ANEXO

La Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, en sesión celebrada el 26 de mayo de 2010, en su sede de Las Palmas de Gran Canaria, adoptó, entre otros, el siguiente Acuerdo:

Primero.- Visto el informe elaborado por el Jefe de Área de Coordinación de Planeamiento con fecha 26 de abril de 2010 y teniendo en cuenta las consideraciones señaladas en la Ponencia Técnica de 19 de mayo de 2010, asumir, como criterio interpretativo de determinados preceptos de la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de Medidas Urgentes en materia de ordenación territorial, para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, relativos a los Proyectos de Actuación Territorial, el contenido del siguiente informe:

Consideración previa en relación con el suelo rústico en la Ley 6/2009.

Se pueden señalar tres etapas diferenciadas:

• A.- Primera etapa: control del proceso edificatorio y puesta en valor del suelo rústico: la legitimación de actos de edificación, ocupación y uso del suelo rústico por actos administrativos autorizatorios autonómicos.

  El legislador autonómico ha sido consciente, desde la primera norma urbanística dictada, de la trascendencia de regular la ordenación del territorio, en especial del suelo rústico, articulando medidas de protección de los recursos naturales y el medio ambiente. Así, la Exposición de Motivos de la Ley 3/1985, de 26 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza señala, entre otras cuestiones, lo siguiente:

  «En Canarias, y en base a la experiencia de las transformaciones territoriales sufridas por las diferentes islas, el aspecto más directamente ligado a las agresiones ambientales es el constituido por la actividad edificatoria de carácter ilegal y abusiva en áreas que contienen valiosos ecosistemas, sobre recursos escasos, como el suelo agrícola, sobre playas, áreas paisajísticas de alto valor o incluso sobre el patrimonio arquitectónico histórico. (...)

  (...), el propósito concreto de la presente Ley no es otro que articular una serie de medidas de salvaguardia del medio ambiente y de los espacios naturales sirviéndose de técnicas de carácter urbanístico, que son las que en estos momentos se encuentran en el marco de las plenas competencias de la Comunidad Autónoma. (...)»

  Es, en todo caso, la Ley 5/1987, de 7 de abril, sobre la ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias, la primera norma autonómica que aborda una regulación específica del suelo rústico, resaltando el carácter relevante del mismo y abandonando la concepción residual que de dicha clase de suelo mantenía la legislación urbanística estatal bajo la denominación, claramente expresiva, de «no urbanizable».

  Así, aunque un poco extensa, conviene extractar parte del Preámbulo de dicha norma por su claro valor interpretativo:

  «(...)

  La propia denominación en negativo, que la Ley hace del Suelo que va a quedar desvinculado del proceso urbanizador (suelo no urbanizable), le confiere a aquél un carácter residual, no deseable y, en todo caso, impropio del papel relevante que el suelo rústico ostenta en el equilibrio natural de las distintas islas del archipiélago.

  En la reciente historia urbanística de Canarias aparecen señales inequívocas de la necesidad de abordar con urgencia un desarrollo específico de aquellas determinaciones, en línea de fomentar en la práctica urbanística y en la política que la dirige, una concepción global del territorio.

  En este sentido, la Ley sobre Ordenación del Suelo Rústico establece -al amparo de las competencias exclusivas, en materia urbanística contenidas en el Estatuto de Autonomía de Canarias- que ha de ser un objetivo básico de la Ordenación Urbanística, el estudio pormenorizado del suelo que expresamente va a quedar, por decisión del plan, excluido del proceso urbanizador, al tiempo que orienta mediante el señalamiento de las distintas categorías del suelo rústico existentes en el ámbito de la Comunidad, la forma en que, como mínimo ha de abordarse aquella pormenorización.

  Así pues, le confiere a este tipo de suelo, el mismo rango y nivel respecto de la ordenación urbanística, que la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana otorga al suelo urbano y urbanizable.

  (...)

  Por último, se regula un procedimiento de tramitación para las solicitudes de eventuales edificaciones en el suelo rústico, más ágil y al mismo tiempo más completo que el hasta ahora vigente, en la medida en que implica en la instrucción del expediente al Departamento del Gobierno competente en materia de agricultura, actividad productiva ésta que constituye la función primordial de este tipo de suelo.»

  En coherencia con esa puesta en positivo del Suelo Rústico, el legislador establecía, en el artículo 8 de la citada Ley, 6 categorías de suelo rústico:

  • 1. Suelo rústico forestal.
  • 2. Suelo rústico potencialmente productivo.
  • 3. Suelo rústico de protección.
  • 4. Suelo rústico de litoral y costero.
  • 5. Asentamientos rurales.
  • 6. Suelo rústico residual.

  La previsión de tales categorías y su regulación tendrá importancia, como luego se verá, en orden a aplicar la LMU a instrumentos de planeamiento aún no adaptados al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo (en adelante, TRLOTENC), que, en lo que aquí interesa, asume en su artículo 55 la alteración de esa categorización introducida por su norma precursora, la Ley de Ordenación del Territorio de Canarias, aprobada por la Ley 9/1999, de 13 de mayo (LOT), creando 13 categorías que se agrupan en 4 grandes grupos diferentes: categorías de protección ambiental (natural, paisajística, cultural, protección de entornos, y protección costera), categorías de protección económica (agraria, forestal, hidrológica, minera, y de infraestructuras); categorías relativas a formas tradicionales de poblamiento rural (asentamiento rural y asentamientos agrícolas); y, por último, coincidiendo grupo y categoría, suelo rústico de protección territorial.

  En cualquier caso, la Ley posibilitaba, a través de un doble procedimiento, regulados en su artículo 11, la implantación en suelo rústico de construcciones, aprovechamientos, usos y actividades, en un caso, previstos en el planeamiento (artº. 11.1), y, en el segundo supuesto, «construcciones o instalaciones excepcionales contempladas en el artículo 9.2 no previstas en el planeamiento o discrepantes con el mismo (11.2).

