Real Decreto-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina

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Sumario

Véase la Res. de 8 de octubre de 2025, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del R.D.-ley 10/2025, de 23 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina («B.O.E.» 15 octubre).LE0000974916_20251015

I

La respuesta de Israel a los terribles atentados perpetrados por el grupo terrorista Hamás el 7 de octubre de 2023 ha acabado convirtiéndose en un ataque indiscriminado a la población palestina. La relatora especial sobre la situación de los derechos humanos de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la mayoría de personas expertas la han calificado de genocidio y, además, se están realizando ocupaciones ilegales en Cisjordania.

Desde entonces han fallecido como causa de las operaciones militares más de 65.000 personas; la cifra de heridos asciende a más de 165.000 personas, y casi dos millones de personas se han visto desplazadas de sus hogares. A ello se suman las más de 250.000 personas en riesgo de desnutrición aguda como consecuencia de una hambruna provocada por el bloqueo deliberado de los corredores humanitarios y la interrupción de suministros básicos esenciales.

Los organismos internacionales han reaccionado ante esta situación. La Corte Penal Internacional ha emitido órdenes de arresto contra varios dirigentes israelíes por presuntos crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad. A su vez, la Corte Internacional de Justicia ha iniciado un proceso contra Israel basado en la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio de 1948.

El 10 de septiembre de 2025, la Presidenta de la Comisión Europea anunció la intención de suspender la aplicación de la parte comercial del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea e Israel, siendo necesario alcanzar la mayoría cualificada en una votación en el Consejo. Esta medida implicaría retirar las preferencias comerciales para los productos israelíes que entren en el mercado de la UE. Tan solo un día después, el Parlamento Europeo aprobó una resolución para suspender parcialmente el referido Acuerdo de Asociación comercial con Israel.

Mientras tanto, España ha reaccionado impulsando varios procesos políticos esenciales, como el reconocimiento internacional del Estado de Palestina por el Gobierno el pasado 28 de mayo de 2024, la creación de una Alianza Global para la solución de dos Estados o la celebración de una Conferencia en Nueva York para proteger e implementar la solución de los dos Estados.

Además, se han adoptado medidas pioneras en favor de la paz, los derechos humanos y el derecho internacional impulsando varias resoluciones de la ONU para exigir el alto el fuego permanente y sin condiciones, la liberación incondicional de todos los rehenes y el fin del bloqueo humanitario de la Franja.

También ha participado en las causas abiertas ante la Corte Internacional de Justicia, apoyando la labor de la Corte Penal Internacional; enviado ayuda humanitaria a Gaza siempre que ha sido posible; restringido el comercio de armas con Israel, e incrementado la financiación a la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina (UNRWA).

Finalmente, por Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de septiembre de 2025, se adoptaron medidas contra el genocidio en Gaza y de apoyo a la población palestina. En particular, se prevé, entre otras, la aprobación de la legislación correspondiente que consolide el embargo de armas a Israel aplicado desde octubre de 2023; la ampliación de la denegación de autorización de tránsito por puertos españoles a barcos que transporten aquellos combustibles usados por las fuerzas armadas israelíes (principalmente, los JP8, JP4 y JP5); o la prohibición de la importación de productos provenientes de los asentamientos ilegales en los territorios palestinos ocupados.

Es necesario, pues, dar cumplimiento a dicho acuerdo y profundizar en la aprobación de medidas que contribuyan a aliviar el sufrimiento de la población en los territorios atacados por Israel, impulsando un camino hacia la paz a través del control en la introducción y comercialización en nuestro territorio de productos cuyo origen sea los territorios ocupados por Israel desde 1967 y de la denegación las solicitudes de autorización de materiales de defensa y doble uso.

II

Para ello, el embargo de armas se erige como una medida dentro del conjunto de herramientas diplomáticas y coercitivas disponibles para los Estados que integran la comunidad internacional, dirigida a preservar la paz y la seguridad global, proteger los derechos humanos y prevenir el comercio ilícito de armas.

De manera genérica, un embargo de armas es una medida impuesta por uno o varios Estados u organismos internacionales, que consiste básicamente en la prohibición de exportar, importar, transferir, comercializar o proporcionar armas y material relacionado a un Estado determinado.

Esta medida tiene siempre como objetivo prevenir la escalada de conflictos armados, proteger a los pueblos que están siendo víctimas de vulneraciones de derechos humanos, garantizar la seguridad y la paz internacional y asegurar el cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario. A nivel internacional, la Organización de Naciones Unidas, a través del Consejo de Seguridad, tiene la autoridad para imponer embargos de armas en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que trata sobre «Acción en Caso de Amenazas a la Paz, Quebrantamientos de la Paz o Actos de Agresión».

El marco normativo internacional tiene como base el Tratado de Comercio de Armas (TCA) que fue aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 2 de abril de 2013 y entró en vigor el 24 de diciembre de 2014. Desde su aprobación, el TCA también ha sido utilizado para reforzar embargos de armas ya existentes impuestos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Los embargos de armas cumplen una doble función: Por un lado, asegurar el fin del suministro de armamento a un Estado que pudiera usarlo para cometer graves vulneraciones de derechos humanos; y por otro, un fin coercitivo que pretende, a través de medidas que no implican el uso de la fuerza, presionar a un Estado para que respete el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos o las resoluciones de organismos internacionales.

Ejemplos concretos de cómo el TCA ha influido en la imposición de embargos de armas es la respuesta de la Unión Europea a las crisis en Siria y Yemen. La Unión Europea ha utilizado las evaluaciones de riesgos estipuladas por el TCA para justificar y fortalecer sus embargos de armas a estos países. Así, en el caso de Siria, impuso un embargo de armas en 2011, el cual ha sido reforzado y justificado mediante las disposiciones del TCA. La Unión Europea argumentó que las exportaciones de armas al régimen sirio podrían facilitar violaciones graves de los derechos humanos y crímenes de guerra, en línea con los criterios del TCA.

Asimismo, el conflicto en Yemen ha sido testigo de una aplicación similar del TCA por parte de los Estados miembros de la Unión Europea. El embargo de armas a Yemen se ha justificado en gran medida por el riesgo de que las armas suministradas a las partes en conflicto sean utilizadas para cometer violaciones del Derecho Internacional Humanitario. Las evaluaciones de riesgos realizadas bajo el TCA han sido fundamentales para que los Estados miembros de la UE determinen que continuar las exportaciones de armas sería inconsistente con sus obligaciones bajo el tratado.

En ese sentido, la Unión Europea también cuenta con un marco regulador específico para el control de las exportaciones de armas, establecido en la Posición Común 2008/944/PESC, que define normas comunes para el control de las exportaciones de tecnología y equipos militares. Con base en las competencias atribuidas a la Unión en Política Exterior y de Seguridad Común (título V, capítulo II, del Tratado de la Unión Europea), la UE ha impuesto embargos de armas en situaciones específicas, como los embargos a Siria (Decisión 2013/255/PESC) o a Venezuela [Decisión (PESC) 2017/2074].

Como ha quedado expuesto, los embargos de comercio de armas a determinados países no solo son una herramienta legitimada por el Derecho Internacional, sino que permiten a los Estados de forma individual cumplir con sus obligaciones de no asistir, reduciendo la violencia que ejercen los Estados embargados y evitando que sigan cometiendo crímenes contra la humanidad.

En España, la Ley 53/2007, de 28 de diciembre, sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso, y el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, proporcionan los instrumentos necesarios para que España disponga de un sistema de control de exportaciones robusto, y pueda cumplir con sus obligaciones y compromisos internacionales, especialmente con los adquiridos en el TCA.

Sin embargo, la legislación española no prevé la declaración de un embargo de armas nacional. Si bien los efectos perseguidos por un embargo de armas nacional se han conseguido a través de la aplicación de la normativa vigente de control de las exportaciones y del análisis caso a caso de las licencias solicitadas, utilizando los criterios previstos en la normativa vigente, el TCA y la Posición Común 2008/944/PESC, la declaración formal de un embargo nacional de armas en situaciones excepcionales favorece la aplicación efectiva de la normativa existente y refuerza el compromiso político de España con la paz y seguridad internacionales.

Por ello, ante la excepcionalidad de la situación descrita, el Gobierno estima urgente y necesario la adopción de medidas extraordinarias que permitan prohibir las transferencias de materiales de defensa y doble uso que Israel está empleando en el uso contra la población civil.

Además, es necesario también articular una respuesta al problema planteado por la exclusión de determinados tipos de combustibles para aeronaves en la relación de material de defensa recogida en el anexo I del Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, aprobado por el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto. Esta relación, que utiliza como referencia la Lista Militar Común de la Unión Europea de la Posición Común 2008/944/PESC del Consejo, establece que la clasificación como material de defensa de los combustibles para aeronaves formulados especialmente con fines militares no se aplica a los combustibles para aeronaves JP-4, JP-5, y JP-8. Esto implica que su tránsito por España no esté sujeto a la autorización previa prevista en el reglamento citado. El presente real decreto-ley excluye la aplicación de esta excepción para el tránsito de estos tipos de combustible de uso militar con destino a Israel, estableciendo, por lo demás, la obligatoriedad de su denegación y extendiéndola a cualquier tipo de combustible que pueda tener un uso final militar, cuando va destinado a Israel.

Finalmente, en relación con los productos originarios de los asentamientos israelíes en el territorio palestino ocupado, hay que tener en cuenta la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 19 de julio de 2024, titulada «Consecuencias jurídicas derivadas de las políticas y prácticas de Israel en el Territorio Palestino Ocupado, incluida Jerusalén Oriental». La Corte concluyó, en los párrafos 273 a 279, que las violaciones cometidas por Israel en el territorio palestino ocupado tienen consecuencias jurídicas para el resto de Estados de la comunidad internacional. Concretamente, la Corte estableció que Israel había violado la obligación de respetar el derecho del pueblo palestino a la autodeterminación y la obligación resultante de la prohibición del uso de la fuerza para adquirir territorio, así como obligaciones bajo el derecho internacional humanitario y el derecho de los derechos humanos, obligaciones recogidas expresamente en las resoluciones 2625 (XXV), 74/11, 77/126 y 32/161 de la Asamblea General de Naciones Unidas y en las resoluciones 465 (1980) y 2334 (2016) del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, entre otras. La Corte concluyó que, como consecuencia de estas Resoluciones, los Estados tienen, entre otras, la obligación de «tomar medidas para impedir las relaciones comerciales o de inversión que contribuyan al mantenimiento de la situación ilegal creada por Israel en el territorio palestino ocupado».

En virtud del artículo 25 de la Carta de Naciones Unidas, los Miembros de las Naciones Unidas están obligados a aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con la Carta. Además, el artículo 103 de la Carta establece que, en caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas en virtud de la Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la Carta.

Es importante tener en cuenta también las medidas provisionales dictadas por la Corte Internacional de Justicia en el caso sobre Aplicación de la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio en la Franja de Gaza (Sudáfrica v. Israel), por Orden de fecha 26 de enero de 2024, reafirmadas y ampliadas por Orden de 28 de marzo de 2024 y por Orden de 24 de mayo de 2024, que establecen entre otras la obligación de que Israel prevenga la comisión del crimen de genocidio en Gaza, de que tome medidas para impedir y castigar la incitación para cometerlo, o de adoptar medidas efectivas para permitir la prestación de servicios básicos y de ayuda humanitaria. España, como Estado parte de dicha Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, se ha comprometido a «adoptar, con arreglo a sus Constituciones respectivas, las medidas legislativas necesarias para asegurar la aplicación de las disposiciones de la presente Convención, y especialmente a establecer sanciones penales eficaces para castigar a las personas culpables de genocidio o de cualquier otro de los actos enumerados en el artículo III» (artículo V).

III

El presente real decreto-ley consta de una parte expositiva y de una parte dispositiva, conformada por cuatro artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

El artículo 1 regula la prohibición de transferencias de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso. A tal fin, se prohíben las exportaciones destinadas a Israel y las importaciones originarias de Israel del material incluido en los anexos del Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, aprobado por el Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto. Además, se denegarán las solicitudes de autorización de tránsito de dicho material.

Por su parte, el artículo 2 aborda medidas en materia de combustibles de uso militar con destino Israel. En concreto, se denegarán las solicitudes de autorización de tránsito con destino a Israel de combustibles que puedan tener un uso final militar.

El artículo 3 contempla medidas dirigidas a la prohibición de importación aduanera de productos originarios de los asentamientos israelíes en el Territorio Palestino Ocupado.

El artículo 4 establece que la publicidad de la comercialización de bienes originarios de asentamientos israelíes en el Territorio Palestino Ocupado y de servicios prestados en dichos asentamientos tendrá la consideración de publicidad ilícita.

El real decreto-ley finaliza con una serie de disposiciones adicionales, transitoria y finales.

La disposición adicional primera contempla la autorización excepcional por el Consejo de Ministros de las transferencias contempladas en el artículo 1 del real decreto-ley.

La disposición adicional segunda se refiere a la comparecencia del Gobierno ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, con periodicidad trimestral, para rendir cuentas sobre la aplicación de las medidas contempladas en el presente real decreto-ley.

La disposición transitoria única prevé la aplicación retroactiva de las medidas previstas en la norma en los supuestos de autorizaciones solicitadas o ya vigentes.

La disposición final primera contiene los títulos competenciales que amparan al Estado para aprobar esta norma.

Por su parte, la disposición final segunda garantiza jurídicamente que las determinaciones incluidas en normas reglamentarias previstas en este real decreto-ley puedan ser modificadas por normas del rango reglamentario.

La disposición final tercera habilita al Consejo de Ministros para acordar la finalización de las medidas previstas en este real decreto-ley.

La disposición final cuarta establece que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

IV

El artículo 86 de la Constitución Española permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

La extraordinaria y urgente necesidad de aprobar este real decreto-ley se inscribe en el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3) y esta decisión, sin duda, supone una ordenación de prioridades políticas de actuación (STC, de 30 de enero de 2019), centradas en contribuir a aliviar en la medida de lo posible la situación de ataques indiscriminados, el sufrimiento y la vulneración de los derechos humanos que viene padeciendo la población palestina.

Los motivos de oportunidad que acaban de exponerse demuestran que, en ningún caso, el presente real decreto-ley constituye un supuesto de uso abusivo o arbitrario de este instrumento constitucional (SSTC 61/2018, de 7 de junio, FJ 4; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4; 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5).

Al contrario, todas las razones expuestas justifican amplia y razonadamente la adopción de la presente norma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3) que atienden a esta prioridad política de defensa de las vidas y derechos humanos de la población palestina, con el fin de dificultar la continuidad de la invasión de la franja de Gaza por Israel y obstaculizar así que obtengan más recursos militares.

Se configura, por tanto, esta norma como un instrumento con unos contornos bien definidos en los que el juicio político de oportunidad y necesidad queda sobradamente justificado, orientado a un resultado concreto y en un contexto de extraordinaria y urgente necesidad inaplazable e ineludible.

Igualmente, solo la herramienta del real decreto-ley puede garantizar una actuación e implementación normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido para la tramitación ordinaria de una ley o por el procedimiento de urgencia para la tramitación administrativa previa y posterior parlamentaria de las leyes.

Queda, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)» sentencia ECLI:ES:TC: 2023:18, bajo los siguientes términos:

«a) El concepto de extraordinaria y urgente necesidad que se contiene en la Constitución no es, en modo alguno, «una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes» (SSTC 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).

b) La definición por los órganos políticos de una situación de «extraordinaria y urgente necesidad» debe ser explícita y razonada, y debe existir una conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en el decreto-ley se adoptan (STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3), de manera que estas últimas guarden una relación directa o de congruencia con la situación que se trata de afrontar (STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3). No obstante, la definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad no ha de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto puede ser deducido igualmente de una pluralidad de elementos. Así pues, el examen de la concurrencia del citado presupuesto habilitante de la «extraordinaria y urgente necesidad» siempre se ha de llevar a cabo mediante la valoración conjunta de todos aquellos factores que determinaron al Gobierno a dictar la disposición legal excepcional, que son, básicamente, «los que quedan reflejados en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 4; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 4; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3), debiendo siempre tenerse presentes «las situaciones concretas y los objetivos gubernamentales que han dado lugar a la aprobación de cada uno de los decretos-leyes enjuiciados» (SSTC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 3).»

En suma, concurre en el presente real decreto-ley el presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad exigido en el artículo 86.1 de la Constitución Española.

Por otro lado, debe destacarse también que este real decreto-ley no afecta al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I de la Constitución, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general.

V

Además, este real decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En primer lugar, atiende a los principios de necesidad y eficacia, por cuanto persiguen con sus medidas salvaguardar un interés general como es el de contribuir a aliviar el padecimiento y sufrimiento de la población palestina, siendo para ello este instrumento normativo el más inmediato para garantizar su consecución.

La norma respeta también el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados. Asimismo, la norma resulta coherente con el vigente ordenamiento jurídico y su sistema de fuentes, ajustándose, por ello, al principio de seguridad jurídica.

En cuanto al principio de transparencia, esta norma define claramente sus objetivos, reflejados tanto en su parte expositiva como en la Memoria que lo acompaña. Igualmente, su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y su posterior debate de convalidación en el Congreso, garantizan plenamente este principio de buena regulación.

Por último, en relación con el principio de eficiencia, este real decreto-ley no genera cargas administrativas adicionales para la ciudadanía en su conjunto.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en las reglas 3.ª, 4.ª, 10.ª, 27.ª y 29.ª del artículo 149.1 de la Constitución Española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales; defensa y fuerzas armadas; régimen aduanero y arancelario; comercio exterior; normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las comunidades autónomas, y seguridad pública, respectivamente.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta del Ministro de Economía, Comercio y Empresa; del Ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; de la Ministra de Defensa; de la Ministra de Hacienda, y del Ministro del Interior, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 23 de septiembre de 2025,

DISPONGO:

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