Sumario

PREÁMBULO

I

La policía local realiza funciones que son esenciales para la comunidad, en la medida que se ocupa, entre otras muchas funciones, de la protección de las personas y la vigilancia de los espacios públicos; la dirección del tráfico; la protección civil; el auxilio en casos de accidentes, catástrofes o calamidades públicas; la prevención de actividades delictivas; la colaboración con la Administración de justicia, o la cooperación en la resolución de conflictos privados cuando es requerida para ello.

Es evidente, pues, que la policía local contribuye muy decisivamente a proteger el derecho de vivir y convivir en paz y libertad de las personas que viven en las Illes Balears o las visitan, así como a garantizar el libre ejercicio de los derechos y libertades públicas y la seguridad ciudadana.

Así las cosas, los poderes públicos están obligados a adoptar las medidas necesarias para garantizar en todo momento los servicios básicos que la policía local presta a los ciudadanos, como funcionarios públicos que son.

II

La primera ley estatal de función pública posterior a la aprobación de la Constitución Española fue la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, cuya versión inicial implantó un modelo de empleo público básicamente laboral.

Este modelo se modificó, con el fin de implantar efectivamente el modelo funcionarial que hoy conocemos en el marco del artículo 103.3 de la Constitución Española, mediante la Ley 23/1988, de 28 de julio, dictada a raíz de una primera sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987 que obligó al legislador estatal a reservar determinadas funciones públicas a los funcionarios de carrera, las cuales no podía realizar, por lo tanto, ni personal laboral ni personal eventual, con unas funciones también -con respecto a estos otros dos tipos de personal- necesariamente tasadas.

Con la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público mediante la Ley 7/2007, de 12 de abril (cuyo Texto Refundido se contiene actualmente en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) y, en el ámbito de las Illes Balears, de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el modelo funcionarial queda definitivamente reforzado, dado que no solo se reservan determinadas funciones públicas a los funcionarios de carrera, sino que, además, las funciones que puede llevar a cabo el personal laboral al servicio de las administraciones territoriales se reducen muy considerablemente.

Por razones obvias, ambas normas prevén que las funciones reservadas a los funcionarios de carrera podrán ser ejercidas también por personal funcionario interino cuando se produzcan ciertas circunstancias, dado que es obligado prever siempre la circunstancia que alguna administración no disponga de personal funcionario de carrera, en un determinado momento, y en ningún caso se puede dejar de prestar una actividad esencial para los ciudadanos.

De este modo, el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público establece que los funcionarios interinos ejercen «funciones propias de los funcionarios de carrera». En el mismo sentido se pronuncia el artículo 15 de la Ley 3/2007 citada antes cuando dispone que el personal funcionario interino podrá ser nombrado para llevar a cabo con carácter temporal «funciones reservadas al personal funcionario de carrera».

III

Por ello, cuando una ley general o sectorial -estatal o autonómica- reserva determinadas funciones al personal funcionario de carrera -como, entre otras, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local-, debe entenderse que dichas funciones no pueden ser ejercidas ni por personal laboral ni por personal eventual, pero sí por personal funcionario interino si se verifican las circunstancias previstas en el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público y en la correspondiente legislación autonómica. Dicho en otras palabras, las funciones que cualquier ley reserve a funcionarios de carrera pueden ser ejercidas por personal funcionario interino en aplicación de la citada legislación funcionarial básica, aunque la ley reguladora de la reserva de funciones a los funcionarios de carrera no prevea expresamente dicha eventualidad -lo cual, por otra parte, no dejaría de ser una reiteración innecesaria, dada la previsión general que al respecto ya contiene el Estatuto Básico del Empleado Público.

A pesar de esta evidencia, la reciente modificación -a otros efectos- de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, y particularmente del artículo 92.3 de la citada ley -relativo al régimen general de los funcionarios de carrera de las entidades locales-, ha generado algunas dudas jurídicas respecto de esta cuestión en el ámbito local, especialmente en cuanto a los cuerpos de policía local, lo cual aconseja la intervención del legislador con el fin de reforzar el principio general de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española.

Efectivamente, el legislador autonómico no puede ser ajeno a esta cuestión desde el momento en que se trata de un aspecto que puede afectar a la existencia misma de los policías locales interinos al servicio de las entidades locales -y, en general, del resto de funcionarios locales interinos-, con funciones -interinas pero plenas- que implican la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas, en la salvaguardia de los intereses generales y en el ejercicio de autoridad, entre otras funciones reservadas a los funcionarios por el artículo 92.3 de la Ley 7/1985 -así como, por cierto, en términos muy similares, por el artículo 9.2 del Estatuto Básico del Empleado Público, inmediatamente anterior al artículo 10 del mismo Estatuto de constante referencia. Así, no tiene que quedar ninguna duda jurídica respecto de la plena validez de las actuaciones de todo este personal funcionario interino al servicio de las entidades locales en el ejercicio de sus funciones, al menos desde el punto de vista de la voluntad del legislador autonómico, en el ámbito de sus competencias.

