Orden PRA/1267/2017, de 21 de diciembre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2017, por el que se aprueban las instrucciones para la tramitación de convenios

ANEXO
Acuerdo por el que se aprueban las instrucciones para la tramitación de convenios

La suscripción de convenios se ha consolidado en el tiempo como una de las técnicas funcionales más importantes de cooperación entre las distintas Administraciones Públicas, así como con el sector privado, en aquellos casos en que dicha figura es permitida por nuestro ordenamiento jurídico.

Los antecedentes normativos en materia de convenios se encuentran en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, sobre convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, modificado a su vez por el Acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de julio de 1998, sobre competencia para celebrar convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas, y en el que se determinaron las reglas que daban cumplimiento a lo previsto en el artículo 6 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con el fin de garantizar el uso de la figura de los convenios de un modo más sistemático por parte de la Administración General del Estado.

Posteriormente, se aprobó la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que, entre otros aspectos, regula por primera vez en su Título Preliminar, un régimen jurídico completo y básico de los convenios, siguiendo las recomendaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas en su Dictamen 878, de 30 de noviembre de 2010. De este modo, se sistematiza y desarrolla su marco legal, estableciendo los requisitos para su validez, contenido mínimo, tipología, duración, extinción y control. Este régimen jurídico completo, contribuye, asimismo, a poder discernir más claramente la naturaleza del negocio jurídico del que se trata, distinguiendo claramente la Ley 40/2015, de 1 de octubre, los convenios de aquellas otras figuras que no lo son y a las que por tanto no resulta de aplicación dicho régimen jurídico. Tal es el caso de exclusión directa de la Ley de los contratos, las encomiendas de gestión y los acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos. Todo ello, sin perjuicio de que deban obtenerse las autorizaciones, informes u otros trámites que se prevean en la normativa presupuestaria o sectorial que resulte de aplicación en cada caso y a los que la autorización prevista en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no sustituye en ningún caso.

En particular, la citada Ley establece en su artículo 50.2.c) como trámite preceptivo que deben cumplir exclusivamente los convenios que suscriba la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, la obtención de la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Función Pública para su firma, modificación, prórroga y resolución de mutuo acuerdo entre las partes. Esta autorización tiene por finalidad garantizar un mejor seguimiento y control de los convenios suscritos en el ámbito estatal, ganando en seguridad jurídica y transparencia.

Por su parte, la Orden HFP/1897/2016, de 15 de diciembre, por la que se delegan competencias en materia de autorización previa de convenios, dispone que se delega en el Secretario General Técnico del Ministerio de Hacienda y Función Pública la competencia para el otorgamiento de la autorización previa de convenios a que se refiere el artículo 50.2 c) de la Ley 40/2015, 1 de octubre, atribuyendo su tramitación, posteriormente, el Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, a la Subdirección General de Producción Normativa y Convenios.

Asimismo, el Real Decreto 771/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, atribuye a la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales el informe de los proyectos de convenios que se suscriban entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, con las Administraciones de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, con carácter previo a la citada autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Por otro lado, y con la finalidad de que las nuevas reglas sean conocidas y alcancen al conjunto de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculadas o dependientes, se ha estimado oportuno incorporarlas a un Acuerdo de Consejo de Ministros, como ya se hizo en su momento mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, que ahora queda sin efecto.

Por todo ello, para una mayor seguridad jurídica y con el objetivo de cumplir con lo previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, el Consejo de Ministros adopta este Acuerdo por el que se aprueban las instrucciones para la tramitación de los convenios en los que, al menos, uno de los firmantes sea la Administración General del Estado o sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes. Para ello se ha respetado el ámbito subjetivo de aplicación previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre. A estos efectos, se ha tenido en cuenta también los criterios interpretativos de la Ley que en este año de entrada en vigor ha desarrollado la Abogacía General del Estado y la Intervención General de la Administración del Estado. Siguiendo estos criterios, se recogen las excepciones que dicha Abogacía e Intervención han considerado.