  Es decir, el legislador del año 1987 posibilitó que, en determinados supuestos valorados por un órgano autonómico, pudiesen implantarse construcciones o instalaciones excepcionales no previstas por el planeamiento o, lo que era más llamativo, discrepantes con el mismo.

• B.- Segunda etapa: intervención administrativa más restrictiva: sometimiento de los procesos de construcción, ocupación y uso del suelo rústico a la previa planificación.

  La práctica administrativa derivada del marco normativo de la Ley 5/1987 demostró que el régimen excepcional se convirtió en habitual, generando efectos no deseados de excesiva y dispersa ocupación residencial en suelo rústico, razón por la que la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias (LOTC), entre otros motivos, adoptase un criterio claramente restrictivo en la ocupación y utilización del suelo rústico, manifestándose, en su Exposición de Motivos, lo siguiente:

  «b) El suelo rústico mantiene la ya tradicional denominación, en el ánimo de enfatizar los mismos conceptos que motivaron la recuperación de la misma en la Ley 5/1987, esto es, la atribución a esta clase de una ordenación positiva en función de su propia naturaleza, al mismo nivel que la Ley atribuía al suelo urbano, como reconocimiento a su excepcional valor en el ámbito territorial de la Comunidad Canaria. Se reconoce su categorización en función de análogos atributos a los que contemplaba la Ley de 1987 y se hace extensiva esta clasificación, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Básica, a aquellos que no siendo precisos para la urbanización, actualmente forman parte del suelo vacío, de ese suelo que hoy es necesario preservar en orden a posibilitar un desarrollo sostenible del territorio.

  Frente a este carácter extensivo del suelo rústico, y a fin de intervenir en los modelos, tan extendidos en el archipiélago, de implantación residencial en el medio rural, se contempla la regulación de los asentamientos agrícolas y rurales y de los mecanismos de intervención, superando las limitaciones con que se contemplaban en la Ley 5/1987, y concentrando en ellos las posibilidades de nuevas edificaciones de uso residencial por la restricción de tal uso en el resto de esta clase de suelo. Asimismo, este carácter extensivo de la clasificación del suelo rústico obliga a la posibilidad de permitir, en aquellos supuestos excepcionales, los usos previstos por los Proyectos de Actuación Territorial ya aludidos.»

  Así, a diferencia de la regulación de la primera etapa, la implantación de edificaciones, usos y actividades que superasen los actos propios de la naturaleza rústica de los suelos (artº. 62.1 LOTC), quedaban restringidos a la necesaria obtención de Calificación Territorial (que ultimaba la ordenación prevista por el planeamiento) o, en su caso, Proyecto de Actuación Territorial (que legitimaba la implantación de obras, construcciones e instalaciones que no estuviese específicamente prohibida por el planeamiento), sin que, en ningún caso, pudiese autorizarse ninguna actuación «discrepante» con el planeamiento.

  Las Directrices de Ordenación General, aprobadas por la Ley 19/2003, de 14 de abril, siguiendo la estela marcada por la LOTC y tratando de evitar la transformación de «formas tradicionales de planeamiento de las islas, como los asentamientos rurales, en simples ámbitos protourbanos sometidos a los procesos de urbanización y edificación propios del suelo urbano», establecen «criterios para su delimitación estricta conforme al perímetro de las viviendas existentes, sin extensión hacia el exterior, así como su crecimiento residencial endógeno solamente para colmatación interna, en los asentamientos rurales, y excepcional en los asentamientos agrícolas, restringida a los asentamientos más alejados de los núcleos urbanos». Esto es, establecen criterios más restrictivos para la implantación extensiva y excesiva de usos residenciales en suelos rústicos de asentamientos. Establecen las Directrices de Ordenación General, además, importantes determinaciones que afectan, desde otras perspectivas a la ordenación, uso y ocupación del suelo rústico, sobre las que, en principio, no cabe detenerse aunque, posteriormente, se insistirá en algunas cuestiones específicas relativas al suelo agrario y las energías alternativas.

• C.- Tercera etapa: Principio de mínima intervención y ampliación del elenco de actos de edificación, ocupación o uso en suelo rústico no sometidos a autorización: simplificación de procedimientos y potenciación de las inversiones complementarias y de las actuaciones directas de interés general en suelos rústicos.

  Esta apretada síntesis de los distintos «motivos» del legislador al abordar la ordenación y ocupación del suelo rústico se completa, por fin, con la Exposición de Motivos de la LMU de cuyo texto, necesariamente y en cuanto supone un importante cambio de orientación legislativa, debemos extraer los siguientes párrafos:

  «(...)

  Sin embargo, esos mismos poderes públicos deben velar a su vez para que las prescripciones legales establecidas al efecto y el funcionamiento de las administraciones públicas no se conviertan en obstáculos que dificulten las iniciativas públicas y privadas, que con observancia de la legalidad tienden a la generación de riqueza, mejorando la competitividad de los sectores con carácter general, (...), más aún en momentos de grave desaceleración económica y de pérdida de los niveles de empleo.

  (...)

  Sin embargo, la experiencia en la aplicación del expresado marco normativo aconseja realizar determinados ajustes en orden a facilitar los procesos de adaptación del planeamiento, a la vez de precisar la regulación a los elementos sustantivos de los objetivos de sostenibilidad, liberalizando con criterios simplificadores aquellas actividades de menor trascendencia territorial, con especial incentivación al desarrollo rural, a la producción de energías limpias endógenas, y al equilibrio sectorial, especialmente a través de la promoción industrial.

  (...)

  El capítulo II, coherente con los principios de mínima regulación que inspiran esta ley, afronta la ordenación del suelo rústico, con el objetivo de la promoción de la actividad agropecuaria, y el dinamismo del medio rural, así como la diversificación económica a través del fomento de la implantación industrial, de los servicios, equipamientos y dotaciones públicas y la diversificación energética renovable.»