IV

La policía local dispone de un régimen estatutario particular -adicional o complementario al previsto para el resto del personal funcionario al servicio de las entidades locales- en virtud de lo dispuesto en el artículo 52.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, según el cual los cuerpos de policía local son institutos armados, de naturaleza civil, con estructura y organización jerarquizada, que se rigen, en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los capítulos II y III del título I de la citada Ley Orgánica y por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, con la adecuación que exija la dependencia de la administración correspondiente, así como por las disposiciones dictadas al respecto por las comunidades autónomas, los reglamentos específicos para cada cuerpo y las demás normas promulgadas por los ayuntamientos. Toda esta normativa se completa con lo previsto en el artículo 3.2 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que dispone que los cuerpos de policía local se rigen también por el Estatuto Básico del Empleado Público y por la legislación de las comunidades autónomas, excepto en todo aquello que se establece para estos cuerpos en la Ley Orgánica 2/1986.

En este contexto normativo y en virtud del título competencial contenido en el artículo 30.19 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero -según el cual la Comunidad Autónoma tiene la competencia exclusiva, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, en materia de coordinación y otras facultades en relación con las policías locales, en los términos que establece la citada Ley Orgánica 2/1986-, el Parlamento de las Illes Balears aprobó la Ley 4/2013, de 17 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de las Illes Balears, cuyo artículo 41 prevé la existencia de policías locales interinos, a los que corresponde, de acuerdo con las condiciones y circunstancias del artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público, el desarrollo de funciones propias de funcionarios de carrera. Este precepto legal autonómico es plenamente vigente, en la medida que ni ha sido derogado por el legislador autonómico ni ha sido declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional, y, en consecuencia, se tiene que seguir aplicando en el ámbito de las Illes Balears.

En cuanto al personal funcionario al servicio de las entidades locales, el artículo 3.1 del Estatuto Básico del Empleado Público dispone que dicho personal se rige por la legislación estatal que le sea de aplicación, de la que forma parte el mismo Estatuto Básico, y por la legislación de las comunidades autónomas, con respeto a la autonomía local.

De acuerdo con este precepto legal, en relación con el artículo 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -según la redacción dada por la Ley 27/2013-, los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en todo aquello no previsto específicamente en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, por el Estatuto Básico del Empleado Público, por el resto de legislación del Estado en materia de función pública y por la legislación de las comunidades autónomas. Esta última legislación, en el ámbito de las Illes Balears y en virtud de los apartados 3 y 13 del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears -según los cuales corresponden a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia del estatuto de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma y de la Administración Local y en materia de régimen local- está constituida por la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears, y por la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

V

Pues bien, el título VII de la citada Ley 7/1985, relativo al personal al servicio de las entidades locales, no prevé la figura del funcionario interino -más allá de una breve referencia en el apartado 7 del artículo 92 bis respecto de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, de la que en ningún caso se desprende un eventual carácter excepcional para el colectivo al que hace referencia, sino más bien al contrario, dado que da por hecho la posibilidad de nombramientos interinos en este ámbito. No obstante, de acuerdo con lo expuesto hasta ahora y de conformidad con el artículo 92.1 de la misma Ley 7/1985, hay que entender que es plenamente aplicable al personal al servicio de las entidades locales la previsión contenida en el artículo 10 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con el posible nombramiento, por razones justificadas de necesidad y urgencia, de funcionarios interinos para ejercer funciones propias de funcionarios de carrera -a las que hace referencia también, como ya se ha indicado antes, el artículo 9.2 del Estatuto Básico en términos muy similares y en armonía, como no puede ser de otro modo, con las funciones fijadas en el artículo 92.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Como también ya se ha dicho, tales funciones se reservan a este tipo de personal -funcionario- únicamente para excluir expresamente la posibilidad de que las puedan ejercer otros tipos de personal, como el personal laboral o el personal eventual.

Visto todo ello y al amparo de lo dispuesto en el apartado 19 del artículo 30 y en los apartados 3 y 13 del artículo 31 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, razones de seguridad jurídica aconsejan modificar puntualmente la legislación autonómica en materia del estatuto de los funcionarios de la Administración Local, incluidos los cuerpos de policías locales, con la finalidad de reforzar el contenido actual de estas normas autonómicas generales en la línea indicada a lo largo de esta exposición de motivos, a saber, dejar bien clara la aplicación preferente o vis atractiva del Estatuto Básico del Empleado Público también en el ámbito local -y con ello del alcance y régimen jurídico propio de todos los funcionarios interinos sometidos al ámbito de aplicación de dicho Estatuto Básico-, de modo que no quede ninguna duda respecto de la posibilidad de nombrar funcionarios interinos al servicio de las entidades locales de las Illes Balears, de acuerdo con la legislación estatal básica aplicable a todo este personal.

Por ello, mediante el presente decreto ley, se modifica, en el artículo primero, el artículo 190 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears, relativo al régimen jurídico aplicable al personal al servicio de las entidades locales, y en el artículo segundo se modifica el artículo 3.2 a de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, relativo a la aplicación de la citada ley al personal al servicio de las entidades locales de las Illes Balears.