Igualmente, al quedar sin efecto el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, se ha clarificado cuándo resulta preceptivo el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, referido a los convenios suscritos con una o varias Comunidades Autónomas o con Entidades Locales o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones. Asimismo, se aclara, con el mismo objetivo, cuando resulta preceptiva la autorización del Consejo de Ministros, mencionando expresamente el caso de los convenios suscritos con una o varias Comunidades Autónomas o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones.

En virtud de las competencias que el artículo 5.1.letra j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno atribuye al Consejo de Ministros para adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado, así como la función de dirección del conjunto de la Administración civil que el artículo 1 de la misma ley atribuye al Gobierno, y de conformidad con lo establecido en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, se establecen las instrucciones para la tramitación de los convenios en los que, al menos, uno de los firmantes sea la Administración General del Estado o cualquiera de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes. En particular, se concretan los trámites y procedimiento a seguir para la obtención de la autorización prevista en el artículo 50.2 c) de la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público y el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.

Por lo expuesto, a propuesta de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y del Ministro de Hacienda y Función Pública, el Consejo de Ministros en su reunión del día 15 de diciembre de 2017,

ACUERDA

Primera. Objeto y finalidad.

De conformidad con lo previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se dictan las instrucciones a seguir para la tramitación de los convenios en los que, al menos, uno de los firmantes sea la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes. Estas instrucciones se dictan, sin perjuicio de que deban obtenerse las autorizaciones, informes u otros trámites que se prevean en la normativa presupuestaria o sectorial que resulte de aplicación en cada caso y a los que la autorización prevista en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no sustituye en ningún caso.

En particular, se detallan los trámites a seguir para la obtención de la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública prevista en el artículo 50.2 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo de los convenios a suscribir por la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, que tiene por finalidad velar por el cumplimiento de lo establecido en el Capítulo VI del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, sobre el régimen de los convenios. En particular, por el cumplimiento de lo previsto en los artículos 48, 49 y 50 de la citada Ley, sin perjuicio de las competencias del servicio jurídico y de la Intervención General de la Administración del Estado.

También se regulan los trámites a seguir para sustanciar el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, que tiene por finalidad analizar la correcta adecuación del convenio a la política del Gobierno en materia de relaciones de colaboración con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, así como el ajuste del convenio al orden constitucional de distribución de competencias.

Segunda. Tramitación de los convenios.

En los convenios mencionados en este Acuerdo se evacuarán los trámites previstos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en el siguiente orden:

• 1. Se recabarán los trámites, actuaciones e informes que, de conformidad con la normativa que resulte aplicable a ese concreto convenio sean preceptivos, incluyendo, entre estos informes, el del Ministerio de Hacienda y Función Pública si fuera preceptivo para ese convenio específico por exigirlo la normativa aplicable.
• 2. Se recabará, preferentemente por parte de la Secretaría General Técnica del Ministerio promotor del convenio, y con carácter previo a la solicitud de autorización del artículo 50.2 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, el Informe favorable del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones territoriales, si se trata de la suscripción, modificación, prórroga o resolución por mutuo acuerdo, de un convenio con una o varias Comunidades Autónomas o con Entidades Locales o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones. A estos efectos, el Ministerio promotor del convenio deberá remitir, al menos, al Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, junto con el Convenio, su memoria justificativa, el informe del servicio jurídico y, en su caso, el informe del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
• 3. Se recabará la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública a la que se refiere el artículo 50.2.c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en los términos previstos en este Acuerdo.
• 4. Otorgada la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública, se recabará la autorización del Consejo de Ministros, cuando normativamente resulte preceptiva y, en todo caso, cuando se trate de convenios a suscribir con Comunidades Autónomas o con sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones, siempre que:
  • a) Prevean compromisos económicos para la Administración General del Estado o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes superiores a 500.000 euros.
  • b) Así como aquellos convenios cuyo contenido sea de especial relevancia apreciada por el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, circunstancia de la que dejará constancia expresa en su informe emitido a tales efectos.

