Asimismo, se establece la estructura presupuestaria, de conformidad con la estructura y aplicaciones contables del proyecto de Ley del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2022 remitido al Parlamento.

En general, se entenderán prorrogadas las disposiciones de la Ley 3/2020, de 28 de diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2021, que guarden una relación necesaria con los créditos presupuestarios prorrogados, y salvo que resultaran inaplicables por su naturaleza. Se citan de manera expresa aquellas disposiciones excepcionadas por haberse cumplido el mandato que establecían.

Respecto de los créditos afectados a programas de la Unión Europea (servicios 11 a 17), los compromisos financieros de los Planes y Programas comunitarios aprobados constituyen la base del presupuesto anual, y una obligación de ejecución para no incurrir en penalizaciones por incumplimiento de las reglas de certificación, y por tanto, en pérdida de la financiación acordada. Por lo tanto, en la situación de prórroga no resulta adecuado reproducir el escenario financiero del ejercicio anterior, donde los compromisos de gasto obedecían a la anualidad 2021, sino que la presupuestación debe estar ajustada al cumplimiento de la regla n+3 y a la programación para 2022, todo ello sin perjuicio de que no se supere globalmente el crédito del Presupuesto para 2021 y se cumplan las limitaciones sobre prórroga presupuestaria contempladas en el citado artículo 37 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, y no contemplándose con carácter general los recursos adicionales y extraordinarios procedentes del Instrumento de Recuperación REACT EU que no fueron incluidos en el Presupuesto para el año 2021.

En cuanto a los créditos financiados con transferencias y otros ingresos finalistas (servicios 18 y 20), la Comunidad Autónoma presupuesta anualmente un volumen determinado de recursos procedentes de estas fuentes financieras, debiéndose realizar periódicamente la revisión de los escenarios, en base a la información de la que se dispone sobre asignaciones de los Presupuestos Generales del Estado, convenios con otras Administraciones u otros acuerdos. Las características descritas de estas fuentes finalistas también determinan que el escenario de prórroga haya de ajustarse a la realidad de estas fuentes financieras. En este sentido, se recoge en el Presupuesto prorrogado la desagregación a nivel de sección y código de financiación, que proporcione soporte a la envolvente de estos recursos para el ejercicio 2022, con el límite del crédito inicial del ejercicio que se prorroga, y sin tener en cuenta con carácter general las transferencias finalistas del Estado procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia dado que no fueron previstas en ningún caso en el Presupuesto para el año 2021.

Sin perjuicio de lo indicado anteriormente para las fuentes financieras finalistas, la distribución por capítulos de la prórroga presupuestaria para el ejercicio 2022 se realiza atendiendo a la estructura y aplicaciones del proyecto remitido al Parlamento de Andalucía.

El ejercicio económico 2022, de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Gobierno de España y comunicadas en el Consejo de Política Fiscal y Financiera en el presente año, muestra una restricción financiera importante en créditos autofinanciados que ya fue considerada en el proyecto de la Ley del Presupuesto para 2022. Así, asistimos a una disminución global de las cantidades que, en concepto de modelo de financiación, dotaciones extraordinarias de financiación estatal, y tasa de referencia de déficit, han de tenerse en cuenta en el tratamiento de los créditos del Estado de Gastos provenientes del 2021 que, con la estructura y aplicaciones contables del proyecto remitido, sean asignados al Presupuesto de prórroga.

Ello conlleva necesariamente que el Presupuesto de prórroga priorice en primer lugar la cobertura de todos los compromisos de gasto que existan para el ejercicio 2022, y todo ello sin perjuicio del límite de créditos autofinanciados establecidos en la envolvente del Presupuesto aprobado para 2021. Los incrementos retributivos del personal que se dispongan en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, los compromisos existentes en materia de conciertos, contratos, refuerzos de personal Covid y gasto corriente consolidado en los servicios públicos esenciales, que tensionan el Presupuesto de 2022, en el marco de la reducción financiera indicada, han de considerarse preferentemente sobre otras partidas dentro de las decisiones de aplicación del Presupuesto de prórroga, pues en caso contrario peligraría la sostenibilidad financiera y presupuestaria de la Junta de Andalucía en el ejercicio de 2022, así como el necesario cumplimiento de los principios contemplados en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

Por ello, en el capítulo I se recoge la valoración de la plantilla de personal vigente a 31 de diciembre de 2021, y se prevé de forma automática la aplicación del incremento retributivo que disponga con carácter básico, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022, de conformidad con la disposición adicional cuarta de la Ley 3/2020, de 28 de diciembre, reservándose créditos para dicha finalidad.

Para el capítulo II la prórroga presupuestaria alcanza a los créditos para gastos cuya realización es indispensable para el normal funcionamiento de la Comunidad Autónoma, teniendo asimismo en cuenta el traspaso de compromisos procedentes de ejercicios anteriores, así como la previsión de gasto efectivo en los servicios públicos esenciales, como la sanidad.

En el capítulo IV «transferencias corrientes» del estado de gastos del Presupuesto, se consignan créditos destinados a efectuar pagos, condicionados o no, sin contrapartida directa, tanto para la financiación de operaciones genéricas o transferencias, como para la financiación de operaciones corrientes con un fin concreto específico; o subvenciones, ya sean nominativas, excepcionales o regladas, y ayudas en especie. Asimismo, se recogen las transferencias destinadas a financiar de forma genérica la actividad corriente de las entidades instrumentales y consorcios adscritos a la Administración de la Junta de Andalucía.

Para la determinación de las transferencias corrientes relacionadas con el funcionamiento de los servicios, se realiza una interpretación conforme a su definición a efectos de este decreto, esto es, se prorrogarán aquellas transferencias corrientes cuya realización sea indispensable para la atención ordinaria de las necesidades colectivas.

