Sumario

El Consell de Garanties Estatut鄏ies, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fern鄋dez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agull� Ag黣ro, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y 纋ex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

Dictamen

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la disposici髇 adicional cuadrag閟ima y la disposici髇 final octava de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el a駉 2012 (BOE n鷐. 156, de 30 de junio de 2012).

ANTECEDENTES

1. El d韆 25 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 24 de julio de 2012 (Reg. n鷐. 2507), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los art韈ulos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatut鄏ies, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 24 de julio de 2012, de solicitud de emisi髇 de dictamen sobre la adecuaci髇 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 de la disposici髇 adicional cuadrag閟ima y de la disposici髇 final octava de la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para el a駉 2012.

El 髍gano solicitante requiere de este Consell el dictamen, dado su car醕ter preceptivo, seg鷑 el art韈ulo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposici髇.

2. El Consell de Garanties Estatut鄏ies, en la sesi髇 del d韆 26 de julio de 2012, tras examinar la legitimaci髇 y el contenido de la solicitud, la admiti� a tr醡ite y se declar� competente para emitir el correspondiente dictamen. A continuaci髇, se design� ponente al vicepresidente Joan Egea Fern鄋dez.

3. En la misma sesi髇, de acuerdo con el art韈ulo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acord� dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la informaci髇 y la documentaci髇 complementarias de que dispusiera con relaci髇 a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, despu閟 de las correspondientes sesiones de deliberaci髇, se fij� como fecha para la votaci髇 y la aprobaci髇 del Dictamen el d韆 22 de agosto de 2012.

FUNDAMENTOS JUR虳ICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno, como se ha expuesto en los antecedentes, nos solicita dictamen, con car醕ter previo a la eventual interposici髇 de recurso de inconstitucionalidad, sobre dos disposiciones concretas de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el a駉 2012 (LPGE 2012, en adelante). No es la primera vez que nos pronunciamos sobre el contenido de esta Ley, ya que el Dictamen 9/2012, de 2 de agosto, examin� la disposici髇 septuag閟ima primera LPGE 2012, que regula la jornada general de trabajo en el sector p鷅lico. Ahora, el objeto de la solicitud est� constituido por la disposici髇 adicional cuadrag閟ima y la disposici髇 final octava LPGE 2012, ambas referentes a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoci髇 de la autonom韆 personal y atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia (LAPAD). Es necesario recordar que esta ley reguladora del Sistema de atenci髇 a la dependencia (SAAD) ha sido objeto de reforma, recientemente, mediante el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad ( RDL 20/2012), que contiene un t韙ulo III, rubricado 玀edidas de racionalizaci髇 del sistema de dependencia�, que modifica o incorpora nuevas disposiciones a la LAPAD. Algunos preceptos de esta 鷏tima norma han sido ya examinados por el Consell en su DCGE 11/2012, de 22 de agosto.

La disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012 establece la suspensi髇 de la aplicaci髇, durante el a駉 2012, de los art韈ulos 7.2, 8.2.a, 10 y 32.3 (primer p醨rafo) y de la disposici髇 transitoria primera LAPAD. La suspensi髇 de los citados preceptos comporta, en esencia, la privaci髇 temporal de eficacia de la regulaci髇 de la financiaci髇 del nivel acordado de protecci髇 de la dependencia. Debemos recordar que el SAAD est� compuesto por tres niveles de protecci髇, de acuerdo con el art韈ulo 7 LAPAD: el nivel de protecci髇 m韓imo, que determina y financia el Estado; el nivel de protecci髇 acordado entre el Estado y las comunidades aut髇omas, que se financia con aportaciones de ambas administraciones, y el nivel adicional de protecci髇, que puede establecer cada comunidad aut髇oma.

Los preceptos cuya aplicaci髇 se suspende durante el a駉 2012 regulan, precisamente, los elementos que caracterizan el nivel de protecci髇 acordado: el art韈ulo 7.2 LAPAD define este nivel de protecci髇 dentro de la estructura de tres niveles de que consta la protecci髇 prestada por el SAAD; el art韈ulo 8.2 atribuye al Consejo Territorial del SAAD, 髍gano de composici髇 mixta que re鷑e al Estado y las comunidades aut髇omas, la funci髇 de acordar el marco de cooperaci髇 interadministrativa para el desarrollo del SAAD; el art韈ulo 10 regula los convenios entre el Estado y las comunidades aut髇omas mediante los que se acuerdan los objetivos, medios y recursos para aplicar los servicios y prestaciones previstos en la LAPAD, se determina la intensidad de protecci髇 de cada una de estas prestaciones y servicios y se establece la financiaci髇 que corresponde a cada administraci髇; el art韈ulo 32.3, primer p醨rafo, dispone que los convenios entre el Estado y las comunidades aut髇omas deben determinar las obligaciones asumidas por cada administraci髇 para la financiaci髇 de los servicios y prestaciones del Sistema; finalmente, la disposici髇 transitoria primera prev� que durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015 el Estado deber� establecer anualmente en sus presupuestos los cr閐itos necesarios para suscribir los convenios con las comunidades aut髇omas previstos en el art韈ulo 10 LAPAD.

La disposici髇 final octava LPGE 2012 modifica el primer apartado de la disposici髇 final primera LAPAD, que fija el calendario de aplicaci髇 progresiva de la Ley. Este calendario ha sido objeto de sucesivas modificaciones con el objetivo de aplazar la fecha de inicio de la aplicaci髇 de la LAPAD respecto de las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada. El Real decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correcci髇 del d閒icit p鷅lico, en su disposici髇 final decimocuarta, fij� como fecha para la efectividad de los derechos a las prestaciones que prev� la LAPAD el 1 de enero de 2013 para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 2, y el 1 de enero de 2014, para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 1. Esta previsi髇 fue modificada por la nueva redacci髇 de la disposici髇 final primera LAPAD realizada por la disposici髇 final octava LPGE 2012, objeto de la presente solicitud de dictamen, en el sentido de establecer como fecha inicial de la efectividad de la Ley para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 2, la misma que para las valoradas con el nivel 1, es decir, el 1 de enero de 2014. Quince d韆s despu閟 de la entrada en vigor de la LPGE 2012, esta previsi髇 ha sido reformada nuevamente por el RDL 20/2012, que, a trav閟 del art韈ulo 22, apartado diecisiete, le da una nueva redacci髇 difiriendo la fecha de inicio para todas las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada al 1 de julio de 2015. Esta 鷏tima modificaci髇 es relevante a la hora de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, como indicaremos m醩 adelante.

La solicitud requiere nuestro pronunciamiento sobre la adecuaci髇 de los dos preceptos solicitados 玜 la Constituci髇, al Estatuto de autonom韆 y al orden de distribuci髇 competencial�. En particular, las dudas que manifiesta la solicitud son, exclusivamente, de car醕ter competencial. Considera que con estas dos disposiciones 玸e est� manteniendo la regulaci髇 general del sistema, invasiva de la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya en materia de servicios sociales (art. 166 EAC), y que podr韆 vulnerar tambi閚 las competencias de la Generalitat en materia de fomento (art. 114 EAC) y su autonom韆 financiera reconocida en el art. 156 de la Constituci髇 y 201.2 y 211 EAC�.

