Sumario

El Estatuto de autonomía de Galicia, aprobado mediante Ley orgánica 1/1981, de 6 de abril, atribuye a nuestra Comunidad Autónoma, en su artículo 27.27, la competencia exclusiva en materia de casinos, juegos y apuestas con exclusión de las apuestas mutuas deportivo-benéficas y, en ejercicio de dicha competencia, se dictó la Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas en Galicia.

El artículo 22.b) de dicha Ley 14/1985, de 23 de octubre, especifica que es competencia del Consello de la Xunta de Galicia la planificación de los juegos y apuestas en la Comunidad Autónoma de Galicia conforme a las normas generales del Estado.

De conformidad con el artículo 5.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o a su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de dicha ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Asimismo, de acuerdo con el artículo 5.2 de aquella ley, cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada y deberá ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.

Entre los conceptos definidos como razones de interés general en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, están comprendidos el orden público, la salud pública, la protección de los derechos, la seguridad y la salud de las personas consumidoras y de las personas destinatarias de servicios, así como la lucha contra el fraude. Algunos de estos conceptos están también recogidos en el artículo 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, entre los que pueden justificar la exigencia de una autorización administrativa.

La actividad de juego tiene unas características intrínsecas que hacen necesaria una intervención por parte de la Administración de cara al establecimiento de mecanismos que ofrezcan seguridad a las personas participantes en los juegos, garanticen la protección de las personas menores de edad, y de aquellas personas que lo precisen por motivos de salud y que permitan velar por el orden público y el desarrollo regular de los juegos evitando el fraude. En definitiva, como ha admitido el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las consecuencias perjudiciales que para las personas consumidoras y para la sociedad en su conjunto lleva consigo la actividad de juego justifica la imposición de límites y de exigencias con el fin de controlar los riesgos y de alcanzar los objetivos fundamentales de prevención de la incitación al gasto excesivo en juego y de lucha contra la adicción al juego y contra el fraude.

La especial protección de la salud y la seguridad de las personas consumidoras y usuarias de los juegos, la garantía del orden público e impedir el fraude en la actividad del juego son así razones imperiosas de interés general que justifican el establecimiento de limitaciones en materia de juego, como las relativas a la imposición de un régimen de autorización previa para la instalación de establecimientos de juego, así como la necesidad de una planificación que limite el número de estas autorizaciones de instalación.

Actualmente, en la Comunidad Autónoma de Galicia existen cuatro tipos de establecimientos de juego sometidos al régimen de autorización administrativa para su instalación: los casinos, los bingos, los salones de juego y las tiendas de apuestas. En el caso de los casinos de juego, la propia Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas en Galicia, recoge una planificación en su artículo 8. Y, en relación con las salas de bingo, es en el reglamento del juego del bingo, aprobado por el Decreto 181/2002, de 10 de mayo, donde se contempla una planificación que limita su instalación. En cambio, en lo que respecta a los salones de juego y a las tiendas de apuestas no se recoge una planificación ni en la Ley 14/1985, de 23 de octubre, ni en los correspondientes reglamentos, sin perjuicio del establecimiento por estos últimos de determinadas limitaciones en materia de distancias a otros establecimientos o espacios de juego y a centros oficiales que impartan enseñanza reglada a menores de edad.

Con motivo de los estudios y de los trabajos preparatorios previos para la elaboración de un anteproyecto de Ley reguladora de los juegos de Galicia, se puso de manifiesto la necesidad de recoger en el nuevo texto legal una planificación de los salones de juego y de las tiendas de apuestas consistente en el establecimiento de una limitación del número máximo de estos establecimientos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Así, en los últimos años se ha detectado un incremento considerable en las solicitudes de autorización de instalación de salones de juego y de tiendas de apuestas, que pasaron de 54 salones de juego en 2013 a 97 salones en 2018 y de 20 tiendas de apuestas existentes en 2013 a 41 en 2018, lo que, unido a la preocupación social existente y al aumento de los problemas de adicción a los juegos practicados en estos establecimientos, justifica la necesidad de proceder a realizar una planificación que limite el número de este tipo de establecimientos de juego en la Comunidad Autónoma, fijando, previa evaluación de la oferta de juego y de las razones de interés general implicadas, un número máximo que permita conseguir los objetivos invocados de protección de la salud y de la seguridad de las personas consumidoras y usuarias de los juegos, de garantía del orden público y de lucha contra el fraude en la actividad del juego a través de una oferta cuantitativamente moderada.