  A estos efectos, el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, previa conformidad del Ministerio proponente del Convenio, solicitará su inclusión en el correspondiente índice de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, donde lo expondrá, para su elevación al Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones territoriales y del Ministerio promotor, salvo en los casos en que sea de aplicación el artículo 74.5 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

  No será necesaria la autorización del Consejo de Ministros cuando se trate de convenios que instrumenten subvenciones nominativas previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sujetas a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

• 5. Una vez firmado, el Ministerio promotor del convenio, a través de quien se haya designado de conformidad con la instrucción séptima de este Acuerdo y en los términos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Función Pública, inscribirá el convenio en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal, previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre. Dicho Registro, en su sección correspondiente a Convenios, será gestionado por la Subdirección General de Producción Normativa y Convenios de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
• 6. Se publicará en el «Boletín Oficial del Estado».

Tercera. Memoria justificativa que debe acompañar a los convenios.

La memoria justificativa que acompañe al convenio deberá estar suscrita por el titular del órgano competente por razón de la materia, con rango de director general, o el máximo responsable de la entidad que promueva el convenio, y en ella, de conformidad con el artículo 50 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, deberán analizarse, al menos, las siguientes cuestiones:

• 1. Su necesidad de suscribir el convenio y la oportunidad de hacerlo en ese momento.
• 2. Su impacto económico cuantificado.
• 3. La justificación de la naturaleza jurídica del convenio y, en particular, el carácter no contractual de la actividad en cuestión a la que se refiere el objeto del convenio.
• 4. Justificación del cumplimiento de lo previsto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en particular, lo previsto en el artículo 48 de la citada ley.

Cuarta. Excepciones a la solicitud de autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Quedan excluidos de la necesidad de autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública prevista en el artículo 50.2 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, la firma, modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo entre las partes de los siguientes casos:

• 1. Acuerdos o convenios de terminación convencional de los procedimientos administrativos, incluidos los que instrumenten la concesión de subvenciones al amparo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
• 2. Convenios por los que se instrumentan subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado a las que se refieren los artículos 22.2.a) y 28.1 de la Ley 38/2003, de 27 de noviembre, General de Subvenciones.
• 3. Convenios que se suscriban al amparo del artículo 86 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
• 4. Los convenios que determinan las condiciones, criterios y procedimientos de concesión y control de los préstamos.
• 5. Convenios que instrumenten encomiendas de gestión de las previstas en el artículo 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre y en el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, así como los encargos de los poderes adjudicadores previstos en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, a partir de su entrada en vigor.
• 6. Los convenios que tengan por objeto prestaciones propias de los contratos sometidos a la legislación de contratos del sector público, a la legislación patrimonial o a las normas especiales que en cada caso sean aplicables.
• 7. Convenios que instrumenten contratos de coedición del «Boletín Oficial del Estado».
• 8. Convenios que tengan por objeto la creación de Consorcios, previstos en el artículo 123 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
• 9. Convenios que se suscriban entre entidades del sector público estatal cuyos presupuestos se integren en el presupuesto general del Estado que tengan por objeto aportaciones patrimoniales.
• 10. Los convenios que se suscriban para la canalización de anticipos reembolsables con fondos europeos.
• 11. Convenios suscritos entre órganos administrativos de una misma Administración Pública o con órganos constitucionales.
• 12. Convenios no constitutivos de un Tratado Internacional, ni de un Acuerdo Internacional administrativo ni de un Acuerdo Internacional no normativo, cuando en los mismos se determine que se rigen por el ordenamiento jurídico de otro país.
• 13. Convenios que se concierten al amparo de la disposición adicional cuarta de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.
• 14. Convenios a suscribir por Autoridades administrativas independientes.
• 15. Los convenios que formalizan la modificación de condiciones en el régimen tarifario de una concesión de autopistas, de conformidad con la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Autopistas.
• 16. Los convenios que formalizan la cesión de la titularidad de carreteras estatales en aplicación de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras.
• 17. Los convenios que formalizan la ocupación demanial de zonas portuarias.
• 18. Los convenios que instrumentan negocios jurídicos de contenido patrimonial. En particular, los previstos en:
  • a) El artículo 134 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, respecto de los convenios que instrumentan pagos aplazados.
  • b) Convenios patrimoniales y urbanísticos del artículo 186 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
• 19. Los convenios que instrumentan una autorización de conformidad con el artículo 91 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
• 20. Los convenios por los que se establecen las condiciones de concesión y tramitación de los avales para préstamos.
• 21. Los convenios que crean órganos administrativos de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo, y supuestos análogos.