Espec韋icamente, en cuanto a la suspensi髇 de la aplicaci髇 de los preceptos citados anteriormente, subraya, adem醩, que la reducci髇 de las aportaciones estatales al Sistema contenida en el art韈ulo 32.3, primer p醨rafo, LAPAD, 玬antiene el resto de las prescripciones de este art韈ulo, y por tanto, el deber para las comunidades aut髇omas de garantizar con su propia financiaci髇 las obligaciones que les impone el cumplimiento del Sistema, y el deber de aportar, cada a駉, al menos, una cantidad igual a la de la Administraci髇 General del Estado (art. 32.1 y 3 segundo p醨rafo)�.

Aparte de ello, respecto a la nueva redacci髇 dada en el primer apartado de la disposici髇 final primera LAPAD, la solicitud tambi閚 destaca 玔...] que en el calendario inicialmente previsto para la efectividad del derecho a las prestaciones de la dependencia, los que sean valorados con el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2, que deb韆n poder recibir efectivamente las prestaciones como m醲imo a partir del 31 de diciembre de 2011, solo las percibir醤 efectivamente si a la entrada en vigor de esta Ley de presupuestos ya les ha sido reconocida efectivamente la concreta prestaci髇 y, por otra parte, que se prolonga hasta a partir del 1 de enero de 2014 el plazo para el resto de los que fueron valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2�. En fin, el Gobierno considera que esta nueva redacci髇, 玡n la medida en que determina el calendario en el que la Generalitat deber� hacer efectivas las prestaciones puede comportar una vulneraci髇 de la competencia exclusiva asumida por la Generalitat en materia de servicios sociales de acuerdo con el art. 166 EAC�.

Una vez expuesto el contenido de los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan, es necesario que precisemos el objeto de nuestro Dictamen. En este sentido, en relaci髇 con la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012, nos pronunciaremos sobre si la suspensi髇 durante el a駉 2012 de los preceptos de la LAPAD que regulan el nivel de protecci髇 acordado, que comporta la no obligaci髇 para el Estado de establecer la financiaci髇 correspondiente, constituye una infracci髇 del orden de distribuci髇 de competencias, vulnerando las asumidas por la Generalitat (art. 166 EAC), en conexi髇 con los principios de lealtad institucional y de autonom韆 financiera ( arts. 156 CE y 201.2 y 211 EAC).

En relaci髇 con la disposici髇 final octava LPGE 2012, debemos advertir que su contenido normativo ha sido modificado por el art韈ulo 22, apartado diecisiete, RDL 20/2012. M醩 all� del significado de este hecho en cuanto a la p閞dida de objeto de un eventual recurso de inconstitucionalidad, debemos hacer constar que el citado precepto del RDL 20/2012, junto con otros del mismo texto normativo, ha sido examinado en el DCGE 11/2012, lo cual nos ha permitido realizar, en esa otra sede, el an醠isis del problema competencial de fondo que suscitaba la modificaci髇 del calendario de aplicaci髇 de las prestaciones de dependencia en relaci髇 con la redacci髇 vigente de la disposici髇 final primera LAPAD, dada por el Decreto-ley, y no respecto de la redacci髇 introducida por la LPGE 2012, ya derogada en este aspecto.

En virtud de ello, limitaremos el objeto de este Dictamen a la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012. En el fundamento jur韉ico segundo trataremos el marco constitucional y estatutario de la distribuci髇 de competencias en materia de atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia, y en el fundamento jur韉ico tercero aplicaremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad al precepto solicitado con el fin de determinar su adecuaci髇 al orden constitucional y estatutario de competencias.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribuci髇 de competencias en materia de atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia

1. Tal como se ha se馻lado en el fundamento jur韉ico anterior, el objeto del presente Dictamen se centra en la resoluci髇 de las dudas de car醕ter competencial que plantea el Gobierno de la Generalitat respecto de la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012. El Gobierno entiende que la disposici髇 cuestionada no respeta el orden de competencias derivado del bloque de la constitucionalidad y lesiona las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de servicios sociales (art. 166 EAC); adem醩 del hecho de que 玴odr韆 vulnerar tambi閚 las competencias en materia de fomento (art. 114 EAC) y la autonom韆 financiera de la Generalitat, reconocida en el art韈ulo 156 CE y en los art韈ulos 201.2 y 211 del EAC�.

Por su parte, la LPGE 2012 no contiene ninguna referencia al t韙ulo competencial que habilita al Estado para aprobar la norma cuestionada, lo cual, sin embargo, no puede tener otra relevancia que la del mero reproche por la utilizaci髇 de una t閏nica legislativa poco esmerada. As� lo ha entendido tambi閚 el Tribunal Constitucional, que, al tratar la exigencia del principio de ley formal en la determinaci髇 de las bases, ha resuelto que de este principio 玭o se deriva para el legislador la obligaci髇 de invocar expresamente el t韙ulo competencial que ampara sus Leyes�, lo cual el alto tribunal fundamenta en el hecho de que 玪as competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Aut髇omas; operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocaci髇 expl韈ita de las mismas. Dicho aserto, es trasladable sin mayor dificultad a cualquier otro sistema de distribuci髇 de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut髇omas distinto al presidido por el concepto de 玝ases换 (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.a).

2. Expuestos los t閞minos en los que se plantean las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad, para resolverlas, en este fundamento jur韉ico segundo realizaremos el encuadre material de la disposici髇 que nos ocupa y la delimitaci髇 de los t韙ulos competenciales que podr韆n tener incidencia en la regulaci髇 que establece este precepto.

Como se ha expuesto en el fundamento anterior, la disposici髇 adicional cuadrag閟ima suspende la aplicaci髇, para el a駉 2012, del segundo de los niveles de protecci髇 en los que se organiza el Sistema para la Autonom韆 y Atenci髇 a la Dependencia. Esta suspensi髇 afecta a los art韈ulos 7.2, 8.2.a, 10 y 32.3 (primer p醨rafo), y a la disposici髇 transitoria primera LAPAD, los cuales regulan diferentes aspectos relacionados con la cooperaci髇 interadministrativa, que caracteriza de forma definitoria el segundo nivel de protecci髇. Se trata de un cambio sustancial, aunque limitado en el tiempo, en el sistema de colaboraci髇 y participaci髇 de todas las administraciones p鷅licas creado por la LAPAD, con el que -seg鷑 se justificaba en su exposici髇 de motivos- se pretend韆 regular las condiciones b醩icas de promoci髇 de la autonom韆 personal y de atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia.

La suspensi髇 temporal de las citadas normas afecta a una parte de esta compleja estructura cooperativa, que configura un nuevo desarrollo de los servicios sociales y que se cre� para garantizar a los ciudadanos un marco estable de recursos y servicios para la atenci髇 a la dependencia. Lo anterior permite ubicar la disposici髇 dictaminada en la atenci髇 a la dependencia, como un apartado de la materia 玸ervicios sociales�. As� lo confirma tambi閚 el hecho de que el art韈ulo 16.1 LAPAD disponga que las prestaciones y servicios establecidos en la Ley -y que ahora se ven afectados por la suspensi髇 de la aplicaci髇 del segundo nivel- se integren en la red de servicios sociales de las respectivas comunidades aut髇omas en el 醡bito de las competencias que estas tienen asumidas.