Fruto de tales planteamientos se introducen, en lo que aquí interesa, las siguientes modificaciones legales:

• 1. Se altera la regulación de los Proyectos de Actuación Territorial, desdoblando la figura de planeamiento anterior en dos instrumentos diferentes: «Los Proyectos de Actuación territorial de gran trascendencia territorial o estratégica», que mantienen su consideración como instrumentos de ordenación territorial (nuevo artº. 14.3 TRLOTENC); y «Los Proyectos de Actuación Territorial de pequeña dimensión o escasa trascendencia territorial», que se configura como un acto administrativo autorizatorio en suelo rústico (nuevo artº. 62.ter TRLOTENC). El presente informe sólo se refiere a la regulación de los primeros (PAT-GT).
• 2. La anterior definición de los Proyectos de Actuación Territorial, contenida en el ya derogado artº. 25.1 TRLOTENC, se mantiene, con escasas diferencias y a salvo del referido desdoblamiento, en el nuevo texto (artº. 62.ter TRLOTENC), siendo de destacar que se incorpora, como uso expresamente autorizable en suelo rústico a través de PAT, la implantación de actividades «energéticas».
• 3. El procedimiento de aprobación de los PTA-GT, se regula en el nuevo artículo 62-quater, 1 TRLOTENC -derogándose, consecuentemente, los artículos 25 y 26 TRLOTENC-. Sobre tal regulación, en cuanto es objeto específico del presente informe, se volverá posteriormente.
• 4. Se amplía el contenido del artículo 55.b).5 TRLOTENC, redefiniendo la categoría de protección de infraestructuras, que pasa a denominarse, «Suelo rústico de protección de infraestructuras y de equipamientos», e incorporando como destino o uso propio de la categoría el de «implantación de los equipamientos y dotaciones en suelo rústico».
• 5. Se introduce un nuevo apartado d) en el número 1 del artículo 63 TRLOTENC, relativo al régimen específico del suelo rústico de protección ambiental, que, con referencia a los «suelos rústicos de protección agraria», definiendo el alcance de la ordenación de la actividad agrícola, ganadera o piscícola: «producción, transformación y comercialización de las producciones ... así como todas aquellas actividades directamente vinculadas a la actividad de la explotación agraria que permitan la obtención de renta complementaria y diversifiquen la economía del medio rural y la calidad de vida de los agricultores». Aunque la ubicación de tal precepto en un apartado previsto para las categorías ambientales parece tratarse de un error del legislador, las modificaciones realizadas en otros preceptos específicamente referidos a suelos con valores económicos, parecen descartar que se trate de tal error, generando problemas claros de interpretación.
• 6. Se amplía el elenco de actos de uso y explotación económica de los suelos categorizados como de protección agraria mediante la inserción de un nuevo apartado c) al número 2 del artículo 63 TRLOTENC, liberando a las «construcciones y actividades» allí relacionadas de la previa obtención de Calificación Territorial o, en su caso, de PAT, aunque determinando que «cuando las construcciones establecidas en los apartados anteriores excedan de las dimensiones establecidas la licencia municipal quedará condicionada a la aprobación de la calificación territorial o de un proyecto de actuación territorial, en su caso».

  Tal previsión debe interpretarse, pese a su tenor literal y en atención a la doctrina jurisprudencial sobre límites de los actos condicionados, en el sentido de que lo que quedará condicionado a la previa aprobación de la CT o, en su caso, del PAT, es el «otorgamiento de la licencia», lo que convierte, tanto a las CT como a los PAT en instrumentos de legalización de construcciones en suelo rústico.

• 7. El nuevo apartado 7 del artículo 63 TRLOTENC, amplía dicho elenco, a su vez pero para todos los suelos protegidos por razón de sus valores económicos [artº. 55.b) TRLOTENC], permitiendo la implantación «de redes y líneas eléctricas, hidráulicas y de comunicaciones sin necesidad de previa Calificación Territorial», en determinadas condiciones, así como a «las estaciones eléctricas de transformación, compactas prefabricadas, o las que se ejecuten soterradamente, y las de telecomunicaciones de pequeña entidad, con exclusión de las torres o centros repetidores de comunicación, así como a los depósitos hidráulicos para abastecimiento público de hasta 4.000 m3, de construcción soterrada, que no excedan de 1 m de altura medido desde la cota natural del terreno».
• 8. El nuevo apartado 8 del artículo 63 TRLOTENC también amplía ese elenco de instalaciones admisibles en suelos rústicos de protección económica, en este caso sometidas a CT, permitiendo la implantación «de plantas de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra proveniente de fuentes endógenas renovables», en determinadas condiciones.
• 9. El nuevo apartado 9 del artículo 63 TRLOTENC, amplía, en suelos rústicos de protección económica, el elenco de instalaciones admisibles, nuevamente sin exigencia de calificación territorial aunque requiere autorización expresa del Consejo de Gobierno, para la implantación de «infraestructuras, equipamientos y dotaciones docentes, educativas y sanitarias, así como las sociosanitarias cuando estas últimas sean de promoción pública».
• 10. El nuevo apartado 10 del artículo 63 TRLOTENC permite, en cualquier categoría de suelo rústico «donde existan explotaciones vitivinícolas», la implantación, legalización o regularización, mediante Calificación Territorial, de «bodegas individuales, cooperativas o colectivas e instalaciones vinculadas a las explotaciones que tengan que ver con la ordenación del aprovechamiento del potencial agrícola, ganadero o piscícola según se define en el artículo 63.1.d)», con determinadas condiciones. El texto contiene una regulación contradictoria en relación al planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos que debe salvarse entendiendo que la implantación de tales bodegas en suelos situados dentro de Espacios Naturales Protegidos sólo será posible cuando el Plan del Espacio «así lo permitiera» expresamente.

