LEY 14/2003, de 10 de abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana

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Sumario

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos, que las Cortes Valencianas han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I.

El patrimonio de la Generalitat es uno de los recursos esenciales para la prestación de los servicios públicos y para el ejercicio de las competencias que le son propias.

El Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana se refiere expresamente al patrimonio de la Generalitat en su artículo 50 imponiendo una reserva de ley, consecuente con la establecida en el artículo 132 de la Constitución, para la determinación de su régimen jurídico.

La Ley 3/1986, de 24 de octubre, de Patrimonio de la Generalitat, dio cumplimiento a la previsión contenida en el Estatuto de Autonomía, estableciendo el régimen jurídico de los bienes y derechos de la Generalitat.

Transcurridos 16 años desde la publicación de la ley, se ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de un nuevo marco normativo en el que se incorporen las novedades legales más significativas, se regulen nuevas figuras que permitan un mejor aprovechamiento de los recursos, se profundice en la consideración del patrimonio como soporte básico para la prestación de servicios públicos, facilitando, para ello, la colaboración interadministrativa en materia patrimonial y, en general, se perfeccione la regulación contenida en la ley hasta ahora vigente, realizando especial hincapié en la defensa y conservación del patrimonio y en la regulación del inventario como instrumento clave para ello.

Se ha tenido presente en la elaboración de la ley, además de lo dispuesto en nuestra Constitución y Estatuto de Autonomía, la regulación contenida en el Código Civil, la normativa de las propiedades administrativas especiales, la legislación sobre contratación administrativa, concesiones, etc., a fin de conseguir el total cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 149 del texto constitucional.

De otro lado, se ha intentado favorecer la transmisión entre administraciones de los bienes de dominio público, lo que en modo alguno resulta incompatible con los bienes de tal naturaleza, por mantener, en todo caso, su afectación al fin público. La ley intenta ser completa, actualizada e incluso innovadora en materia de patrimonio.

II.

La ley da un carácter unitario al patrimonio de la Generalitat, que está integrado por el conjunto de los bienes y derechos que le pertenezcan por cualquier título, así como la de los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma.

Por otra parte, la ley limita su aplicación a los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Generalitat, excluyendo a los bienes y derechos de las sociedades mercantiles y las fundaciones públicas de la Generalitat.

Se hace especial hincapié en la protección y defensa del patrimonio, dedicando a la materia el título II, en el que se regula el Inventario General de Bienes y Derechos, instrumento clave para realizar una correcta gestión patrimonial, la inscripción registral y las potestades de la Generalitat respecto a sus bienes: la potestad de investigación, de deslinde, de recuperación de oficio y de desahucio administrativo. Dichas potestades se adicionan a los principios enunciados en el artículo 132 de la Constitución, referidos a los bienes de dominio público (inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad), constituyendo los medios que han de contribuir decisivamente en la protección del patrimonio de la Generalitat.

III.

La ley dedica su título III a la regulación de la afectación, adscripción y mutación demanial. Constituye la afectación la clave para diferenciar los bienes de dominio público de los patrimoniales, quedando definida por su vinculación al uso general o a la prestación de un servicio público. Una importante novedad de la ley es la regulación, junto a la afectación expresa, de la afectación tácita y presunta, lo que permite aplicar el régimen jurídico de los bienes demaniales a todos los que efectivamente estén destinados a un uso o servicio público, aun cuando no exista acto expreso de afectación. Se garantiza, pues, la protección de los bienes por razones de los usos o servicios públicos a los que estén afectos.

Asimismo, y por primera vez, se define la adscripción como un término diferenciado de la afectación. Adscribir supone asignar un determinado bien, mueble o inmueble, a un órgano administrativo, al que se confiere las facultades de administración, gestión y conservación. De este modo, la ley permite adscribir bienes demaniales a departamentos de la Generalitat, organismos públicos vinculados y dependientes de la misma e incluso a otras administraciones públicas, cuando dichos bienes sean el soporte físico necesario para la prestación por ellos del servicio público de su competencia al que estén afectos los bienes y que justifica su demanialidad. Pero también resulta posible adscribir bienes patrimoniales a departamentos de la Generalitat y otros organismos públicos, cuando se estime conveniente para la mejor defensa del patrimonio y el cumplimiento de sus fines.

La distinción entre afectación y adscripción permite agilizar las adscripciones de bienes en los casos de creación, suspensión o reforma de departamentos u organismos públicos de la Generalitat, sin acudir a la figura de la mutación demanial, cuando la afectación no se ve alterada.

Una de las principales novedades de la ley la constituye la regulación de las mutaciones demaniales y, en concreto, de las mutaciones demaniales externas, que permiten la transmisión de la titularidad de bienes de dominio público a otras administraciones, sin perdida de la demanialidad. La mutación demanial externa no contradice el principio de inalienabilidad de los bienes de dominio público, ya que dicho principio constitucional impide el tráfico jurídico privado de dichos bienes, pero no el tráfico jurídico público, en el que, en ningún momento, se pierde la afectación al uso o servicio público de que se trate. La ley, pues, permite con carácter general la afectación de un bien o derecho demanial a un uso o servicio público competencia de otra administración y transmitir la titularidad de los mismos, figura que se encuentra regulada en alguna ley estatal (cabe citar, por ejemplo, la legislación de carreteras, y la Ley Orgánica de Universidades) y que ha sido recogida en diversas sentencias del Tribunal Supremo. La mutación demanial externa permite agilizar y justificar las cesiones de bienes entre administraciones públicas.

IV.