As� pues, a pesar de que se trata de una disposici髇 que produce una reducci髇 del gasto p鷅lico de la Administraci髇 del Estado para conseguir los objetivos de estabilidad presupuestaria y que, consiguientemente, tiene una trascendencia econ髆ica indudable, debemos descartar que pueda encontrar amparo en el art韈ulo 149.1.13 CE, relativo a las 玝ases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica�. En efecto, la suspensi髇 temporal de la aplicaci髇 del segundo nivel de protecci髇 del SAAD -el llamado nivel acordado- y la eliminaci髇 de la correspondiente partida de financiaci髇, a cargo de la Administraci髇 del Estado, no se ajusta a lo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deber韆 caracterizar a las bases de la planificaci髇 general de la econom韆. En este sentido, no tiene el car醕ter homogeneizador de los principios y objetivos de las acciones econ髆icas que puedan ser adoptadas por los diferentes entes territoriales o, lo que es lo mismo, su objeto no es 玞rear un marco normativo unitario, de aplicaci髇 a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Aut髇omas dispongan de un margen de actuaci髇 que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus particulares intereses� (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4.C). Adem醩, podemos a馻dir que, con el mismo objetivo de reducci髇 del gasto y la consiguiente garant韆 de estabilidad presupuestaria, la disposici髇 final cuarta RDL 20/2012 ha modificado la LAPAD al amparo del art韈ulo 149.1.1 CE, y no del 149.1.13 CE.

Es esencial remarcar que los preceptos cuya aplicaci髇 ahora se suspende se basan en la cooperaci髇 de todas las administraciones p鷅licas, lo cual, habi閚dose erigido en principio fundamental del sistema, se traduce en el compromiso de todos los poderes p鷅licos de promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo, en el 醡bito de la protecci髇 de la dependencia, un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y universales.

En s韓tesis, la actuaci髇 legislativa que ha llevado a cabo la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012, aunque haya sido solo para suspender temporalmente la aplicaci髇 de uno de aquellos niveles de protecci髇, incide sobre la regulaci髇 de las prestaciones a las personas en situaci髇 de dependencia, que es una materia que tradicionalmente ha formado parte del 醡bito competencial 玸ervicios sociales�. Al respecto, sin embargo, debemos tener presente que, a partir del reconocimiento legal del nuevo derecho subjetivo a la promoci髇 de la autonom韆 personal y de atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia que realiz� la LAPAD, los 玸ervicios sociales�, como t韙ulo competencial, han adquirido una nueva dimensi髇 en el sentido de que, como seguidamente argumentaremos, el Estado queda legitimado para intervenir, regulando las condiciones b醩icas que garanticen la igualdad en el ejercicio de aquel derecho ( art. 149.1.1 CE).

Sin perjuicio de lo anterior, debemos advertir que, en cuanto a lo que espec韋icamente afecta a la colaboraci髇 interadministrativa, deberemos referirnos tambi閚 a la actividad de fomento y al principio de autonom韆 financiera de la Generalitat, que act鷄 como l韒ite de la actividad subvencional del Estado, sin olvidar la relevancia que igualmente puede tener otro principio m醩 gen閞ico, que se expresa precisamente en el 醡bito de la colaboraci髇: la lealtad institucional.

3. Por lo que respecta, en primer lugar, al art韈ulo 149.1.1 CE, relativo a la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones b醩icas que garanticen la igualdad de todos los espa駉les en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, y su encaje con el art韈ulo 166.1 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, debemos remitirnos a lo que hemos declarado, recogiendo la jurisprudencia constitucional m醩 relevante (destacadamente, la STC 61/1997, de 20 de marzo), en nuestro DCGE 11/2012, antes citado (FJ 3).

Aqu� nos limitaremos a remarcar, resumidamente, los principales criterios interpretativos establecidos por aquella jurisprudencia. Nos referimos, por una parte, al hecho de que el alcance material del art韈ulo 149.1.1 CE es la regulaci髇 de los derechos constitucionales en sentido estricto y tambi閚 de los deberes b醩icos, pero 玭o de los sectores materiales en los que 閟tos se insertan�, de manera que este precepto constitucional 玭o puede operar como una especie de t韙ulo horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional� (STC 61/1997, FJ 7.b). Y, por otra parte, al hecho de que el Tribunal Constitucional ha subrayado tambi閚 que, dado que la finalidad de la norma es garantizar la igualdad, los destinatarios son los ciudadanos como titulares de los derechos y libertades. Por ello, afirma tambi閚 que la regulaci髇 de las condiciones b醩icas ex art韈ulo 149.1.1 CE 玔...] no puede por s� misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes p鷅licos, habida cuenta que el destinatario de dicho t韙ulo competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales� (FJ 17.f).

La conjunci髇 de la competencia que ejerce el Estado en virtud del art韈ulo 149.1.1 CE con la que corresponde, con car醕ter exclusivo, a las comunidades aut髇omas en materia de servicios sociales (en el caso de Catalu馻, por el art. 166.1 EAC) fue la forma que el legislador estatal consider� m醩 apropiada para conseguir mantener una distribuci髇 de competencias equilibrada en este 醡bito material concreto. Por la relevancia que debe tener en la resoluci髇 de las dudas de constitucionalidad aqu� planteadas, debemos insistir nuevamente en que el eje sobre el que se hace pivotar todo el sistema es la colaboraci髇 interadministrativa; de ah�, el papel tan destacado que la LAPAD otorga al Consejo Territorial del Sistema para la Autonom韆 y Atenci髇 a la Dependencia (en adelante, CTSAAD) -hoy, en la nueva denominaci髇 dada por el RDL 20/2012, 獵onsejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonom韆 y Atenci髇 a la Dependencia�. Se trata de un 髍gano que, tanto por su composici髇 (con representaci髇 estatal y de cada una de las comunidades aut髇omas) como por su funcionamiento, ha conducido, en la pr醕tica, a conformar un procedimiento de toma de decisiones de forma mancomunada.

4. Precisamente, en cuanto al marco de la cooperaci髇 entre la Administraci髇 del Estado y las administraciones auton髆icas y, m醩 concretamente, en relaci髇 con la actividad de fomento, recogida en el art韈ulo 114.2 EAC, que es el otro precepto que, de acuerdo con la solicitud, podr韆 resultar vulnerado, debemos tener presente que, respecto de las subvenciones estatales, este art韈ulo atribuye a la Generalitat, en materias de su competencia exclusiva, la especificaci髇 de los objetivos a los que se destinan: en las compartidas, la funci髇 de precisarlos de forma normativa, y en las ejecutivas, su gesti髇.