La opción legislativa vigente, tan legítima como las mantenidas en normas anteriores, hace por tanto una expresa referencia a la situación de desaceleración de crecimiento económico y a la necesidad de potenciar e incentivar especialmente, en lo que aquí interesa, el desarrollo rural y la producción de energías limpias endógenas. Su texto, sin embargo, quizás por el carácter limitado de la reforma legal y la trascendencia que -pese a esa limitación-, algunas determinaciones han tenido sobre el esquema legal de la legislación anterior, resulta incompleto en la regulación pretendida y provocan situaciones de aparente contradicción normativa con preceptos que no han resultado expresamente derogados, por lo que se requiere de labor de interpretación jurídica acorde con los criterios establecidos en el artículo 3 del Código Civil, según el cual:

«Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas.»

Vistos los antecedentes legislativos y relatados los elementos tomados en consideración por el legislador de la LMU, procede entrar en el análisis de los preceptos sobre los que, en concreto, se pide formular interpretación jurídica.

Criterios sobre el alcance y aplicación de la cláusula legal «siempre que no exista prohibición expresa en los instrumentos de ordenación correspondiente». La Secretaría General Técnica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial ha emitido la Circular 3/2009, de 4 de marzo, «sobre interpretación de los apartados 1.A), 2.C), 7, 8, 9 y 10 del artículo 63 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo», concluyendo lo siguiente:

«..., esta Secretaría General Técnica considera que cuando el artículo 63 TRLOTENC habla de «usos, construcciones e instalaciones expresamente prohibidos», se está refiriendo a aquellos usos, construcciones e instalaciones que el planeamiento recoja de forma concreta, específica y expresa como «prohibidos», sin que valga invocar cláusulas de cierre (por remisión genérica a los usos permitidos o compatibles) o cualesquiera otras fórmulas genéricas de prohibición. De otro modo, se estaría quebrando la finalidad de reactivación y dinamización del medio rural perseguido por la Ley.»

La LMU, al ampliar el elenco de actuaciones posibles sobre determinadas categorías de suelo rústico, introduce, en determinados preceptos y con ciertos matices, la siguiente referencia limitativa: «siempre que no exista prohibición expresa» en concretos instrumentos de planeamiento.

Tal precisión legal pretende, en la línea afirmada por la Circular de la Secretaría General Técnica, que no baste con limitaciones o prohibiciones genéricas para impedir la implantación de los nuevos usos y actividades permitidos legalmente, sino que -en aras de lograr esos objetivos confesados del legislador de mínima intervención y potenciación de la inversión-, las prohibiciones que impidan o limiten el ejercicio de las actividades posibilitadas en la LMU lo sean, exclusivamente, por prohibiciones expresas y concretas del planeamiento en cada caso citado.

Así, no emplea el legislador la misma fórmula en todos los artículos antes referidos. Por el contrario, el legislador define conscientemente los Planes que, en cada caso concreto, pueden ser competentes para limitar o prohibir la implantación de los nuevos usos, actividades o construcciones. Tal criterio selectivo se aprecia en los siguientes supuestos:

• 1. Prohibición expresa por el planeamiento: artículo 63.1.a) TRLOTENC.
• 2. Prohibición expresa en Plan Insular, Planes Territoriales «que se dicten en su desarrollo», o Planes Generales de Ordenación: sólo artículo 63.2, en su apartado c).1).
• 3. Prohibición expresa en Plan Insular, Planes Territoriales de Ordenación, o en el Planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos: artículo 63, apartados 7, 8 y 9.
• 4. Prohibición expresa en Plan Insular, «si éste tiene contenido de Plan de Ordenación de los Recursos Naturales», en los Planes Territoriales de Ordenación o en el Planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos: sólo artículo 63.10 TRLOTENC. En este caso, téngase en cuenta que, como se indicó anteriormente, existe una discordancia con la exigencia, contenida en el mismo artículo, según la cual, en Espacio Natural Protegido, «sólo se podrán realizar si el Plan o Norma del Espacio Natural Protegido así lo permitiera», que debe resolverse con la exigencia de esa previsión expresa de la instalación.

La interpretación que se hace encuentra sustento, igualmente, en el cambio operado por el artículo 63.1, apartado a), del TRLOTENC, que sustituye la anterior redacción:

«a) Con carácter general, sólo serán posibles los usos, actividades, construcciones e instalaciones que expresamente legitime el planeamiento y sean compatibles con el régimen de protección a que dicho suelo esté sometido.»

Por la siguiente:

«a) Con carácter general, sólo serán posibles los usos, actividades, construcciones e instalaciones que no estuvieran expresamente prohibidas por el planeamiento y sean compatibles con el régimen de protección a que dicho suelo esté sometido.»

Se ha resaltado en ambos textos, en negrilla, la frase que se modifica, subrayándose, en ambos textos, la palabra que se suprime (texto superior), y las palabras que se añaden (texto inferior), quedando clara evidencia del objetivo del legislador que, desde luego, altera sustancialmente los criterios de regulación de los usos y actos permitidos, autorizados y prohibidos.

Criterios sobre la inserción y tramitación de la Evaluación de Impacto Ambiental en el procedimiento de los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica (PAT-GT). Como ya se indicó, el procedimiento de aprobación de los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica viene regulado en el nuevo artículo 62-quater TRLOTENC, supeditándose sus determinaciones, en todo caso, al necesario desarrollo reglamentario.

