Sumario

Ley 40/1998, de 9 de diciembre, derogada con excepci髇 de las disposiciones adicionales tercera, cuarta, decimotercera, decimoquinta y decimoctava y la disposici髇 final cuarta, que conservar醤 su vigencia, conforme establece la letra a) del n鷐ero 1 de la disposici髇 derogatoria 鷑ica del R.D. Legislativo 3/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas (獴.O.E.� 10 marzo). V閍se R.D. 214/1999, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas (獴.O.E.� 9 febrero).

EXPOSICI覰 DE MOTIVOS

I

La Constituci髇 Espa駉la, en su art韈ulo 31.1, establece que: 玊odos contribuir醤 al sostenimiento de los gastos p鷅licos de acuerdo con su capacidad econ髆ica mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ning鷑 caso, tendr� alcance confiscatorio�.

Como ha se馻lado el Tribunal Constitucional, el Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas constituye uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario. Se trata de un tributo en el que el principio de capacidad econ髆ica y su correlato, el de igualdad y progresividad tributaria, encuentran su m醩 adecuada proyecci髇. Es por ello que este impuesto es el instrumento m醩 id髇eo para alcanzar los objetivos de redistribuci髇 de la renta y de solidaridad que la Constituci髇 propugna y que dotan de contenido al Estado social y democr醫ico de Derecho, dada su generalidad, como demuestra el hecho de que en sus declaraciones anuales resultan afectados 31 millones de espa駉les, y su capacidad recaudatoria.

El modelo actual del impuesto que se implant� en Espa馻 con la reforma tributaria iniciada en 1977 ha sufrido m鷏tiples modificaciones a lo largo de su historia, pues ning鷑 tributo, y menos de la importancia de 閟te, puede permanecer al margen de los cambios sociales, econ髆icos, incluso tecnol骻icos, en los que se inscribe.

En particular, la 鷏tima modificaci髇 legislativa importante del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas se produjo con la Ley 18/1991, de 6 de junio, que pretendi� dar respuesta a los problemas planteados por la sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de febrero adaptando el impuesto a las exigencias constitucionales.

Ahora bien, el tiempo transcurrido desde la modificaci髇 realizada en 1991 ha agravado los problemas que presentaba la anterior regulaci髇. La excesiva complejidad del impuesto con los costes indirectos de gesti髇 que ello entra馻; la dispersi髇, su poca coherencia y la falta de sistematizaci髇 de su normativa, debida, en parte, a los repetidos ajustes, cambios y modificaciones que el impuesto ha sufrido desde su entrada en vigor; su inusitada carga gestora, que lo ha convertido en un tributo centrado en las devoluciones y pagos anticipados y, en suma, las deficiencias funcionales que dificultan la lucha contra el fraude fiscal, han ocasionado una significativa p閞dida de su elasticidad recaudatoria.

En los momentos actuales, resulta imprescindible la adaptaci髇 del impuesto al modelo vigente en los pa韘es de nuestro entorno y, en especial, a determinadas figuras consustanciales al mismo, como el establecimiento de un m韓imo personal y familiar exento de tributaci髇. Espa馻 se mueve en el contexto de un mercado 鷑ico en el que las decisiones de pol韙ica fiscal pueden determinar consecuencias no deseables si se alejan de los criterios seguidos por el resto de los pa韘es occidentales en esta materia de pol韙ica fiscal. En tal marco de actuaci髇, el impuesto ha de ser un instrumento eficaz para la creaci髇 de empleo, de fomento del ahorro y, en suma, del crecimiento econ髆ico que exige el cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Empleo y la Uni髇 Econ髆ica y Monetaria Europea.

Por 鷏timo, el cumplimiento del compromiso pol韙ico del Gobierno de introducir mayor equidad en el reparto de los tributos, y mejorar el tratamiento fiscal de las rentas del trabajo y de las personas con mayores cargas familiares, hace de todo punto necesaria la reforma del Impuesto.

II

Al comienzo de esta legislatura, el Gobierno inici� inmediatamente las modificaciones precisas para impulsar la actividad econ髆ica, favorecer la neutralidad del impuesto e impulsar el ahorro, por medio del Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, que someti� a gravamen las ganancias de capital, que con arreglo a la Ley del a駉 1991 quedaban exentas de tributaci髇 si el capital se inmovilizaba en un per韔do de tiempo determinado, lo que menoscababa el principio de justicia tributaria y entorpec韆 al mismo tiempo el crecimiento econ髆ico. Posteriormente, se estableci� un nuevo r間imen de tributaci髇 para las peque馻s y medianas empresas, las cuales constituyen el n鷆leo de nuestra actividad econ髆ica y de empleo. A la vez, se realizaron reformas parciales en aspectos decisivos del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas como la tarifa, cuyos par醡etros se alejaban claramente de los correspondientes a un impuesto moderno; tambi閚 se adoptaron medidas de apoyo a las familias, con un incremento sustancial de las deducciones familiares, y se potenci� la gesti髇 del impuesto.

Desde otro punto de vista, el desarrollo del Estado de las Autonom韆s se ha visto consolidado con el nuevo sistema de financiaci髇 de las Comunidades Aut髇omas aprobado en el a駉 1996, que se fundamenta en el principio de corresponsabilidad fiscal. Para hacer efectivo este principio, se introdujo en la estructura del impuesto un gravamen complementario, cuyo producto se destina a la financiaci髇 de las Comunidades Aut髇omas y que puede ser modificado por las mismas.

Sin embargo, todas estas modificaciones eran un paso previo al proyecto de revisi髇 global del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas, que es el que incorpora la presente Ley.

III

La reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas en un contexto de globalizaci髇 econ髆ica, y tras el 閤ito logrado por la sociedad espa駉la con nuestro ingreso en la tercera fase de la Uni髇 Econ髆ica y Monetaria, requer韆 un estudio detallado de sus consecuencias econ髆icas y sociales. Asimismo, la incidencia del impuesto y su generalidad necesitan de un apoyo social indudable; de ah� que en su reforma se deba implicar el mayor n鷐ero posible de interlocutores sociales.

Por ello, la elaboraci髇 de esta Ley ha sido objeto de un proceso de reflexi髇 y estudio amplio, iniciado desde el comienzo de la legislatura, que tiene su manifestaci髇 m醩 importante en la creaci髇 por Resoluci髇 del Secretario de Estado de Hacienda de 17 de febrero de 1997, de la 獵omisi髇 para el estudio y propuesta de medidas para la reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas�.

Los trabajos de esta Comisi髇, presentados el 13 de febrero de 1998, supusieron un refrendo a la necesidad de la reforma del impuesto, a la vez que aportan s髄idos argumentos en favor de la misma, y se se馻lan sus objetivos y caracter韘ticas generales. En este sentido, la alta calidad t閏nica de los trabajos de la Comisi髇 se ha visto favorecida tanto por el perfil t閏nico de sus componentes (procedentes de la Administraci髇 p鷅lica, Universidad, expertos en Hacienda P鷅lica, Catedr醫icos de Derecho Financiero y Tributario, etc.) como por las valiosas opiniones externas, realizadas desde distintos 醡bitos y recibidas durante sus sesiones de trabajo.

Los resultados de este laborioso proceso de informaci髇 p鷅lica, los estudios econ髆icos llevados a cabo a lo largo del mismo, los informes y an醠isis recibidos y las opiniones contrastadas se condensan en la Ley, en la cual el Gobierno ha tenido tambi閚 en cuenta las corrientes de opini髇 de distintos 醡bitos sociales ante los trabajos de la Comisi髇, as� como los informes elaborados por otros 髍ganos, y del Consejo Econ髆ico y Social.

IV

La Ley est� estructurada en un T韙ulo preliminar, once T韙ulos y 90 art韈ulos, junto con las correspondientes disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales.

En el T韙ulo preliminar se define como objeto del impuesto la renta disponible y considera como tal la renta que puede utilizar el contribuyente tras atender a sus necesidades y las de los sujetos que de 閘 dependen. Para plasmar este principio se declara la exenci髇 de un m韓imo de renta que var韆 seg鷑 las circunstancias personales y familiares del contribuyente: es 閟te uno de los aspectos m醩 importantes de la reforma.

Debe destacarse que la Ley s髄o regula el supuesto de obligaci髇 personal de contribuir. La regulaci髇 de la tributaci髇 de los no residentes se remite a una ley posterior.

La estructura general del impuesto se dise馻 a partir del T韙ulo I, con el an醠isis del hecho imponible y de las rentas exentas, considerando como contribuyente a la persona f韘ica, tal y como exige la doctrina del Tribunal Constitucional. Sin embargo, la ley tiene muy en cuenta que el contribuyente forma parte de una familia cuya protecci髇 merece un tratamiento fiscal favorable para lo que, adem醩 de la configuraci髇 del m韓imo familiar antes referido, se articulan otras medidas tendentes a este fin (declaraci髇 conjunta, exenci髇 de pensiones por alimentos, deducci髇 por inversi髇 en la vivienda habitual, tributaci髇 favorable de las pensiones en favor de los hijos). Igualmente, el legislador ha tenido en cuenta los gastos de enfermedad y los de cuidado o atenci髇 que puedan afectar al contribuyente, a cuyo efecto se establece un m韓imo personal y familiar especial para aquellas personas que se encuentran afectadas por una discapacidad de grado elevado o un estado carencial que implique la ayuda de terceras personas.

La Ley define las rentas gravables y su forma de integraci髇 y compensaci髇.

El tratamiento de los rendimientos del trabajo mejora en grado sumo respecto a la situaci髇 anterior mediante la fijaci髇 de nuevas reducciones y, en particular, con la creaci髇 de una reducci髇 espec韋ica para estos rendimientos que hace perder peso a la aportaci髇 de los asalariados respecto a las dem醩 fuentes de renta.

En los rendimientos del capital inmobiliario, se suprime el rendimiento estimado de la vivienda habitual. En los rendimientos del capital mobiliario, se introduce una notable mejora en la tributaci髇 del ahorro, procurando un tratamiento neutral de las distintas formas de ahorro: se aclara la fiscalidad de los sistemas alternativos a los planes de pensiones, se mejora su regulaci髇 actual al servicio de la neutralidad y se da un tratamiento sencillo y unitario, favorable al ahorro a largo plazo, a los rendimientos derivados de contratos de seguros. En este terreno se ha optado por un esquema de m醲ima simplicidad en la calificaci髇, evitando las injustificadas discriminaciones actuales entre las diferentes modalidades de contrataci髇.

La determinaci髇 del rendimiento de las actividades econ髆icas mantiene las reglas incorporadas al impuesto en 1998, en cuya capacidad impulsora de la inversi髇 y el empleo tiene puesta su confianza este Gobierno.

En el cap韙ulo de ganancias y p閞didas patrimoniales se producen algunas modificaciones respecto de la normativa vigente. Destaca en este sentido la incorporaci髇 a tal concepto de las derivadas de elementos afectos a actividades econ髆icas, con la finalidad de no introducir diferenciaciones con el resto de personas f韘icas.

Por su parte, la tarifa del impuesto incorpora dos novedades dignas de ser subrayadas: la minoraci髇 de la carga tributaria, con una rebaja general de los tipos, incluidos el m韓imo y el m醲imo, y la reducci髇 y redefinici髇 de los tramos, quedando perfectamente homologada con las que rigen en la mayor韆 de los pa韘es europeos, que se inclinan por la simplificaci髇 tambi閚 en este terreno.

Junto a ello y respecto a las deducciones de la cuota, se mantienen e incluso se mejoran aquellas que, o bien responden a un mandato constitucional, como es el caso de la adquisici髇 de vivienda habitual, o bien favorecen el inter閟 general, supuesto de los donativos, o resultan necesarias por razones de equilibrio territorial, como ocurre con la deducci髇 por rentas obtenidas en Ceuta y Melilla.

Dado que la reforma no pretende alterar el modelo de financiaci髇 auton髆ica del quinquenio 1997-2001, se mantiene la estructura del gravamen auton髆ico o complementario del Impuesto sobre la Renta de las Personas F韘icas dise馻do en la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesi髇 de Tributos del Estado a las Comunidades Aut髇omas y de Medidas Fiscales Complementarias, con lo que se garantiza la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Aut髇omas y la suficiencia de recursos.

Por 鷏timo, se incorporan a la presente Ley, por razones de coordinaci髇 legislativa, las reglas sobre reg韒enes especiales, la mayor韆 regulados hasta ahora al margen de la ley del impuesto, como son los de imputaci髇 de rentas y de instituciones de inversi髇 colectiva. Por otro lado, se modifica la normativa reguladora de la gesti髇 del tributo; en tal l韓ea se introducen las medidas necesarias para mejorarla y agilizarla, se reducen de manera significativa el n鷐ero de declarantes, y se evita el exceso de los pagos a cuenta sobre la cuota diferencial del impuesto. Por fin, se refuerzan las exigencias del principio de reserva de ley, a cuyo fin se establecen las condiciones y los l韒ites correspondientes a cada modalidad integrante del sistema de ingresos a cuenta.