Sumario

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

Dictamen

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre la disposición adicional cuadragésima y la disposición final octava de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 (BOE núm. 156, de 30 de junio de 2012).

ANTECEDENTES

1. El día 25 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 24 de julio de 2012 (Reg. núm. 2507), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 24 de julio de 2012, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de la disposición adicional cuadragésima y de la disposición final octava de la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2012.

El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposición.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 26 de julio de 2012, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. A continuación, se designó ponente al vicepresidente Joan Egea Fernàndez.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y la aprobación del Dictamen el día 22 de agosto de 2012.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

El Gobierno, como se ha expuesto en los antecedentes, nos solicita dictamen, con carácter previo a la eventual interposición de recurso de inconstitucionalidad, sobre dos disposiciones concretas de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 (LPGE 2012, en adelante). No es la primera vez que nos pronunciamos sobre el contenido de esta Ley, ya que el Dictamen 9/2012, de 2 de agosto, examinó la disposición septuagésima primera LPGE 2012, que regula la jornada general de trabajo en el sector público. Ahora, el objeto de la solicitud está constituido por la disposición adicional cuadragésima y la disposición final octava LPGE 2012, ambas referentes a la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (LAPAD). Es necesario recordar que esta ley reguladora del Sistema de atención a la dependencia (SAAD) ha sido objeto de reforma, recientemente, mediante el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad ( RDL 20/2012), que contiene un título III, rubricado «Medidas de racionalización del sistema de dependencia», que modifica o incorpora nuevas disposiciones a la LAPAD. Algunos preceptos de esta última norma han sido ya examinados por el Consell en su DCGE 11/2012, de 22 de agosto.

La disposición adicional cuadragésima LPGE 2012 establece la suspensión de la aplicación, durante el año 2012, de los artículos 7.2, 8.2.a, 10 y 32.3 (primer párrafo) y de la disposición transitoria primera LAPAD. La suspensión de los citados preceptos comporta, en esencia, la privación temporal de eficacia de la regulación de la financiación del nivel acordado de protección de la dependencia. Debemos recordar que el SAAD está compuesto por tres niveles de protección, de acuerdo con el artículo 7 LAPAD: el nivel de protección mínimo, que determina y financia el Estado; el nivel de protección acordado entre el Estado y las comunidades autónomas, que se financia con aportaciones de ambas administraciones, y el nivel adicional de protección, que puede establecer cada comunidad autónoma.

Los preceptos cuya aplicación se suspende durante el año 2012 regulan, precisamente, los elementos que caracterizan el nivel de protección acordado: el artículo 7.2 LAPAD define este nivel de protección dentro de la estructura de tres niveles de que consta la protección prestada por el SAAD; el artículo 8.2 atribuye al Consejo Territorial del SAAD, órgano de composición mixta que reúne al Estado y las comunidades autónomas, la función de acordar el marco de cooperación interadministrativa para el desarrollo del SAAD; el artículo 10 regula los convenios entre el Estado y las comunidades autónomas mediante los que se acuerdan los objetivos, medios y recursos para aplicar los servicios y prestaciones previstos en la LAPAD, se determina la intensidad de protección de cada una de estas prestaciones y servicios y se establece la financiación que corresponde a cada administración; el artículo 32.3, primer párrafo, dispone que los convenios entre el Estado y las comunidades autónomas deben determinar las obligaciones asumidas por cada administración para la financiación de los servicios y prestaciones del Sistema; finalmente, la disposición transitoria primera prevé que durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2015 el Estado deberá establecer anualmente en sus presupuestos los créditos necesarios para suscribir los convenios con las comunidades autónomas previstos en el artículo 10 LAPAD.

La disposición final octava LPGE 2012 modifica el primer apartado de la disposición final primera LAPAD, que fija el calendario de aplicación progresiva de la Ley. Este calendario ha sido objeto de sucesivas modificaciones con el objetivo de aplazar la fecha de inicio de la aplicación de la LAPAD respecto de las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada. El Real decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, en su disposición final decimocuarta, fijó como fecha para la efectividad de los derechos a las prestaciones que prevé la LAPAD el 1 de enero de 2013 para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 2, y el 1 de enero de 2014, para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 1. Esta previsión fue modificada por la nueva redacción de la disposición final primera LAPAD realizada por la disposición final octava LPGE 2012, objeto de la presente solicitud de dictamen, en el sentido de establecer como fecha inicial de la efectividad de la Ley para las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 2, la misma que para las valoradas con el nivel 1, es decir, el 1 de enero de 2014. Quince días después de la entrada en vigor de la LPGE 2012, esta previsión ha sido reformada nuevamente por el RDL 20/2012, que, a través del artículo 22, apartado diecisiete, le da una nueva redacción difiriendo la fecha de inicio para todas las personas valoradas con el grado I de dependencia moderada al 1 de julio de 2015. Esta última modificación es relevante a la hora de delimitar el objeto de nuestro Dictamen, como indicaremos más adelante.

La solicitud requiere nuestro pronunciamiento sobre la adecuación de los dos preceptos solicitados «a la Constitución, al Estatuto de autonomía y al orden de distribución competencial». En particular, las dudas que manifiesta la solicitud son, exclusivamente, de carácter competencial. Considera que con estas dos disposiciones «se está manteniendo la regulación general del sistema, invasiva de la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya en materia de servicios sociales (art. 166 EAC), y que podría vulnerar también las competencias de la Generalitat en materia de fomento (art. 114 EAC) y su autonomía financiera reconocida en el art. 156 de la Constitución y 201.2 y 211 EAC».

Específicamente, en cuanto a la suspensión de la aplicación de los preceptos citados anteriormente, subraya, además, que la reducción de las aportaciones estatales al Sistema contenida en el artículo 32.3, primer párrafo, LAPAD, «mantiene el resto de las prescripciones de este artículo, y por tanto, el deber para las comunidades autónomas de garantizar con su propia financiación las obligaciones que les impone el cumplimiento del Sistema, y el deber de aportar, cada año, al menos, una cantidad igual a la de la Administración General del Estado (art. 32.1 y 3 segundo párrafo)».