Dicho artículo, prevé, en síntesis, los siguientes hitos procedimentales:

• 1. Iniciación [artº. 62-quater 1.A)], a instancias de cualquier particular o Administración ante la consejería competente en materia de ordenación del territorio.
• 2. Instrucción [artº. 62-quater 1.B)], por la consejería en materia de ordenación del territorio. Son trámites preceptivos de la instrucción, al menos, los siguientes:
  • - Información pública (un mes).
  • - Audiencia expresa de los propietarios afectados; esto es, los incluidos en el área territorial de ejecución del PAT y de los colindantes (un mes).
  • - Informes municipales e insulares así como los informes de los departamentos gubernativos competentes por razón de la materia (un mes). Este informe no será necesario respecto de las Administraciones que promuevan el PAT.
  • - El proyecto se someterá «a la evaluación que le resulte aplicable».
• 3. Resolución [artº. 62-quater 1.C)]. Corresponde al Consejo de Gobierno, que aprobará motivadamente «cuando aprecie el interés público o social de la actividad trascendente o estratégica proyectada, en los términos establecidos reglamentariamente».

La nueva regulación altera sensiblemente la regulación contenida en el derogado artículo 26 TRLOTENC y desarrollado en los artículos 69 a 73 del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo (en adelante RPC), en cuanto se atribuye expresamente a la actual Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial la responsabilidad de la tramitación, impulso y resolución del expediente que se instará siempre ante la propia Consejería, transformado lo que antes era normalmente (salvo PAT de iniciativa pública), un procedimiento bifásico, que se iniciaba ante el Ayuntamiento correspondiente por razón del territorio, en un procedimiento claramente monofásico, aunque, resulta evidente, simplificándolo.

En todo caso, y en lo que aquí interesa, el antiguo artículo 26.4 establecía lo siguiente:

«Cuando el Proyecto, por su financiación, localización o actividad, esté sujeto a Evaluación de Impacto conforme establezca la legislación específica, deberá acompañarse a la documentación constitutiva del mismo el preceptivo estudio, que se tramitará en un único y común procedimiento, emitiéndose la declaración que proceda en el mismo acto de aprobación. Si el Proyecto se denegase, no se emitirá declaración de impacto alguna.»

Pues bien, el actual texto se refiere a la evaluación de impacto ambiental, como ya se indicó, en la fase de instrucción [artº. 62-quater 1.B)], indicando que «El proyecto se someterá a la evaluación que le resulte aplicable», lo que, indudablemente nos remite a la triple distinción establecida en la Ley 11/1990: Evaluación Básica, Evaluación Detallada y Evaluación de Impacto Ambiental; pero también se refiere a la Evaluación Ambiental el artículo 62-quater. 1.A).a), TRLOTENC, al referir la documentación mínima exigible a los solicitantes de PAT-GT:

«a) La documentación técnica, concretada en el proyecto que contenga las previsiones de ordenación y ejecución necesarias para la correcta definición de la actuación y el Estudio de Impacto Ambiental en el que se analicen las distintas alternativas de ordenación, y las previsibles repercusiones socioeconómicas, territoriales y ambientales, directas e indirectas, incluida la alternativa cero.»

De la lectura de los preceptos citados se deriva, en primer lugar, un tratamiento confuso de dos técnicas de evaluación ambiental que, en la actualidad, están claramente diferenciadas por regulación específica.

Así, los textos contenidos en los artículos 62-ter 1.a); y 62-quater, en sus apartados 1.A).a), y 1.B), TRLOTENC, parecen referirse, inicialmente, al Estudio de Impacto Ambiental de proyectos, regulados a nivel estatal en el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos. Sin embargo, el mismo apartado 62-quater.1.A).a), parece referirse, además, a la Evaluación Ambiental Estratégica de Planes y Programas, regulada a nivel estatal en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Ninguna duda hay de que el PAT-GT es un instrumento de planeamiento de ordenación territorial, tal y como deriva del artículo 14.3 TRLOTENC y del apartado 2.1 de su anexo de conceptos fundamentales, por lo que, a tenor de lo previsto en el artículo 24.1 RPC y al integrarse el PAT-GT en el Sistema de Planeamiento de Canarias «su formulación, revisión o modificación sustancial» está sujeta a la evaluación ambiental de planes regulada por la Ley 9/2006.

La Exposición de Motivos del Decreto 30/2007, de 5 de febrero, por el que se aprueba la modificación del RPC, señalaba, textualmente, lo siguiente:

«Por otra parte, se ha entendido que no es necesario someter a evaluación ambiental a instrumentos de ordenación territorial, como a los Proyectos de Actuación Territorial y a las Calificaciones Territoriales, y de ordenación urbanística, como los Planes de desarrollo en suelo urbano consolidado y Estudios de Detalle, considerando además que, por sus escasas dimensiones, cuando se pretenda ordenar usos, actividades o edificaciones sujetas a evaluación de impacto ambiental, el nivel de protección del medio ambiente y la integración ambiental pueden conseguirse de forma similar mediante la aplicación de aquella evaluación.»

Aunque la citada motivación del reglamento daba a entender que se pretendía excluir de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a los Proyectos de Actuación Territorial, lo cierto es que tal intención no se plasmó en el correspondiente cuerpo normativo, por lo que, los PAT-GT están sujetos, en principio y al igual que el resto de los instrumentos que integran el Sistema de Planeamiento de Canarias, a EAE.

Abunda en tal idea -sometimiento del PAT a EAE-, el artículo 15.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS-08), y, por último, la propia LMU cuando exige «que se analicen las distintas alternativas de ordenación, y las previsibles repercusiones socioeconómicas, territoriales y ambientales, directas e indirectas, incluida la alternativa cero».

No obstante, los PAT-GT, además de planes y a tenor de lo regulado en el artículo 62-ter.4 TRLOTENC, tienen un claro componente de «proyecto técnico» que permite la implantación de los correspondientes usos y actividades «y la ejecución de las obras e instalaciones que sean precisas quedarán legitimadas por la aprobación del proyecto, sin perjuicio de la necesidad de la obtención, en su caso, de las autorizaciones sectoriales pertinentes y de la licencia municipal», razón por la que tampoco resulta extraña la previsión legal de someter el PAT a Estudio de Impacto Ambiental (EIA).

