Sumario

El Consell de Garanties Estatutàries, con asistencia del presidente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio Añoveros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relación con la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual (BOE núm. 79, de 1 de abril de 2010).

ANTECEDENTES

1. El día 24 de noviembre de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries (Reg. 929) un escrito del consejero de Interior, Relaciones Institucionales y Participación, de 23 de noviembre de 2010, por el que se envía al Consell el certificado del Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de la misma fecha, de solicitud de emisión de dictamen sobre la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual, según lo previsto en los artículos 16.2.a, 31.1 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.

En el certificado del Acuerdo del Gobierno se citan expresamente los preceptos respecto de los cuales se solicita dictamen, que son «los arts. 2.3, 7, 8, 22.3, 41.1 y .2, 42.4, 43.3, 45, 56, Disposición transitoria decimocuarta y Disposición final sexta, en relación con la Sección 2ª del Capítulo II, del Título II, excepto su art. 18, de la « Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual».»

Además, el certificado de la solicitud del Dictamen, enviado por la Secretaria del Gobierno de la Generalitat, indica que:

«El 22 de junio de 2010, la Subcomisión de Seguimiento Normat¡vo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado adoptó el acuerdo (publicado en el BOE y DOGC de 17-7-2010) de abrir el procedimiento de negociación bilateral por la vía del art. 33.2 de la LOTC para resolver las discrepancias competenciales que la Generalitat de Catalunya manifestó respecto a los mencionados preceptos de la ley estatal y que constan en el escrito copia del cual se adjunta como anexo de este acuerdo.

Posteriormente, la STC 31/2010, de 28 de junio, interpretó y resolvió sobre las competencias asumidas por la Generalitat en un sentido y con un alcance diferentes de los que habían fundamentado aquellas discrepancias competenciales respecto de la Ley. Concretamente, además de las determinaciones y la interpretación que en los fundamentos jurídicos números 56 a 64 de la Sentencia se hicieron respecto de la tipología de competencias de la Generalitat, los fundamentos jurídicos números 89, 98 y 104 expresaron pronunciamientos específicos respecto a las competencias asumidas en materia de comunicación audiovisual, publicidad y menores.»

El escrito mencionado en el certificado, que se adjunta como anexo al Acuerdo, es una «Nota sobre la adecuación al marco competencial constitucional y estatutario de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual», elaborada por el Gabinete Jurídico de la Generalitat y fechada el 7 de junio de 2010. De esta «Nota» se pueden extraer cuáles son los preceptos de la Constitución y del Estatuto que se estiman vulnerados, así como también los motivos en que eventualmente podría fundamentarse una solicitud de dictamen (art. 24.2 de nuestra Ley reguladora), a pesar de que no va dirigida al Consell, sino, como se ha dicho, al Gobierno del Estado, con la finalidad de iniciar una negociación al amparo del artículo 33.2 LOTC.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 26 de noviembre de 2010, una vez examinada la legitimación del órgano solicitante y el contenido de la solicitud de dictamen así formulada, la admitió a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al consejero secretario Jaume Vernet Llobet.

3. En la misma sesión, de acuerdo con el artículo 25, apartado 4, de su Ley reguladora, el Consejo acordó dirigirse al Gobierno de la Generalitat, para solicitarle la información y documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen, sin que se haya recibido ninguna documentación adicional.

4. Finalmente, después de las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y aprobación del Dictamen el día 22 de diciembre de 2010.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha descrito en los Antecedentes, el Gobierno solicita de este Consell que emita dictamen sobre diversos preceptos de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual (en adelante, LGCA), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16.2.ª de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries.

Para delimitar con precisión el objeto de este Dictamen y situar en un contexto adecuado los preceptos que concreta la solicitud, en este Fundamento Jurídico explicitaremos, en primer lugar, cuál es la finalidad principal de la LGCA y los objetivos que, esencialmente, pretende alcanzar. Seguidamente, presentaremos los preceptos respecto de los que se solicita el parecer de este Consell. Y, en último lugar, expondremos los argumentos en los que se basa el órgano solicitante del Dictamen para fundamentar su petición.

1. La LGCA, según su preámbulo, nace con la finalidad de llegar a ser un marco jurídico general del ámbito audiovisual y pretende los siguientes objetivos: trasponer al derecho interno la normativa comunitaria (concretamente, la Directiva 2007/65/CE, de servicios de comunicación audiovisual, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE, de 3 de octubre de 1989); adaptar la normativa actual a los nuevos desarrollos tecnológicos y prepararla para la etapa digital; y, finalmente, unificar y codificar esta normativa dispersa (deroga una decena de leyes en su totalidad y más de cinco de manera parcial), con el fin de otorgar seguridad y estabilidad a los sectores público y privado del ámbito del audiovisual, con independencia de la tecnología concreta de transmisión utilizada. Destacamos, respecto a sus previsiones, que tiene especial relevancia la consolidación del proceso de liberalización en la prestación de los servicios de comunicación audiovisual; la regulación de los derechos del público y de los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual y, por último, la creación del Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.

Muy especialmente, a efectos de este Dictamen, nos interesa resaltar que la Ley objeto de dictamen cumple una doble función, tal como dice su artículo 1: «Esta Ley regula la comunicación audiovisual de cobertura estatal y establece las normas básicas en materia audiovisual sin perjuicio de las competencias reservadas a las Comunidades Autónomas y a los Entes Locales en sus respectivos ámbitos.» Así, en cuanto a la regulación de la comunicación audiovisual de cobertura estatal, supone la continuación de la reforma audiovisual iniciada con la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal y seguida por la Ley 8/2009, de 20 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española. Respecto al establecimiento de las bases, la Ley analizada se presenta como norma básica, no solo para el sector privado sino también para el sector público fijando los principios mínimos que deben inspirar la presencia en el sector audiovisual de organismos públicos prestadores del servicio público de radio, televisión y servicios interactivos.

Los preceptos que se someten a consulta del Consell se enuncian a continuación.

El artículo 2.3 del título I, sobre las disposiciones generales, define el «Servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal», que comprende el servicio público de comunicación audiovisual cuya gestión directa ha sido acordada por el Estado, el servicio público que ha obtenido licencia otorgada por este y el que se presta para el público de más de una comunidad autónoma. Esta definición se proyecta directa o indirectamente en otros preceptos y, de acuerdo con la solicitud, puede afectar a las competencias de la Generalitat en el ámbito de la comunicación audiovisual. Concretamente, estos preceptos hacen referencia a previsiones sobre los servicios de comunicación audiovisual (art. 22.3); los límites del espacio radioeléctrico para los prestadores públicos de los servicios de televisión y radio (art. 42.4); los fines del Consejo Estatal de los Medios Audiovisuales (art. 45) y el régimen sancionador (art. 56). Así mismo, se pide que este Consell se pronuncie sobre la posible invasión de las competencias sectoriales de la Generalitat por los artículos que siguen: artículo 7 (derechos del menor), 8 (derechos de las personas con discapacidad) y 13 a 17 (derecho a realizar comunicaciones comerciales), estos últimos, en relación con la disposición final sexta, relativa al título competencial que sustenta la LGCA. También se nos consulta sobre tres preceptos que se refieren a los prestadores públicos del servicio de comunicación audiovisual (arts. 41.1 y .2, y 43.3), respecto a los cuales se discute el alcance de las bases estatales. Y, finalmente, se somete a nuestra consideración el régimen transitorio de los servicios de comunicación comunitarios sin ánimo de lucro (disposición transitoria decimocuarta).

2. Como hemos puesto de manifiesto en los Antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita nuestro Dictamen después de haber iniciado el procedimiento de negociación bilateral que posibilita el artículo 33.2 LOTC en el seno de la Subcomisión de Seguimiento Normativo, Prevención y Solución de Conflictos de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado (BOE núm. 174 y DOGC núm. 5673, de 19 de julio de 2010), sin que se llegara a ningún acuerdo sobre la controversia competencial suscitada. En este sentido, la solicitud del Gobierno no expresa los preceptos constitucionales o estatutarios que se estiman vulnerados ni los motivos en que esta se basa, sino que remite a la fundamentación jurídica incorporada en la mencionada «Nota sobre la adecuación al marco competencial constitucional y estatutario de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual», elaborada por el Gabinete Jurídico de la Generalitat con el fin de fundamentar las discrepancias competenciales objeto de la negociación bilateral.

Los argumentos que contiene esta «Nota» se pueden sintetizar en tres objeciones: primero, la definición del ámbito territorial del «servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal»; segundo, la invasión de competencias atribuidas estatutariamente a la Generalitat; y, tercero, la extralimitación en el alcance de la legislación básica dictada ex artículo 149.1.27 CE.

En cuanto al establecimiento por parte de la LGCA de un criterio territorial de distribución de competencias contrario a la Constitución y al Estatuto, el escrito considera que dentro del servicio de cobertura estatal se incluyen los servicios que se prestan para más de una comunidad autónoma y que, por lo tanto, las comunidades afectadas solo pueden ser competentes respecto a los servicios que se prestan dentro de su ámbito territorial. Así mismo, afirma que, al no tener en cuenta ninguna limitación en razón del territorio o del público destinatario, se reconducen servicios de carácter intraautonómico a la competencia reservada al Estado y controlada por el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (en adelante, CEMA), como es el caso de la programación de Televisión Española en Cataluña, de forma que estos servicios permanecen fuera del ámbito de actuación de la Generalitat y del Consejo del Audiovisual de Cataluña (en adelante, CAC).

En cuanto a la vulneración de las competencias sectoriales de la Generalitat, se hace referencia a la publicidad (art. 157 EAC), a la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual (art. 146.1.ª EAC) y a los derechos de los menores y de las personas con discapacidad (art. 166 EAC).

Y, respecto a la extralimitación de la legislación básica estatal, se dice que la LGCA se excede del ámbito propio de esta legislación (por ejemplo, en relación con el art. 41.1 LGCA).

Por último, en el mencionado escrito se sostiene el incumplimiento de los requisitos para establecer la legislación básica respecto al procedimiento de concesión de la licencia para prestar los servicios comunitarios sin ánimo de lucro y la concreción de su marco de actuación (disposición transitoria decimocuarta LGCA), en la medida en que se prevé un desarrollo reglamentario que, de acuerdo con lo que dispone el artículo 111 EAC, «no cumple los requisitos formales para establecer la legislación básica».

No obstante lo anterior, la petición del Gobierno manifiesta que la argumentación jurídica expuesta en la «Nota» ha quedado superada por la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 31/2010, de 28 de junio, que:

«[...] interpretó y resolvió sobre las competencias asumidas por la Generalitat en un sentido y con un alcance diferentes de los que habían fundamentado aquellas discrepancias competenciales respecto de la Ley.»

Sin embargo, la solicitud del Dictamen no aporta una ulterior fundamentación jurídica en relación con el alcance actual de las competencias de la Generalitat en la materia objeto de dictamen después de la mencionada Sentencia, sino que se limita a citar algunos de sus Fundamentos Jurídicos que afectarían a los títulos competenciales relacionados con la LGCA.

3. Con el fin de responder adecuadamente las cuestiones suscitadas por el Gobierno en la solicitud del Dictamen, el Fundamento Jurídico Segundo se dedicará al examen del régimen competencial sobre comunicación audiovisual; y el Tercero y el Cuarto se centrarán en el estudio concreto de la adecuación de los preceptos solicitados a la Constitución y al Estatuto de autonomía.

Segundo. El régimen competencial sobre la comunicación audiovisual

1. Desde la perspectiva competencial, la materia concernida por la LGCA de forma prevalente y específica es la de los medios de comunicación social, prevista constitucionalmente como competencia compartida en el artículo 149.1.27 CE, según el cual el Estado se reserva la competencia sobre las «[n]ormas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas», por lo que se examinará principalmente esta materia.

Esta competencia ha sido objeto de cierta controversia; por una parte, por el hecho de que pueden concurrir otros títulos competenciales, ya que los contenidos que se ponen al alcance de la ciudadanía mediante la comunicación audiovisual pertenecen a una diversidad de materias y porque esta comunicación precisa de un soporte técnico específico. Por otra, se constata que la evolución tecnológica ha permitido el incremento significativo de plataformas y canales y que la liberalización del sector audiovisual ha aumentado el número de prestadores del servicio audiovisual. Estos últimos son factores que han incidido en el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, de manera que ha disminuido la importancia del hecho de que el espacio radioeléctrico fuera técnicamente reducido y precisara de una amplia regulación básica central, así como también la necesidad de gestionarlo como monopolio estatal.

A causa de esta conflictividad, tanto el Consell Consultiu como el Tribunal Constitucional pudieron separar de la materia «medios de comunicación social» (en particular, de los audiovisuales) los aspectos más técnicos, relativos al soporte y que se inscriben en la materia «telecomunicaciones», reservada al Estado por el artículo 149.1.21 CE. Esta cuestión ya se planteó en el Dictamen del Consell Consultiu núm. 140, de 3 de febrero de 1988, y en la STC 168/1993, de 27 de mayo, que afirma que:

«En definitiva, todos estos aspectos y otros de la radiodifusión conectados con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 C.E., en los que prevalece la consideración de la radio y la televisión como medio de comunicación social mediante un fenómeno que no es sustancialmente distinto al de la prensa, encuentran un natural acomodo en el art. 149.1.27 C.E. a efectos de la distribución de competencias.

En cambio, aquellos aspectos claramente atinentes a la regulación de los extremos técnicos del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas o electromagnéticas- quedan dentro de la materia radiocomunicación y, por tanto, de la competencia estatal «ex» art. 149.1.21 C.E., para ordenar el dominio público radioeléctrico.» (FJ 4)

En pronunciamientos posteriores el Consell Consultiu hizo suya esta distinción, indicando que la inevitable conexión entre ambas materias no impide poder diferenciar el contenido de cada una (DCC núm. 235, de 11 de febrero de 2003, F II; y 292, de 8 de abril de 2009, F III, que lo sigue).

De esta manera, el contenido de la competencia sobre medios de comunicación social se centró, de acuerdo con el mencionado Dictamen del Consell Consultiu núm. 140 (y, en la misma línea, los DCC núms. 235 y 292, F II y III, respectivamente), en:

«[...] la radio y la televisión, [que,] sin desconocer sus elementos relevantes técnicos, son consideradas como apoyos imprescindibles en nuestra sociedad para atender un interés público que todos los poderes públicos tienen que asumir y satisfacer. Este interés público consiste en el derecho de los ciudadanos a la información, que en un sentido amplio comprende la formación, la cultura, la educación, el entretenimiento e incluso la participación política.» (F II.2)

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha destacado el papel de los medios como intermediario natural entre la noticia y los que no están en condiciones de conocerla directamente (STC 30/1982, de 1 de junio, FJ 4).

En consecuencia, la regulación básica de los medios de comunicación social se centrará fundamentalmente en dotar al ordenamiento jurídico de las bases que aseguren el pluralismo y la libertad de expresión y de comunicación, así como también la formación de la opinión pública. La finalidad primordial que persiguen los medios de comunicación social es, pues, informativa (STC 153/1985, de 7 de noviembre, FJ 3), acentuada por la consideración de los medios como instrumentos privilegiados para el ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 20 CE (entre otras, STC 26/1982, de 24 de mayo, FJ 6).

La regulación estatal de establecimiento de las bases ha ido incorporando las continuas actualizaciones de soportes tecnológicos de la comunicación audiovisual y, de acuerdo con la constante ampliación de canales y plataformas, ha liberalizado el sector, en el cual se puede decir que se ha ido reduciendo el ámbito originario del servicio público esencial. Esto ha sucedido, por ejemplo, en determinados soportes de emisión de la programación, como la difusión televisiva por cable o por satélite, o también en los cambios que ha sufrido la intervención pública en los servicios audiovisuales operados privadamente (entre otros, la sustitución del sistema de concesión por el de licencia previa). Igualmente, el legislador estatal ha desarrollado normativamente la organización de los medios de su titularidad ( Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal), respetando la regulación organizativa de los medios de titularidad autonómica por parte de los poderes públicos autonómicos (que, en ocasiones, presentan una disparidad significativa).

Por su parte, la Generalitat asumió competencias en la materia, mediante el artículo 16.1 del Estatuto de 1979, según el cual, en el marco de las normas básicas del Estado, correspondía a la Generalitat «el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen de radiodifusión y televisión, en los términos y casos establecidos en la ley que regule el Estatuto Jurídico de la Radio y la Televisión». Esta última limitación, que no está prevista expresamente en el artículo 149.1.27 CE, ha desaparecido en el artículo 146 del Estatuto de 2006, que distingue, por un lado, una competencia exclusiva, en el apartado 1.ª y, por otro, dos competencias de carácter compartido, en el apartado 1.b y en el apartado 2, tal como se desprende de su redactado, que dice:

«1. Corresponde a la Generalitat, en materia de servicios de radio y televisión, así como de cualquier otro servicio de comunicación audiovisual:

• a) La competencia exclusiva sobre la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat y de los servicios públicos de comunicación audiovisual de ámbito local, respetando la garantía de la autonomía local.
• b) La competencia compartida sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña.

2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida en materia de medios de comunicación social.

3. [...]»

En cuanto a las competencias compartidas, en el mencionado Dictamen del Consell Consultiu núm. 292 se afirmó que «este título del artículo 146.1.b resulta de aplicación preferente con respecto al más genérico del artículo 146.2 EAC» (F III.3). De hecho, la rúbrica del artículo 146 EAC es, de por sí, bastante significativa: «[m]edios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual», alterando el orden de presentación, pero respetando el sentido de lo más general a lo más concreto, aunque el artículo 146.1.b EAC incorpora una dicción más moderna (de acuerdo con la normativa comunitaria europea) e incluye servicios y contenidos adicionales, no encuadrables claramente como medios de comunicación.

Así, el artículo 146.1.b EAC atribuye a la Generalitat la competencia compartida sobre «la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual que utilicen cualquiera de los soportes y tecnologías disponibles dirigidos al público de Cataluña, así como sobre las ofertas de comunicación audiovisual si se distribuyen en el territorio de Cataluña»; mientras que el artículo 146.2 EAC le confiere la competencia compartida sobre los «medios de comunicación social» y, por lo tanto, permite las facultades de «desarrollo y ejecución» ( art. 149.1.27 CE), en sede autonómica, de los principios constitucionales, como la concreción del pluralismo en el espacio radioeléctrico; de los derechos del artículo 20 CE; del modelo de gestión de la televisión, estableciendo un equilibrio entre la titularidad pública y privada (como se estudió en el mencionado DCC núm. 292); o del régimen de concesión (como se apuntaba en el DCC núm. 269).

El Tribunal Constitucional, en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 89), consideró que la atribución de competencias sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual basada en el lugar de recepción de las emisiones se vincula en todo caso a las que «parten de Cataluña y allí se reciben» y, por lo tanto, el artículo 146.1.b EAC no vulnera el artículo 149.1.27 CE.

En cuanto al artículo 146.1.ª EAC, en el mismo Fundamento Jurídico, indica que la literalidad del precepto se refiere «únicamente» a «la organización de la prestación del servicio público», tanto de la Generalitat como de los entes locales, y que ambos se incluyen «sin dificultad» en la esfera de la exclusiva competencia autonómica, «pues la normativa básica estatal no alcanza a disciplinar el modo concreto en que ha de ejercerse dicha competencia».

En cuanto al artículo 146.1.b EAC, como hemos señalado, la Sentencia se centra en la concreción del punto de conexión y afirma literalmente:

«que la referencia territorial atributiva de la competencia sea el «lugar de la recepción de las emisiones» (o sea, Cataluña) no quebranta el art. 149.1.27 CE, toda vez que la atribución de cualquier competencia a la Generalitat por su Estatuto ha de tener como referencia el territorio de Cataluña (art. 115.1 EAC), sin que ello se oponga a que el Estado, titular de la competencia del art. 149.1.27 CE, incluya en la normativa básica correspondiente los puntos de conexión que considere convenientes para evitar conflictos entre los distintos ordenamientos integrantes de nuestro ordenamiento constitucional. En fin, que el precepto concrete la competencia autonómica de regulación y control de los servicios de comunicación audiovisual a los supuestos en que las emisiones se dirijan específicamente «al público de Cataluña» es, asimismo, adecuado al orden constitucional de competencias, pues, de un lado, hay que entender que se trata en todo caso de emisiones que parten de Cataluña y allí se reciben y, de otro, que de no hacerse así, dada la expansión supraterritorial de las emisiones, se produciría una paralela expansión supraterritorial indebida de la competencia autonómica, que ha de estar supeditada a la normativa básica del Estado.» (FJ 89)

Finalmente, sobre el artículo 146.2 EAC, en la misma Sentencia, el Tribunal Constitucional entiende que el precepto «al proclamar la competencia compartida de la Generalitat expresa de manera inequívoca que dicha competencia autonómica se somete a las bases correspondientes que dicte el Estado ex art. 149.1.27 CE sobre «medios de comunicación», bases que podrán tener la amplitud necesaria en cada caso conforme hemos señalado al enjuiciar la impugnación dirigida frente al art. 111 EAC (fundamento jurídico 60)» (FJ 89).

En anteriores resoluciones el Tribunal Constitucional ha declarado que, en materia de comunicación televisiva, la competencia básica incluye el régimen de la concesión que «[...] por su estrecha conexión con los medios de comunicación social solicitantes de concesiones y con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 de la Norma fundamental, [...] encuentra un acomodo natural y específico en el art. 149.1.27 de la Constitución, y, en general, cualesquiera otros aspectos en los que igualmente prime la naturaleza de un servicio de difusión y comunicación social, y en los cuales la radio y la televisión configuran fenómenos sustancialmente iguales al de la prensa» (STC 278/1993, de 23 de septiembre, FJ 2). En este sentido, el ente que otorga el título habilitante para prestar un servicio de radio o televisión tiene la potestad de establecer procedimientos y facultades accesorias a esta principal (STC 278/1993 mencionada y 127/1994, de 5 de mayo, FJ 8).

Además, también en este campo, el Tribunal Constitucional ha distinguido, de cara a la determinación de las bases, entre los aspectos relativos a la concesión de emisoras, por una parte, y los elementos y el contenido de esta programación, por la otra. Así la STC 248/1988, de 20 de diciembre, declara que:

«[...] es preciso distinguir entre los [aspectos] que regulan las limitaciones que se imponen a las personas físicas y jurídicas para ser titulares de más de una concesión de emisoras de ondas métricas en frecuencia modulada (art. 10 del Real Decreto 1433/1979), así como el plazo de concesiones (art. 7.4), de las que disciplinan aspectos tan detallados como la publicidad en las emisoras institucionales y al horario mínimo de emisión. Los primeros abordan condiciones o requisitos esenciales de las concesiones, pues así deben considerarse los términos en que puede accederse a la utilización de un medio de comunicación social privilegiado, en régimen de sustancial igualdad en todo el territorio nacional, y un elemento inherente a toda concesión administrativa, como es el plazo. No puede decirse lo mismo de las reglas sobre la publicidad en las emisoras institucionales y sobre los horarios, que afectan, más que al régimen de los requisitos para obtener la concesión, a prescripciones sobre la programación y su contenido, respeto de las cuales no es fácil entender por qué deben formar parte del común denominador normativo aplicable a todo el territorio nacional que constituyen las bases.» (FJ 6)

En el mismo sentido se ha pronunciado también la STC 168/1993, de 27 de mayo (FJ 9).

En cuanto a los contenidos, se reconocen dos tipos de límites. Los primeros, de índole europea, que afectan a los medios audiovisuales de carácter público (por ejemplo, los de la Directiva 2010/13/UE). Y los segundos, relativos a la publicidad electoral ( LO 5/1985, de 21 de marzo, del régimen electoral general; LO 10/1991, de 8 de abril, de publicidad electoral en emisoras municipales de radiodifusión y LO 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la publicidad electoral en emisoras de radio). Respetando estos límites y los principios constitucionales, la Generalitat puede realizar sus políticas propias, como lo ha hecho mediante la Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de la comunicación audiovisual de Cataluña (en adelante, LCAC), que dedica precisamente su título V a la regulación de los contenidos audiovisuales.

Por lo tanto, las bases en el ámbito del artículo 146.1.b EAC, esto es, el de los contenidos de la comunicación audiovisual, que hacen referencia a la publicidad en las emisoras institucionales y al horario mínimo de emisión (STC 248/1988, FJ 6, y STC 168/1993, FJ 9), deben ser de alcance más limitado o utilizar técnicas diferentes que las que comprende el artículo 146.2 EAC, es decir, las referidas al régimen general de las concesiones.

2. La LGCA pretende fundamentalmente, de acuerdo con su disposición final sexta, desarrollar las normas básicas estatales dictadas al amparo del artículo 149.1.27 CE, lo cual, en el ámbito de Cataluña, implica considerar especialmente los precitados artículos 146.1.b y 146.2 EAC.

En consecuencia, se trata de determinar si la LGCA se excede o no en las normas básicas que incorpora, cosa que haremos en el Fundamento Jurídico Cuarto de este Dictamen en relación con los preceptos sobre los que nos piden nuestro parecer. Sin embargo, ello nos obliga a examinar previamente y en abstracto el alcance que deben tener las bases, según el artículo 111 EAC, con la interpretación que ha hecho de él la STC 31/2010, de 28 de junio, con el fin de establecer el canon de constitucionalidad y estatutariedad que nos permita enjuiciar los preceptos solicitados de la LGCA.

El artículo 111 EAC, tal como fue promulgado, decía:

«En las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas.»

La STC 31/2010 ha declarado inconstitucional el inciso «como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto».

Entre las razones por las que ha efectuado esta declaración de inconstitucionalidad, destaca que una de las características de la norma estatutaria, «la rigidez procedimental de un Estatuto», convierte esta norma en «inapropiada para determinar con detalle el alcance de las potestades inherentes a esa legislación» (FJ 60). De manera que el Estatuto no debe interpretar la doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, aunque recoja la que «mejor se acomoda a la función estructural y homogeneizadora de las bases» (FJ 60).

En este sentido, en la mencionada Sentencia el Tribunal Constitucional se reserva, en cada caso, el esclarecimiento del alcance de las bases, ya que afirma que el hecho de que las bases sean principios o normación mínima es un asunto a dilucidar por la Constitución, por lo tanto, hay que decir, por «la doctrina de este Tribunal que la interpreta» (STC 31/2010, FJ 60).

Además, el mismo Fundamento Jurídico 60 de la citada STC 31/2010 recuerda la STC 147/1991, de 4 de julio (FJ 4), según la cual «son factibles en las bases un alcance diferente en función del subsector de la materia sobre la que se proyecten».

Por lo tanto, de cara a la determinación de las bases, podemos recurrir a la anterior doctrina jurisprudencial, en particular a la que se ha dictado en relación con la comunicación audiovisual. Así, sobre el alcance de las bases de acuerdo con esta amplia y variada jurisprudencia, que no reiteraremos aquí, debemos destacar los aspectos que pueden tener más interés. En el caso que se nos plantea, debemos circunscribir nuestro análisis al concepto material de las bases, ya que desde la perspectiva formal no se puede hacer ningún reproche a los preceptos objeto de dictamen, dado que están formulados en una norma con rango de ley.

En resumen, de acuerdo con la síntesis que se hizo en el Dictamen del Consell Consultiu núm. 235, de 11 de febrero de 2003, en relación con la noción material de bases:

«[E]l Tribunal ha considerado que «lo que ha de considerarse como bases o legislación básica es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de constitucionalidad que establecen la distribución de competencias» (entre otras, SSTC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1; 172/1996, de 31 de octubre, FJ 1; 103/1997, de 20 de mayo, FJ 2), y que es inherente a este concepto su carácter «nuclear» (SSTC 102/1995, de 26 de junio, FJ 9 y 172/1996, de 31 de octubre, FJ 1).

Eso anterior comprende un marco normativo unitario de aplicación en todo el territorio estatal [STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4.c)] con las siguientes características: 1. Que esté dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad, dado que con las bases se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1). 2. Que a partir de este marco normativo cada comunidad pueda, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (STC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 16).

Las bases se caracterizan, en su aspecto positivo, por establecer los criterios fundamentales que aseguren la unidad normativa indispensable del sector o actividad objeto de regulación y, en su carácter negativo, por establecer un límite que el legislador autonómico no puede rebasar, o, como dice el Tribunal Constitucional, «lo básico constituye el límite dentro del cual tienen que moverse los órganos de las Comunidades Autónomas dentro del ejercicio de sus competencias» (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4).

A pesar de la declaración que el concepto de aquello básico consiste en un común denominador normativo, nuclear y mínimo y que la ordenación de la materia no puede ser tal que no se deje espacio a la competencia autonómica, en algunos casos el Tribunal Constitucional ha considerado la posibilidad de que, excepcionalmente, se realice una regulación detallada de la materia» (F II.3.A.a).

Por lo tanto, según esta jurisprudencia la regulación básica tiene un carácter principial, que debe permitir un ulterior desarrollo autonómico. Así, las bases no pueden agotar la regulación de la materia con normas que no consientan una diversidad de opciones legislativas autonómicas. La Generalitat, de acuerdo con el artículo 111 EAC, establecerá sus «políticas propias» en el «marco» establecido por las bases estatales.

No obstante, de forma excepcional, el Tribunal admite en algunos supuestos unas prescripciones más detalladas (en normas o actos de rango infralegal), aunque, según su opinión:

«en cada caso concreto, [debe] examinarse si el detalle y minuciosidad de la reglamentación estatal o el acto de ejecución realizado por instancias centrales goza de cobertura justificativa suficiente por responder a la necesidad de asegurar los fines de unidad normativa mínima que legitima la competencia básica estatal.» (STC 147/1991, de 4 de julio, FJ 4.C)

Además, la jurisprudencia constitucional ha insistido en el hecho de que las bases no son inmodificables. Así:

«Las bases, por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad, pero en ningún caso son inamovibles ni puede predicarse de ellas la petrificación, incompatible no sólo con el talante evolutivo del derecho sino con el propio dinamismo del sector [...] en el cual se insertan.» (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 2)

En este punto concreto, en la STC 31/2010, recordando la STC 1/2003, de 16 de enero, el Tribunal insiste y afirma que, siendo mudables las bases, «también lo es, en correspondencia inevitable, el ámbito disponible por la legislación de desarrollo» (FJ 60).

En el caso que nos ocupa, en el ámbito de la comunicación audiovisual, ha tenido lugar una evolución jurisprudencial, siguiendo la profusa legislación y al compás de la «revolución» tecnológica, que ha ido ampliando la pluralidad de medios, especialmente en el campo audiovisual, y ha permitido superar la tradicional limitación de los medios técnicos disponibles para la difusión de contenidos en el campo del sonido y la imagen. Este incremento ha disminuido el establecimiento de bases uniformes, porque el ámbito de difusión audiovisual ya no es limitado, cosa que se empezó a constatar, en la legislación estatal, desde 1994. Todo esto hará falta aplicarlo a los preceptos sobre los que nos solicitan dictamen, aplicación que haremos en el Fundamento Jurídico Cuarto, con el fin de averiguar su constitucionalidad y estatutariedad.

3. Por último, desde la perspectiva competencial, hay que examinar las disposiciones del derecho comunitario derivado en materia de comunicación audiovisual.

La LGCA sigue casi punto por punto, a pesar de que extemporáneamente, la Directiva 2007/65/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007, por la que se modifica la regulación comunitaria anterior, más concretamente la Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva. La LGCA entró en vigor el 1 mayo de 2010 y cuatro días más tarde lo hizo la Directiva 2010/13/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2010, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la prestación de servicios de comunicación audiovisual (llamada Directiva de servicios de comunicación audiovisual). A pesar de ello, las referencias de la LCGA a la Directiva 2007/65/CE, derogada, no afectan a nuestro Dictamen y no deben variar nuestro parecer, ya que el contenido de los preceptos legales sobre los que nos pronunciaremos en el Fundamento Jurídico Cuarto no resultan alterados ni modificados por la nueva Directiva de servicios de comunicación audiovisual, que tomaremos como referencia.

La finalidad de la Directiva 2010/13/UE, según la consideración núm. 104 de la propia Directiva, consiste en la creación de un espacio europeo sin fronteras interiores para los servicios de comunicación audiovisual, al mismo tiempo que se vela por un alto nivel de protección de los objetivos de interés general, en particular la protección de los menores y de la dignidad humana, así como la promoción de los derechos de las personas con discapacidades en este sector, finalidades que concuerdan también con los objetivos de la LGCA. En general, se trata de fines que orientan la comunicación audiovisual europea, en tanto que medio de comunicación social. En este sentido, la Directiva 2010/13/UE contiene disposiciones concretas sobre los contenidos de la comunicación televisiva, lo cual comporta establecer prescripciones destinadas a la protección de consumidores o de los menores. Estas disposiciones, a veces formuladas como prohibiciones, y otras como criterios más principialistas, encajan en la ordenación de los medios de comunicación social de carácter audiovisual, de acuerdo con la perspectiva competencial y constitucional española ( art. 149.1.27 CE).

No obstante, vale la pena señalar que tanto la Directiva 2007/65/CE como la actualmente vigente Directiva 2010/13/UE limitan su regulación a la televisión y no indican criterios comunes respecto a la radio. En cambio, la LGCA, de acuerdo con la definición de los servicios de comunicación audiovisual, incluye modalidades televisivas y radiofónicas, según su artículo 2.2.

Finalmente, dada la atribución normativa de competencias a la Unión Europea, tanto el Estado como las comunidades autónomas pueden verse afectadas por la regulación europea, no en el sentido de que cambie la distribución interna de competencias, sino que las respectivas competencias se vean desplazadas por la norma comunitaria, de forma que la Unión establezca directamente las bases que correspondía dictar al Estado o, incluso, visto el detalle de la regulación europea, desarrolle sus propios principios, sustituyendo la competencia legislativa autonómica. Así, la intensidad de la norma comunitaria puede determinar el agotamiento de la regulación básica estatal y permitir el desarrollo directo por parte de la comunidad autónoma, como está previsto en los artículos 113 y 189 EAC o, incluso, limitar las opciones legislativas de las comunidades autónomas. Habrá que examinar, caso por caso, el detalle de la Directiva 2010/13/UE para averiguar si el Estado, mediante la LGCA, añade nuevas bases o entra directamente en el desarrollo que corresponde a la Generalitat, de acuerdo con el artículo 149.1.27 CE y los artículos 146.1.b o 146.2 EAC y 189.3 EAC. Efectuaremos esta operación en el último Fundamento Jurídico, aprovechando el análisis concreto de cada uno de los preceptos sobre los que se solicita nuestra opinión consultiva.

En vista de las consideraciones hasta aquí efectuadas, podemos abordar ya el estudio de los artículos objeto de dictamen en dos grupos: primeramente, en el Fundamento Jurídico Tercero, los que tienen relación con el alcance territorial de la competencia sobre comunicación audiovisual y están relacionados directamente con el artículo 2.3 LGCA. Se trata, además del precitado precepto, de los artículos 22.3, 42.4, 45 y 56 LGCA. Y segundamente, en el Fundamento Jurídico Cuarto, se examinarán aquellos preceptos que pueden suponer un exceso por parte del legislador estatal, en cuanto al establecimiento de las bases previstas, de acuerdo con el artículo 149.1.27 CE y la disposición final sexta LGCA. En concreto, nos referimos a los artículos 7, 8, del 13 al 17, 41.1, 41.2 y 43.3 LGCA. Finalmente, cerrará este grupo de preceptos la disposición transitoria decimocuarta LGCA, que prevé una deslegalización de las bases estatales y que también puede afectar a su alcance.

Tercero. El alcance territorial de la competencia estatal en la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual

1. La duda de constitucionalidad en relación con el alcance territorial de la competencia estatal en materia audiovisual se refiere en primer lugar al artículo 2 LGCA, que contiene las definiciones de los términos y de las expresiones que se utilizan en la Ley.

Concretamente, el apartado tercero de este artículo 2 LGCA determina el significado del «[s]servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal», mediante la descripción de tres supuestos:

«Se considera servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal:

• a) El servicio público de comunicación audiovisual cuya reserva para la gestión directa haya sido acordada por el Estado.
• b) El servicio de comunicación audiovisual cuya licencia haya sido otorgada por el Estado.
• c) El servicio de comunicación audiovisual que se presta para el público de más de una Comunidad Autónoma.

Sin embargo, no será considerado de cobertura estatal en los supuestos de desbordamientos naturales de la señal en la emisión para el territorio en el cual se ha habilitado la prestación del servicio.»

Respecto a esta cuestión, debemos constatar que el precepto define en abstracto unos determinados servicios de comunicación audiovisual, los llamados «de cobertura estatal», atendiendo a los tres criterios expuestos, lo cual tendrá efectos para delimitar el alcance de las competencias estatales sobre tales servicios.

Como hemos apuntado anteriormente, la LGCA cumple dos funciones: en primer lugar, regula de forma directa los servicios de comunicación de cobertura estatal, de manera que el artículo 2 LGCA contiene una determinación del ámbito competencial del Estado y, en segundo lugar, establece las normas básicas respecto a los medios de comunicación audiovisual, respetando las competencias de las comunidades autónomas y de los entes locales.

No obstante, eventualmente, se pueden plantear algunos problemas interpretativos, que provienen, por una parte, de los subapartados a y b y, por otra, del subapartado c. Los dos primeros hacen referencia a las emisiones específicas destinadas únicamente al territorio de una comunidad autónoma, llamadas «desconexiones» territoriales y, el tercero, al carácter «supraautonómico» de las emisiones.

• a) La «desconexión» supone la emisión de la señal por parte de un centro productor de titularidad y ámbito estatal, público o privado, dirigido exclusivamente al territorio de una comunidad autónoma, en este caso el de Cataluña. El artículo 7.4 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal trata las desconexiones dentro de la estructura territorial de la Corporación de RTVE.

  Según los solicitantes del Dictamen, las previsiones de las letras a y b del artículo 2.3 impiden la actuación de la Generalitat y del CAC respecto a estas emisiones de carácter intraautonómico.

  El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, al tratar el artículo 146.1.b EAC, sobre la regulación y el control de los servicios de comunicación audiovisual dirigidos al público de Cataluña, entiende que la concreción de esta expresión «dirigidos al público de Cataluña» significa que «se trata en todo caso de emisiones que parten de Cataluña y allí se reciben» (FJ 89). En consecuencia, la definición del «servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal» que contiene el artículo 2.3 LGCA, apartado a, no debería aplicarse sin matices, como si fueran competencia exclusiva del Estado, a todas las emisiones de los centros de producción territorializados, porque algunas emisiones tienen una «cobertura» infraestatal por el hecho de que «parten de» y «se reciben en» Cataluña. En consecuencia, habría que destacar que, en la aplicación de la Ley y en relación con las «desconexiones» que pueden producirse, por ejemplo, en los centros territoriales de TVE, deberían promoverse las formas de colaboración más adecuadas que contemplan la propia LGCA y la legislación general.

• b) Respecto al carácter «supraautonómico» de los servicios de comunicación audiovisual, al que hace referencia el artículo 2.3.c LGCA, tan solo implica la definición de una cobertura superior a la de una comunidad autónoma y no un mero desbordamiento de la señal. La regulación del servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal no puede ser un impedimento a la colaboración entre comunidades autónomas para el ejercicio de sus competencias, prevista, de forma general, en el artículo 115.2 EAC (avalado por la STC 31/2010, FJ 63, que confirma doctrina anterior, entre otras, la de la STC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6), ni tampoco puede suponer la regulación de estas actividades cooperativas entre las televisiones autonómicas, como si fuera una mera ordenación relativa a la televisión de titularidad estatal. Además, el artículo 40.3 LGCA prevé la reciprocidad de emisiones entre comunidades autónomas mediante convenio, cuando exista una afinidad lingüística o cultural.

  Así pues, el artículo 2.3 LGCA, al definir el «servicio de comunicación audiovisual de cobertura estatal», no interfiere en las competencias autonómicas, ya que únicamente define el campo de actuación del Estado para el ejercicio de sus competencias y no incide directamente en la organización de la prestación del servicio público de comunicación audiovisual de la Generalitat ni en la de los servicios públicos de ámbito local (art. 146.1.ª EAC), como tampoco incide en el desarrollo de las bases estatales por parte de la Generalitat ( art. 149.1.27 CE y arts. 146.1.b y 146.2 EAC). Por lo tanto, el artículo 2.3 LGCA no es inconstitucional y tampoco es contrario al Estatuto, aunque falta examinar si la proyección de esta definición en el articulado de la Ley puede limitar de forma efectiva las competencias de la Generalitat. Concretamente, hay que estudiar su aplicación en los preceptos mencionados que, de forma expresa, enumera la solicitud del Dictamen.

2. El artículo 22.3 LGCA, sobre el régimen jurídico de los servicios de comunicación audiovisual de interés general, indica que:

«3. Cuando dichos servicios se presten mediante ondas hertzianas terrestres necesitarán licencia previa otorgada mediante concurso por la autoridad audiovisual competente.

En el ámbito de cobertura estatal la competencia para el otorgamiento de las licencias, incluidas las de radiodifusión digital terrenal y onda media corresponde al Gobierno, sin perjuicio de la participación de las Comunidades Autónomas. A tal efecto, el Gobierno establecerá, de acuerdo con las Comunidades Autónomas, los mecanismos de colaboración y cooperación que aseguren la participación de las Comunidades Autónomas en la planificación de licencias audiovisuales en el ámbito estatal. [...]»

La configuración de los servicios de comunicación audiovisual como servicios de interés general (art. 22.1 LGCA), implica cumplir unas determinadas obligaciones (art. 10.3 LGCA) y una cierta intervención administrativa, que se efectúa mediante el sistema de autorizaciones previas y licencias (arts. 23 y 24 LGCA). No obstante lo anterior, la progresiva liberalización del mercado ha comportado que esta intervención haya disminuido respecto a la prevista en normas anteriores.

La proyección de la definición del artículo 2.3 sobre el artículo 22.3 LGCA no debería ofrecer dudas de inconstitucionalidad o antiestatutariedad, ya que la licencia previa que necesitan los servicios que se presten mediante ondas hertzianas terrestres será otorgada mediante concurso por la autoridad audiovisual competente, sea estatal o autonómica, según corresponda y, en el caso de Cataluña, por el CAC (primer párrafo del art. 22.3 LGCA, art. 146.1.b EAC y arts. 46 a 59, 115 y 116 LCAC).

Por otra parte, el artículo 22.3 LGCA prevé el establecimiento de mecanismos de colaboración y cooperación que aseguran la participación de las comunidades autónomas en la planificación de las licencias que habilitan para prestar servicios de comunicación audiovisual de cobertura estatal. Ello se aplicaría también a las emisiones específicas de estos servicios, que tienen una comunidad autónoma como destinataria única de la emisión.

En consecuencia, las previsiones del artículo 22.3 LGCA no son contrarias a la Constitución ni al Estatuto.

3. El artículo 42.4 LGCA dispone:

«En el ámbito de cobertura estatal, el Estado no podrá reservar o adjudicar a los prestadores de titularidad pública más del 25 por ciento del espacio radioeléctrico disponible para el servicio de televisión en el ámbito estatal, de acuerdo con el Plan Técnico Nacional correspondiente.

En el caso de las emisoras radiofónicas de ámbito estatal, el Estado no podrá reservar a los prestadores de titularidad pública estatal más del 35% del espacio radioeléctrico disponible para el servicio de radiodifusión, de acuerdo con el Plan Técnico Nacional correspondiente.»

Sobre la utilización del espacio radioeléctrico como instrumento para la organización de los medios de comunicación con el fin de establecer la proporción entre los operadores públicos y los privados en la prestación y gestión de los servicios audiovisuales, podemos remitirnos al Dictamen del Consell Consultiu núm. 292, de 8 de abril de 2009 (F III), que trató suficientemente esta cuestión.

El artículo 42.4 LGCA establece limitaciones de organización del espacio para los prestadores del servicio público audiovisual de titularidad pública. Pero el precepto se dirige exclusivamente al servicio público audiovisual de ámbito de cobertura estatal, de manera que no afecta a los servicios públicos de comunicación audiovisual de la Generalitat o de ámbito local y, por tanto, no incide en las competencias autonómicas. Por esta razón, no hace falta entrar en ulteriores consideraciones respecto a este precepto.

4. El artículo 45 LGCA hace referencia a los fines que orientan la actuación del CEMA, que es definido «como autoridad independiente supervisora y reguladora de actividad de los medios de titularidad del Estado o que estén bajo su competencia».

Este precepto se circunscribe a las competencias de control de la comunicación audiovisual estatal y, evidentemente, incluye, dentro de la actividad de los «medios de titularidad del Estado o que estén bajo su competencia» (esto es, los medios que tienen una cobertura para todo el Estado o supraautonómica, de acuerdo con el art. 2.3 LGCA), las emisiones audiovisuales producidas por los centros de producción territoriales, públicos o privados, destinadas exclusivamente al público de una comunidad autónoma (esto es, las «desconexiones»), cosa que a primera vista podría contradecir las competencias que corresponden al CAC, de conformidad con el artículo 146.1.b EAC.

El criterio general que guía el control de la actividad audiovisual, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (entre otras, STC 108/1993, de 25 de marzo, FJ 3), es que quien otorga el título habilitante (concesión o, actualmente, licencia) supervisa la actividad. En el caso de las «desconexiones», se trata de emisiones específicas que decide el prestador del servicio que, generalmente, emite para todo el Estado, que es el titular del servicio y lo gestiona directamente, o bien indirectamente, porque ha otorgado el título habilitante a una empresa privada. En consecuencia, en el caso que ahora se examina, corresponde al Estado la supervisión de estas emisiones de un servicio de comunicación de ámbito estatal pero destinadas únicamente a un territorio autonómico.

Siguiendo lo que se ha apuntado más arriba, la participación autonómica podría servir igualmente para realizar el control de la actividad audiovisual en las «desconexiones». En este sentido se puede entender la previsión de colaboración del artículo 47.3 LGCA, que dice:

«El Consejo Estatal de Medios Audiovisuales podrá coordinar su actividad con las autoridades audiovisuales europeas y autonómicas, con las que a tal fin suscribirá convenios de colaboración, con especial atención al principio de eficiencia y economía administrativa.»

De este artículo no puede deducirse que el CEMA coordine la actividad de otros órganos reguladores. Se trata de un uso inadecuado de la palabra «coordinar», ya que no indica en este caso que el CEMA ejerza sus facultades desde una posición preeminente ni superior desde la cual se coordinen las «autoridades audiovisuales europeas y autonómicas», sino que este órgano regulador estatal coopera «con» las demás autoridades mediante la suscripción de «convenios de colaboración», salvando, pues, la estricta voluntariedad de las partes. En este sentido, una buena fórmula de actuación, en relación con el control de las «desconexiones» destinadas al territorio de una comunidad autónoma, sería buscar, a partir de este artículo, formas de colaboración con las autoridades audiovisuales autonómicas, a las cuales puede atribuirse la supervisión concreta mediante convenio; aparte de que la colaboración pueda extenderse a otros temas de mutuo interés.

En consecuencia, el artículo 45 LGCA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

5. Finalmente, hay que estudiar la incidencia de la definición establecida en el artículo 2.3 LGCA en relación con el artículo 56 LGCA, que concreta la capacidad supervisora y sancionadora de las autoridades audiovisuales.

Concretamente, el artículo 56 LGCA afirma que:

«Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias de supervisión, control y protección activa para garantizar el cumplimiento de lo previsto en esta Ley y, en su caso, la potestad sancionadora en relación con los servicios de comunicación audiovisual cuyo ámbito de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado, no sobrepase sus respectivos límites territoriales. También serán competentes en relación con los servicios audiovisuales cuya prestación se realice directamente por ellas o por entidades a las que hayan conferido su gestión dentro del correspondiente ámbito autonómico.»

Este artículo, a diferencia de los anteriores, no se refiere explícitamente al ámbito de cobertura estatal, sino al autonómico. En este sentido, se refiere a los servicios de comunicación «cuyo ámbito de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado, no sobrepase sus respectivos límites territoriales», que son tanto los que prestan operadores de carácter privado para el público de una comunidad autónoma, como los servicios audiovisuales «cuya prestación se realice directamente por [... las Comunidades Autónomas ...] o por entidades a las que [aquellas] hayan conferido su gestión dentro del correspondiente ámbito autonómico», que comprende los servicios públicos de comunicación audiovisual de la comunidad autónoma o los de ámbito local.

La STC 108/1993 (FJ 3), corroborada por la STC 127/1994, de 5 de mayo (FJ 8), afirma que el ejercicio de la policía administrativa debe corresponder a la entidad que tenga la competencia para el otorgamiento de la concesión (ahora licencia) para la gestión del servicio de comunicación. Así mismo, puede adoptar normas sancionadoras quien tenga la competencia sobre la materia sustantiva (STC 87/1985, de 16 de julio, FJ 8 y 196/1996, de 28 de noviembre, FJ 3; así como DCC núm. 287, de 19 de febrero de 2008, F II). Esta jurisprudencia es aplicable a los servicios de comunicación de titularidad estatal que tienen una comunidad autónoma como destinataria específica de la emisión y que, como hemos dicho también respecto a los artículos 22.3 y 45 LGCA, son propicios para articular formas de colaboración entre las comunidades autónomas y el Estado.

En consecuencia, el artículo 56 LGCA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

Cuarto. El carácter de las bases en la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual

Como se ha adelantado, en este Fundamento Jurídico se examinarán los preceptos de la Ley que, según el Gobierno de la Generalitat, podrían suponer un exceso por parte del legislador estatal a la hora de dictar la legislación básica de acuerdo con el artículo 149.1.27 CE. Se procederá, pues, a determinar si los preceptos solicitados exceden del alcance de las bases estatales en la materia y su conformidad con las competencias estatutarias asumidas en los apartados 1.b y 2 del artículo 146 EAC. Para efectuar esta operación debemos descartar previamente la concurrencia de otros títulos competenciales, cosa que haremos en cada caso en relación con los preceptos sobre los que pueden incidir diferentes regímenes competenciales.

De acuerdo con la disposición final sexta LGCA, «[l]a presente Ley se dicta al amparo de la competencia del Estado para dictar legislación básica del régimen de prensa, radio y televisión recogida en el artículo 149.1.27.ª de la Constitución», aunque también cita expresamente el artículo 149.1.21 CE para algunos preceptos concretos, que no figuran en la solicitud del Dictamen. Por lo tanto, el criterio delimitador que operará será el del artículo 149.1.27 CE y los correspondientes preceptos estatutarios precitados, siempre que los artículos solicitados de la Ley establezcan este carácter de norma básica. Dado que el artículo 1 LGCA advierte que la Ley también puede ser norma reguladora de la competencia exclusiva del Estado para organizar los medios de comunicación de los cuales es el titular, hay que examinar los preceptos de forma individualizada para establecer, en cada caso, qué criterio es el prevalente.

1. Primeramente, examinaremos los artículos 7 y 8 LGCA, que tratan los derechos del menor y de las personas con discapacidad, respectivamente, y que se incluyen en el ámbito competencial de la comunicación audiovisual, pero que la solicitud del Dictamen considera enmarcados en otros títulos competenciales, concretamente en los del artículo 166 EAC, relativos a la protección del menor y a los servicios sociales (apdos. 3 y 1, respectivamente).

A nuestro parecer, las prescripciones de estos preceptos, tanto en cuanto a su objeto como a su finalidad principal, hacen referencia a la comunicación audiovisual, aunque en relación con principios y derechos constitucionales concretos. De hecho, se incluyen en esta Ley estatal que, con la finalidad de trasponer la Directiva comunitaria 2007/65/CE, de 11 de diciembre (que, como hemos visto, es una modificación de la primigenia Directiva 89/552/CEE, de 3 de octubre, llamada así mismo Directiva de servicios de comunicación audiovisual o también de televisión sin fronteras), participa de la perspectiva general de regulación de la comunicación televisiva.

Así, como ejemplo, son claramente previsiones que se inscriben en el ámbito de la regulación del campo audiovisual, y no de la protección de menores, el párrafo quinto del artículo 7.2 cuando dice «Todos los prestadores de servicios de comunicación audiovisual televisiva, incluidos los de a petición, utilizarán, para la clasificación por edades de sus contenidos, una codificación digital que permita el ejercicio del control parental»; el artículo 7.4 cuando afirma que «La autoridad audiovisual competente promoverá entre los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva el impulso de códigos de conducta en relación con la comunicación comercial audiovisual inadecuada, que acompañe a los programas infantiles o se incluya, de alimentos y bebidas [...] para los que no es recomendable una ingesta excesiva en la dieta total»; o incluso el segundo párrafo del artículo 8.4 que exige que «[c]on objeto de garantizar la calidad del servicio y la satisfacción de las personas destinatarias, los prestadores del servicio de comunicación audiovisual deberán atenerse, en la aplicación de las medidas de accesibilidad, a las normas técnicas vigentes en cada momento en relación con la subtitulación, la emisión en lengua de signos y la audio-descripción».

a) El artículo 7 LGCA trata cuestiones diversas relacionadas con los derechos del menor, que se incluyen de forma primordial dentro de la materia de los medios de comunicación audiovisual ( arts. 149.1.27 CE y 146.2 EAC), en tanto que su orientación material es alcanzar un equilibrio entre las medidas para proteger los derechos del menor y el derecho fundamental a la libertad de expresión en relación con los servicios de comunicación audiovisual, razón por la cual esta regulación se sitúa en el artículo 146.2 EAC y no en el 166.3 EAC.

Corresponde ahora analizar si el Estado se ha excedido o no en el ejercicio de su competencia, particularmente en cuanto al establecimiento de las franjas horarias que se efectúa en los párrafos 2, 3 y 6 del artículo 7.2 LGCA. En este sentido, una determinación demasiado precisa de los horarios podría exceder de lo que pueden contener unas bases, por el hecho de que no permitirían ningún tipo de desarrollo legislativo complementario ni constituirían un principio regulador.

El artículo 7 LGCA trae causa del artículo 22 de la Directiva 2007/65/CE (actual art. 27 Directiva 2010/13/UE), que tiene un contenido mucho más limitado que el precepto estatal y no entra en una regulación tan detallada.

Las directivas comunitarias incorporan un mínimo regulador que los estados miembros, en nuestro caso el Estado español o las comunidades autónomas, traspondrán de acuerdo con el reparto interno de competencias, según una reiterada jurisprudencia constitucional. Entre otras, la STC 146/1996, de 19 de septiembre (FJ 2), que recuerda que la traslación de la normativa comunitaria derivada debe seguir los criterios constitucionales y estatutarios de reparto competencial, que no resultan alterados por la promulgación de normas comunitarias.

Por lo tanto, siguiendo esta doctrina jurisprudencial:

«[...] la ejecución del Derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia según las reglas del Derecho interno, puesto que «no existe una competencia específica para la ejecución del Derecho comunitario».» (STC 146/1996, FJ 2 y, en el mismo sentido, SSTC 236/1991, FJ 9; 33/2005, FJ 3; 96/2002, FJ 10; 21/1999, FJ 1 o 252/1988, FJ 3)

Por esta razón, el artículo 4 de la Directiva 2010/13/UE dice que los estados miembros pueden emanar unas disposiciones más «estrictas o detalladas», cosa que harán siguiendo el principio comunitario de autonomía institucional, en virtud del cual, cuando las disposiciones de las normas comunitarias reconozcan poderes a los estados miembros o les impongan obligaciones para la aplicación del Derecho comunitario, la forma en que se ejercerán estos poderes y se ejecutarán las correspondientes obligaciones dependerá únicamente del sistema constitucional de cada estado miembro (art. 4.2 TUE).

Por este motivo, por una parte, «la calificación como materialmente básicas de las disposiciones impugnadas [...] no depende de que reproduzcan o no prescripciones de la Directiva comunitaria, ni de que incorporen o no opciones abiertas por la misma, sino de si cabe o no conceptuarlas como materialmente básicas de acuerdo con la doctrina de este Tribunal recaída en torno al alcance de lo básico» (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3).

Y, por otra, para la interpretación del sistema de distribución competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, «prestar atención a cómo se ha configurado una institución por la Directiva comunitaria puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial, máxime cuando la institución o las técnicas sobre las que versa la disputa carecen de antecedentes en el propio Derecho interno» (STC 13/1998, FJ 3).

De esta manera, centrando nuestro examen en las prescripciones más detallistas del artículo 7, entendemos que no son contrarias a los artículos 149.1.27 CE y 146.2 EAC las siguientes previsiones de franjas horarias siguientes: la primera, contenida en el inciso «sólo podrán emitirse entre las 22 y las 6 horas» (del párrafo segundo del art. 7.2 LGCA); la segunda, en el inciso «se establecen tres franjas horarias consideradas de protección reforzada tomando como referencia el horario peninsular: entre las 8 y las 9 horas y entre las 17 y las 20 horas en el caso de los días laborables y entre las 9 y las 12 horas sábados, domingos y fiestas de ámbito estatal» (del párrafo tercero del art. 7.2 LGCA); y, por último, los incisos «sólo pueden emitirse entre la una y las cinco de la mañana», relativo a los programas dedicados a juegos de azar y apuestas, y «sólo podrán emitirse entre las 22 y las 7 de la mañana», relativo al contenido relacionado con el esoterismo y las paraciencias (del párrafo sexto del art. 7.2 LGCA).

Estas previsiones son normas básicas, dictadas de acuerdo con el artículo 149.1.27 CE. En la medida en que una norma autonómica las puede desarrollar para proteger más al menor, no invaden las competencias atribuidas a la Generalitat por el artículo 146.2 EAC.

Igualmente, no se entiende contraria en la Constitución ni al Estatuto (arts. 149.1.27 y 146.2, respectivamente) la fijación de los días concretos en los que se limita la programación, tal como aparece en el párrafo cuarto del artículo 7.2 LGCA, que dice: «Será de aplicación la franja de protección horaria de sábados y domingos a los siguientes días: 1 y 6 de enero, Viernes Santo, 1 de mayo, 12 de octubre, 1 de noviembre y 6, 8 y 25 de diciembre.» Este precepto incluye los sábados y los días festivos, y permite añadir otros días festivos de carácter autonómico, así como jornadas no lectivas, según lo decida el legislador autonómico correspondiente.

Además, en el artículo 7 LGCA, hay diversas menciones a «la autoridad audiovisual» (párrafo quinto del apdo. 2; apdo. 4 y párrafo tercero del apdo. 6), que se entenderán referidas al CAC, en tanto que órgano regulador y de control de las emisiones en Cataluña, en virtud de los artículos 82 y 146.1.b EAC.

El párrafo primero del artículo 7.6 LGCA prevé que:

«Todos los productos audiovisuales distribuidos a través de servicios de comunicación audiovisual televisiva deben disponer de una calificación por edades, de acuerdo con las instrucciones sobre su gradación que dicte el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.»

El precepto establece una obligación dirigida a los prestadores del servicio de comunicación audiovisual televisiva con el fin de garantizar los derechos del público y, específicamente, los derechos del menor. No hay duda de que, en este inciso, la disposición puede encuadrarse sin dificultad, como hace la LGCA, dentro de la normativa básica para la comunicación audiovisual y, por lo tanto, está amparada por el título competencial del artículo 149.1.27 CE. El precepto prevé, así mismo, que esta obligación, consistente en la calificación por edades de los productos audiovisuales, deberá cumplirse de acuerdo con unas instrucciones sobre su gradación, atribuyendo al CEMA la potestad para dictarlas. Ahora bien, en vista del ámbito de competencia de este organismo estatal, que actúa como «autoridad independiente supervisora y reguladora de la actividad de los medios de titularidad del Estado o que estén bajo su competencia» (art. 45 LGCA), se deduce que la potestad normativa que el artículo 7.6 le atribuye sólo podrá ejercerla en relación con los productos audiovisuales distribuidos mediante servicios de comunicación audiovisual televisiva de cobertura estatal, pero no en relación con los distribuidos mediante servicios que no tienen tal carácter. La potestad para dictar las mencionadas instrucciones en relación con estos últimos productos audiovisuales corresponde a las autoridades audiovisuales autonómicas que, en el caso de Cataluña, sería el CAC, al amparo del artículo 146.1.b EAC. Esta conclusión también se desprende de la disposición final sexta LGCA, cuando establece que las previsiones de la misma Ley, aplicables a todas las comunidades autónomas, deben respetar «en todo caso, las competencias exclusivas y compartidas en materia de medios de comunicación y de autoorganización que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía». En consecuencia, no puede hacerse ningún reproche de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad al artículo 7.6 LGCA, ya que se entiende que la potestad normativa que se atribuye al CEMA (las instrucciones sobre la calificación por edades) la puede ejercer únicamente en relación con los productos audiovisuales distribuidos mediante servicios de comunicación audiovisual televisiva de cobertura estatal.

b) El artículo 8 LGCA, relativo a los derechos de las personas con discapacidad, tiene un contenido más flexible que el artículo anterior, ya que no determina un horario preciso, sino que, por contra, fija un porcentaje sobre la programación («subtitule el 75% de los programas», art. 8.2 LGCA) o un mínimo de tiempo de emisión («al menos con dos horas audiodescritas a la semana», arts. 8.2 y 8.3 LGCA). Lo anterior se adecúa a la consideración del alcance que deben tener las bases, dado que, en este caso, permite un margen de actuación autonómica bastante amplio con el fin de mejorar el derecho de acceso de las personas discapacitadas a los medios de comunicación audiovisual.

En consecuencia, el artículo 8 LGCA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

2. La solicitud cuestiona también la constitucionalidad de la disposición final sexta LGCA, en relación con la sección 2ª del capítulo II, del título II, excepto su artículo 18; esto es, solicita si la designación como básicos de los artículos 13 a 17 LGCA se aviene o no con el artículo 157 EAC, que establece la competencia exclusiva de la Generalitat de Catalunya sobre la regulación de la actividad publicitaria, en vez de con el artículo 146 EAC.

Según nuestra opinión, aunque los artículos mencionados tienen conexión con la materia estatutaria de publicidad y algunos se refieren de forma complementaria a la normativa sobre publicidad (como el art. 13.1 LGCA), no consideramos que deban ser incluidos en este ámbito, dado que su contenido es primordialmente comunicativo. En efecto, los artículos 13 a 17 LGCA se refieren a diferentes derechos de los prestadores del servicio de comunicación audiovisual a realizar comunicaciones comerciales, de manera que el aspecto publicitario aparece en un segundo término. La regulación objeto del Dictamen es más una ordenación de los tiempos de emisión audiovisual que del contenido publicitario de las emisiones. En consecuencia, los mencionados preceptos deben examinarse en función de su compatibilidad con el artículo 149.1.27 CE y el correspondiente precepto estatutario.

Como sucedía también en relación con los artículos 7 y 8 LGCA, los artículos 13 a 17 tienen como finalidad, en general, la transposición de la Directiva 2007/65/CE (reproducida actualmente en estos aspectos por la Directiva 2010/13/UE), de forma que la concreción y el detalle de muchas de sus prescripciones responde a la transcripción literal de preceptos comunitarios orientados a la comunicación audiovisual, a pesar de que tengan en común una conexión de carácter secundario con las cuestiones publicitarias.

a) En relación con el artículo 13 LGCA, que se refiere al derecho a crear canales de comunicación comercial y programas o anuncios de autopromoción, solamente su apartado segundo puede presentar alguna duda de inconstitucionalidad o antiestatutariedad en cuanto al alcance de las bases.

Concretamente, el artículo 13.2 LGCA dice:

«Los prestadores del servicio de comunicación audiovisual tienen el derecho a emitir programas que informen sobre su programación o anuncios de sus propios programas y los productos accesorios derivados directamente de dichos programas.

Estos programas y anuncios no se considerarán comunicación comercial a los efectos de esta Ley. No obstante, para la comunicación audiovisual televisiva, el tiempo dedicado a los anuncios publicitarios sobre sus propios programas y productos no podrá superar los 5 minutos por hora de reloj y sus contenidos estarán sujetos a las obligaciones y prohibiciones establecidas con carácter general para la publicidad comercial.»

En particular, entendemos que el inciso «no podrá superar los 5 minutos por hora de reloj», del segundo párrafo del artículo 13.2 LGCA, presenta la particularidad de que no está incorporado a la Directiva 2007/65/CE ( art. 18.2) ni tampoco a la Directiva 2010/13/UE (art. 23.2). Se trata, sin embargo, de una norma básica, al amparo del artículo 149.1.27 CE, que permite un cierto desarrollo autonómico, por el hecho de que fija un límite que no se puede sobrepasar pero que, en cambio, consiente establecer de forma normativa un tiempo de autopromoción más breve.

En consecuencia, el inciso «no podrá superar los 5 minutos por hora de reloj» del segundo párrafo del artículo 13.2 LGCA es constitucional y estatutario.

b) El artículo 14 LGCA regula el derecho a emitir mensajes publicitarios y también hace una mención a un determinado tiempo de emisión.