Dichas razones imperiosas de interés general, en las que se basa la regulación proyectada en el anteproyecto de Ley reguladora de los juegos de Galicia, actualmente en tramitación, están ya presentes en la actualidad, lo que motivó que el Consello de la Xunta, en el ejercicio de la competencia de planificación reconocida al Consello de la Xunta en el artículo 22.b) de la vigente Ley 14/1985, de 23 de octubre, adoptase el Acuerdo de 16 de mayo de 2019, sobre planificación de las autorizaciones de instalaciones de salones de juego y tiendas de apuestas en la Comunidad Autónoma de Galicia, hecho público por Resolución de 16 de mayo de 2019, de la Dirección General de Emergencias e Interior (Diario Oficial de Galicia número 94, de 20 de mayo de 2019).

En dicho acuerdo se recoge una planificación transitoria y provisional con el fin de atender sin demora a tales razones de interés general y, a la vez, evitar que la aplicación de la nueva normativa legal en la materia pueda verse frustrada, habida cuenta de la posible producción de acciones especulativas al ser factible que, de no adoptarse ninguna medida planificadora en estos momentos, se produzca un incremento excesivo de la oferta de juego con producción de graves perjuicios para las razones imperiosas de interés general sobre las que descansa la intervención administrativa en materia de juego.

Conforme a lo indicado en el referido acuerdo, en el momento en que la medida de planificación provisional y transitoria prevista en él fue sometida al preceptivo informe de la Comisión de Juego de Galicia se encontraban en tramitación 21 nuevos expedientes de instalación de salones de juego en la Comunidad Autónoma de Galicia, pendientes algunos de la obtención del permiso de apertura y otros de la propia autorización de instalación. No constaba en ese momento en trámite ninguna solicitud relativa a la instalación de tiendas de apuestas.

Con posterioridad a que se hiciese pública la medida en la reunión de la Comisión de Juego de Galicia se presentaron varias solicitudes, lo que confirmó la necesidad antes apuntada de adopción de una medida planificadora que evitase acciones especulativas con producción de graves perjuicios para las razones imperiosas de interés general sobre las que descansa la intervención administrativa en materia de juego.

Atendida, por lo tanto, la oferta de juego ya existente en la Comunidad Autónoma y las solicitudes que se encontraban en tramitación cuando la medida de planificación provisional y transitoria recogida en el acuerdo citado fue sometida a la Comisión de Juego de Galicia y, por ende, fue dada a conocer al sector, considerando la situación en otras comunidades autónomas donde se está produciendo un enorme crecimiento de la actividad del juego, y evaluados los riesgos del juego desde la perspectiva de la protección de la salud y de la seguridad de las personas consumidoras y usuarias de los juegos, de garantía del orden público y de lucha contra el fraude, se considera necesario realizar la aludida planificación provisional y transitoria del número de salones de juego y de tiendas de apuestas. En concreto, la limitación que se estableció en el acuerdo del Consello de la Xunta de 16 de mayo de 2019 parte del número de salones de juego y tiendas de apuestas existentes y del respeto a las solicitudes ya presentadas cuando la medida de planificación provisional y transitoria contenida en el acuerdo fue sometida a informe de la Comisión de Juego de Galicia y, por ende, fue conocida por el sector, fijándose el número máximo de estos establecimientos en un número equivalente con lo que se garantiza una oferta de juego respetuosa con las razones de interés general citadas y se consigue también la finalidad antes indicada de impedir conductas especulativas, de las que son ejemplo las solicitudes presentadas tras el conocimiento de la medida por el sector a través de la Comisión de Juego de Galicia, que tiendan a menoscabar la regulación futura e impedir la eficacia de las decisiones de planificación que quiera adoptar finalmente el legislador, con grave perjuicio de las razones de interés general en las que se fundamentan tanto la presente medida de planificación como las que puedan preverse en la futura ley.

Dicha planificación se ajusta así a los principios de necesidad y también de proporcionalidad. En este sentido, las limitaciones derivadas de la planificación recogida en el acuerdo, además de ser las necesarias para atender las razones de interés general en las que se fundamentan, tendrán una duración temporalmente limitada hasta la entrada en vigor de la nueva Ley reguladora de los juegos de Galicia y, en todo caso, hasta el plazo máximo de nueve meses desde la publicación del acuerdo, esto es, el 20 de febrero de 2020, de no haberse producido con anterioridad la entrada en vigor de la nueva ley. En este último caso, antes del vencimiento del referido plazo de nueve meses, el acuerdo prevé la realización de una evaluación de la oferta de juego existente con el fin de determinar la necesidad de adopción de un nuevo acuerdo.

El acuerdo del Consello de la Xunta de 16 de mayo de 2019 ordenó el inicio del procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria que adaptase la regulación existente a la planificación establecida en él.

