Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía

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Sumario

El Pleno del Tribunal Constitucional, por providencia de 24 de enero de 2023, ha acordado admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad número 8367-2022, contra el Decreto-ley 8/2022, de 27 de septiembre («B.O.E.» 1 febrero).LE0000746815_20230201

Véase la Res. 14 octubre 2022, del Parlamento de Andalucía, por la que se ordena la publicación del acuerdo de convalidación del D.-ley 8/2022, de 27 de septiembre, por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía («B.O.J.A.» 25 octubre).LE0000740216_20221026

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 64.1.3.ª, atribuye a la Comunidad Autónoma Andaluza la competencia exclusiva sobre los transportes terrestres de personas por carretera cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en territorio andaluz, con independencia de la titularidad de la infraestructura sobre la que se desarrolle.

Como consecuencia de esta competencia se aprobó la Ley 2/2003, de 12 de mayo, de Transportes Urbanos y Metropolitanos de Viajeros en Andalucía, que ahora se pretende modificar con el presente decreto-ley. Esta modificación de la Ley 2/2003, de 12 de mayo, tiene como finalidad establecer un marco común para la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor en Andalucía, tras las nuevas exigencias introducidas por el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, por el que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (en adelante, LOTT), en materia de arrendamiento de vehículos con conductor.

En concreto, mediante el artículo único del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, se modifica el artículo 91 de la LOTT, determinando que la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional habilitará exclusivamente para realizar servicios de carácter interurbano. Adicionalmente se exige que el origen de la prestación de servicios se encuentre dentro de la Comunidad Autónoma donde se halla domiciliada la correspondiente autorización.

No obstante, la disposición transitoria única del citado Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, con la finalidad de compensar a los titulares afectados por los perjuicios derivados de la nueva delimitación del ámbito territorial de las autorizaciones VTC, prevé un régimen transitorio de cuatro años, ampliable en algunos casos a dos años, para que puedan continuar prestando servicios urbanos, plazo que, para la práctica totalidad de las autorizaciones VTC, concluirá en septiembre de 2022.

Por otra parte, la disposición adicional primera del citado Real Decreto-ley, amplía las competencias normativas de las Comunidades Autónomas que por delegación del Estado tuvieran competencias para otorgar este tipo de autorizaciones de carácter nacional, como es el caso de Andalucía, para modificar las condiciones de explotación del artículo 182.1 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (en adelante, ROTT), por lo que respecta a los servicios cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su respectivo ámbito territorial. Por ello, en este contexto de cambio profundo de la regulación en materia de VTC, se hace preciso y urgente solventar con la máxima celeridad el vacío legal existente para la prestación del servicio en el ámbito urbano y, por tanto, la incertidumbre y falta de seguridad jurídica generada en los titulares de autorizaciones VTC y en las personas consumidoras y usuarias en Andalucía. Lo contrario tendría un impacto económico y en términos de empleo inasumibles para la sociedad andaluza, condenando además a un sector a la práctica desaparición.

En este sentido se ha pronunciado la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en su informe de 17 de enero de 2019, en el cual señala en relación con el nuevo ámbito territorial de prestación de las autorizaciones nacionales VTC establecido en el citado Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, que producirá una drástica reducción del número de operadores en el segmento del transporte discrecional de viajeros en el ámbito urbano, lo cual, ceteris paribus, tendrá efectos negativos para la movilidad urbana y para los ciudadanos que reciben el servicio, que la menor competencia tenderá a producir que los precios del transporte se eleven, que los tiempos de espera para los usuarios aumenten, que la disponibilidad de vehículos se reduzca, que la calidad del servicio se resienta y que se produzcan menos innovaciones en el servicio, limitación que tendrá más impacto en aquellos territorios donde hay un mayor número de autorizaciones VTC, entre los que señala Andalucía, que en la actualidad representa la segunda Comunidad con más autorizaciones VTC, un 18,5% del total nacional.

Como punto de partida, para abordar dicha regulación, es necesario tener en consideración que el régimen jurídico de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor ha sido objeto de una extensa y diversa regulación a lo largo de estos años, como la que se materializó con la denominada Ley Ómnibus, Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que supuso una liberalización total de estos servicios durante el periodo comprendido entre los años 2009-2015 y que ha tenido como principal consecuencia el aumento exponencial de este tipo de autorizaciones en el ámbito nacional y, de manera particular, en Comunidades Autónomas como la andaluza, en la que se siguen concediendo autorizaciones por fallo judicial y se supera con creces la ratio de una VTC por cada treinta taxis.