En este punto, debe reseñarse que el carácter ambivalente del PAT resulta más acentuado en la nueva definición que de tal figura realiza la LMU. Así, el PAT se configura como el instrumento que permite «la previsión y realización de obras, construcciones e instalaciones precisas para la implantación» de determinados usos y actividades en suelo rústico «no clasificado como de protección ambiental». Esta ambivalencia resulta más clara cuando recordamos que el legislador utiliza el mismo concepto para definir de forma unívoca dos tipos de PAT con distinta naturaleza y, consecuentemente, diferente régimen jurídico, sometiendo los segundos; esto es, los PAT de pequeña dimensión y escasa trascendencia territorial, a «Evaluación Básica de Impacto Ecológico, siempre que por la propia naturaleza de la actividad no esté sometido a otra categoría superior».

Resulta clara, por tanto, la doble naturaleza del PAT-GT -como plan y como proyecto-, así como la necesidad de someterlo a trámite de evaluación ambiental. Ahora bien ¿es la posterior exigencia, en su caso, de licencia urbanística, un proyecto de desarrollo del PAT o, por el contrario, es el último trámite administrativo de un mismo proyecto?

La aplicación de la técnica de EAE al PAT-GT -como plan-, no excluiría, como señala la Disposición Adicional Tercera de la Ley 9/2006, de 28 de abril «la aplicación de la legislación sobre evaluación del impacto ambiental de proyectos», entendiendo que «La evaluación ambiental que se haya hecho a un plan o programa se tendrá en cuenta en la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que lo desarrollen».

Ahora bien ¿es la posterior exigencia, en su caso, de licencia urbanística, un «proyecto de desarrollo» del PAT o, por el contrario, es el último trámite administrativo de un mismo proyecto? Se concluye que, no hay, al solicitar la licencia urbanística -cuando sea procedente-, ningún «proyecto de desarrollo», sino que se trata de cumplimentar, en su caso, el último trámite administrativo que permita ejecutar las obras e implantar las instalaciones legitimadas por el PAT. Por tanto, estamos ante un mismo «proyecto».

Y, lo que resulta claramente irracional es pretender someter el mismo documento a doble evaluación, por lo que debe determinarse qué tipo de evaluación -estratégica o de impacto- le resulta exigible. Tal determinación no es sencilla, pero procede decantarse por el de sometimiento del PAT-GT a EIA, si bien condicionada a determinados requisitos específicos derivados, precisamente, de su naturaleza de Plan.

Sin perjuicio de la confusa mezcla de conceptos y términos que la LMU hace de las dos formas de evaluación ambiental comentadas, se utilizan por la norma conceptos y tipologías propios de la técnica de impacto ambiental. Así sucede al referirse a «Estudio de Impacto Ambiental», como documento técnico de evaluación contrapuesto al Informe de Sostenibilidad propio de la EAE, o la referencia a la «evaluación que le resulte aplicable», claramente identificado con la triple tipología de la evaluación de impacto ambiental establecida por la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención del Impacto Ecológico, frente al procedimiento único de EAE, sin perjuicio de los matices que, en cada caso, puedan derivar de los «documentos de referencia» de cada plan.

Si a ello se une la inconclusa modificación del RPC, parece razonable entender que la postura del legislador autonómico -legal y reglamentario-, se decanta por excluir a los PAT de EAE, quizás por priorizar su carácter de «proyecto técnico», pero, por esa misma razón, mantiene la necesidad de someterlo a EIA.

Pero es que, además, tal posición encuentra apoyo en las características que definen la propia evaluación ambiental que debe realizarse.

Así tenemos, por un lado, la definición de Plan y programa contenida en el artículo 2.a) de la Ley 9/2006, de 28 de abril, según la cual serán:

«el conjunto de estrategias, directrices y propuestas que prevé una Administración pública para satisfacer necesidades sociales, no ejecutables directamente, sino a través de su desarrollo por medio de un conjunto de proyectos.»

Si contrastamos tal definición con la contenida en el artículo 62-ter TRLOTENC -«previsión y realización de obras, construcciones e instalaciones»-, y lo ponemos en relación con el objeto de la técnica de EIA, contenido en el artículo 1.1 del TR de la Ley de Evaluación de impacto ambiental de proyectos, se comprueba, sin dificultad, la mayor idoneidad de la EIA frente a la EAE. Así, el artículo 1.1 citado, dice lo siguiente:

«Esta Ley tiene por objeto establecer el régimen jurídico aplicable a la evaluación de impacto ambiental de proyectos consistentes en la realización de obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en sus anexos I y II, según los términos establecidos en ella.»

Teniendo en cuenta que el presente informe se realiza, como se indicó, con especial referencia a los PAT relacionados con la implantación de parques eólicos, resulta interesante indicar, desde este momento, que el anexo I del citado Texto Refundido incorpora, en el «Grupo 9. Otros proyectos», apartado b).9, los «Parques eólicos que tengan más de 10 aerogeneradores» y, en su anexo II, «Grupo 4. Industria energética», apartado h), los «Parques eólicos no incluidos en el anexo I».

Debe entenderse, por tanto, que la regulación contenida en el artículo 62-quater TRLOTENC, está referida a la EIA, si bien exigiendo determinaciones específicas -que como tales deben incorporarse a los correspondientes Estudios de Impacto Ambiental-, propias de la EAE, como sucede, por ejemplo, con la «alternativa cero», debiéndose elevar el plazo mínimo de información pública y audiencia a 45 días hábiles.

A partir de tal premisa, habremos de acudir, en todo lo no regulado en el procedimiento urbanístico, a la legislación de Impacto Ambiental para determinar a quién compete asumir la función de órgano sustantivo y, a partir de ahí, trámites que le incumben.