Aparte de ello, respecto a la nueva redacción dada en el primer apartado de la disposición final primera LAPAD, la solicitud también destaca «[...] que en el calendario inicialmente previsto para la efectividad del derecho a las prestaciones de la dependencia, los que sean valorados con el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2, que debían poder recibir efectivamente las prestaciones como máximo a partir del 31 de diciembre de 2011, solo las percibirán efectivamente si a la entrada en vigor de esta Ley de presupuestos ya les ha sido reconocida efectivamente la concreta prestación y, por otra parte, que se prolonga hasta a partir del 1 de enero de 2014 el plazo para el resto de los que fueron valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, Nivel 2». En fin, el Gobierno considera que esta nueva redacción, «en la medida en que determina el calendario en el que la Generalitat deberá hacer efectivas las prestaciones puede comportar una vulneración de la competencia exclusiva asumida por la Generalitat en materia de servicios sociales de acuerdo con el art. 166 EAC».

Una vez expuesto el contenido de los preceptos solicitados y los motivos que fundamentan las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan, es necesario que precisemos el objeto de nuestro Dictamen. En este sentido, en relación con la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012, nos pronunciaremos sobre si la suspensión durante el año 2012 de los preceptos de la LAPAD que regulan el nivel de protección acordado, que comporta la no obligación para el Estado de establecer la financiación correspondiente, constituye una infracción del orden de distribución de competencias, vulnerando las asumidas por la Generalitat (art. 166 EAC), en conexión con los principios de lealtad institucional y de autonomía financiera ( arts. 156 CE y 201.2 y 211 EAC).

En relación con la disposición final octava LPGE 2012, debemos advertir que su contenido normativo ha sido modificado por el artículo 22, apartado diecisiete, RDL 20/2012. Más allá del significado de este hecho en cuanto a la pérdida de objeto de un eventual recurso de inconstitucionalidad, debemos hacer constar que el citado precepto del RDL 20/2012, junto con otros del mismo texto normativo, ha sido examinado en el DCGE 11/2012, lo cual nos ha permitido realizar, en esa otra sede, el análisis del problema competencial de fondo que suscitaba la modificación del calendario de aplicación de las prestaciones de dependencia en relación con la redacción vigente de la disposición final primera LAPAD, dada por el Decreto-ley, y no respecto de la redacción introducida por la LPGE 2012, ya derogada en este aspecto.

En virtud de ello, limitaremos el objeto de este Dictamen a la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012. En el fundamento jurídico segundo trataremos el marco constitucional y estatutario de la distribución de competencias en materia de atención a las personas en situación de dependencia, y en el fundamento jurídico tercero aplicaremos el canon de constitucionalidad y estatutariedad al precepto solicitado con el fin de determinar su adecuación al orden constitucional y estatutario de competencias.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de distribución de competencias en materia de atención a las personas en situación de dependencia

1. Tal como se ha señalado en el fundamento jurídico anterior, el objeto del presente Dictamen se centra en la resolución de las dudas de carácter competencial que plantea el Gobierno de la Generalitat respecto de la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012. El Gobierno entiende que la disposición cuestionada no respeta el orden de competencias derivado del bloque de la constitucionalidad y lesiona las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de servicios sociales (art. 166 EAC); además del hecho de que «podría vulnerar también las competencias en materia de fomento (art. 114 EAC) y la autonomía financiera de la Generalitat, reconocida en el artículo 156 CE y en los artículos 201.2 y 211 del EAC».

Por su parte, la LPGE 2012 no contiene ninguna referencia al título competencial que habilita al Estado para aprobar la norma cuestionada, lo cual, sin embargo, no puede tener otra relevancia que la del mero reproche por la utilización de una técnica legislativa poco esmerada. Así lo ha entendido también el Tribunal Constitucional, que, al tratar la exigencia del principio de ley formal en la determinación de las bases, ha resuelto que de este principio «no se deriva para el legislador la obligación de invocar expresamente el título competencial que ampara sus Leyes», lo cual el alto tribunal fundamenta en el hecho de que «las competencias son indisponibles e irrenunciables, tanto para el legislador del Estado como para el de las Comunidades Autónomas; operan ope Constitutionis, con independencia de que uno u otro legislador hagan invocación explícita de las mismas. Dicho aserto, es trasladable sin mayor dificultad a cualquier otro sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas distinto al presidido por el concepto de «bases»» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.a).

2. Expuestos los términos en los que se plantean las dudas de inconstitucionalidad y antiestatutariedad, para resolverlas, en este fundamento jurídico segundo realizaremos el encuadre material de la disposición que nos ocupa y la delimitación de los títulos competenciales que podrían tener incidencia en la regulación que establece este precepto.

Como se ha expuesto en el fundamento anterior, la disposición adicional cuadragésima suspende la aplicación, para el año 2012, del segundo de los niveles de protección en los que se organiza el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Esta suspensión afecta a los artículos 7.2, 8.2.a, 10 y 32.3 (primer párrafo), y a la disposición transitoria primera LAPAD, los cuales regulan diferentes aspectos relacionados con la cooperación interadministrativa, que caracteriza de forma definitoria el segundo nivel de protección. Se trata de un cambio sustancial, aunque limitado en el tiempo, en el sistema de colaboración y participación de todas las administraciones públicas creado por la LAPAD, con el que -según se justificaba en su exposición de motivos- se pretendía regular las condiciones básicas de promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia.

La suspensión temporal de las citadas normas afecta a una parte de esta compleja estructura cooperativa, que configura un nuevo desarrollo de los servicios sociales y que se creó para garantizar a los ciudadanos un marco estable de recursos y servicios para la atención a la dependencia. Lo anterior permite ubicar la disposición dictaminada en la atención a la dependencia, como un apartado de la materia «servicios sociales». Así lo confirma también el hecho de que el artículo 16.1 LAPAD disponga que las prestaciones y servicios establecidos en la Ley -y que ahora se ven afectados por la suspensión de la aplicación del segundo nivel- se integren en la red de servicios sociales de las respectivas comunidades autónomas en el ámbito de las competencias que estas tienen asumidas.