En particular, el Tribunal Supremo, en su Sentencia 921/2018, de 4 de junio, concluye que la evolución del sector ha conducido a que ambas actividades (VTC y taxis) hayan aproximado sus rasgos (tipo de vehículo, demanda a la que responden) hasta competir en la actualidad en un mismo mercado de transporte urbano. El sector del taxi, continúa el alto tribunal, responsabilidad de las administraciones autonómicas y locales, si bien no es en sentido técnico jurídico un servicio público, siempre ha sido considerado un servicio de interés general, sometido a una intensa reglamentación (que incluye la regulación tarifaria y una contingentación del número de licencias) al objeto de garantizar su calidad y seguridad, con exigencias que hacen más onerosa su prestación. Si se mantiene tal concepción del servicio del taxi –lo que en gran medida es una opción que corresponde a las comunidades autónomas y ayuntamientos–, es preciso imponer determinadas limitaciones al servicio de VTC, pues de lo contrario este servicio acabaría por realizar la mayoría de los servicios más rentables, al ofrecerlos en condiciones menos onerosas que los taxistas. Así, concluye el Tribunal Supremo, el conjunto de requisitos y limitaciones tiene por objeto permitir una competencia equilibrada entre ambas modalidades de transporte urbano y hacer posible con ello el mantenimiento del servicio.

De acuerdo con los razonamientos expresados por el Tribunal Supremo, mediante la presente regulación se pretende dar cumplimiento a la previsión normativa a favor de las Comunidades Autónomas contenida en el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, fijando un marco normativo homogéneo aplicable a las autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en Andalucía para garantizar la realización del transporte de viajeros en vehículos con autorizaciones VTC en el ámbito urbano, en condiciones óptimas y de calidad, y sobre todo en armonía con el servicio del taxi, con el que compite directamente en el mismo mercado.

El presente decreto-ley por el que se modifica la Ley 2/2003, de 12 de mayo, se estructura en un artículo único y dos disposiciones finales.

Mediante el artículo único se modifica el Título II de la citada Ley 2/2003, que pasa a rubricarse «Del transporte de viajeros en vehículos de hasta 9 plazas, incluido el conductor» y, además, lo estructura en dos capítulos como consecuencia de introducir ex novo un capítulo específico con la regulación del transporte de viajeros mediante el arrendamiento de vehículos con conductor.

El Capítulo I contiene las disposiciones relativas a la actividad del taxi y el Capítulo II se refiere al servicio de arrendamiento de vehículo con conductor.

Este Capítulo II recoge, en primer lugar, el título habitante para la prestación del servicio VTC. En coherencia con la regulación que ha precedido al Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, y para asegurar la protección de los derechos de los consumidores y usuarios, se permite a los vehículos adscritos a autorizaciones VTC legalmente otorgadas en Andalucía seguir desarrollando su actividad en el ámbito urbano al vencimiento del período establecido en la disposición transitoria única del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre.

En segundo lugar, las modificaciones que se introducen afectan a las condiciones de explotación para la prestación de los servicios de VTC, tanto urbanos como interurbanos, que se desarrollen íntegramente en Andalucía con el objeto de garantizar una competencia equilibrada entre la actividad de alquiler con conductor y la actividad del taxi y hacer posible con ello el mantenimiento del servicio del taxi como un servicio de interés general sometido a determinadas exigencias de calidad y seguridad.

Así, en el artículo 18 ter, se recoge la definición de captación de viajeros y zonas de especial protección, con el objetivo de facilitar el efectivo control administrativo de la limitación de los servicios VTC al segmento de la precontratación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 182.1 del ROTT, donde se establece que las VTC no pueden circular por la vía pública en busca de clientes, ni propiciar la captación de viajeros que no hubiesen contratado previamente el servicio permaneciendo estacionados a tal efecto. Esta es una medida necesaria y proporcional, en tanto que persigue atender a la protección de los derechos de los usuarios, además de permitir el ejercicio de las facultades administrativas de inspección con mayor seguridad jurídica.