En este punto, sin embargo, nuestro an醠isis no debe partir tanto de la relevancia constitucional que pueda tener la actividad de fomento, entendida desde su vertiente t韕ica del poder de gasto (que es el enfoque del que parte el art. 114 EAC), sino desde la vertiente opuesta, es decir, la relevancia que pueda tener la decisi髇 unilateral del Estado de dejar de financiar, aunque solo sea temporalmente y en la parte correspondiente al nivel acordado, la prestaci髇 de determinados servicios en materia de dependencia.

Sobre la actividad de fomento, en general, es importante tener en cuenta la STC 13/1992, de 6 de febrero, que, en su fundamento jur韉ico s閜timo, explicita, sin necesidad de ning鷑 desarrollo argumental especialmente amplio, que 玔...] la utilizaci髇 del 玴oder de gastar� del Estado, por virtud de su mayor disponibilidad de recursos, puede afectar tanto a la autonom韆 financiera como a la autonom韆 pol韙ica de las Comunidades Aut髇omas�. El sistema de financiaci髇 auton髆ica se caracteriza por un gran predominio de las fuentes ex骻enas, en el cual 玔...] la autonom韆 presupuestaria de las Comunidades Aut髇omas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asign醤dolos a los fines mediante programas de gasto elaborados seg鷑 sus propias prioridades, [...] adquiere un papel capital en la realizaci髇 efectiva de la autonom韆 financiera de las Comunidades Aut髇omas reconocida por la Constituci髇� (STC 13/1992, FJ 7). De ello deberemos ocuparnos, sin embargo, m醩 adelante, al tratar m醩 espec韋icamente la autonom韆 financiera; ahora nos limitaremos a destacar que el Estado debe respetar el orden competencial, tanto en la programaci髇 como en la ejecuci髇 de este gasto.

Claro est� que estas consideraciones de la jurisprudencia constitucional se refer韆n, entre otros, a un supuesto de dotaciones presupuestarias destinadas al fomento en materias de competencia exclusiva de la comunidad aut髇oma, pero entendemos que ello no constituye ning鷑 obst醕ulo para que puedan ser trasladadas tambi閚 a los casos en los que el Estado suprime unilateralmente las dotaciones que constitu韆n una fuente estable de financiaci髇 de los servicios.

Como complemento de este marco competencial, conviene igualmente retener que en la propia STC 13/1992 el alto tribunal hab韆 afirmado que 玔…] tambi閚 las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones b醩icas de igualdad cuya regulaci髇 reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poni閚dose de este modo el 玸pending power� estatal al servicio de una pol韙ica de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecuci髇 de mandatos o cl醬sulas constitucionales gen閞icas (art. 1.1 o art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los Poderes P鷅licos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene� (FJ 7).

Las t閏nicas de cooperaci髇 y colaboraci髇 que han servido para articular esta conjunci髇 competencial en el 醡bito de la protecci髇 a la dependencia son, por otra parte, consustanciales al Estado auton髆ico. Para una exposici髇 m醩 detallada de su r間imen y significaci髇, debemos remitirnos al Dictamen del Consell Consultiu n鷐. 279, de 29 de enero de 2007 (F V), en el que se recoge, de forma completa, la doctrina jurisprudencial elaborada hasta entonces sobre colaboraci髇, cooperaci髇 y coordinaci髇, lo cual nos ahorra que insistamos en ella en el presente Dictamen.

Espec韋icamente, con respecto a la protecci髇 a la dependencia, debemos precisar que el SAAD adopta la t閏nica colaborativa que debe tomar forma a trav閟 de los convenios entre el Estado y la Generalitat. Los convenios de colaboraci髇, seg鷑 lo determinado en la jurisprudencia constitucional, como regla deben buscar 玔...] dentro del respectivo e indisponible marco competencial, m閠odos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todos los cuales deben guiarse siempre por una com鷑 lealtad constitucional� (STC 13/1992, FJ 7).

Y lo que es m醩 importante, y que deberemos tener muy en cuenta a la hora de examinar las dudas de constitucionalidad que plantea la solicitud:

玔L]o que acontece al establecerse la relaci髇 jur韉ica subvencional es que las respectivas competencias estatal y auton髆ica entran en un marco necesario de cooperaci髇 y colaboraci髇, en cuanto se orientan a una actuaci髇 conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni las que el Estado tiene para garantizar la coordinaci髇 y la unidad de la pol韙ica econ髆ica as� como la efectiva consecuci髇 de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones.� (STC 201/1988, FJ 2)

En este sentido, debemos retener, ya desde ahora, y sin perjuicio de lo que, de manera complementaria, expondremos m醩 adelante sobre el principio de lealtad institucional, que el vicio de incompetencia asociado tradicionalmente a una invasi髇 competencial en el sentido estricto del t閞mino (y la correlativa vindicatio potestatis), es decir, actuar sin la pertinente cobertura de un t韙ulo habilitante en el 醡bito de la competencia de otra administraci髇, no es el 鷑ico tipo posible de lesi髇 competencial, sino que puede existir tambi閚 la invasi髇 por menoscabo. As� lo ha admitido la jurisprudencia constitucional, particularmente en sede de conflictos constitucionales, sin embargo, al tener una causa petendi parecida, entendemos que este tipo de lesi髇 competencial es trasladable a los recursos de base conflictual. En este sentido, como hemos se馻lado en el DCGE 11/2012 (FJ 3), antes citado, debemos recordar que el Tribunal Constitucional tambi閚 ha seguido este criterio en el recurso de inconstitucionalidad que resuelve la citada STC 13/1992 (FJ 13), en el que examin� si determinados preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1988, supon韆n o no un menoscabo de las competencias de la Generalitat.

En cuanto a la invasi髇 competencial por menoscabo de las competencias auton髆icas, la STC 104/1988, de 8 de junio, siguiendo a la STC 49/1984, de 5 de abril, ya afirmaba que:

玔...] es posible plantear, para garantizar el 醡bito propio de autonom韆, supuestos de lesi髇 por simple menoscabo, no por invasi髇 de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para s� la competencia ejercida por otro, sino tan s髄o que la actuaci髇 del otro afecte a su propio 醡bito de autonom韆 玞ondicionando o configurando de forma que juzgan inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonom韆 ostenta�.� (FJ 1)

Para este razonamiento, el alto tribunal parte de la consideraci髇 de que 玔l]a vindicatio potestatis existe indirectamente y se articula s髄o desde la perspectiva de llevar a cabo las competencias propias sin las interferencias que resultan de los referidos art韈ulos del Real Decreto […]� (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 1). La distinci髇 entre invasi髇 competencial y menoscabo como forma de lesi髇 competencial ha sido desarrollada por la STC 1/1986, de 10 de enero, en este caso en su parte dispositiva.

A todo ello podemos a馻dir que, a fin de que la corresponsabilidad (que va directamente asociada a la cooperaci髇 interadministrativa que acabamos de analizar) sea realmente efectiva, no es suficiente con la necesaria previsi髇 de un 髍gano espec韋ico que la vehicule, sino que es necesario tambi閚 un comportamiento leal por parte de todas las administraciones que intervienen, incluso en aquellas decisiones que aparentemente puedan estar determinadas por la intensa crisis econ髆ica en la que nos encontramos actualmente.

5. Ello nos lleva a examinar ahora el principio de lealtad institucional como manifestaci髇 del principio m醩 gen閞ico de la lealtad constitucional. As�, mientras que este 鷏timo supone, gen閞icamente, el acatamiento de unas normas constitucionales de organizaci髇 de la convivencia, el de lealtad institucional, que de 閘 se deriva, opera en las relaciones entre administraciones p鷅licas ( art. 4 LRJAPAC), y muy particularmente en el ejercicio de las respectivas competencias.

En el DCGE 11/2012 (FJ 3), al que debemos remitirnos una vez m醩, hemos se馻lado, siguiendo la jurisprudencia constitucional m醩 relevante, que la lealtad institucional es un deber que no hay que justificar expresamente en preceptos de la Constituci髇, sino que se encuentra impl韈ito, al derivar de la propia esencia de la forma territorial del Estado. Sin embargo, el nuevo Estatuto opt� por positivizarlo, de manera que su art韈ulo 3 prev�, expresamente que 玔l]as relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua�.

La lealtad institucional obliga tanto a las comunidades aut髇omas como al Estado y se fundamenta en el modelo distributivo competencial. Ello quiere decir que el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades aut髇omas solo queda plenamente garantizado si cada uno adopta una conducta que permita hacerlo posible. M醩 espec韋icamente, la STC 64/1990, de 5 de abril, ha concebido el deber de mutua lealtad como una concreci髇 del deber m醩 amplio de fidelidad a la Constituci髇 y ha llegado a la conclusi髇 que este deber:

玔R]equiere que [autoridades estatales y auton髆icas], en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el inter閟 general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre s� que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gesti髇 insolidaria de los propios intereses.� (FJ 7)

De la admisibilidad de diferentes actuaciones normativas (del Estado y de la comunidad aut髇oma) se desprende, pues, la obligaci髇 de ejercer las competencias propias de manera que no resulten afectadas o condicionadas, de forma inadecuada, las de las dem醩 instancias del Estado auton髆ico.

Con referencia a la vinculaci髇 del deber de lealtad institucional con la afectaci髇 a la financiaci髇 de la Generalitat de Catalunya, debemos citar el art韈ulo 201.2 EAC y tambi閚 el art韈ulo 2.1.g de la Ley org醤ica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiaci髇 de las comunidades aut髇omas ( LOFCA), seg鷑 los cuales la actividad financiera de estas debe ejercerse en coordinaci髇 con la hacienda del Estado, de acuerdo con el principio de 玔l]a lealtad institucional, que determinar� el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Aut髇omas […] o la adopci髇 de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Aut髇omas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobaci髇 del sistema de financiaci髇 vigente�.

6. En 鷏timo lugar, examinaremos el principio de autonom韆 financiera que, seg鷑 la solicitud, tambi閚 podr韆 haber resultado vulnerado por la norma objeto de dictamen.

El art韈ulo 156.1 CE dispone que 玔l]as Comunidades Aut髇omas gozar醤 de autonom韆 financiera para el desarrollo y ejecuci髇 de sus competencias con arreglo a los principios de coordinaci髇 con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espa駉les�. Esta concepci髇 se encuentra reproducida, en parecidos t閞minos, en el art韈ulo 201.2 EAC, seg鷑 el cual la financiaci髇 de la Generalitat se rige 玴or los principios de autonom韆 financiera, coordinaci髇, solidaridad y transparencia en las relaciones fiscales y financieras entre las Administraciones p鷅licas, as� como por los principios de suficiencia de recursos, responsabilidad fiscal, equidad y lealtad institucional entre las mencionades Administraciones�. A estas normas debemos a馻dir el reconocimiento que el art韈ulo 211 EAC realiza de la competencia exclusiva de la Generalitat para ordenar y regular sus finanzas.

El Tribunal Constitucional concibe la autonom韆 financiera de las comunidades aut髇omas, reconocida en el citado art韈ulo 156.1 CE y tambi閚 en el art韈ulo 1.1 LOFCA, como aquella que exige 玪a plena disposici髇 de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensi髇, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas� (STC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4, que se reitera, entre otras, en la STC 13/1992, FJ 7).

Precisamente, sobre la repercusi髇 que ha adquirido el importante incremento de las subvenciones estatales de fomento referidas a 醡bitos materiales o sectoriales de competencia exclusiva de las comunidades aut髇omas, la anteriormente citada STC 13/1992 ya advirti� del riesgo de que se pudieran convertir en un peculiar mecanismo de financiaci髇 condicionado de las comunidades aut髇omas, constri馿ndo la libertad de sus 髍ganos de gobierno con respecto a la fijaci髇 del destino y la orientaci髇 del gasto. Por ello, esta misma sentencia afirma que, en estos casos de destino de fondos por parte del Estado, este debe 玶espetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonom韆 pol韙ica de las Comunidades Aut髇omas otros condicionamientos que aquellos que resultan de la definici髇 del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, gen閞icas o espec韋icas� (FJ 7).

Tercero. El examen de la adecuaci髇 de la disposici髇 adicional cuadrag閟ima de la Ley 2/2012 al orden constitucional y estatutario de distribuci髇 de competencias

1. En este 鷏timo fundamento jur韉ico examinaremos la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012 a partir de los par醡etros de constitucionalidad y estatutariedad expuestos en el anterior fundamento jur韉ico, donde se ha determinado el t韙ulo en el que se encuadra la citada disposici髇, 玸ervicios sociales�, y se ha analizado el r間imen competencial de la materia que regula, as� como la incidencia que sobre esta pueden tener el poder de gasto estatal y el principio de lealtad institucional.

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, la solicitud inicia su fundamentaci髇 recordando que los mismos preceptos cuya aplicaci髇 ahora se suspende fueron dictaminados por el Consell Consultiu (DCC n鷐. 279, de 29 de enero de 2007) como no ajustados al orden constitucional y estatutario de competencias, al considerar que condicionaban la efectividad del nivel de protecci髇 incrementado (y de las correspondientes aportaciones estatales) al necesario acuerdo entre la Administraci髇 General del Estado y la Generalitat de Catalunya, de manera que tambi閚 quedaba comprometida la disposici髇 de los fondos propios de la Generalitat con la consecuencia de que lo que era una competencia exclusiva de la Generalitat pasaba a ser compartida. A partir de esta consideraci髇, la solicitud concluye que, de la norma sometida a nuestro dictamen, resulta 玵ue se est� manteniendo la regulaci髇 general del sistema, invasiva de la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya en materia de servicios sociales (art. 166 EAC) y que podr韆 vulnerar tambi閚 las competencias de la Generalitat en materia de fomento (art. 114 EAC) y su autonom韆 financiera reconocida en el art. 156 de la Constituci髇 y 201.2 y 211 EAC�.

Aunque, como acabamos de ver, la solicitud denuncia que la norma cuestionada mantiene una inicial regulaci髇 hipot閠icamente irregular desde la perspectiva constitucional, nuestro pronunciamiento debe ce駃rse a la norma objeto de dictamen, no a la regulaci髇 de la LAPAD que se mantiene. Concretamente, deberemos determinar si la citada disposici髇 adicional cuadrag閟ima, al suspender temporalmente la aplicaci髇 de aquellos cinco preceptos de la LAPAD, es o no contraria a la Constituci髇 y al Estatuto, y deberemos hacerlo sin que sea necesario entrar a examinar la constitucionalidad de los preceptos cuya aplicaci髇 se suspende. As� pues, dejando de lado el hecho de que, en su momento, el Consell Consultiu (DCC n鷐. 279, F VI) ya dictamin� sobre las dudas de constitucionalidad que planteaba la LAPAD, incluyendo los preceptos cuya aplicaci髇 ahora se suspende, nuestro Dictamen debe partir de su presunci髇 de constitucionalidad, en la medida en que no ha sido objeto de ning鷑 recurso ni cuesti髇 de inconstitucionalidad hasta el momento actual, y que este, por tanto, no se ha pronunciado.

Iniciando ya el examen de la disposici髇 adicional aqu� cuestionada, debemos volver a recordar, como consideraci髇 general que nos ayudar� a ubicar mejor la duda planteada, que se establece la inaplicaci髇 temporal del segundo nivel de protecci髇, el llamado nivel acordado, previsto en el art韈ulo 7.2 LAPAD y, al mismo tiempo, se prev� tambi閚 la suspensi髇 de la aplicaci髇 de todos los preceptos de la LAPAD que tienen una vinculaci髇 directa, porque son complemento necesario de aquel: art韈ulos 8.2.a, 10 y 32.3 (primer p醨rafo) y disposici髇 transitoria primera. Sin perjuicio de esta intercomplementariedad, procederemos, seguidamente, al an醠isis del efecto suspensivo que la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012 produce sobre cada uno de los preceptos de la LAPAD que en esta se mencionan.

2. Iniciaremos nuestro examen analizando la suspensi髇 temporal de la aplicaci髇 del art韈ulo 7.2 LAPAD.

Seg鷑 ha quedado expuesto en el fundamento anterior, el art韈ulo 7 organiza el sistema de protecci髇 de la dependencia en tres niveles: 1�) el m韓imo garantizado por la Administraci髇 general del Estado; 2�) el incrementado o acordado entre el Estado y las comunidades aut髇omas, y 3�) el adicional auton髆ico. Ahora, la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012 suspende la aplicaci髇, para el a駉 2012, del segundo nivel de protecci髇.

Para un adecuado an醠isis de la posible relevancia constitucional de esta suspensi髇 de aplicaci髇 normativa, debemos tener presente que se ubica en la competencia sobre 玸ervicios sociales� de las comunidades aut髇omas y que parte de un sistema, el establecido por la LAPAD, en el que, como ya hemos expuesto, es esencial la colaboraci髇 de todas las administraciones p鷅licas para garantizar un conjunto de prestaciones a personas en situaci髇 de dependencia. Esta distribuci髇 competencial contenida en la LAPAD, seg鷑 hemos visto en el fundamento jur韉ico anterior, responde al principio de corresponsabilidad de todas las administraciones p鷅licas (art. 1.1 LAPAD) y se articula en un sistema de protecci髇 completamente trabado en el cual la Administraci髇 del Estado asume la carga econ髆ica correspondiente a la mitad de la financiaci髇 de las prestaciones y de los servicios garantizados: financia, en exclusiva, el primer nivel y cofinancia, junto con la comunidad aut髇oma, el nivel acordado (esta, como veremos despu閟, debe igualar tambi閚 la cuant韆 correspondiente al primer nivel -art. 32.3, segundo p醨rafo, LAPAD).

En este contexto, la Administraci髇 con m醩 capacidad de gasto, el Estado, a pesar de la previsi髇 legal contenida en la disposici髇 transitoria primera LAPAD de mantener una reserva presupuestaria hasta el 2015, ha decidido unilateralmente suspender la aplicaci髇 de esta previsi髇 -para el a駉 2012- y abandonar temporalmente el marco colaborativo. Es decir, deja de financiar, tambi閚 temporalmente y en la parte correspondiente a este segundo nivel, las prestaciones, con la posible afectaci髇 negativa que, por otra parte, esta decisi髇 tendr� sobre los derechos de las personas afectadas, aunque esto 鷏timo no es objeto de la solicitud y, por tanto, no ser� tratado en el Dictamen.

En el r間imen hasta ahora aplicable, el Estado financiaba el ejercicio de una competencia (玪os servicios sociales de atenci髇 a la dependencia�), que se atribuye como exclusiva a la Generalitat, mediante la transferencia de los recursos acordados en el seno del marco de cooperaci髇 que corresponde fijar al CTSAAD y que, posteriormente, se traslada a los convenios, en los t閞minos que veremos al examinar los art韈ulos 8.2.a, 10 y 32.3 (p醨rafo primero). Dicho de un modo muy simple, la suspensi髇 de la financiaci髇 de este segundo nivel implica, como el propio Gobierno se馻la en la solicitud de dictamen, que se deba continuar manteniendo el deber de asistencia respecto de los beneficiarios que ya ten韆n reconocidas las prestaciones o, incluso, que ya las estaban recibiendo, pero sin que la Generalitat disponga de la parte que, por la suspensi髇 de la aplicaci髇 del citado precepto, el Estado deja de cubrir.

En t閞minos competenciales, este desistimiento unilateral, por parte del Estado, del marco cooperativo y de colaboraci髇 en la actuaci髇 conjunta con las comunidades aut髇omas supone un menoscabo efectivo de las competencias de la Generalitat (STC 11/1984, de 2 de febrero, y 104/1988, de 8 de junio). Todo ello, adem醩, se agrava por el hecho de que la disposici髇 adicional und閏ima RDL 20/2012 -sobre la cual ya nos hemos pronunciado en el DCGE 11/2012, FJ 3, tantas veces citado- haya reducido sustancialmente la aportaci髇 de la Administraci髇 General del Estado para la financiaci髇 del nivel m韓imo de protecci髇. La Generalitat, como prestadora de los 玸ervicios sociales de atenci髇 a la dependencia�, que de acuerdo con el art韈ulo 166.1 EAC son de su competencia exclusiva, contin鷄 siendo garante de su prestaci髇, sin disponer, no obstante, de la financiaci髇 suficiente que, como incremento del nivel m韓imo, hasta ahora el Estado aportaba con car醕ter estable, tal como determina la Ley.

Se podr韆 pensar f醕ilmente que, como el nivel de protecci髇 acordado (ex art. 7.2 LAPAD) se articula por la v韆 del convenio con cada una de las comunidades aut髇omas, las partes, en este caso el Estado, pueden excluir, libremente, este nivel y, por tanto, suprimir la aportaci髇 econ髆ica correspondiente. Pero esta es una interpretaci髇 que claramente debe rechazarse. En efecto, sin perjuicio de lo que, con m醩 detalle, expondremos al tratar de la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 10 LAPAD y de la naturaleza que tienen los convenios bilaterales en el 醡bito del SAAD, es conveniente recordar que la propia LAPAD proclama la voluntad de proveer de estabilidad econ髆ica al Sistema y que, por ello, su exposici髇 de motivos fundamenta la intervenci髇 del Estado en esta materia en 玪a necesidad de garantizar a los ciudadanos, y a las Comunidades Aut髇omas mismas, un marco estable de recursos y servicios para la atenci髇 a la dependencia�.