Así pues, a pesar de que se trata de una disposición que produce una reducción del gasto público de la Administración del Estado para conseguir los objetivos de estabilidad presupuestaria y que, consiguientemente, tiene una trascendencia económica indudable, debemos descartar que pueda encontrar amparo en el artículo 149.1.13 CE, relativo a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». En efecto, la suspensión temporal de la aplicación del segundo nivel de protección del SAAD -el llamado nivel acordado- y la eliminación de la correspondiente partida de financiación, a cargo de la Administración del Estado, no se ajusta a lo que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debería caracterizar a las bases de la planificación general de la economía. En este sentido, no tiene el carácter homogeneizador de los principios y objetivos de las acciones económicas que puedan ser adoptadas por los diferentes entes territoriales o, lo que es lo mismo, su objeto no es «crear un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional, dentro del cual las Comunidades Autónomas dispongan de un margen de actuación que les permita, mediante la competencia de desarrollo legislativo, establecer los ordenamientos complementarios que satisfagan sus particulares intereses» (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4.C). Además, podemos añadir que, con el mismo objetivo de reducción del gasto y la consiguiente garantía de estabilidad presupuestaria, la disposición final cuarta RDL 20/2012 ha modificado la LAPAD al amparo del artículo 149.1.1 CE, y no del 149.1.13 CE.

Es esencial remarcar que los preceptos cuya aplicación ahora se suspende se basan en la cooperación de todas las administraciones públicas, lo cual, habiéndose erigido en principio fundamental del sistema, se traduce en el compromiso de todos los poderes públicos de promover y dotar los recursos necesarios para hacer efectivo, en el ámbito de la protección de la dependencia, un sistema de servicios sociales de calidad, garantistas y universales.

En síntesis, la actuación legislativa que ha llevado a cabo la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012, aunque haya sido solo para suspender temporalmente la aplicación de uno de aquellos niveles de protección, incide sobre la regulación de las prestaciones a las personas en situación de dependencia, que es una materia que tradicionalmente ha formado parte del ámbito competencial «servicios sociales». Al respecto, sin embargo, debemos tener presente que, a partir del reconocimiento legal del nuevo derecho subjetivo a la promoción de la autonomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia que realizó la LAPAD, los «servicios sociales», como título competencial, han adquirido una nueva dimensión en el sentido de que, como seguidamente argumentaremos, el Estado queda legitimado para intervenir, regulando las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de aquel derecho ( art. 149.1.1 CE).

Sin perjuicio de lo anterior, debemos advertir que, en cuanto a lo que específicamente afecta a la colaboración interadministrativa, deberemos referirnos también a la actividad de fomento y al principio de autonomía financiera de la Generalitat, que actúa como límite de la actividad subvencional del Estado, sin olvidar la relevancia que igualmente puede tener otro principio más genérico, que se expresa precisamente en el ámbito de la colaboración: la lealtad institucional.

3. Por lo que respecta, en primer lugar, al artículo 149.1.1 CE, relativo a la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, y su encaje con el artículo 166.1 EAC, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, debemos remitirnos a lo que hemos declarado, recogiendo la jurisprudencia constitucional más relevante (destacadamente, la STC 61/1997, de 20 de marzo), en nuestro DCGE 11/2012, antes citado (FJ 3).

Aquí nos limitaremos a remarcar, resumidamente, los principales criterios interpretativos establecidos por aquella jurisprudencia. Nos referimos, por una parte, al hecho de que el alcance material del artículo 149.1.1 CE es la regulación de los derechos constitucionales en sentido estricto y también de los deberes básicos, pero «no de los sectores materiales en los que éstos se insertan», de manera que este precepto constitucional «no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional» (STC 61/1997, FJ 7.b). Y, por otra parte, al hecho de que el Tribunal Constitucional ha subrayado también que, dado que la finalidad de la norma es garantizar la igualdad, los destinatarios son los ciudadanos como titulares de los derechos y libertades. Por ello, afirma también que la regulación de las condiciones básicas ex artículo 149.1.1 CE «[...] no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales» (FJ 17.f).

La conjunción de la competencia que ejerce el Estado en virtud del artículo 149.1.1 CE con la que corresponde, con carácter exclusivo, a las comunidades autónomas en materia de servicios sociales (en el caso de Cataluña, por el art. 166.1 EAC) fue la forma que el legislador estatal consideró más apropiada para conseguir mantener una distribución de competencias equilibrada en este ámbito material concreto. Por la relevancia que debe tener en la resolución de las dudas de constitucionalidad aquí planteadas, debemos insistir nuevamente en que el eje sobre el que se hace pivotar todo el sistema es la colaboración interadministrativa; de ahí, el papel tan destacado que la LAPAD otorga al Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (en adelante, CTSAAD) -hoy, en la nueva denominación dada por el RDL 20/2012, «Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia». Se trata de un órgano que, tanto por su composición (con representación estatal y de cada una de las comunidades autónomas) como por su funcionamiento, ha conducido, en la práctica, a conformar un procedimiento de toma de decisiones de forma mancomunada.

4. Precisamente, en cuanto al marco de la cooperación entre la Administración del Estado y las administraciones autonómicas y, más concretamente, en relación con la actividad de fomento, recogida en el artículo 114.2 EAC, que es el otro precepto que, de acuerdo con la solicitud, podría resultar vulnerado, debemos tener presente que, respecto de las subvenciones estatales, este artículo atribuye a la Generalitat, en materias de su competencia exclusiva, la especificación de los objetivos a los que se destinan: en las compartidas, la función de precisarlos de forma normativa, y en las ejecutivas, su gestión.

En este punto, sin embargo, nuestro análisis no debe partir tanto de la relevancia constitucional que pueda tener la actividad de fomento, entendida desde su vertiente típica del poder de gasto (que es el enfoque del que parte el art. 114 EAC), sino desde la vertiente opuesta, es decir, la relevancia que pueda tener la decisión unilateral del Estado de dejar de financiar, aunque solo sea temporalmente y en la parte correspondiente al nivel acordado, la prestación de determinados servicios en materia de dependencia.

Sobre la actividad de fomento, en general, es importante tener en cuenta la STC 13/1992, de 6 de febrero, que, en su fundamento jurídico séptimo, explicita, sin necesidad de ningún desarrollo argumental especialmente amplio, que «[...] la utilización del «poder de gastar» del Estado, por virtud de su mayor disponibilidad de recursos, puede afectar tanto a la autonomía financiera como a la autonomía política de las Comunidades Autónomas». El sistema de financiación autonómica se caracteriza por un gran predominio de las fuentes exógenas, en el cual «[...] la autonomía presupuestaria de las Comunidades Autónomas, esto es, su capacidad para disponer libremente de sus recursos financieros, asignándolos a los fines mediante programas de gasto elaborados según sus propias prioridades, [...] adquiere un papel capital en la realización efectiva de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas reconocida por la Constitución» (STC 13/1992, FJ 7). De ello deberemos ocuparnos, sin embargo, más adelante, al tratar más específicamente la autonomía financiera; ahora nos limitaremos a destacar que el Estado debe respetar el orden competencial, tanto en la programación como en la ejecución de este gasto.

Claro está que estas consideraciones de la jurisprudencia constitucional se referían, entre otros, a un supuesto de dotaciones presupuestarias destinadas al fomento en materias de competencia exclusiva de la comunidad autónoma, pero entendemos que ello no constituye ningún obstáculo para que puedan ser trasladadas también a los casos en los que el Estado suprime unilateralmente las dotaciones que constituían una fuente estable de financiación de los servicios.

Como complemento de este marco competencial, conviene igualmente retener que en la propia STC 13/1992 el alto tribunal había afirmado que «[…] también las subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el «spending power» estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 o art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene» (FJ 7).

Las técnicas de cooperación y colaboración que han servido para articular esta conjunción competencial en el ámbito de la protección a la dependencia son, por otra parte, consustanciales al Estado autonómico. Para una exposición más detallada de su régimen y significación, debemos remitirnos al Dictamen del Consell Consultiu núm. 279, de 29 de enero de 2007 (F V), en el que se recoge, de forma completa, la doctrina jurisprudencial elaborada hasta entonces sobre colaboración, cooperación y coordinación, lo cual nos ahorra que insistamos en ella en el presente Dictamen.

Específicamente, con respecto a la protección a la dependencia, debemos precisar que el SAAD adopta la técnica colaborativa que debe tomar forma a través de los convenios entre el Estado y la Generalitat. Los convenios de colaboración, según lo determinado en la jurisprudencia constitucional, como regla deben buscar «[...] dentro del respectivo e indisponible marco competencial, métodos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad entre aquellos poderes, todos los cuales deben guiarse siempre por una común lealtad constitucional» (STC 13/1992, FJ 7).

Y lo que es más importante, y que deberemos tener muy en cuenta a la hora de examinar las dudas de constitucionalidad que plantea la solicitud:

«[L]o que acontece al establecerse la relación jurídica subvencional es que las respectivas competencias estatal y autonómica entran en un marco necesario de cooperación y colaboración, en cuanto se orientan a una actuación conjunta en la que no deben mermarse ni la competencia de la Comunidad sobre la materia subvencionada ni las que el Estado tiene para garantizar la coordinación y la unidad de la política económica así como la efectiva consecución de los objetivos perseguidos en los programas a los que se asignan las subvenciones.» (STC 201/1988, FJ 2)

En este sentido, debemos retener, ya desde ahora, y sin perjuicio de lo que, de manera complementaria, expondremos más adelante sobre el principio de lealtad institucional, que el vicio de incompetencia asociado tradicionalmente a una invasión competencial en el sentido estricto del término (y la correlativa vindicatio potestatis), es decir, actuar sin la pertinente cobertura de un título habilitante en el ámbito de la competencia de otra administración, no es el único tipo posible de lesión competencial, sino que puede existir también la invasión por menoscabo. Así lo ha admitido la jurisprudencia constitucional, particularmente en sede de conflictos constitucionales, sin embargo, al tener una causa petendi parecida, entendemos que este tipo de lesión competencial es trasladable a los recursos de base conflictual. En este sentido, como hemos señalado en el DCGE 11/2012 (FJ 3), antes citado, debemos recordar que el Tribunal Constitucional también ha seguido este criterio en el recurso de inconstitucionalidad que resuelve la citada STC 13/1992 (FJ 13), en el que examinó si determinados preceptos y partidas presupuestarias de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1988, suponían o no un menoscabo de las competencias de la Generalitat.

En cuanto a la invasión competencial por menoscabo de las competencias autonómicas, la STC 104/1988, de 8 de junio, siguiendo a la STC 49/1984, de 5 de abril, ya afirmaba que:

«[...] es posible plantear, para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía «condicionando o configurando de forma que juzgan inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta».» (FJ 1)

Para este razonamiento, el alto tribunal parte de la consideración de que «[l]a vindicatio potestatis existe indirectamente y se articula sólo desde la perspectiva de llevar a cabo las competencias propias sin las interferencias que resultan de los referidos artículos del Real Decreto […]» (STC 104/1988, de 8 de junio, FJ 1). La distinción entre invasión competencial y menoscabo como forma de lesión competencial ha sido desarrollada por la STC 1/1986, de 10 de enero, en este caso en su parte dispositiva.

A todo ello podemos añadir que, a fin de que la corresponsabilidad (que va directamente asociada a la cooperación interadministrativa que acabamos de analizar) sea realmente efectiva, no es suficiente con la necesaria previsión de un órgano específico que la vehicule, sino que es necesario también un comportamiento leal por parte de todas las administraciones que intervienen, incluso en aquellas decisiones que aparentemente puedan estar determinadas por la intensa crisis económica en la que nos encontramos actualmente.

5. Ello nos lleva a examinar ahora el principio de lealtad institucional como manifestación del principio más genérico de la lealtad constitucional. Así, mientras que este último supone, genéricamente, el acatamiento de unas normas constitucionales de organización de la convivencia, el de lealtad institucional, que de él se deriva, opera en las relaciones entre administraciones públicas ( art. 4 LRJAPAC), y muy particularmente en el ejercicio de las respectivas competencias.