A continuación, en el artículo 18 quater, para garantizar el efectivo control de la contratación previa de los servicios de arrendamiento de vehículo con conductor, así como el inicio del servicio en el ámbito de la Comunidad Autónoma Andaluza conforme a lo dispuesto en el artículo 91 de la LOTT, se exige a los titulares de autorizaciones VTC la obligación de acreditar los datos de cada servicio que vayan a iniciar, mediante su comunicación al Registro de Comunicaciones de los Servicios de Arrendamiento de Vehículos con Conductor a que se refiere el Real Decreto 785/2021, de 7 de septiembre, sobre el control de la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.

La proporcionalidad y adecuación de esta medida reside en la necesidad de facilitar el control de la actividad que tienen permitida las VTC, reducida al ámbito de la precontratación, sin que puedan deambular y estacionar en el espacio público a la espera de la contratación de sus servicios, a diferencia de los taxis, así como evitar que autorizaciones VTC de otras comunidades presten sus servicios en Andalucía.

En los artículos 18 quinquies a 18 octies, se regulan los requisitos de los conductores, su capacitación y las características técnicas de los vehículos, con la finalidad de ofrecer a los usuarios unos determinados niveles de calidad y seguridad en los servicios de alquiler con conductor.

Respecto a la capacitación de los conductores, contenida en el artículo 18 quinquies, resaltar que esta medida se adopta por razones de interés general, derivada de la necesidad de permitir únicamente el desarrollo de la actividad a quien previamente tenga justificada su aptitud e idoneidad para la prestación del servicio, en aras de alcanzar la profesionalización del sector y una mejor protección de los derechos de los usuarios.

Asimismo, en el artículo 18 sexies, para dar solución a los problemas de movilidad, congestión de tráfico y medioambientales se habilita a los Ayuntamientos para la fijación de un régimen de descanso anual que permita garantizar una prestación continuada y equilibrada de los servicios urbanos de viajeros en vehículos de arrendamiento con conductor dentro de su ámbito territorial. Esta medida resulta esencial, especialmente en aquellos municipios andaluces donde se concentra un número muy elevado de autorizaciones VTC, para que puedan asegurar una correcta ordenación de la movilidad y un transporte público de calidad a los usuarios.

En cuanto a las características técnicas de los vehículos VTC, se establece unos mínimos parámetros de calidad y se potencia la renovación de la flota con vehículos cero, eco y vehículos accesibles, al objeto de mejorar la seguridad de los usuarios y garantizar servicios de transporte seguros, fiables y accesible a todos los pasajeros sin discriminación.

Por lo que se refiere al régimen sancionador, el artículo 18 octies se remite al régimen estatal.

Por otra parte, en relación con el transporte de pasajeros en vehículos autotaxis, se considera también esencial y urgente, con el objetivo de combatir el intrusismo y la competencia desleal que amenaza seriamente el sector del taxi en Andalucía, endurecer la sanción prevista para este tipo de conducta en la Ley 2/2003, de 12 de mayo, por resultar potencialmente gravosa para los viajeros que utilizan los servicios de una persona que carece de título habilitante, poniendo en riesgo su seguridad, así como la calidad y profesionalidad del servicio público. En consecuencia, se modifica el artículo 44.1 para sancionar a quien realice transporte ilegal con multa de 4.001 a 6.000 euros.

Además, se modifica el artículo 48, relativo a la competencia para la imposición de sanciones respecto a los servicios de transporte de viajeros en vehículos turismo, previsto en el Título II de la ley, atendiendo al carácter urbano o interurbano del servicio en el que se comete la infracción, en consonancia con la distribución de competencias prevista en el artículo 4 de la ley 2/2003, de 12 de mayo, en cuyo apartado 1 se atribuye a los Ayuntamientos las funciones de inspección y sanción de los servicios urbanos de trasporte público de viajeros que se lleven a cabo íntegramente dentro de sus respectivos términos municipales, y en el apartado 3 a la Comunidad Autónoma para los trayectos interurbanos, en virtud de lo previsto en la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

Conforme a la normativa de defensa de los consumidores y usuarios, se modifica la disposición adicional séptima relativa a los derechos y obligaciones de los usuarios y se remite a un desarrollo reglamentario posterior la regulación de las obligaciones y responsabilidades que asumen las plataformas intermediarias en materia de trasporte de viajeros.