El presente decreto procede a efectuar la indicada adaptación, recogiendo las medidas necesarias a tal fin. Así, en primer lugar se reproduce en el decreto la planificación prevista en el acuerdo indicado. Junto a lo anterior, se prevé expresamente que si, una vez alcanzado el número máximo de autorizaciones de instalación previstas en el acuerdo, se produjese con posterioridad la extinción de alguna o de algunas de las autorizaciones existentes, aquel número máximo decrecerá en la misma proporción, esto es, en una cantidad igual a la autorización o autorizaciones extinguidas. Se trata así de recoger una regla que haga frente a tal supuesto, de carácter excepcional, de una manera acorde con las razones antes apuntadas en las que se basa el acuerdo (entre ellas, la fijación de un número basado, en esencia, en el respeto a los establecimientos existentes, e incrementado solo por un número equivalente al de expedientes que se encontraban en tramitación antes de que la medida de planificación fuese conocida por el sector, en la mayor parte de los cuales, además, ya se había otorgado la autorización de instalación, estando pendiente solo la obtención del permiso de apertura). A lo anterior se une que dicha regla tendrá el mismo carácter provisional y transitorio que la planificación contenida en el acuerdo de forma que se cumple la finalidad de lograr la mayor eficacia de las decisiones de planificación que quiera adoptar finalmente el legislador. Además, ha de tenerse en cuenta que, conforme a lo dispuesto en el acuerdo, de no aprobarse la nueva ley en el plazo máximo de nueve meses desde su publicación, se efectuará, antes del vencimiento de dicho plazo, una nueva evaluación de la oferta de juego de cara a la adopción, de ser necesario, de un nuevo acuerdo.

Como consecuencia de lo anterior, se prevé expresamente como causa de desestimación de las solicitudes de autorización de instalación de salones de juego y de tiendas de apuestas la superación del número máximo fijado respecto de tales autorizaciones.

Se incorpora, asimismo, una disposición transitoria relativa a la aplicación del régimen previsto en el decreto a las solicitudes que se encuentren en tramitación en la fecha de su entrada en vigor (sin perjuicio de los efectos derivados, en su caso, de la estimación por silencio administrativo), las cuales deberán ser resueltas por estricto orden de presentación.

Junto a lo anterior, y habida cuenta de la posible adopción de ulteriores medidas de planificación, en el presente decreto se incluye también, en las disposiciones finales primera y segunda, la modificación del Reglamento de máquinas recreativas y de azar de la Comunidad Autónoma de Galicia y del Reglamento de apuestas de la Comunidad Autónoma de Galicia con el fin de recoger en ellos, expresamente y con carácter general, como causa de desestimación de las solicitudes de autorización de instalación de salones de juego y de tiendas de apuestas, respectivamente, la superación del número máximo de autorizaciones de instalación de estos establecimientos que se fije como medida de planificación por el Consello da Xunta, así como la regla aplicable a las solicitudes que se encuentren en tramitación en la fecha de adopción de la medida de planificación, salvo que exista disposición en contrario o se prevea otra solución en la planificación que se apruebe.

El decreto contiene también una disposición final tercera en la que se precisa la vigencia temporalmente limitada de las previsiones del decreto derivadas de la planificación prevista en el acuerdo, expresamente calificada en él como provisional y transitoria. Así, tales previsiones permanecerán vigentes durante el plazo de duración máxima de dicha planificación.

Por último, el decreto recoge una disposición final cuarta sobre su entrada en vigor, que se producirá en la misma fecha de su publicación en el Diario Oficial de Galicia, habida cuenta de la urgencia de la aplicación de las previsiones contenidas en el decreto de cara a lograr la plena efectividad de la planificación prevista en el acuerdo y, por ende, garantizar la atención a las razones imperiosas de interés general en las que tal planificación se fundamenta.

El presente decreto se ha tramitado de conformidad con lo dispuesto en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, siendo expuesto a información pública en el Portal de transparencia y gobierno abierto de la Xunta de Galicia y sometido a audiencia de los grupos y sectores con derechos e intereses legítimos en la materia y a informe de la Comisión de Juego de Galicia. Asimismo, ha sido sometido a informe económico-financiero de la consellería competente en materia de hacienda, informe sobre impacto de género e informe de la Asesoría Jurídica General.

De conformidad con todo lo expuesto anteriormente, es necesario destacar que, con la aprobación de este decreto, se da pleno cumplimiento a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia que constituyen los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

En su virtud, a propuesta del vicepresidente y conselleiro de Presidencia, Administraciones Públicas y Justicia, en el ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 34.5 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas reguladoras de la Xunta y de su presidencia, de acuerdo con el Consejo Consultivo y previa deliberación del Consello de la Xunta de Galicia en su reunión del día cuatro de julio de dos mil diecinueve,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES