DECRETO LEY 13/2020, de 7 de agosto, del Consell, de declaración de servicio público de titularidad autonómica de las operaciones de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos selectivamente

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Sumario

Véase la Res. 12/X, de 4 de septiembre de 2020, de la Diputación Permanente, sobre la convalidación del D. ley 13/2020, de 7 de agosto, del Consell, de declaración de servicio público de titularidad autonómica de las operaciones de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos selectivamente («D.O.C.V.» 14 septiembre).LE0000674920_20200914

PREÁMBULO

I

En el marco del mandato global de protección del artículo 45 de la Constitución Española, la competencia legislativa de la Generalitat Valenciana en materia de medio ambiente viene establecida en el apartado 6 del artículo 50 de la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, y en el apartado 1.23 del artículo 149 de la Constitución Española, de dictar normas adicionales de protección, así como en el artículo 49.9 del referido Estatuto, donde se atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

El ámbito de la gestión de los residuos domésticos se adscribe a la competencia constitucional en materia de protección del medio ambiente, por lo que compete al legislador estatal dictar la legislación básica y al legislador autonómico las normas de desarrollo y adicionales de protección, así como las relativas a la gestión en materia de protección del medio ambiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1.9 de la Constitución Española.

Por otro lado, las competencias locales en materia de gestión de residuos domésticos se delimitan en función de lo que establezca la legislación básica y las correspondientes normas sectoriales dictadas por el Estado y por las comunidades autónomas. De esta manera, conforme a lo establecido en el artículo 25.2.b de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, la garantía de que los municipios desarrollen competencias en la gestión de residuos domésticos se supedita a los términos de la legislación estatal y autonómica, y la reserva a favor de las entidades locales, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.2 de la referida Ley 7/1985, de los servicios de recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, se hace de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable, lo que supone una nueva remisión a lo que determine la legislación básica y la dictada por las comunidades autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias. Por lo que respecta a la legislación básica sectorial, se promulgó la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y en el ámbito autonómico, la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de residuos de la Comunitat Valenciana.

El artículo 12.5.ª de la referida Ley 22/2011, determina que el servicio que obligatoriamente deben prestar los entes locales en materia de recogida, transporte y tratamiento de los residuos domésticos, se llevará a cabo en el marco jurídico de lo establecido en la referida ley, de las que, en su caso, dicten las comunidades autónomas y de la normativa sectorial en materia de responsabilidad ampliada del productor.

Los envases ligeros y residuos de envases tienen la condición de residuos domésticos, si bien, su gestión se regula por normativa específica con rango reglamentario y carácter de legislación básica de protección del medio ambiente, en particular, por la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases y su Reglamento de desarrollo promulgado por Real decreto 782/1998, de 30 de abril. Las previsiones contenidas en estas normas establecen que las relaciones financieras entre los sistemas integrados de gestión de residuos de envases y las administraciones públicas se materializarán a través de los correspondientes convenios de colaboración, que se suscriben entre los sistemas integrados de gestión de residuos (hoy sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor del producto –SCRAPS-) de envases y las comunidades autónomas, con una previsión específica de que puedan ser estas las que realicen la recogida, transporte y clasificación de residuos de envases, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2, párrafos segundo y tercero, de la citada Ley 11/1997.

II

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 55/2019, de 5 de abril, del Consell, por el que se aprueba el Plan Integral de Residuos de la Comunitat Valenciana, actualmente, están en funcionamiento cinco plantas de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases; de ellas, cuatro son de titularidad y propiedad autonómica (las ubicadas en los términos municipales de Alzira, Benidorm, Castellón y Picassent, todas ellas explotadas por la sociedad mercantil pública VAERSA, Valenciana de Aprovechamiento Energético de Residuos, SA), y solo una de ellas es titularidad del Consorcio para la Gestión de los Residuos Sólidos Urbanos del Baix Vinalopó (Consorcio de la Zona A5), si bien se gestiona por parte de una empresa privada pues dicha Administración optó por la modalidad de gestión indirecta.

Dicho servicio público lo presta la Generalitat desde el año 2000, momento en el que se implantó la recogida selectiva multimaterial de envases ligeros y residuos de envases en la vía pública en la Comunitat Valenciana, a partir de una experiencia piloto llevada a cabo en la Planta de Alzira, en base a lo que se dispuso en el anexo V del primer Convenio Marco, suscrito el 6 de abril de 2000, entre la Generalitat, a través de la conselleria competente en medio ambiente y la entidad Ecoembalajes España, SA, Convenio que se ha ido renovando periódicamente hasta la fecha y al que constan adheridas todas las entidades locales del territorio.

Así pues, en la práctica totalidad de la Comunitat Valenciana (con la sola excepción de los municipios pertenecientes al área de influencia del Consorcio de la Zona A5), el servicio de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana ya se está prestando, desde hace veinte años, por la empresa pública VAERSA, en las instalaciones de Alzira, Benidorm, Castellón y Picassent, que son titularidad de la Generalitat.

Adicionalmente, existen otros flujos de envases ligeros y residuos de envases, que suponen una cantidad superior a los recogidos selectivamente a través de la vía pública y redes de ecoparques, que están siendo gestionados íntegramente mediante gestión indirecta, tales como la denominada “recogida complementaria del sistema integrado de gestión en la Comunitat Valenciana», así como la clasificación de envases ligeros recogidos en la fracción resto.

Por otro lado, la directriz 127 del Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprueba la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, establece que las infraestructuras de gestión de residuos componen, junto a otras, el sistema de infraestructuras básicas de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, siendo necesarias para mejorar la calidad de vida de la población, la competitividad del conjunto del territorio y el desarrollo sostenible del mismo.

En atención a este carácter supralocal de las operaciones de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, son los principios de eficacia y eficiencia los que demandan que sean asumidas, en estos casos, a nivel autonómico. Asimismo, la aplicación de estos principios viene a confirmar, en el caso que nos ocupa, la conveniencia y oportunidad de declarar dichas operaciones como servicio público de titularidad autonómica, pues las plantas de clasificación, por razones de mera eficiencia, deben ser supralocales, y es por ello por lo que en la práctica, así ha sido en la Comunitat Valenciana desde que se implantó la recogida selectiva multimaterial de residuos de envases ligeros, lo cual evidencia a su vez que no se trata de una competencia local ni relevante ni predominante.

Constituye una realidad que la protección del medio ambiente es una necesidad social y un derecho colectivo de los ciudadanos y ciudadanas, y, por ello, la acción de los poderes públicos debe establecer el marco de tutela de los valores ambientales en relación al conjunto de actividades cuyo diseño y ejecución tiene incidencia potencial en la conservación del medio ambiente.

En base a estudios recientes elaborados por Ecoembalajes España, SA, quedó descartada la posibilidad de seleccionar y clasificar los envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, como base del modelo de gestión, en las instalaciones para el tratamiento de residuos domésticos en masa que actualmente disponen los Consorcios de residuos y entidades locales de gestión mezclados y biorresiduos, habida cuenta de la falta de eficacia y eficiencia del modelo, economicidad del mismo y de las importantes diferencias técnicas respecto de una planta específica para la selección de residuos de envases ligeros con respecto a una planta de tratamiento de residuos domésticos.

Por otro lado, es importante señalar que la iniciativa privada, desde el momento de la implantación en la Comunitat Valenciana de la recogida selectiva multimaterial de envases ligeros y residuos de envases (año 2000) y hasta la fecha, no ha construido infraestructuras para la selección y clasificación de esta tipología de residuos con capacidad suficiente, y con respecto a la gestión de las mismas, únicamente ha tomado participación en la explotación de la línea de envases de la instalación de la que es titular el Consorcio A5 a la que se ha referido anteriormente, cuyos derechos quedan salvaguardados en este decreto ley.

III

El artículo 128.2 de la Constitución Española establece la posibilidad de reservar al sector público, mediante norma con rango de ley, recursos o servicios esenciales. Por otro lado, el artículo 12.6 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados habilita la posibilidad de que las administraciones públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales, puedan declarar servicio público todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos, cuando motivadamente se justifique por razones de adecuada protección de la salud humana y del medio ambiente. Por otro lado, el artículo 8.3 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de residuos de la Comunidad Valenciana, determina la posibilidad de que la Generalitat declare servicio público de titularidad autonómica, mediante norma con rango de ley formal, todas o algunas de las operaciones de gestión de determinados residuos.

La aplicación de los principios de eficacia y eficiencia consagrados en el artículo 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, que deben presidir la capacidad de gestión de las entidades locales, viene a confirmar la conveniencia y oportunidad de declarar como servicio público de titularidad autonómica el servicio de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, habida cuenta del necesario carácter supralocal que deben revestir las infraestructuras.

La promulgación de la reserva legal autonómica queda justificada por razones de adecuada protección de la salud humana y del medio ambiente, tal y como lo exige el artículo 12.6 de la referida Ley 22/2011, por cuanto la gestión de la iniciativa privada en la gestión del plástico en determinados territorios de la Comunitat Valenciana, mediante su abandono o almacenamiento, está resultando claramente ineficaz, efectuando por parte de los órganos autonómicos competentes en la materia arduos esfuerzos para que estos residuos se destinen a gestores autorizados sin que ello suponga desembolsos económicos por parte de la Generalitat. A ello se suma la posible afección sobre la salud humana y el medio ambiente de un potencial incendio de plásticos incorrectamente almacenados, como por desgracia ha ocurrido en acopios ilícitos de este tipo de materiales en la Comunitat Valenciana así como en otras comunidades autónomas.

Es por ello por lo que la clasificación de envases ligeros es una operación singular, cuya deficiente operación puede dar lugar a incrementos exponenciales de materiales en vertedero, por lo que se trata de una actividad de gestión cuya garantía hay que preservar al máximo en la Comunitat Valenciana, garantizando la trazabilidad y correcta gestión de este flujo con una disposición de medios por parte de la Administración autonómica acorde a su relevancia.

En definitiva, la voluntad de la Administración de la Generalitat, por los motivos expuestos, es la de asumir la titularidad del servicio público de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, para ejercerla bajo el régimen que, de acuerdo con su capacidad de autoorganización, determine.

IV

La jurisprudencia constitucional ha sentado doctrina en relación con los requisitos que debe reunir el ejercicio de la potestad normativa excepcional por parte del poder ejecutivo mediante la fórmula del decre- to ley. Estos son, en primer lugar, existencia de presupuesto de hecho habilitante de la “extraordinaria y urgente necesidad», y, en segundo lugar, la necesaria conexión entre la finalidad del decreto ley proyectado y la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida.

Así pues, la doctrina constitucional en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante ha sido sintetizada en la STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 6, la cual señala, tras reconocer el peso que en la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad ha de concederse “al juicio puramente político de los órganos a los que incumbe la dirección del Estado», que “la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante» conduce a que el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución Española no sea, en modo alguno, “una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos leyes».

Queda justificada la existencia de presupuesto de hecho habilitante de extraordinaria y urgente necesidad por los siguientes motivos:

• a) Debido a la situación actual de pandemia sanitaria ocasionada por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2, que está causando la enfermedad Covid-19, se ha producido un incremento de entre un 15 y un 20 % en la producción de envases ligeros recogidos selectivamente en origen en la vía pública. Cabe indicar, a este respecto, que la situación de pandemia ocasionada por la Covid-19 ha implicado la imposibilidad de triaje manual de algunos subproductos de entre los residuos domésticos, especialmente papel-cartón y algunos tipos de plásticos, por lo que, la disposición del régimen jurídico más adecuado que garantice la posibilidad, en caso necesario, de realizar inversiones inmediatas en las instalaciones, obedece a un claro interés público, interés general y cumple los preceptos necesarios de extraordinaria y urgente necesidad.
• b) En la actualidad, el Reino de España tiene abierto por parte de la UE un Proyect ENVI-PILOT, previo a un expediente sancionador de la UE por incumplimiento en materia de gestión de residuos. Del presente ENVI-PILOT, el Ministerio competente en materia de residuos ha dado cuenta a las comunidades autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias en varias sesiones de la Comisión de coordinación de residuos prevista en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, remitiéndose desde el Ministerio a las comunidades autónomas escrito indicando que “los incumplimientos económicos que se devenguen del incumplimiento del derecho de la Unión deberán ser respondidos proporcionalmente entre las administraciones públicas que hayan causado los incumplimientos».

  La UE ha denominado el ENVI-PILOT, “Caso Malgrotta-España», en referencia clara al “caso Malagrotta» que supuso la imposición de una sanción multimillonaria a Italia por mala gestión de sus residuos domésticos. Así pues, la gestión de residuos domésticos, donde queda incluida la clasificación de envases ligeros, debe estar en fase de mejora continua de manera permanente para cumplir los objetivos en esta materia.

  Con relación a este aspecto, los residuos que provienen de las recogidas selectivas en origen, son los considerados por la UE y el Ministerio como de mayor relevancia, dado que una correcta recogida selectiva en origen y posterior clasificación de envases ligeros, en este caso, garantiza el reciclado real efectivo en la industria del reciclado de los materiales recogidos y posteriormente clasificados.

  A este respecto, resulta absolutamente necesario que la Generalitat se implique en actuaciones tendentes a la mejora continua de los servicios de clasificación de envases ligeros, lo cual impone un dinamismo necesario de la gestión, dados los nuevos objetivos plurianuales establecidos por las nuevas directivas comunitarias. En este sentido, la extraordinaria y urgente necesidad obedece a la necesidad de evitar, por parte de la UE, de expedientes sancionadores en materia de gestión de residuos domésticos a la Comunitat Valenciana.

• c) No es posible asegurar, en estos momentos, que haciendo uso de los procedimientos de tramitación ordinaria o mediante cualquiera de las técnicas de agilización procedimental de la aprobación legal ordinaria, pueda evitarse la imposición de sanciones por parte de la UE a la Comunitat Valenciana. A su vez, actualmente, la Generalitat está colaborando con otras comunidades autónomas para atender situaciones transitorias generadas por la falta o insuficiencia de instalaciones de clasificación de envases ligeros en las mismas; situación esta, difícilmente imaginable desde una perspectiva de competencias no autonómicas, que pone de manifiesto la importante y urgente necesidad de disponer de un ámbito jurídico claro, en cada momento, para la realización de esta importante operación de gestión de residuos.

Tras más de dieciocho años efectuando por parte de la Generalitat las operaciones de clasificación de envases generados en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana y tras más de seis años desde la aprobación de la nueva directiva de contratación en la UE, es necesario clarificar jurídicamente las competencias, con un instrumento normativo con rango de ley, conforme indica la normativa, al objeto de establecer unas bases sólidas sobre las que transitar a un nuevo modelo de clasificación de envases que mejore el actual pero sobre la base del mismo.

Queda justificada la necesaria conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad definida y la finalidad del decreto ley por los siguientes motivos:

• a) Es necesario dejar constancia, que es importante e imprescindible, en la situación actual, disponer de un marco jurídico claro en materia de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, que permita con seguridad jurídica, la implementación de las mejoras necesarias en el sistema, incluso de manera inmediata si fuere preciso, a la vista de la situación de pandemia sanitaria actual por la Covid-19.

  En el transcurso de los últimos 4 años, especialmente, la clasificación de envases ligeros se ha desarrollado con total normalidad desde el punto de vista de la salud pública y el medio ambiente, a pesar de que ha requerido de dosis de capacidad de gestión importantes por parte de la Generalitat, pese al marco normativo especialmente confuso en la materia existente en la Comunitat Valenciana con respecto a la operación de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases.

• b) Existen, en el servicio público básico esencial de que se trata, circunstancias claras de gravedad, imprevisibilidad y relevancia. A este respecto, en cualquier momento puede darse, como así ya ha sucedido, una situación de avería importante en maquinaria estratégica para la operativa de una instalación, que haría inviable la clasificación de envases ligeros en la Comunitat Valenciana, así como la recogida selectiva en origen en la vía pública y la disponibilidad de materiales reciclados para la fabricación de otros nuevos, tal y como lo impone la normativa.

De no existir un marco jurídico robusto y clarificador, podría hacerse imposible la clasificación material de los envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y en redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, lo que llevaría al colapso del sistema, situación que es responsabilidad de la Generalitat evitar a toda costa. A todo ello se suma el escenario actual de Covid-19, donde la presencia del patógeno en algunos residuos, como el plástico, se ha acreditado de un tiempo de residencia mayor que en otros materiales.

Para finalizar, es necesario señalar que el Dictamen 107/2020 emitido por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana en sesión celebrada en fecha 26 de febrero de 2000, en su conclusión tercera in fine, justifica el empleo del decreto ley para cualquier actuación de la Generalitat que deba efectuarse por disposición legal a efectos de acomodar la situación actual de VAERSA, a la normativa en materia de contratación pública en relación con la actividad desarrollada por esa sociedad mercantil en materia de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases.

V

Considerando todas las circunstancias apuntadas, se considera de extraordinaria y urgente necesidad regularizar una situación que de facto se está produciendo desde hace veinte años, en aras a dar cumplimiento a los objetivos fijados por la normativa sectorial en materia de envases y residuos de envases, y consolidar de esta manera el carácter supramunicipal que ostentan las infraestructuras donde se realizan las operaciones de selección y clasificación de los envases ligeros y residuos de envases recogidos en la vía pública y en las redes de ecoparques de la Comunitat Valenciana, en el marco del sistema de responsabilidad ampliada del productor del producto.

En su virtud, todas las razones esgrimidas apuntan a que concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que, de acuerdo con el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomia de la Comunitat Valenciana, facultan al Consell para dictar disposiciones legislativas provisionales por medio de decretos leyes. Los objetivos de este decreto ley no pueden ser cumplidos a través del procedimiento legislativo ordi- nario, con la premura que precisa la adopción de dichas medidas, por lo que el decreto ley se configura como el instrumento adecuado para ello, conforme a los parámetros constitucionales, estatutarios y legales.

El Decreto ley consta de tres artículos, una disposición derogatoria única y una disposición final única.

La elaboración de la norma ha sido presidida por los principios de buena regulación del artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así mismo, de acuerdo con el principio de proporcionalidad, el decreto ley contiene la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos expuestos. Asimismo, de conformidad con el principio de seguridad jurídica, se ha velado por la coherencia de la norma con el resto del ordenamiento jurídico y, en cuanto al principio de transparencia, se ha dado audiencia a los sectores implicados.

En su virtud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44.4 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, del artículo 28.c de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de la Generalitat, del Consell, a propuesta de la consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, y previa deliberación del Consell, en la reunión de 7 de agosto de 2020

DECRETO

Artículo 1 Declaración de servicio público de titularidad autonómica de las operaciones de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos selectivamente

1. Conforme a las competencias autonómicas reconocidas en la legislación sectorial en materia de gestión de residuos, se declara servicio público de titularidad de la Generalitat, la siguiente operación de gestión de residuos:

• – Selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos selectivamente en la vía pública así como en las redes globales de ecoparques de la Comunitat Valenciana (operación de valorización R12 “Intercambio de residuos para someterlos a cualquiera de las operaciones enumeradas entre R1 y R11» de conformidad con lo dispuesto en el anexo II de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados)

2. La prestación de las actividades objeto del servicio público de clasificación de envases ligeros recogidos selectivamente en la vía pública así como en las redes globales de ecoparques de la Comunitat Valenciana que corresponda a la Generalitat, se realizará por gestión directa, a través de las entidades que integran el sector público instrumental de la Generalitat definido en el artículo 2.3 de la Ley 1/2015, de 6 de febrero, de la Generalitat, de hacienda pública, del sector público instrumental y de subvenciones. Todo ello, sin menoscabo de la posibilidad de colaboración público-privada para el desarrollo del servicio, de conformidad con las previsiones establecidas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, así como sin perjuicio de lo dispuesto en el resto del articulado de la presente norma.

En todo caso, la Administración de la Generalitat dispondrá de las potestades necesarias para asegurar el buen funcionamiento del servicio, garantizando y regulando su prestación.

Los efectos contables de la aplicación de la presente norma serán de aplicación conforme a lo dispuesto en el Real decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, o disposición normativa que la modifique o sustituya.

Véase la Res. de 15 de junio de 2022, de la consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, en relación con la aplicación de lo dispuesto en el artículo 1 del D. ley 13/2020, de 7 de agosto, del Consell, de declaración de servicio público de titularidad autonómica de las operaciones de selección y clasificación de envases ligeros y residuos de envases recogidos selectivamente («D.O.C.V.» 23 junio).LE0000731935_20220624

DISPOSICIÓN DEROGATORIA

DISPOSICIONES FINALES