Por último, se añade una disposición transitoria sexta donde se establece un plazo máximo de dos años para obtener el certificado de capacitación profesional por los conductores de vehículos VTC a contar desde la entrada en vigor de la disposición reglamentaria que lo desarrolle.

La regulación del decreto-ley en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía se contempla en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que establece que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía.

En las medidas que se adoptan en el presente decreto-ley concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad previstas en el artículo 110.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, considerando, además, que los objetivos que con su aprobación se pretende alcanzar no pueden conseguirse a través de la tramitación de una ley u otra disposición normativa por el procedimiento de urgencia, y sin que este decreto-ley constituya un supuesto de uso abusivo o arbitrario.

En el presente caso, la urgente y extraordinaria necesidad se justifica por la inminente finalización del régimen transitorio para que las autorizaciones VTC puedan seguir prestando servicios urbanos, y entre en vigor el nuevo ámbito territorial, que habilitará exclusivamente para realizar transporte interurbano de viajeros. A estos efectos, resulta imprescindible e inaplazable que la Comunidad Autónoma Andaluza diseñe un marco normativo común para el sector del transporte público de viajeros en vehículos de arrendamiento con conductor donde se establezca las condiciones para la prestación de los servicios en el ámbito urbano, y evitar con la máxima celeridad el impacto económico y social que la extinción de los servicios urbanos de VTC pueda provocar en Andalucía de no regularse antes de que finalice el periodo transitorio.

En síntesis, se trata de abordar, mediante este decreto-ley, el carácter reglado de la actividad de arrendamiento de vehículo con conductor sujeta a licencia que se desarrolle íntegramente en Andalucía, de conformidad con la habilitación contenida en el Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, dado el vacío normativo existente en estos momentos en nuestra comunidad para la prestación del servicio en el ámbito urbano y garantizar así la concurrencia competitiva entre dos actividades de transporte urbano sometidas a condiciones de ejercicios diferenciadas (VTC y taxis) tras el desequilibrio producido en los últimos años por la proliferación de licencias VTC en Andalucía, donde la proporción entre taxis y VTC se sitúa en 1/3.

La causa principal que ha ralentizado la regulación de las condiciones de explotación de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor obedece a la falta de predictibilidad e imposibilidad de planificación de la actividad, que ha quedado prácticamente paralizada como consecuencia de la pandemia durante más de un año, desde marzo de 2020 hasta mediados de 2021.

Otro de los motivos por los que no se ha podido afrontar esta regulación con anterioridad es la gran incertidumbre e inseguridad jurídica respecto del marco normativo aplicable al sector de la VTC, como consecuencia de la heterogeneidad normativa estatal, autonómica y local sobre la materia, las elevadas reclamaciones patrimoniales presentadas frente a las Administraciones que han modificado las condiciones de explotación de las VTC durante el periodo compensatorio, así como por los pronunciamientos dispares entre los tribunales superiores, además de los procesos judiciales que están pendientes de resolución, y que pueden alterar en gran medida el escenario normativo aplicable.

Asimismo, la aprobación de este decreto-ley de medidas urgentes contiene una medida esencial y precisa para contribuir a combatir la expansión de los denominados taxis piratas en Andalucía. En definitiva, todas y cada una las medidas que se adoptan en este decreto-ley tienen una relación directa y congruente con la situación de excepcionalidad y urgencia descrita.

En este sentido, estas medidas que se adoptan no podrían abordarse mediante tramitación ordinaria o parlamentaria de urgencia, teniendo en cuenta las materias a las que afectan y los plazos concedidos en la normativa estatal para el mantenimiento del régimen transitorio. La inmediatez de la entrada en vigor de este decreto-ley resulta también oportuna, puesto que otra alternativa requeriría de un plazo muy superior en el tiempo.

Por último, este decreto-ley cumple con los límites fijados por las competencias autonómicas para acometer una regulación legal en esta materia. Cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad, todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre, claro está, que lo hagan dentro de su espectro competencial.

En su virtud, y en uso de la facultad concedida por los artículos 110 y 64.1.3.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía, y conforme a lo previsto en el precepto 27.3 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a propuesta de la titular de la Consejería de Fomento, Articulación del Territorio, y Vivienda, previa deliberación del Consejo de Gobierno en su reunión del día 27 de septiembre de 2022,

DISPONGO

DISPOSICIONES FINALES