Quinta. Órgano competente para emitir el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.

De acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 771/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, corresponde a la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales el informe de los convenios que se suscriban entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones.

Sexta. Órganos competentes y procedimiento para solicitar la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

1. De acuerdo con lo previsto en la Orden HFP/1897/2016, de 15 de diciembre, por la que se delegan competencias en materia de autorización de convenios, así como en el Real Decreto 769/2017, de 28 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y se modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, corresponde a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública tramitar y otorgar la autorización en materia de convenios a la que se refiere el artículo 50.2 c) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, siendo competente la Subdirección General de Producción Normativa y Convenios para su tramitación.

2. La solicitud de autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública se sustanciará de la siguiente forma:

• a) La solicitud se remitirá únicamente a través de medios electrónicos y firmada por el titular del órgano competente por razón de la materia, con rango de director general, o el máximo responsable de la entidad que promueva el convenio, preferentemente a la Secretaría General Técnica del Ministerio de adscripción. Esta Secretaría General Técnica será quien preferentemente presente esa solicitud al Ministerio de Hacienda y Función Pública a través de la solución informática habilitada al efecto por dicho Ministerio, una vez comprobado que el expediente está completo de acuerdo con lo previsto en el artículo 50 de la ley 40/2015, de 1 de octubre.
• b) Los documentos que deberán presentarse son los siguientes:
  • 1.º La solicitud de autorización cumplimentada y firmada electrónicamente según el modelo específico facilitado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública.
  • 2.º El texto del convenio, cuyo contenido deberá ajustarse a lo previsto en el artículo 49 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
  • 3.º La memoria justificativa a la que se refiere el artículo 50.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de conformidad con el contenido previsto en este Acuerdo.
  • 4.º El informe del servicio jurídico, ya sea de tipo individualizado o el que se haya emitido respecto del modelo normalizado, si es el caso.
  • 5.º Informe del órgano, organismo o entidad promotor del convenio en el que se manifieste si se han seguido las consideraciones del informe de la Abogacía del Estado o del servicio jurídico, y en el caso de no haberse seguido alguna de ellas su justificación.
  • 6.º El informe favorable del Ministerio de Hacienda y Función Pública si fuera preceptivo para ese convenio específico por exigirlo la normativa aplicable.
  • 7.º Cualquier otro informe preceptivo que establezca la normativa aplicable al concreto convenio, indicándose el precepto normativo que exige tal informe.
• c) Cuando se trate de convenios a suscribir entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales o sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, entre los que están incluidos los correspondientes consorcios y universidades públicas adscritos o vinculados a dichas Administraciones, la solicitud se acompañará, además, con el informe favorable del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.

Séptima. Procedimiento para la Inscripción en el Registro.

La inscripción del convenio en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal se efectuará, únicamente a través de medios electrónicos, por el coordinador designado por la Secretaría General Técnica del Ministerio o entidad que lo promueva, o por quien éste haya designado en los términos que establezca el Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Octava. Denegación de la autorización del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

La denegación de la autorización deberá ser motivada por no cumplirse lo previsto en el Capítulo VI del Título Preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

Novena. Pérdida de efectos del Acuerdo del Consejo de Ministros, de 2 de marzo de 1990.

Queda sin efecto el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de marzo de 1990, sobre convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas.

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Décima. Instrucciones específicas.

Los Ministros de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales y de Hacienda y Función Pública, en el ámbito de sus competencias, podrán dictar las Instrucciones necesarias para el cumplimiento de este Acuerdo.

Décimo primera. Publicación y efectos.

1. El presente Acuerdo se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» y surtirá efectos a los veinte días de su publicación.

2. Las instrucciones previstas en este acuerdo serán de aplicación para la firma de los convenios que se suscriban a partir del día que este acuerdo surta efectos, así como desde esa misma fecha, para la firma de la modificación, prórroga y resolución por mutuo acuerdo de cualquier convenio con independencia de cuando se hubiera suscrito el mismo.