VI

Junto con las modificaciones que se proponen, resulta imprescindible también adoptar medidas que tiendan a dar estabilidad a las plantillas de policía local de las diversas administraciones municipales de las Illes Balears, potenciando y promoviendo la convocatoria de pruebas selectivas para cubrir las plazas vacantes mediante personal funcionario de carrera.

Para ello, se considera oportuno, mediante la inclusión en el presente decreto ley de dos disposiciones transitorias, regular un procedimiento extraordinario de acceso a las plantillas de las policías locales de las Illes Balears y la constitución de nuevas bolsas de interinos, con dos objetivos fundamentales: por una parte, facilitar el tránsito en el cambio de modelo policial que el Gobierno de las Illes Balears pretende efectuar mediante la modificación de la Ley 4/2013 -a estas alturas en una fase previa al inicio del procedimiento de elaboración del correspondiente anteproyecto de ley- y reducir a la mínima expresión el número de policías locales interinos en las Illes Balears, para dar estabilidad a las plantillas de las policías locales con la implantación del nuevo modelo policial mencionado; y, por otra, regular la constitución de nuevas bolsas de funcionarios interinos de los ayuntamientos y de la consejería competente en materia de coordinación de policías locales, cuando las existentes se hayan agotado o tengan una antigüedad superior a dos años, hasta que se haya completado el procedimiento extraordinario de acceso a las plantillas de las policías locales de las Illes Balears, previsto para facilitar el tránsito en el cambio de modelo policial mencionado.

En este contexto, las restricciones relativas a las tasas de reposición de efectivos de estos últimos años que resultan de las sucesivas leyes de presupuestos generales del Estado no han permitido convocar los procesos selectivos correspondientes a todos los puestos de trabajo cubiertos interinamente con el fin de satisfacer las necesidades más urgentes en la dotación de los servicios públicos esenciales, lo cual explica la existencia de todo un colectivo de policías locales interinos, entre otros colectivos funcionariales tanto del ámbito autonómico como del ámbito local. En todo caso, lo que tienen que hacer las administraciones públicas de las Illes Balears es, respetando las tasas de reposición de efectivos acumuladas de todos estos años, ofrecer y convocar efectivamente las correspondientes plazas.

En este último sentido tiene que entenderse que la adecuada interpretación de las normas estatales en esta materia tanto del Estatuto Básico del Empleado Público como de las leyes anuales de presupuestos generales del Estado permite -o incluso exige- que las tasas de reposición de efectivos de años anteriores no sacadas a oferta pública de empleo o con ofertas publicadas pero todavía no convocadas puedan formar parte también de la oferta pública de empleo del año 2017, de modo que se cumpla de manera efectiva, aunque sea con retraso, lo dispuesto en el artículo 10.4 del Estatuto Básico del Empleado Público en relación con la cobertura definitiva de las plazas vacantes ocupadas por interinos, hasta el límite en el que las tasas acumuladas de reposición de efectivos de estos últimos años lo permitan. De este modo, se concilia el mandato del Estatuto Básico del Empleado Público respecto del carácter excepcional y temporal del personal funcionario interino y la necesaria cobertura definitiva de las plazas correspondientes mediante oferta pública de empleo, con las limitaciones de las leyes de presupuestos generales del Estado -con fundamento en este caso en la ordenación general de la economía- respecto del peso del gasto público en la demanda agregada de la economía española, la cual no queda así afectada en términos agregados.

VII

De acuerdo con el artículo 49 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Consejo de Gobierno puede dictar medidas legislativas provisionales en forma de decreto ley, siempre que dichas medidas no afecten a los derechos establecidos en el mismo Estatuto, las materias que tienen que ser objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto, los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, la reforma del Estatuto, el régimen electoral ni el ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. Pues bien, en este caso, ninguna de estas materias excluidas del ámbito potencial de intervención de los decretos ley por el Estatuto de Autonomía queda afectada y, al contrario, se verifica la extraordinaria y urgente necesidad en la adopción de la medida legislativa que contiene el presente decreto ley desde el momento en que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears ya ha dictado una sentencia -la Sentencia n.º 608/2016, de 30 de noviembre- susceptible de ejecución provisional mientras se tramita y se resuelve el pertinente recurso de casación, que considera que no es posible el nombramiento de funcionarios locales interinos, y particularmente de policías locales interinos, con la inseguridad jurídica que ello supone en todo el territorio de las Illes Balears, en un ámbito tan relevante como es el relativo a las funciones públicas que ejercen y tienen que seguir ejerciendo dichos cuerpos funcionariales, mediante funcionarios de carrera y, en su caso, funcionarios interinos.

De este modo, esta medida legislativa, sin afectar a la situación jurídica derivada de la citada sentencia o incidir en ella directamente, refuerza abiertamente el derecho autonómico vigente en este ámbito de los funcionarios locales interinos y, especialmente, de los policías locales interinos, lo cual se entiende primordial y urgente. En este sentido, aunque es cierto que la función de interpretación jurídica y aplicación del derecho corresponde a los tribunales y, en general, a todos los operadores jurídicos, no es menos cierto que con el presente decreto ley se hace patente, claramente, la voluntad del legislador autonómico, y ello es innegable que tiene que contribuir, y mucho, a dar seguridad jurídica en este campo.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS