ORDEN VFL/1014/2026, de 1 de julio, por la que se da publicidad al Acuerdo de 24 de junio de 2026, del Gobierno de Aragón, sobre la declaración de zonas de mercado residencial tensionado en la Comunidad Autónoma de Aragón

ANEXO.
Acuerdo de 24 de junio de 2026, del Gobierno de Aragón, sobre la declaración de zonas de mercado residencial tensionado en la Comunidad Autónoma de Aragón.

El objeto de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LDV), es, según consta en su artículo 1 «regular, en el ámbito de competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda y, en particular, el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles, atendiendo al cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacionales ratificados por España y respetando en todo caso las competencias de las comunidades autónomas y, específicamente, las que tienen atribuidas en materia de vivienda.»

Para asegurar el ejercicio del derecho a la vivienda, el mismo artículo 1 LDV dispone que, dentro de su objeto, está «la regulación del contenido básico del derecho de propiedad de la vivienda en relación con su función social.»

En este último ámbito, el de afección al derecho de propiedad por razones sociales, una de las cuestiones que pretende tener mayor impacto de la LDV es la previsión, en su artículo 18 de «zonas de mercado residencial tensionado», en las que los propietarios tendrán limitaciones a la revisión de las rentas de alquiler, en los términos establecidos en el artículo 17.6 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, redactado según la disposición adicional primera de la LDV.

No puede negarse que la Administración, en atención a la función social de estos patrimonios privados, puede establecer limitaciones a sus derechos, pero tales limitaciones no son otra cosa que la «expropiación» parcial de los mismos, algo que solo parece viable si va acompañada por medidas compensatorias, a favor de los titulares privados de dichos derechos, que eviten trasladar a los particulares una carga, en beneficio solo de otros particulares (proveer de una vivienda digna y adecuada a precios asequibles), carga que es solo una obligación de los poderes públicos en virtud del mandato del artículo 47 de la Constitución y del artículo 27 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

El artículo 18.1 LDV, establece:

1. Las Administraciones competentes en materia de vivienda podrán declarar, de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en su normativa reguladora y en el ámbito de sus respectivas competencias, zonas de mercado residencial tensionado a los efectos de orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales.

En ejercicio de la competencia exclusiva que Aragón, como el resto de Autonomías, tiene en materia de vivienda, (artículo 71.10.ª del Estatuto de Autonomía de Aragón), el Estado carece de competencias para imponer la aplicación de esta figura, circunstancia que queda perfectamente reflejada en el literal del apartado 1 del artículo 18 LDV:

«Las Administraciones competentes en materia de vivienda podrán declarar…… zonas de mercado residencial tensionado…»

No puede cuestionarse que este precepto deja en manos de las administraciones competentes en materia de vivienda la declaración de estas zonas ("podrán"), según reconoce el Tribunal Constitucional en Sentencia 79/2024, de 21 de mayo de 2024 (FJ 5.B), en la que, al respecto, manifiesta el siguiente enjuiciamiento:

«A efectos de delimitar el objeto de impugnación de este fundamento jurídico, es importante comenzar destacando que el recurrente no combate en ningún momento el artículo 18.1 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, que es nuclear para entender el sentido y finalidad de las zonas de mercado residencial tensionado. Ese precepto deja en manos de las administraciones competentes en materia de vivienda la declaración de estas zonas ("podrán") y matiza que, de hacerse, procederá "a los efectos de orientar las actuaciones públicas en materia de vivienda en aquellos ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población, en condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado, de acuerdo con las diferentes necesidades territoriales". El mismo precepto dispone también que esa declaración discurrirá "de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en su normativa reguladora y en el ámbito de sus respectivas competencias".

El sentido de la Sentencia descarta cualquier debate, dejando claro que no es posible imponer a las Comunidades Autónomas el contenido del artículo 18 LDV, de tal manera que aquellas que no declaren zonas de mercado residencial tensionado no están incumpliendo la Ley, simplemente no consideran oportuna su aplicación, opcional o facultativa. Y el pronunciamiento del Tribunal Constitucional deja claro, además, que en caso de considerar oportuna la declaración de zonas de mercado residencial tensionado deberá hacerse «de acuerdo con los criterios y procedimientos establecidos en la normativa reguladora» de las respectivas Comunidades Autónomas.

Expuesto cuanto antecede puede concluirse que, a criterio del Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas que no declaren zonas de mercado residencial tensionado no están incumpliendo la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda. Sencillamente no hacen uso de la facultad opcional que, al respecto, les ofrece el artículo 18 de la misma. Sería tanto como acusar de incumplidoras a las Comunidades que no hayan aplicado lo previsto en el, también facultativo, artículo 15 relativo a las viviendas dotacionales públicas, que solo se ha puesto en marcha en Aragón.

De acuerdo con lo anterior, la Administración de la Comunidad Autónoma tiene plena capacidad de decisión sobre el reconocimiento en su territorio de zonas de mercado tensionado, y deberá analizar las consecuencias sociales y jurídicas de esta figura para, en función del interés de los aragoneses, resolver en el sentido que mejor favorezca la promoción, de forma efectiva, del ejercicio del derecho a una vivienda digna, y facilite el acceso a ésta en régimen de propiedad o alquiler, según encomienda a los poderes públicos el artículo 27 del Estatuto de Autonomía.

El debate sobre la declaración de zonas de mercado residencial tensionado debe centrarse, fundamentalmente, en la eficacia de dicha medida en orden a fomentar el derecho a acceder a una vivienda digna y al disfrute de la misma en condiciones asequibles, objetivo reconocido de la LDV.

Deberá, por tanto, analizarse si la declaración de una zona tensionada mejora las condiciones de acceso asequible a una vivienda, porque si fuera así sería una irresponsabilidad social no declararlas en aquellos ámbitos territoriales concretos en los que, justificadamente, pueda resultar operativa, en atención a las exigencias del artículo 18 de la LDV.

Procede, por ello, realizar un análisis práctico de cómo ha influido la declaración de zona de mercado residencial tensionado en el acceso a la vivienda, y, para ello, el mejor referente es el de Cataluña, en el que se aplica desde marzo de 2024.

Debe tenerse en cuenta que tan sólo hay otras tres Comunidades Autónomas que lo aplican también, País Vasco, Navarra y Galicia, pero sus declaraciones están vigentes desde hace menos de un año, por lo que la recopilación de información, su análisis y valoración, todo en menos de doce meses, no permiten valorar si tales declaraciones contribuyen, o no, a reducir la carga económica que deben soportar los usuarios de vivienda, en particular en régimen de alquiler.

En cambio, el caso de Cataluña, con más de dos años de vigencia, presenta datos que pueden ser objeto de análisis, y lo han sido, por parte de doctrina especializada.

A este respecto el informe más documentado, reciente e independiente, de cuantos se han publicado hasta ahora es el redactado por Sergio Nasarre (Catedrático de Derecho civil en la Universidad Rovira i Virgili, doctor europeo en Derecho y Máster en Economía inmobiliaria por la Universidad de Cambridge) y Santiago Ariste (Licenciado en Psicología, Licenciado en Investigación de Mercados, Máster en Comunicación Política e Institucional y Profesor de Metodología de Análisis de Datos en el Departamento de Psicología de la URV y de la UOC), para la Cátedra Unesco de la Universitat Rovira i Virgili, con el título «Informe sobre la conveniencia de introducir un sistema de control de renta de los alquileres residenciales en las Illes Balears».

Dicho informe incluye varias páginas en las que se analizan los efectos de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado en Cataluña, único territorio con una mínima consolidación temporal al respecto, con información objetiva y cuantitativa sobre la evolución de precio y del volumen de viviendas en el mercado de alquiler, que lleva a sus autores a extraer diversas conclusiones en cuanto a las consecuencias que la aplicación en Cataluña ha provocado desde marzo de 2024.

A partir de ese informe, se extraen las siguientes conclusiones:

• 1. Se ha reducido la oferta de vivienda en alquiler. Según datos oficiales del Gobierno de Cataluña relativos al número de contratos formalizados, antes de la aprobación de las zonas de mercado residencial tensionado (ZMRT) se mantenía un volumen de contratación similar al de los años precedentes. Sin embargo, tras la entrada en vigor de estas medidas, se aprecia un descenso significativo en el número de contratos de alquiler suscritos, lo que evidencia una reducción relevante de la oferta durante el primer año de aplicación del control de rentas.
• 2. Los precios de los arrendamientos no solo se mantienen en niveles elevados, sino que continúan mostrando una tendencia al alza. Diversas fuentes sitúan a la provincia de Barcelona entre los mercados de alquiler más caros del país y reflejan un incremento respecto a periodos anteriores, en referencia a precio por metro cuadrado.
• 3. Se aprecia una progresiva reducción del tamaño medio de las viviendas disponibles en alquiler en la ciudad de Barcelona, lo que apunta a una menor presencia de inmuebles de mayor superficie en este mercado. Esta circunstancia puede contribuir a explicar que determinados indicadores reflejen una disminución del precio medio por vivienda, mientras que los datos referidos al coste por unidad de superficie muestran una evolución alcista. Asimismo, algunos estudios advierten de que los mecanismos de control de rentas podrían generar incentivos para reducir la inversión en conservación y mejora de los inmuebles arrendados, con el consiguiente riesgo de deterioro gradual de la calidad del parque de vivienda en alquiler a medio y largo plazo.
• 4. La declaración de las zonas de mercado residencial tensionado (ZMRT) ha favorecido el desplazamiento de parte de la oferta de vivienda desde el alquiler residencial ordinario, sujeto a la Ley de Arrendamientos Urbanos, hacia modalidades excluidas de las limitaciones aplicables a las zonas tensionadas, especialmente los alquileres de temporada, por habitaciones y los de uso turístico.
• 5. Asimismo, analizando información registral, se observa un desplazamiento de parte de las viviendas que anteriormente se destinaban al alquiler hacia el mercado de compraventa.
• 6. Por último, en relación con los efectos de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado (ZMRT) en Cataluña, resulta relevante mencionar el denominado «efecto frontera». La reducción de la oferta de alquiler residencial en los municipios declarados tensionados, derivada de su desplazamiento hacia la venta o hacia modalidades contractuales alternativas, provoca un aumento de la demanda en los municipios limítrofes no afectados por las restricciones. Como consecuencia, estos municipios experimentan tensiones adicionales en su mercado de alquiler y un encarecimiento de las rentas, pese a no haber sido objeto de la declaración de zona tensionada.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, los efectos de la declaración de ZMRT en Cataluña ha dado lugar a:

• 1. Reducción de la oferta de viviendas en alquiler, que parcialmente se ha desviado a otros mercados, no regulados, de uso temporal o vacacional, o al mercado de venta.
• 2. En el reducido mercado de alquiler convencional no solo no han bajado los precios de alquiler, como afirma la publicidad institucional, sino que han sufrido incrementos.
• 3. Se ha deteriorado la calidad de las viviendas en régimen de alquiler convencional: menor superficie y, previsiblemente a medio plazo, deterioro físico.
• 4. Incremento artificial de los precios de alquiler en los municipios «frontera» con los declarados zonas tensionadas.

Para paliar estas consecuencias negativas, las recomendaciones aplicables a las políticas públicas en materia de vivienda, priorizan aquellas que favorezcan la ampliación de la oferta, que constituye, a su vez, el primero de los pilares del Plan Europeo de Vivienda Asequible, aprobado por la Comisión Europea el 16 de diciembre de 2025.

Asimismo, se desaconseja introducir sistemas de control de rentas, como los que derivan de la declaración de ZMRT, puesto que conduce a lo siguiente:

• 1. A la caída de la movilidad residencial y a la reducción de la oferta.
• 2. Al aumento del coste oculto de los alquileres de las viviendas no sujetas a las normativas de control de precios.
• 3. A que mientras que los actuales inquilinos salen ganando a corto plazo, el resto de los hogares se enfrentan a listas de espera más largas, a alquileres más elevados y, a menudo, se ven obligados a comprar viviendas sobrevaloradas, aunque sus recursos financieros apenas les permitan hacerlo.
• 4. A que, a medio plazo, incluso pierden los inquilinos actuales, ya que las viviendas privadas con regulación de precio de alquiler, sufren una reducción de inversión en su conservación ordinaria, lo que provoca pérdida de funcionalidad, habitabilidad y valor social.

La solución al llamado problema de la vivienda no pasa, por tanto, por mecanismos regulatorios de su precio (en alquiler o en venta) cuando se refiere a la propiedad privada. Como se ha dicho, ello viene a suponer un sistema expropiatorio, parcial, del derecho a la propiedad sin indemnización compensatoria. Y supone, igualmente, trasladar al sector privado la obligación de dar respuesta a la necesidad de vivienda asequible, algo que constitucional y estatutariamente, es obligación exclusiva de los poderes públicos.

La solución, como viene sosteniendo el Banco de España, requiere del incremento de oferta de vivienda, especialmente de promoción pública (esas sí, con regulación de precios), pasando de las 100.000 viviendas año que en la actualidad se construyen en España, a un mínimo de 160.000. Y esa es la línea de actuación que ha impulsado el Gobierno de Aragón desde que, en marzo de 2024, presentó su Plan «Aragón Más Vivienda».

Un Plan con Programas específicos para dar respuesta a la demanda de vivienda atendiendo a las circunstancias de la diversidad territorial y poblacional de Aragón. Entre ellos un Programa para las capitales de provincia, otro para los municipios de mayor población, no capitales, otro para los de menos de 3.000 habitantes y otro para aquellos con necesidades residenciales, en parte de uso temporal, relacionadas con su intensa actividad turística.

En concreto, el Programa «Más Vivienda, Mejor Turismo», puesto en marcha por el Gobierno de Aragón, incluye intervenciones en 43 municipios aragoneses y tiene como finalidad dar respuesta a las dificultades de acceso a la vivienda detectadas en ámbitos con una intensa actividad turística, especialmente tensionados.

En este marco, se encuentra en marcha la construcción de 500 viviendas, con una inversión prevista de 80 millones de euros, orientadas a reforzar la oferta residencial allí donde las necesidades habitacionales son más acuciantes.

En el caso de los municipios turísticos, la actuación no persigue incrementar la capacidad de alojamiento destinada al turismo, sino corregir el déficit de oferta residencial y las tensiones en los precios que dificultan el acceso a una vivienda para trabajadores que deben desplazarse temporalmente a estos municipios por razones laborales. Esta problemática afecta tanto a empleados del sector público -como profesionales sanitarios, docentes o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridadcomo a trabajadores del sector privado vinculados a actividades estacionales o temporales, especialmente en los ámbitos de la hostelería, los servicios, el ocio y otras actividades asociadas.

Para atender estas necesidades, el Programa contempla soluciones habitacionales adaptadas a las distintas realidades de la demanda. Junto a la promoción de vivienda convencional, se prevé el desarrollo de fórmulas residenciales complementarias que permitan ofrecer alojamiento adecuado y asequible a trabajadores desplazados temporalmente.

El Plan del Gobierno de Aragón apuesta por la promoción de viviendas públicas, o con algún régimen de protección, poniendo a disposición del mismo, suelos de propiedad pública y recursos presupuestarios también públicos, a través de fórmulas de colaboración público-privadas, en régimen de concesión sobre suelos públicos.

Debe destacarse que el Plan del Gobierno de Aragón está sustentado, en muy buena medida, en el desarrollo de otro artículo de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, el artículo 15, relativo a las viviendas dotacionales, y de aplicación tan facultativa como el artículo 18, relativo a zonas de mercado residencial tensionado (ZMRT).

La Directriz Especial de Viviendas Dotacionales Públicas, aprobada mediante Decreto 128/2024, de 17 de julio, del Gobierno de Aragón, ha permitido que en los dos años transcurridos desde entonces se hayan resuelto procedimientos que permiten la construcción de casi 3.000 viviendas de iniciativa pública (más de la mitad ya en obras), con precios regulados y asequibles, y distribuidas en más de 160 municipios, desde las capitales de provincia hasta los de muy escasa población (algunos de 100 habitantes, o menos), pasando por los de especiales necesidades por su actividad económica relacionada con el sector turístico.

De acuerdo con lo anterior, en ejercicio de su competencia exclusiva en materia de vivienda, el Gobierno de Aragón, previa deliberación, en su reunión del día 24 de junio, acuerda:

Primero.- Hasta tanto no se disponga de informes científicos que contradigan los efectos negativos que se han derivado de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, en su todavía escaso recorrido temporal, recogidos en la parte expositiva de este Acuerdo, en Aragón no se tramitarán procedimientos destinados a tal fin.

Segundo.- El Gobierno de Aragón seguirá impulsando su política de vivienda, centrada en el incremento de la oferta de vivienda pública, o con algún régimen de protección, como medida más eficaz para moderar el crecimiento de los precios, reducir la presión sobre el mercado privado, y promover, de forma efectiva, el ejercicio del derecho a una vivienda digna y asequible.

Tercero.- El presente Acuerdo se publicará en el "Boletín Oficial de Aragón".