Igualmente, la normativa reglamentaria dictada por el Estado en desarrollo de la Ley 39/2006, relativa a las intensidades de protecci髇 de los servicios, compatibilidades e incompatibilidades entre estos y la cuant韆 de las prestaciones econ髆icas ( RD 727/2007, de 8 de junio, modificado por el RD 570/2011, de 20 de abril), parte tambi閚 de un tratamiento unificado de los dos niveles de protecci髇 (el nivel m韓imo y el acordado), que denota su concepci髇 como fuente unificada y estable de financiaci髇. Es decir, determina de forma integrada el contenido prestacional que constituye el derecho a la promoci髇 de la autonom韆 y atenci髇 a las personas en situaci髇 de dependencia, establecido en el primer y segundo nivel de protecci髇 del art韈ulo 7 LAPAD, que, con respecto a la financiaci髇 estatal, se puede afirmar que, en estos a駉s de vigencia de la Ley, se hab韆 convertido en una financiaci髇 ordinaria.

Por 鷏timo, es necesario tener en cuenta que en el momento de legislar el Estado tiene el deber de respetar las competencias que corresponden a la Generalitat, como manifestaci髇 del principio de lealtad institucional que, en el Estatuto de 2006, se ha positivizado en el art韈ulo 3.1 EAC. Desde esta perspectiva, entendemos que la suspensi髇 del art韈ulo 7.2 LAPAD (y, como veremos, tambi閚 del resto de art韈ulos que lo complementan), decidida unilateralmente por el legislador estatal, vulnera tambi閚 el principio de lealtad institucional ya que no tiene en consideraci髇 las competencias de la Generalitat y compromete la continuaci髇, por parte de esta, de las prestaciones sociales reconocidas.

En consecuencia, la disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012, al suspender temporalmente la aplicaci髇 del apartado 2 del art韈ulo 7 LAPAD, comporta un menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales que vulnera el art韈ulo 166.1 EAC y tambi閚 el principio de lealtad institucional previsto en el art韈ulo 3.1 EAC.

3. A continuaci髇, examinaremos conjuntamente las dudas de constitucionalidad que plantea la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 8.2.a y la de todo el art韈ulo 10 LAPAD, ya que ambos regulan aspectos procedimentales necesarios para llegar a conceder el segundo nivel de protecci髇 previsto en el art韈ulo 7.2 LAPAD. Previamente, debemos hacer notar que el art韈ulo 8 LAPAD ha sido objeto, recientemente, de modificaci髇 por el art韈ulo 22, apartado dos, RDL 20/2012, de 13 de julio, que ha cambiado su r鷅rica y, en parte, tambi閚 su contenido, lo cual, sin embargo, no incide en el objeto de nuestro pronunciamiento.

Entrando concretamente en el examen de las dudas de constitucionalidad que presenta la suspensi髇 de la letra a del apartado 2 del art韈ulo 8 LAPAD, esta letra dispone que, adem醩 de las funciones que expresamente le atribuye la LAPAD, corresponde al CTSAAD 玔a]cordar el Marco de cooperaci髇 interadministrativa para el desarrollo de la Ley previsto en el art韈ulo 10�. Este marco de cooperaci髇, que debe ser posteriormente aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros, es el que, en puridad, contiene el detalle de las transferencias del Estado a las comunidades aut髇omas para la financiaci髇 del 玭ivel acordado de protecci髇�, ya que los convenios, seg鷑 veremos despu閟, se limitan a asumir el traslado del citado acuerdo a cada una de las comunidad aut髇omas. De hecho, el pago por parte del Estado del grueso principal de la financiaci髇 (el 75%) se produce al margen del convenio, tan pronto como el acuerdo es aprobado por el Consejo de Ministros.

Es evidente, pues, que se trata de un precepto meramente instrumental, que regula el primer paso en el procedimiento para la fijaci髇 del llamado nivel de protecci髇 acordado, de manera que la suspensi髇 de su aplicaci髇 sufre de los mismos vicios de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el citado art韈ulo 7.2 LAPAD.

Con respecto a la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 10 LAPAD, cabe destacar que este precepto establece que el marco de cooperaci髇 acordado en el seno del CTSAAD debe desarrollarse mediante convenios entre la Administraci髇 General del Estado y cada una de las comunidades aut髇omas (apdo. 1); que a trav閟 de estos convenios la Administraci髇 del Estado y las comunidades aut髇omas deben acordar los objetivos, medios y recursos para la aplicaci髇 de las prestaciones y servicios recogidos en el cap韙ulo II del t韙ulo I, incrementando el nivel m韓imo de protecci髇 fijado por el Estado (apdo. 2); que el CTSAAD debe establecer los criterios para determinar la intensidad de la protecci髇 de cada uno de los servicios del cat醠ogo y la compatibilidad e incompatibilidad entre ellos, a fin de que despu閟 lo apruebe el Gobierno (apdo. 3); y, finalmente, que los convenios deben establecer la financiaci髇 que corresponda a cada administraci髇 para este nivel de protecci髇, en los t閞minos previstos en el art韈ulo 32 y la disposici髇 transitoria primera (cuya aplicaci髇 tambi閚 se suspende), as� como los t閞minos y condiciones para su revisi髇 (apdo. 4). Este mismo apartado dispone tambi閚 -aunque no tienen propiamente una naturaleza convencional- que los convenios deben recoger las aportaciones del Estado derivadas de la garant韆 de protecci髇 del nivel m韓imo.

Aunque, como ya hemos apuntado al examinar la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 7.2 LAPAD, una lectura simple del art韈ulo 10 LAPAD podr韆 hacer pensar que el recurso a los convenios bilaterales se enmarca en una pura actividad de fomento, es decir, de car醕ter libre y voluntario y, por tanto, que el Estado, tambi閚 libremente, puede decidir no suscribir el convenio o, como ha hecho ahora, suspender unilateralmente la aplicaci髇 de las normas que lo prev閚, debemos insistir que ello debe descartarse. La autonom韆 de la voluntad en este tipo concreto de convenio es, como veremos seguidamente, casi nula.

Que en estos convenios que sirven para vehicular el segundo nivel de protecci髇 no existe una aut閚tica libertad de negociaci髇, lo demuestra, en primer lugar, el hecho de que, de acuerdo con el art韈ulo 32.3, segundo p醨rafo, LAPAD, en la financiaci髇 com鷑 que corresponde al Estado y a la comunidad aut髇oma, esta necesariamente debe aportar, al menos, la misma cantidad que aporta el Estado para los dos niveles. En segundo lugar, porque, en el resto, el contenido de los convenios es pr醕ticamente reglado, en el sentido de que deben ajustarse al marco de cooperaci髇 interadministrativa que acuerda el CTSAAD, sin que exista margen real para la negociaci髇 bilateral. Dicho en otras palabras, el acuerdo adoptado en el seno del CTSAAD predetermina casi de forma absoluta el contenido del convenio (tanto cualitativamente como en relaci髇 con las cantidades a financiar), con lo cual, como dec韆mos, pierde las caracter韘ticas propias de los instrumentos de colaboraci髇 de car醕ter voluntario.

En este sentido, los convenios regulados en el art韈ulo 10 LAPAD han resultado ser meros instrumentos de ejecuci髇 de los acuerdos de planificaci髇 general adoptados en el marco del CTSAAD (el 鷏timo de los cuales, por cierto, contiene unos criterios de distribuci髇 que llegan hasta el a駉 2013) y, al mismo tiempo, se han convertido, a efectos pr醕ticos, en un t韙ulo de liquidaci髇, al final del ejercicio, de las transferencias realizadas con anterioridad. As� se explica que el 鷏timo convenio para el ejercicio 2011 fuera suscrito entre la Generalitat de Catalunya y la Administraci髇 General del Estado el 15 de diciembre del mismo a駉 2011, quince d韆s antes de finalizar el ejercicio (publicado por Resoluci髇 de 23 de febrero de 2012, de la Secretar韆 de Estado de Servicios Sociales e Igualdad; BOE n鷐. 99, de 25 de abril).

En consecuencia, entendiendo los convenios que desarrollan el marco de cooperaci髇 interadministrativa entre el Estado y la Generalitat para el incremento del nivel m韓imo de protecci髇 en la forma en que se ha expuesto, la decisi髇 unilateral de suspender la aplicaci髇 del art韈ulo 10 LAPAD comporta un menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales que vulnera el art韈ulo 166.1 EAC y, en conexi髇 con este, el principio de lealtad institucional previsto en el art韈ulo 3.1 EAC.

4. La disposici髇 adicional cuadrag閟ima LPGE 2012 suspende tambi閚 la aplicaci髇 del primer p醨rafo del apartado 3 del art韈ulo 32 LAPAD, el cual dispone que 玔e]n el marco de cooperaci髇 interadministrativa previsto en el art韈ulo 10, los Convenios que se suscriban entre la Administraci髇 General del Estado y cada una de las administraciones de las Comunidades Aut髇omas determinar醤 las obligaciones asumidas por cada una de las partes para la financiaci髇 de los servicios y prestaciones del Sistema. Dichos Convenios, que podr醤 ser anuales o plurianuales, recoger醤 criterios de reparto teniendo en cuenta la poblaci髇 dependiente, la dispersi髇 geogr醘ica, la insularidad, emigrantes retornados y otros factores, y podr醤 ser revisados por las partes�.

El Gobierno de la Generalitat argumenta que la 玶educci髇 de las aportaciones estatales al Sistema, que se refleja en la suspensi髇 del apartado 3 del art. 32 [LAPAD], mantiene el resto de prescripciones de este art韈ulo y, por tanto, el deber para las comunidades aut髇omas de garantizar, con su propia financiaci髇, las obligaciones que les impone el cumplimiento del Sistema y el deber de aportar cada a駉 al menos una cantidad igual a la de la Administraci髇 General del Estado�. A partir de aqu�, la solicitud de dictamen concluye, como ya hemos expuesto en el fundamento jur韉ico anterior, que se est� manteniendo una regulaci髇 que vulnera el art韈ulo 166 EAC y, tambi閚, los art韈ulos 114 EAC, 156 CE y 201.2 y 211 EAC.

El contenido del art韈ulo 32.3, p醨rafo primero, LAPAD, que se suspende, presenta igualmente, como los anteriormente examinados, un marcado car醕ter instrumental y complementario respecto del art韈ulo 7.2 LAPAD ya que, en este caso, es la norma que determina a cargo de que administraci髇 se encuentra cada uno de los niveles de protecci髇. Por este motivo, la suspensi髇 de su aplicaci髇 se ve afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el primero.

Pero es que, adem醩, con su suspensi髇, la parte que se mantiene del precepto adquiere un nuevo sentido ya que, de una interpretaci髇 sistem醫ica e integrada de los apartados que contin鷄n vigentes resultan unos efectos constitucionalmente ileg韙imos. As�, el mantenimiento del segundo p醨rafo del apartado 3 de este art韈ulo 32, seg鷑 el cual la aportaci髇 de la comunidad aut髇oma debe ser, al menos, para cada a駉, igual a la de la Administraci髇 General del Estado (tanto para el nivel acordado, que ahora se suspende, como para el nivel m韓imo), implica que -habiendo abandonado temporalmente la v韆 convencional- el Estado contin鷄 condicionando el destino de los recursos propios de la Generalitat, con vulneraci髇 tambi閚 del principio de autonom韆 financiera en la vertiente del gasto ( art. 156 CE y arts. 201, 202 y 211 EAC).

Es decir, la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 32.3, primer p醨rafo, LAPAD, que determina el contenido que deben tener los convenios, deja completamente inoperante la colaboraci髇 del Estado en el segundo nivel que se suspende, pero en cambio mantiene la obligaci髇 de la Generalitat de aportar al menos una cantidad igual que la del Estado, que ahora se referir� solo a la aportaci髇 correspondiente al nivel m韓imo de protecci髇 garantizado (el del art. 9 LAPAD).

De todo ello resulta que la suspensi髇 de la aplicaci髇 del citado art韈ulo de la LAPAD comporta una regla condicionante del destino de los recursos propios de la Generalitat que vulnera la autonom韆 financiera de esta para ejercer sus competencias ( art. 156 CE y arts. 201.2 y 211 EAC), tal como lo ha interpretado la jurisprudencia constitucional.

5. Finalmente, la suspensi髇 de la aplicaci髇 de la disposici髇 transitoria primera LAPAD, seg鷑 la cual la Administraci髇 General del Estado debe establecer anualmente, en sus presupuestos, cr閐itos para la suscripci髇 de los convenios con las administraciones de las comunidades aut髇omas, debe calificarse, igualmente, de complementaria o instrumental de la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 7.2 LAPAD, en la medida en que es la que prev� la obligaci髇 presupuestaria de la financiaci髇 correspondiente al segundo nivel de protecci髇. Adem醩, es la disposici髇 que dotaba inicialmente al Sistema de una garant韆 legal de sostenibilidad en la financiaci髇 ya que, como antes hemos dicho, determina el periodo de vigencia de estas previsiones hasta el 31 de diciembre de 2015.

En consecuencia, por las mismas razones que afectan a la suspensi髇 de la aplicaci髇 del art韈ulo 7.2, la suspensi髇 de la disposici髇 transitoria primera LAPAD es contraria a los art韈ulos 166.1 y 3.1 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jur韉icos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSI覰

趎ica.

La disposici髇 adicional cuadrag閟ima de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el a駉 2012, es inconstitucional porque vulnera las competencias de la Generalitat del art韈ulo 166.1 del Estatuto de autonom韆 y, en conexi髇 con este, el art韈ulo 156 de la Constituci髇 y los art韈ulos 3.1 y 202.2 del Estatuto de autonom韆.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.