En el DCGE 11/2012 (FJ 3), al que debemos remitirnos una vez más, hemos señalado, siguiendo la jurisprudencia constitucional más relevante, que la lealtad institucional es un deber que no hay que justificar expresamente en preceptos de la Constitución, sino que se encuentra implícito, al derivar de la propia esencia de la forma territorial del Estado. Sin embargo, el nuevo Estatuto optó por positivizarlo, de manera que su artículo 3 prevé, expresamente que «[l]as relaciones de la Generalitat con el Estado se fundamentan en el principio de la lealtad institucional mutua».

La lealtad institucional obliga tanto a las comunidades autónomas como al Estado y se fundamenta en el modelo distributivo competencial. Ello quiere decir que el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades autónomas solo queda plenamente garantizado si cada uno adopta una conducta que permita hacerlo posible. Más específicamente, la STC 64/1990, de 5 de abril, ha concebido el deber de mutua lealtad como una concreción del deber más amplio de fidelidad a la Constitución y ha llegado a la conclusión que este deber:

«[R]equiere que [autoridades estatales y autonómicas], en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.» (FJ 7)

De la admisibilidad de diferentes actuaciones normativas (del Estado y de la comunidad autónoma) se desprende, pues, la obligación de ejercer las competencias propias de manera que no resulten afectadas o condicionadas, de forma inadecuada, las de las demás instancias del Estado autonómico.

Con referencia a la vinculación del deber de lealtad institucional con la afectación a la financiación de la Generalitat de Catalunya, debemos citar el artículo 201.2 EAC y también el artículo 2.1.g de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las comunidades autónomas ( LOFCA), según los cuales la actividad financiera de estas debe ejercerse en coordinación con la hacienda del Estado, de acuerdo con el principio de «[l]a lealtad institucional, que determinará el impacto, positivo o negativo, que puedan suponer las actuaciones legislativas del Estado y de las Comunidades Autónomas […] o la adopción de medidas que eventualmente puedan hacer recaer sobre las Comunidades Autónomas o sobre el Estado obligaciones de gasto no previstas a la fecha de aprobación del sistema de financiación vigente».

6. En último lugar, examinaremos el principio de autonomía financiera que, según la solicitud, también podría haber resultado vulnerado por la norma objeto de dictamen.

El artículo 156.1 CE dispone que «[l]as Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles». Esta concepción se encuentra reproducida, en parecidos términos, en el artículo 201.2 EAC, según el cual la financiación de la Generalitat se rige «por los principios de autonomía financiera, coordinación, solidaridad y transparencia en las relaciones fiscales y financieras entre las Administraciones públicas, así como por los principios de suficiencia de recursos, responsabilidad fiscal, equidad y lealtad institucional entre las mencionades Administraciones». A estas normas debemos añadir el reconocimiento que el artículo 211 EAC realiza de la competencia exclusiva de la Generalitat para ordenar y regular sus finanzas.

El Tribunal Constitucional concibe la autonomía financiera de las comunidades autónomas, reconocida en el citado artículo 156.1 CE y también en el artículo 1.1 LOFCA, como aquella que exige «la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas» (STC 201/1988, de 27 de octubre, FJ 4, que se reitera, entre otras, en la STC 13/1992, FJ 7).

Precisamente, sobre la repercusión que ha adquirido el importante incremento de las subvenciones estatales de fomento referidas a ámbitos materiales o sectoriales de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, la anteriormente citada STC 13/1992 ya advirtió del riesgo de que se pudieran convertir en un peculiar mecanismo de financiación condicionado de las comunidades autónomas, constriñendo la libertad de sus órganos de gobierno con respecto a la fijación del destino y la orientación del gasto. Por ello, esta misma sentencia afirma que, en estos casos de destino de fondos por parte del Estado, este debe «respetar el orden constitucional y estatutario de las competencias, sin imponer a la autonomía política de las Comunidades Autónomas otros condicionamientos que aquellos que resultan de la definición del fin o del uso que el Estado pueda hacer de otras competencias propias, genéricas o específicas» (FJ 7).

Tercero. El examen de la adecuación de la disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012 al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias

1. En este último fundamento jurídico examinaremos la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012 a partir de los parámetros de constitucionalidad y estatutariedad expuestos en el anterior fundamento jurídico, donde se ha determinado el título en el que se encuadra la citada disposición, «servicios sociales», y se ha analizado el régimen competencial de la materia que regula, así como la incidencia que sobre esta pueden tener el poder de gasto estatal y el principio de lealtad institucional.

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, la solicitud inicia su fundamentación recordando que los mismos preceptos cuya aplicación ahora se suspende fueron dictaminados por el Consell Consultiu (DCC núm. 279, de 29 de enero de 2007) como no ajustados al orden constitucional y estatutario de competencias, al considerar que condicionaban la efectividad del nivel de protección incrementado (y de las correspondientes aportaciones estatales) al necesario acuerdo entre la Administración General del Estado y la Generalitat de Catalunya, de manera que también quedaba comprometida la disposición de los fondos propios de la Generalitat con la consecuencia de que lo que era una competencia exclusiva de la Generalitat pasaba a ser compartida. A partir de esta consideración, la solicitud concluye que, de la norma sometida a nuestro dictamen, resulta «que se está manteniendo la regulación general del sistema, invasiva de la competencia asumida por la Generalitat de Catalunya en materia de servicios sociales (art. 166 EAC) y que podría vulnerar también las competencias de la Generalitat en materia de fomento (art. 114 EAC) y su autonomía financiera reconocida en el art. 156 de la Constitución y 201.2 y 211 EAC».

Aunque, como acabamos de ver, la solicitud denuncia que la norma cuestionada mantiene una inicial regulación hipotéticamente irregular desde la perspectiva constitucional, nuestro pronunciamiento debe ceñirse a la norma objeto de dictamen, no a la regulación de la LAPAD que se mantiene. Concretamente, deberemos determinar si la citada disposición adicional cuadragésima, al suspender temporalmente la aplicación de aquellos cinco preceptos de la LAPAD, es o no contraria a la Constitución y al Estatuto, y deberemos hacerlo sin que sea necesario entrar a examinar la constitucionalidad de los preceptos cuya aplicación se suspende. Así pues, dejando de lado el hecho de que, en su momento, el Consell Consultiu (DCC núm. 279, F VI) ya dictaminó sobre las dudas de constitucionalidad que planteaba la LAPAD, incluyendo los preceptos cuya aplicación ahora se suspende, nuestro Dictamen debe partir de su presunción de constitucionalidad, en la medida en que no ha sido objeto de ningún recurso ni cuestión de inconstitucionalidad hasta el momento actual, y que este, por tanto, no se ha pronunciado.

Iniciando ya el examen de la disposición adicional aquí cuestionada, debemos volver a recordar, como consideración general que nos ayudará a ubicar mejor la duda planteada, que se establece la inaplicación temporal del segundo nivel de protección, el llamado nivel acordado, previsto en el artículo 7.2 LAPAD y, al mismo tiempo, se prevé también la suspensión de la aplicación de todos los preceptos de la LAPAD que tienen una vinculación directa, porque son complemento necesario de aquel: artículos 8.2.a, 10 y 32.3 (primer párrafo) y disposición transitoria primera. Sin perjuicio de esta intercomplementariedad, procederemos, seguidamente, al análisis del efecto suspensivo que la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012 produce sobre cada uno de los preceptos de la LAPAD que en esta se mencionan.

2. Iniciaremos nuestro examen analizando la suspensión temporal de la aplicación del artículo 7.2 LAPAD.

Según ha quedado expuesto en el fundamento anterior, el artículo 7 organiza el sistema de protección de la dependencia en tres niveles: 1º) el mínimo garantizado por la Administración general del Estado; 2º) el incrementado o acordado entre el Estado y las comunidades autónomas, y 3º) el adicional autonómico. Ahora, la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012 suspende la aplicación, para el año 2012, del segundo nivel de protección.

Para un adecuado análisis de la posible relevancia constitucional de esta suspensión de aplicación normativa, debemos tener presente que se ubica en la competencia sobre «servicios sociales» de las comunidades autónomas y que parte de un sistema, el establecido por la LAPAD, en el que, como ya hemos expuesto, es esencial la colaboración de todas las administraciones públicas para garantizar un conjunto de prestaciones a personas en situación de dependencia. Esta distribución competencial contenida en la LAPAD, según hemos visto en el fundamento jurídico anterior, responde al principio de corresponsabilidad de todas las administraciones públicas (art. 1.1 LAPAD) y se articula en un sistema de protección completamente trabado en el cual la Administración del Estado asume la carga económica correspondiente a la mitad de la financiación de las prestaciones y de los servicios garantizados: financia, en exclusiva, el primer nivel y cofinancia, junto con la comunidad autónoma, el nivel acordado (esta, como veremos después, debe igualar también la cuantía correspondiente al primer nivel -art. 32.3, segundo párrafo, LAPAD).

En este contexto, la Administración con más capacidad de gasto, el Estado, a pesar de la previsión legal contenida en la disposición transitoria primera LAPAD de mantener una reserva presupuestaria hasta el 2015, ha decidido unilateralmente suspender la aplicación de esta previsión -para el año 2012- y abandonar temporalmente el marco colaborativo. Es decir, deja de financiar, también temporalmente y en la parte correspondiente a este segundo nivel, las prestaciones, con la posible afectación negativa que, por otra parte, esta decisión tendrá sobre los derechos de las personas afectadas, aunque esto último no es objeto de la solicitud y, por tanto, no será tratado en el Dictamen.

En el régimen hasta ahora aplicable, el Estado financiaba el ejercicio de una competencia («los servicios sociales de atención a la dependencia»), que se atribuye como exclusiva a la Generalitat, mediante la transferencia de los recursos acordados en el seno del marco de cooperación que corresponde fijar al CTSAAD y que, posteriormente, se traslada a los convenios, en los términos que veremos al examinar los artículos 8.2.a, 10 y 32.3 (párrafo primero). Dicho de un modo muy simple, la suspensión de la financiación de este segundo nivel implica, como el propio Gobierno señala en la solicitud de dictamen, que se deba continuar manteniendo el deber de asistencia respecto de los beneficiarios que ya tenían reconocidas las prestaciones o, incluso, que ya las estaban recibiendo, pero sin que la Generalitat disponga de la parte que, por la suspensión de la aplicación del citado precepto, el Estado deja de cubrir.

En términos competenciales, este desistimiento unilateral, por parte del Estado, del marco cooperativo y de colaboración en la actuación conjunta con las comunidades autónomas supone un menoscabo efectivo de las competencias de la Generalitat (STC 11/1984, de 2 de febrero, y 104/1988, de 8 de junio). Todo ello, además, se agrava por el hecho de que la disposición adicional undécima RDL 20/2012 -sobre la cual ya nos hemos pronunciado en el DCGE 11/2012, FJ 3, tantas veces citado- haya reducido sustancialmente la aportación de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección. La Generalitat, como prestadora de los «servicios sociales de atención a la dependencia», que de acuerdo con el artículo 166.1 EAC son de su competencia exclusiva, continúa siendo garante de su prestación, sin disponer, no obstante, de la financiación suficiente que, como incremento del nivel mínimo, hasta ahora el Estado aportaba con carácter estable, tal como determina la Ley.

Se podría pensar fácilmente que, como el nivel de protección acordado (ex art. 7.2 LAPAD) se articula por la vía del convenio con cada una de las comunidades autónomas, las partes, en este caso el Estado, pueden excluir, libremente, este nivel y, por tanto, suprimir la aportación económica correspondiente. Pero esta es una interpretación que claramente debe rechazarse. En efecto, sin perjuicio de lo que, con más detalle, expondremos al tratar de la suspensión de la aplicación del artículo 10 LAPAD y de la naturaleza que tienen los convenios bilaterales en el ámbito del SAAD, es conveniente recordar que la propia LAPAD proclama la voluntad de proveer de estabilidad económica al Sistema y que, por ello, su exposición de motivos fundamenta la intervención del Estado en esta materia en «la necesidad de garantizar a los ciudadanos, y a las Comunidades Autónomas mismas, un marco estable de recursos y servicios para la atención a la dependencia».

Igualmente, la normativa reglamentaria dictada por el Estado en desarrollo de la Ley 39/2006, relativa a las intensidades de protección de los servicios, compatibilidades e incompatibilidades entre estos y la cuantía de las prestaciones económicas ( RD 727/2007, de 8 de junio, modificado por el RD 570/2011, de 20 de abril), parte también de un tratamiento unificado de los dos niveles de protección (el nivel mínimo y el acordado), que denota su concepción como fuente unificada y estable de financiación. Es decir, determina de forma integrada el contenido prestacional que constituye el derecho a la promoción de la autonomía y atención a las personas en situación de dependencia, establecido en el primer y segundo nivel de protección del artículo 7 LAPAD, que, con respecto a la financiación estatal, se puede afirmar que, en estos años de vigencia de la Ley, se había convertido en una financiación ordinaria.

Por último, es necesario tener en cuenta que en el momento de legislar el Estado tiene el deber de respetar las competencias que corresponden a la Generalitat, como manifestación del principio de lealtad institucional que, en el Estatuto de 2006, se ha positivizado en el artículo 3.1 EAC. Desde esta perspectiva, entendemos que la suspensión del artículo 7.2 LAPAD (y, como veremos, también del resto de artículos que lo complementan), decidida unilateralmente por el legislador estatal, vulnera también el principio de lealtad institucional ya que no tiene en consideración las competencias de la Generalitat y compromete la continuación, por parte de esta, de las prestaciones sociales reconocidas.

En consecuencia, la disposición adicional cuadragésima LPGE 2012, al suspender temporalmente la aplicación del apartado 2 del artículo 7 LAPAD, comporta un menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales que vulnera el artículo 166.1 EAC y también el principio de lealtad institucional previsto en el artículo 3.1 EAC.

3. A continuación, examinaremos conjuntamente las dudas de constitucionalidad que plantea la suspensión de la aplicación del artículo 8.2.a y la de todo el artículo 10 LAPAD, ya que ambos regulan aspectos procedimentales necesarios para llegar a conceder el segundo nivel de protección previsto en el artículo 7.2 LAPAD. Previamente, debemos hacer notar que el artículo 8 LAPAD ha sido objeto, recientemente, de modificación por el artículo 22, apartado dos, RDL 20/2012, de 13 de julio, que ha cambiado su rúbrica y, en parte, también su contenido, lo cual, sin embargo, no incide en el objeto de nuestro pronunciamiento.

Entrando concretamente en el examen de las dudas de constitucionalidad que presenta la suspensión de la letra a del apartado 2 del artículo 8 LAPAD, esta letra dispone que, además de las funciones que expresamente le atribuye la LAPAD, corresponde al CTSAAD «[a]cordar el Marco de cooperación interadministrativa para el desarrollo de la Ley previsto en el artículo 10». Este marco de cooperación, que debe ser posteriormente aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros, es el que, en puridad, contiene el detalle de las transferencias del Estado a las comunidades autónomas para la financiación del «nivel acordado de protección», ya que los convenios, según veremos después, se limitan a asumir el traslado del citado acuerdo a cada una de las comunidad autónomas. De hecho, el pago por parte del Estado del grueso principal de la financiación (el 75%) se produce al margen del convenio, tan pronto como el acuerdo es aprobado por el Consejo de Ministros.

Es evidente, pues, que se trata de un precepto meramente instrumental, que regula el primer paso en el procedimiento para la fijación del llamado nivel de protección acordado, de manera que la suspensión de su aplicación sufre de los mismos vicios de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el citado artículo 7.2 LAPAD.

Con respecto a la suspensión de la aplicación del artículo 10 LAPAD, cabe destacar que este precepto establece que el marco de cooperación acordado en el seno del CTSAAD debe desarrollarse mediante convenios entre la Administración General del Estado y cada una de las comunidades autónomas (apdo. 1); que a través de estos convenios la Administración del Estado y las comunidades autónomas deben acordar los objetivos, medios y recursos para la aplicación de las prestaciones y servicios recogidos en el capítulo II del título I, incrementando el nivel mínimo de protección fijado por el Estado (apdo. 2); que el CTSAAD debe establecer los criterios para determinar la intensidad de la protección de cada uno de los servicios del catálogo y la compatibilidad e incompatibilidad entre ellos, a fin de que después lo apruebe el Gobierno (apdo. 3); y, finalmente, que los convenios deben establecer la financiación que corresponda a cada administración para este nivel de protección, en los términos previstos en el artículo 32 y la disposición transitoria primera (cuya aplicación también se suspende), así como los términos y condiciones para su revisión (apdo. 4). Este mismo apartado dispone también -aunque no tienen propiamente una naturaleza convencional- que los convenios deben recoger las aportaciones del Estado derivadas de la garantía de protección del nivel mínimo.

Aunque, como ya hemos apuntado al examinar la suspensión de la aplicación del artículo 7.2 LAPAD, una lectura simple del artículo 10 LAPAD podría hacer pensar que el recurso a los convenios bilaterales se enmarca en una pura actividad de fomento, es decir, de carácter libre y voluntario y, por tanto, que el Estado, también libremente, puede decidir no suscribir el convenio o, como ha hecho ahora, suspender unilateralmente la aplicación de las normas que lo prevén, debemos insistir que ello debe descartarse. La autonomía de la voluntad en este tipo concreto de convenio es, como veremos seguidamente, casi nula.

Que en estos convenios que sirven para vehicular el segundo nivel de protección no existe una auténtica libertad de negociación, lo demuestra, en primer lugar, el hecho de que, de acuerdo con el artículo 32.3, segundo párrafo, LAPAD, en la financiación común que corresponde al Estado y a la comunidad autónoma, esta necesariamente debe aportar, al menos, la misma cantidad que aporta el Estado para los dos niveles. En segundo lugar, porque, en el resto, el contenido de los convenios es prácticamente reglado, en el sentido de que deben ajustarse al marco de cooperación interadministrativa que acuerda el CTSAAD, sin que exista margen real para la negociación bilateral. Dicho en otras palabras, el acuerdo adoptado en el seno del CTSAAD predetermina casi de forma absoluta el contenido del convenio (tanto cualitativamente como en relación con las cantidades a financiar), con lo cual, como decíamos, pierde las características propias de los instrumentos de colaboración de carácter voluntario.