Por su parte, el título IV de la ley especifica las formas de adquisición de bienes y derechos por parte de la Generalitat. A través de algunos de ellos, los bienes adquiridos tendrán una afectación tácita a un uso o servicio público y, por consiguiente, serán calificados de bienes de dominio público.

En los procedimientos de adquisición onerosa y arrendamiento de bienes inmuebles se incluyen los principios de publicidad y concurrencia, al establecer, como regla general, el concurso. Ello no obstante, se enumeran los supuestos en los que puede autorizarse, excepcionalmente, la adquisición directa, consultando, siempre que ello sea posible, un mínimo de tres ofertas.

Asimismo, la última frase del artículo 40.b) crea una excepción al régimen de los gastos plurianuales dispuesto con carácter general en el artículo 29 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat, innovación que permitirá, con las suficientes garantías, facilitar y agilizar la adquisición de inmuebles necesarios para la prestación de los servicios públicos.

Las adquisiciones gratuitas precisan de aceptación, previa valoración de cargas y gravámenes. La aceptación de las herencias se entenderá siempre hecha a beneficio de inventario.

Debe destacarse la regulación que efectúa la ley de las cesiones administrativas como cesiones finalistas, que tienen como condición esencial la afectación al uso o servicio público de que se trate. La cesión administrativa puede ir unida a una mutación demanial externa, cuando el bien que se cede es un bien de dominio público.

Este mismo título regula la constitución de sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de la Generalitat, los organismos públicos vinculados o dependientes de la Generalitat y demás entes públicos, así como la adquisición a título oneroso de acciones, participaciones y valores. Permite la ley la aportación de bienes o derechos reales patrimoniales para la constitución de estas sociedades o la ampliación de su capital social. Asimismo, y en cuanto a los bienes demaniales, cabe la adscripción de los afectos a un servicio público a las empresas que tengan por objeto la prestación de dicho servicio.

V.

El título V regula la utilización y aprovechamiento de los bienes y derechos, dedicando el capítulo I a los bienes de dominio público y el capítulo II a los patrimoniales o de dominio privado.

La enumeración de los usos de que son susceptibles los bienes demaniales sigue los criterios ya incorporados en nuestro ordenamiento jurídico positivo y estudiados por la doctrina. La ley distingue diversas formas de utilización, haciendo referencia al uso común general, uso común especial y uso privativo, supuesto este último en el que se exige la concesión. La ley establece los principios básicos sobre concesiones administrativas, y considera implícita la concesión o autorización en los supuestos de prestación en régimen de gestión indirecta de un servicio público, cuando resulte necesario la utilización del bien como soporte físico necesario para prestar dicho servicio.

En la utilización de los bienes y derechos patrimoniales se establece el principio de la máxima rentabilidad así como el de publicidad y concurrencia, enumerando las causas que pueden excepcionar la licitación.

VI.

El título VI de la ley regula la enajenación de los bienes patrimoniales. Como forma general de enajenación, opta por la subasta tanto para los bienes inmuebles como muebles, estableciendo los supuestos excepcionales en los que puede excepcionarse la licitación.

La permuta de bienes inmuebles incluye, como novedad, la regulación de la permuta por cosa futura, que tiene por finalidad adquirir un bien futuro, principalmente oficinas, que se ha de construir como contraprestación a la entrega de un bien actual, el solar. Por supuesto, la ley incorpora garantías para garantizar el cumplimiento de las obligaciones, exigiendo la constitución de un aval.

VII.

El título VII regula la cesión gratuita de los bienes patrimoniales, que deberán ser destinados, en todo caso, a fines de utilidad pública o interés social.

VIII.

Como se ha indicado la ley da un carácter unitario del patrimonio de la Generalitat, incluyendo el de los organismos públicos vinculados o dependientes de la misma. Por ello, el título VIII de la ley establece el régimen jurídico especial del patrimonio de los organismos públicos vinculados o dependientes de la Generalitat, estableciendo una regulación que se aplicará en el caso de que la legislación reguladora de los citados organismos no establezca otra cosa.

IX.

Por último el título IX, regula las responsabilidades y sanciones, supone una auténtica novedad, que permitirá una mejor defensa del patrimonio de la Generalitat. Con carácter general, se establece el deber de cooperar en la investigación y defensa del patrimonio y el utilizar y custodiar adecuadamente los bienes. La ley tipifica las infracciones y las sanciones, y recoge los principios básicos de los procedimientos sancionadores, y, especialmente, el principio de non bis in idem al excluir el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración cuando exista un ilícito penal, quedando a salvo la exigencia de las responsabilidades patrimoniales que correspondan para el resarcimiento de los daños y perjuicios causados.

X.

La atribución de competencias sobre el patrimonio de la Generalitat, a la que se hace referencia a través del texto legal, se centra en la consellería competente en materia de patrimonio, hoy la Consellería de Economía, Hacienda y Empleo, sin perjuicio de que, en determinados supuestos, por la naturaleza y cuantía de la operación, se atribuya la competencia al Gobierno Valenciano. Los departamentos y organismos públicos de la Generalitat ostentan, con carácter general, y en los términos establecidos en la ley, competencias sobre la gestión de los bienes a ellos adscritos para el cumplimiento de sus fines. De otro lado, las disposiciones adicionales de la ley atribuyen competencias a las consellerías competentes en materia de vivienda, patrimonio cultural y administración y gestión de montes, terrenos forestales, vías pecuarias y carreteras en relación a determinados aspectos de dichos bienes, sujetos a legislación especial.

Por último, a las Cortes Valencianas se les atribuye autonomía patrimonial, sin detrimento del carácter unitario del patrimonio de la Generalitat.