De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2 del TR-EIA, modificado por la Ley 6/2010, de 24 de marzo (BOE nº 73, de 25.3.10), será órgano sustantivo:

«aquel órgano de la Administración pública estatal, autonómica o local competente para autorizar, para aprobar o, en su caso, para controlar la actividad a través de la declaración responsable o comunicación de los proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental.

Cuando un proyecto se vea afectado por diversos conceptos que precisen autorización, aprobación o, en su caso control de la actividad que se hubieren de otorgar o ejercer por distintos órganos de la Administración Pública estatal, autonómica o local, se considerará órgano sustantivo aquel que ostente las competencias sobre la actividad a cuya finalidad se orienta el proyecto, con prioridad sobre los órganos que ostentan competencias sobre actividades instrumentales o complementarias respecto a aquéllas.»

Dada la finalidad del PAT-GT -«permitir con carácter excepcional, y por razón de interés público o social, la previsión y realización de obras, construcciones e instalaciones precisas para la implantación en suelo rústico no clasificado como de protección ambiental ...»-, resulta evidente que la Consejería competente en materia de ordenación territorial asume la función de órgano sustantivo, siendo la participación de la Consejería de Industria y Energía, en el caso de los Parques eólicos, o del Ayuntamiento, en cuanto responsable de otorgar la posterior licencia urbanística, meramente «instrumental o complementaria».

La tramitación del procedimiento de Evaluación Ambiental, a tenor de lo establecido en el repetido artículo 62-quater TRLOTENC, en relación a los artículos 5 y siguientes del TR-EIA, debe insertarse dentro del procedimiento de tramitación del PAT-GT, como procedimiento incidental del mismo. En todo caso, sin perjuicio de la intervención que deba tener el órgano ambiental en el proceso, será el órgano sustantivo el competente para someter conjuntamente a información pública el PAT-GT junto con el Estudio de Impacto Ambiental [Cfr artº. 62-quater, 1.B) TRLOTENC y artículos 7 y 9 TR-EIA].

En conclusión, los PAT-GT están sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental, insertándose la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental como procedimiento incidental al PAT-GT, actuando órgano sustantivo el mismo encargado de la tramitación y aprobación del PAT-GT.

Criterios sobre el nivel de definición de la documentación técnica que debe aportarse por el promotor de la actuación al solicitarse la tramitación del PAT-GT así como momento de exigencia de la prestación de la garantía exigida en el artículo 62-quater A).d), del TRLOTENC. A tenor de lo manifestado con anterioridad, y a falta de desarrollo reglamentario, el nivel de definición de la documentación técnica será la precisa, en cada caso, para habilitar una tramitación administrativa conforme a la normativa sectorial aplicable, o la precisa para la ejecución de las obras cuando no requiriese licencia municipal, siendo relevante en este punto el nivel de detalle que el órgano ambiental exija al elaborar el Estudio de Impacto Ambiental.

En cuanto al momento de prestación de la garantía exigida en el artículo 62-quater A).d) del TRLOTENC, la interpretación literal del precepto llevaría, sin duda, a entender que tal prestación es un requisito de admisibilidad, en cuanto se enuncia entre los documentos básicos que, en todo caso y a falta de desarrollo reglamentario, deben complementar la solicitud.

Sin embargo esa interpretación literal no puede sustentar la inadmisibilidad de una petición que no incorpore tal garantía, sin perjuicio de que, en tal caso, la eficacia de la aprobación del PAT-GT, se condicione a la previa prestación de la garantía. Tal interpretación se funda, por un lado, en el propio carácter de la garantía, destinado a «cubrir, en su caso, los gastos que puedan derivarse de incumplimientos o infracciones o de las labores de restauración de los terrenos» -lo que supone haber autorizado el PAT-GT-, así como la posibilidad, sujeta a desarrollo reglamentario, de que el porcentaje inicialmente garantizado pueda ser elevado por el Consejo de Gobierno -cuya intervención se produce al final del procedimiento-.

Criterios sobre la vigencia de la Directriz General de Ordenación 62.3 en relación a los PAT-GT que pretendan la implantación de instalaciones de energía eólica en suelos rústicos de protección económica. La Directriz de Ordenación General 62.3 señala lo siguiente:

«Los Proyectos de Actuación Territorial que se emplacen en terrenos categorizados como suelo rústico de protección agraria, deberán estar vinculados a actuaciones de recuperación agraria y emplazarse en áreas agrícolas degradadas y en los suelos de menor valor agrológico.»

La LMU en sus disposiciones derogatorias sólo se refiere de forma expresa a concretos apartados de la disposición transitoria primera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, así como de la disposición transitoria tercera de la misma norma, sin ninguna referencia a las Directrices de Ordenación, por lo que, en su caso, sólo cabrá entender derogada la citada Directriz en la medida en que, conforme a la derogatoria general «se opongan o resulten incompatibles con lo establecido en la presente ley».

La LMU amplía, como se indicó anteriormente, el elenco de los actos de uso y explotación susceptibles de ser desarrollados, normalmente por sus propietarios, en suelos protegidos por razón de sus valores económicos y, en especial, de los categorizados como de protección agrícola.

El nuevo número 8 del artículo 63 TRLOTENC permite en suelo rústico protegido por razón de sus valores económicos -en determinadas condiciones y con claros límites de potencia y ocupación-, la implantación de plantas de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra proveniente de fuentes endógenas renovables, mediante la obtención de Calificación Territorial.

Ello supone, de entrada, que los casos que superen el nivel de potencia máxima establecida (1,5 MW), o excedan de los porcentajes de ocupación en relación a la superficie total de la explotación (10%), o de la superficie cultivada (15%), o, por último, se sitúen en suelos rústicos no protegidos por razones económicas o ambientales, están sujetos a PAT, salvo que estén previstos y ordenados en el planeamiento. Por otro lado, al determinar que en esos concretos supuestos la implantación se legitima mediante Calificación Territorial, resulta claro que tales actuaciones no se encuentran limitadas por la Directriz 62.3.

En coherencia con lo dicho, el artículo 62-ter 1 TRLOTENC, habilita, de modo genérico, la legitimación de obras, construcciones e instalaciones «energéticas» en cualquier categoría de suelo no ambiental, mediante los PAT. Ahora bien, tal previsión genérica no tiene capacidad innovativa alguna respecto de la Directriz 62.3, ya que no impide su implantación sino que la limita a condiciones de protección de los valores agrícolas, de modo similar a la compatibilidad establecida en el artículo 63.8 TRLOTENC para las implantaciones sujetas a Calificación Territorial.

Si resulta afectada la Directriz 62.3 respecto de otras determinaciones, como sucede con el artículo 63.9 TRLOTENC, que, literalmente, prevalece sobre las Directrices de Ordenación General.

Ahora bien, debe dejarse constancia de que esta interpretación pone en evidencia un problema trascendente como es la colisión entre Directrices que aún no han sido objeto de adecuado desarrollo por el planeamiento insular, el planeamiento territorial y el planeamiento general municipal. Así, las Directrices de Ordenación General nº 36.6 y 37.2, determinan la necesidad de que el plan insular, y los planes territoriales que lo desarrollen, deben reservar los suelos con mayor potencialidad para la producción eólica. ¿Qué sucede cuando nos encontramos ante un suelo categorizado por sus valores agrícolas que, por otra parte, está señalado como de mayor potencialidad eólica?

El aprovechamiento de energía eólica, además de tener contenido económico, constituye un objetivo prevalente del desarrollo sostenible por lo que la colisión entre la categorización de protección agrícola establecida por el planeamiento general y la previsión de zonas de preferente localización de infraestructuras eólicas contenidas en planeamiento territorial o plan insular, debe resolverse en función de lo establecido en el plan insular o territorial. Esta línea es la seguida en gran parte de los preceptos de la LMU que, como antes se explicó, limitó la imposibilidad de legitimar determinados actos en suelo rústico cuando existiese «prohibición expresa» en el Plan Insular, Plan Territorial o Planeamiento de los Espacios Naturales, omitiendo toda referencia a lo determinado por el Planeamiento general municipal.

Ejemplo de ese criterio del legislador lo encontramos en el mentado artículo 63.8 TRLOTENC que permite, mediante Calificación Territorial, la implantación de «plantas de generación de energía fotovoltaica, eólica o cualquier otra proveniente de fuentes endógenas renovables, siempre que no exista prohibición expresa en el Plan Insular de Ordenación, en los Planes Territoriales de Ordenación o en el Planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos que resulten aplicables al ámbito donde se pretenda ubicar la instalación».

Por tanto, cabría modular la aplicación de la Directriz de Ordenación General 62.3 cuando afecte a suelos valorados por el Plan Insular o por el correspondiente Plan Territorial como de aprovechamiento eólico, sin que en tal caso la categorización contenida en el planeamiento general -al que no compete regular tales aprovechamientos de recursos naturales-, sea suficiente motivación para impedir la tramitación y aprobación del PAT, debiéndose otorgar prevalencia al aprovechamiento eólico sobre el agrícola.

Fuera de estos supuestos, la Directriz 62.3 es de plena aplicación.

Criterios sobre el modo de aplicación de las medidas establecidas en la Ley 6/2009 a determinadas categorías de suelo rústico, cuando el planeamiento vigente de aplicación, insular o municipal, no se encuentra adaptado a las categorías reguladas en el artículo 55 TRLOTENC. Como se explicó, el artículo 55 del TRLOTENC contiene trece categorías de suelo rústico, especialmente definidas y reguladas en atención a los valores que, dentro de esa clase de suelo, se pretenden preservar. Tal categorización supuso un cambio evidente sobre las 6 categorías definidas por la ya derogada Ley 5/1987.

En la actualidad nos encontramos con instrumentos de planeamiento, fundamentalmente insular y municipal, que no han adaptado sus determinaciones al TRLOTENC. Por tanto, no han actualizado la categorización de suelos rústicos contenida en los mismos, por lo que resulta complejo determinar, a priori, si la denominación de una categoría establecida en un plan no adaptado para un determinado suelo es equiparable a una determinada categoría establecida en el artículo 55 TRLOTENC.

Es evidente que, centrándonos en los PAT-GT, la constatación de su adecuación a lo establecido en el TRLOTENC requerirá, cuando deban implantarse en suelos ordenados por planes no adaptados, el examen caso a caso del régimen jurídico establecido por el plan no adaptado, con objeto de determinar, por un lado, el valor prevalente que se pretende preservar en virtud del régimen jurídico establecido y no de su denominación formal, tratando de equiparar ese régimen con alguno de los 4 grandes grupos establecidos en el artículo 55 TRLOTENC; y por otro, el régimen de compatibilidades establecido, de forma que la implantación de nuevos usos permitidos por la LMU no pueda verse limitada por prohibiciones genéricas o por regímenes jurídicos incongruentes.

Segundo.- El presente Acuerdo se publicará en el Boletín Oficial de Canarias para general conocimiento.

Contra el presente acto, que agota la vía administrativa, cabe interponer recurso de reposición, con carácter potestativo, ante este mismo órgano, en el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente al de su notificación, de acuerdo con lo establecido en los artículos 116 y 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, así como el artículo 22.2 del Decreto Territorial 129/2001, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias. O bien, interponer directamente recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias que corresponda, en el plazo de dos meses contados a partir del día siguiente al de su notificación, de conformidad con los artículos 116 de la Ley 30/1992 y 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La presente notificación se expide a reserva de los términos exactos que resulten de la ratificación del acta correspondiente, a tenor de lo previsto en el artículo 18.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, aprobado por Decreto 129/2001, de 11 de junio.- La Secretaria de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, Belén Díaz Elías.