En general, las transferencias destinadas a financiar de forma genérica la actividad corriente de las agencias, así como del resto de las entidades instrumentales y consorcios adscritos a la Administración de la Junta de Andalucía, están relacionadas directamente con el funcionamiento de los servicios públicos, puesto que si se prescinde de esta financiación las entidades no podrán realizar su actividad propia (prestaciones de servicio público). En el mismo caso nos encontramos con las destinadas a financiar las Universidades Públicas de Andalucía, o a participar en la financiación de actuaciones de carácter municipal, a través de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, así como las transferencias corrientes al Estado y a la Seguridad Social.

Los actos administrativos y contables desarrollados durante la ejecución de la prórroga que pudieran afectar a las transferencias corrientes a recibir por parte de las entidades con contabilidad no presupuestaria, condicionarán los compromisos de gasto que puedan adquirir estas entidades, con cargo a sus presupuestos de explotación y capital y sus programas de actuación, inversión y financiación prorrogados.

Así, en la norma se instrumenta un procedimiento para el resto de transferencias, subvenciones y ayudas clasificadas en los artículos económicos 47, 48 y 49, por el cual, el órgano competente para la aprobación del gasto en las Consejerías, agencias y consorcios, emitirá una certificación señalando si el gasto tiene como destino el funcionamiento de los servicios para poder disponer de dichos créditos, puesto que a priori se desconoce dicha afectación. Este procedimiento será asimismo de aplicación a las entidades con contabilidad no presupuestaria, en la tramitación de transferencias, subvenciones y ayudas. Esta norma no será de aplicación a aquellos créditos necesarios para la cobertura de compromisos adoptados en ejercicios anteriores.

En el capítulo V se extiende el régimen general de prórroga automática de los créditos iniciales del ejercicio anterior, por no existir ninguna especialidad en estos créditos en este sentido. Sin embargo, se ha de entender que no se prorrogan en este capítulo aquellos fondos de carácter extraordinario, como lo ha sido el Fondo de Contingencia Sanitaria contra el COVID-19, cuya distribución a lo largo del ejercicio a otros capítulos de gasto, ha permitido contribuir a la financiación de los compromisos adoptados a consecuencia de la prestación de servicios fundamentales.

Respecto a los capítulos VI y VII, el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, establece que la prórroga no afectará a las operaciones de capital y financieras, correspondientes a programas y servicios no incluidos en el Anexo de Inversiones del Presupuesto del ejercicio que se prorroga. En este sentido no pueden considerarse en la prórroga aquellas aplicaciones y proyectos asignados a nuevos programas presupuestarios y/o servicios de la clasificación orgánica del Presupuesto presentado ante el Parlamento.

En relación con las operaciones financieras, la Comunidad Autónoma de Andalucía debe atender con su Presupuesto las obligaciones contraídas en materia de endeudamiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 135.3 de la Constitución Española, de acuerdo con el cual los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. En el mismo sentido se pronuncia la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en su artículo 14. La amortización de la deuda pública no se ve constreñida por los límites de la prórroga presupuestaria, en virtud de las mencionadas disposiciones. Así, el Presupuesto prorrogado recogerá las previsiones reales sobre los vencimientos del ejercicio 2022 correspondientes a los intereses (capítulo III) y principal de amortización (capítulo IX) de las operaciones vigentes. Para el resto de los capítulos III «Gastos financieros», VIII «Activos financieros» y IX «Pasivos financieros» deberá atenderse a los créditos iniciales del presupuesto 2021.

Por último se establecen los criterios aplicables a las subvenciones nominativas, teniendo en cuenta su relación con el funcionamiento de los servicios; así como el límite para las operaciones de capital financiadas con recursos propios, como salvaguarda para facilitar la cobertura de los compromisos y hacer frente a las obligaciones que representan las retribuciones, cotizaciones sociales y otros gastos del conjunto de personas empleadas públicas, con los importes del presupuesto prorrogado.

Asimismo, se recogen las disposiciones de adecuación de los ingresos del Presupuesto prorrogado y la aplicación de las diferentes magnitudes durante su ejecución, y las necesarias para garantizar, durante el periodo de prórroga, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad para el año 2022, el límite de deuda de la Comunidad Autónoma de Andalucía y cualquier otro acuerdo adoptado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera o de la Administración General del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.

El presente decreto se adecúa a los principios de buena regulación referidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y al artículo 7.2 del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa de la Junta de Andalucía. De acuerdo con los principios de necesidad y eficacia, la aprobación de esta norma se justifica por una razón de interés general: establecer los criterios de aplicación de la prórroga del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2021 durante el ejercicio 2022, para salvaguardar el conjunto de compromisos jurídicos y de gestión que mantiene la Comunidad Autónoma de Andalucía y facilitar la ejecución del Presupuesto prorrogado. Con el decreto que se adopta se contribuye a proporcionar seguridad jurídica a los órganos competentes en la ejecución del presupuesto prorrogado, y facilitar el conocimiento de los procedimientos a la ciudadanía en cumplimiento del principio de transparencia.

Por otra parte, el contenido de la norma es proporcionado a la finalidad perseguida, por lo que se da satisfacción a los principios de eficiencia y proporcionalidad, estableciendo un procedimiento unificado de actuaciones, que contribuyen a la eficiencia de la gestión durante el período de prórroga y al buen funcionamiento de la Administración autonómica y de los servicios públicos prestados a la ciudadanía.

En su virtud, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21.3 y 27.9 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a propuesta del Consejero de Hacienda y Financiación Europea, de acuerdo con el Consejo Consultivo de Andalucía, y previa deliberación del Consejo de Gobierno, en su reunión del día 28 de diciembre de 2021,

DISPONGO

DISPOSICIONES FINALES