En este sentido, los convenios regulados en el artículo 10 LAPAD han resultado ser meros instrumentos de ejecución de los acuerdos de planificación general adoptados en el marco del CTSAAD (el último de los cuales, por cierto, contiene unos criterios de distribución que llegan hasta el año 2013) y, al mismo tiempo, se han convertido, a efectos prácticos, en un título de liquidación, al final del ejercicio, de las transferencias realizadas con anterioridad. Así se explica que el último convenio para el ejercicio 2011 fuera suscrito entre la Generalitat de Catalunya y la Administración General del Estado el 15 de diciembre del mismo año 2011, quince días antes de finalizar el ejercicio (publicado por Resolución de 23 de febrero de 2012, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad; BOE núm. 99, de 25 de abril).

En consecuencia, entendiendo los convenios que desarrollan el marco de cooperación interadministrativa entre el Estado y la Generalitat para el incremento del nivel mínimo de protección en la forma en que se ha expuesto, la decisión unilateral de suspender la aplicación del artículo 10 LAPAD comporta un menoscabo de las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales que vulnera el artículo 166.1 EAC y, en conexión con este, el principio de lealtad institucional previsto en el artículo 3.1 EAC.

4. La disposición adicional cuadragésima LPGE 2012 suspende también la aplicación del primer párrafo del apartado 3 del artículo 32 LAPAD, el cual dispone que «[e]n el marco de cooperación interadministrativa previsto en el artículo 10, los Convenios que se suscriban entre la Administración General del Estado y cada una de las administraciones de las Comunidades Autónomas determinarán las obligaciones asumidas por cada una de las partes para la financiación de los servicios y prestaciones del Sistema. Dichos Convenios, que podrán ser anuales o plurianuales, recogerán criterios de reparto teniendo en cuenta la población dependiente, la dispersión geográfica, la insularidad, emigrantes retornados y otros factores, y podrán ser revisados por las partes».

El Gobierno de la Generalitat argumenta que la «reducción de las aportaciones estatales al Sistema, que se refleja en la suspensión del apartado 3 del art. 32 [LAPAD], mantiene el resto de prescripciones de este artículo y, por tanto, el deber para las comunidades autónomas de garantizar, con su propia financiación, las obligaciones que les impone el cumplimiento del Sistema y el deber de aportar cada año al menos una cantidad igual a la de la Administración General del Estado». A partir de aquí, la solicitud de dictamen concluye, como ya hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior, que se está manteniendo una regulación que vulnera el artículo 166 EAC y, también, los artículos 114 EAC, 156 CE y 201.2 y 211 EAC.

El contenido del artículo 32.3, párrafo primero, LAPAD, que se suspende, presenta igualmente, como los anteriormente examinados, un marcado carácter instrumental y complementario respecto del artículo 7.2 LAPAD ya que, en este caso, es la norma que determina a cargo de que administración se encuentra cada uno de los niveles de protección. Por este motivo, la suspensión de su aplicación se ve afectada por el mismo vicio de inconstitucionalidad y antiestatutariedad que el primero.

Pero es que, además, con su suspensión, la parte que se mantiene del precepto adquiere un nuevo sentido ya que, de una interpretación sistemática e integrada de los apartados que continúan vigentes resultan unos efectos constitucionalmente ilegítimos. Así, el mantenimiento del segundo párrafo del apartado 3 de este artículo 32, según el cual la aportación de la comunidad autónoma debe ser, al menos, para cada año, igual a la de la Administración General del Estado (tanto para el nivel acordado, que ahora se suspende, como para el nivel mínimo), implica que -habiendo abandonado temporalmente la vía convencional- el Estado continúa condicionando el destino de los recursos propios de la Generalitat, con vulneración también del principio de autonomía financiera en la vertiente del gasto ( art. 156 CE y arts. 201, 202 y 211 EAC).

Es decir, la suspensión de la aplicación del artículo 32.3, primer párrafo, LAPAD, que determina el contenido que deben tener los convenios, deja completamente inoperante la colaboración del Estado en el segundo nivel que se suspende, pero en cambio mantiene la obligación de la Generalitat de aportar al menos una cantidad igual que la del Estado, que ahora se referirá solo a la aportación correspondiente al nivel mínimo de protección garantizado (el del art. 9 LAPAD).

De todo ello resulta que la suspensión de la aplicación del citado artículo de la LAPAD comporta una regla condicionante del destino de los recursos propios de la Generalitat que vulnera la autonomía financiera de esta para ejercer sus competencias ( art. 156 CE y arts. 201.2 y 211 EAC), tal como lo ha interpretado la jurisprudencia constitucional.

5. Finalmente, la suspensión de la aplicación de la disposición transitoria primera LAPAD, según la cual la Administración General del Estado debe establecer anualmente, en sus presupuestos, créditos para la suscripción de los convenios con las administraciones de las comunidades autónomas, debe calificarse, igualmente, de complementaria o instrumental de la suspensión de la aplicación del artículo 7.2 LAPAD, en la medida en que es la que prevé la obligación presupuestaria de la financiación correspondiente al segundo nivel de protección. Además, es la disposición que dotaba inicialmente al Sistema de una garantía legal de sostenibilidad en la financiación ya que, como antes hemos dicho, determina el periodo de vigencia de estas previsiones hasta el 31 de diciembre de 2015.

En consecuencia, por las mismas razones que afectan a la suspensión de la aplicación del artículo 7.2, la suspensión de la disposición transitoria primera LAPAD es contraria a los artículos 166.1 y 3.1 EAC.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSIÓN

Única.

La disposición adicional cuadragésima de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, es inconstitucional porque vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 166.1 del Estatuto de autonomía y, en conexión con este, el artículo 156 de la Constitución y los artículos 3.1 y 202.2 del Estatuto de autonomía.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.