Los párrafos segundo y tercero del artículo 14.1 LGCA hacen referencia a «12 minutos de mensajes publicitarios por hora de reloj», prescripción que coincide con el 20% de una hora que han marcado las sucesivas Directivas comunitarias (art. 18.1 Directiva 2007/65/CE y art. 23.1 Directiva 2010/13/UE). Por lo tanto, el legislador catalán deberá seguir esta prescripción a la hora de regular esta concreta materia.

La misma conclusión podría aplicarse a otras concreciones que se formulan en la Ley, como las referencias a los «treinta minutos» del párrafo segundo del artículo 14.4 LGCA, que recogen una prescripción comunitaria (art. 11.2 Directiva 2007/65/CE y art. 20.2 Directiva 2010/13/UE), que deberá ser atendida directamente por el legislador autonómico.

Por otra parte, merece algún comentario particular la exclusión de una modalidad de publicidad televisada, la telepromoción, del cómputo ordinario que se hace en el párrafo tercero del artículo 14.1 LGCA, en el que se afirma que:

«se excluirá del cómputo la telepromoción cuando el mensaje individual de la telepromoción tenga una duración claramente superior a la de un mensaje publicitario y el conjunto de telepromociones no supere los 36 minutos al día, ni los 3 minutos por hora de reloj.»

Esta prescripción no está amparada en las exclusiones del artículo 23.2 de la Directiva 2010/13/UE (ni del artículo 18.2 Directiva 2007/65/CE) y, además, es contraria a la interpretación que hizo la STJCE de 12 de diciembre de 1996 sobre esta cuestión. De acuerdo con esta Sentencia, las telepromociones pertenecen al grupo de las formas publicitarias que requieren una duración más larga que los anuncios o los mensajes publicitarios. Por esta razón, y porque así lo permitía expresamente la originaria Directiva 89/552/CEE para el caso de «ofertas al público realizadas directamente, para vender, comprar o alquilar productos, o bien para prestar servicios», el Tribunal acepta que se amplíe la regla general del tiempo de emisión de publicidad por hora de reloj hasta un tope máximo de un 20% (art. 18.2). En este sentido, añade que, de lo contrario, esta norma comunitaria no permite ampliar este último porcentaje máximo en ningún otro caso no previsto expresamente, ya que solo se autoriza a los estados miembros a adoptar normas más estrictas para la definición de los tipos de publicidad que pueden disfrutar del tiempo de emisión adicional (punto 36).

Por lo tanto, a pesar de que este inciso del párrafo tercero del artículo 14.1 LGCA no parece incorporar correctamente la normativa comunitaria en el ordenamiento interno, no nos corresponde pronunciarnos sobre este extremo por el hecho de que el Derecho comunitario no es canon o parámetro directo de constitucionalidad (en este sentido, por todas, STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3).

Además, el artículo 14.3 LGCA establece igualmente que:

«En la emisión de publireportajes, telepromociones y, en general, de aquellas formas de publicidad distintas de los anuncios televisivos que, por las características de su emisión, podrían confundir al espectador sobre su carácter publicitario, deberá superponerse, permanentemente y de forma claramente legible, una transparencia con la indicación «publicidad».»

La expresión «una transparencia con la indicación «publicidad»» presupone la obligatoriedad de advertir de que se trata de una emisión de publicidad, con el propósito de que el espectador no pueda confundir distintas formas de publicidad, como los publirreportajes o las telepromociones, con una información neutral. En este sentido, las comunidades autónomas podrán incluir una indicación con el mensaje concreto que consideren más esclarecedor, ya que la determinación de un mensaje específico podría conculcar el alcance de las bases (en aplicación de la doctrina jurisprudencial expresada, en un ámbito parecido, por la STC 87/1987, de 2 de junio, FJ 5). Así entendida, la expresión «una transparencia con la indicación «publicidad»» del artículo 14.3 LGCA no es contraria a la Constitución ni al Estatuto.

Finalmente, como se ha dicho con relación a otros preceptos ya estudiados, la alusión del artículo 14.2 LGCA a la autoridad audiovisual competente se refiere, a nuestros efectos, al CAC.

c) El artículo 15.2 LGCA trata del derecho a emitir programas de venta y contiene una referencia sobre la duración mínima ininterrumpida «de 15 minutos» que deben tener estos programas, pero, como ha sucedido en otros artículos, se corresponde con una opción comunitaria europea (art. 18.bis Directiva 2007/65/CE y art. 24 Directiva 2010/13/UE) que la Generalitat de Catalunya debe respetar.

d) Lo mismo sucede en relación con los apartados primero y segundo del artículo 16 LGCA, sobre el derecho al patrocinio, o con el apartado segundo del artículo 17 LGCA, sobre el derecho al emplazamiento de productos, que imponen límites o condicionantes a los mencionados derechos que están amparados por la normativa comunitaria, que tiene la misma orientación (art. 3 septies.1.c y 4, y art. 3 octies Directiva 2007/65/CE, respectivamente, y art. 10.4 y 10.1.c, y art. 11 Directiva 2010/13/UE).

En consecuencia, la disposición final sexta LGCA, en relación con los artículos 13 a 17, no presenta ninguna tacha de inconstitucionalidad ni de antiestatutariedad.

3. Debemos considerar todavía otro grupo de preceptos que tienen en común el hecho de referirse a los prestadores públicos del servicio de comunicación audiovisual y que parten de la consideración del mencionado servicio público de comunicación audiovisual como servicio esencial de interés económico general (art. 40.1 LGCA), que comporta una cierta intervención de la autoridad competente. Se trata de los solicitados artículos 41.1, 41.2 y 43.3 LGCA, a los que nos referiremos a continuación.

a) El artículo 41.1 LGCA se refiere mayoritariamente a la función del servicio público audiovisual estatal y a su control. Ahora bien, el párrafo primero del mencionado precepto también es aplicable a los servicios públicos audiovisuales autonómicos cuando dice:

«Los objetivos generales de la función de servicio público se establecerán normativamente para un periodo de nueve años. Su desarrollo y concreción para todos y cada uno de sus canales, se llevará a cabo para plazos inferiores, mediante la suscripción por el Estado y las Comunidades Autónomas, en sus respectivos ámbitos de competencia, de los correspondientes contratos programa, identificándose de manera expresa los contenidos de servicio público, en particular habrán de concretarse los porcentajes de géneros de programación, que deban emitirse en los canales gestionados por un mismo prestador.»

Este precepto establece dos mandatos temporales para ámbitos de actuación diferentes. El primero consiste en la estipulación de un plazo de nueve años para establecer normativamente los objetivos generales de la función de servicio público y, el segundo, en la prescripción de que el desarrollo y la concreción de los mencionados objetivos deberá llevarse a cabo mediante los contratos programa «para plazos inferiores». En cuanto al ámbito autonómico, debe entenderse que el periodo de nueve años se establece como una medida destinada a dar estabilidad a los objetivos generales del sector audiovisual y a facilitar su consecución y, en la medida en que no condiciona ni determina a qué órgano autonómico corresponde establecerlos ni por qué medio «normativo», consideramos que no excede de lo que pueden ser unas bases dictadas al amparo del artículo 149.1.27 CE. En cuanto a la siguiente previsión temporal, que actúa sobre el carácter plurianual de los contratos programa, dado que la expresión «se llevará a cabo para plazos inferiores» permite un margen de decisión en este tramo temporal hasta nueve años, tampoco supone una extralimitación de las normas básicas estatales antes citadas. En consecuencia, estimamos que tanto el inciso «para un periodo de nueve años» como que «[s]u desarrollo y concreción para todos y cada uno de sus canales, se llevará a cabo para plazos inferiores», ambos del párrafo primero del artículo 41.1 LGCA, son compatibles con la Constitución y el Estatuto.

b) El artículo 41.2 LGCA dispone que:

«Corresponde a las Cortes Generales, los Parlamentos autonómicos, las autoridades audiovisuales competentes y, en su caso, a los órganos de gobierno local, el control de la gestión y del cumplimiento de la función de servicio público.»

Este precepto se dedica meramente a enunciar y listar los órganos e instituciones que pueden intervenir en el control de la gestión y del cumplimiento de la función de servicio público, cada uno en el ámbito de su competencia, permitiendo una diversidad autonómica de modelos audiovisuales. Por lo tanto, el artículo 41.2 LGCA no es contrario al artículo 149.1.27 CE ni al artículo 146.1.b EAC.

c) Por último, el artículo 43 LGCA, rubricado genéricamente: «Regulación de la financiación de los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual», en su apartado tercero, prohíbe dedicar canales exclusivamente a emitir comunicación comercial a los prestadores de televisión de titularidad pública, los cuales pueden emitir en abierto canales generalistas o temáticos (art. 40.2 LGCA).

Esta limitación explicita una cuestión relativa al modelo de televisión pública que contiene la Ley y, consiguientemente, puede incluirse en las bases estatales que pueden ser dictadas en función de los artículos 149.1.27 CE y 146.2 EAC. Su finalidad es asegurar que la oferta realizada por los prestadores de titularidad pública se adecúe a la naturaleza de servicio público de su actuación, tal como este ha sido precisado en el artículo 40 de la Ley dictaminada. En efecto, el servicio público de comunicación audiovisual «tiene como misión difundir contenidos que fomenten los principios y valores constitucionales, contribuir a la formación de una opinión pública plural, dar a conocer la diversidad cultural y lingüística de España, y difundir el conocimiento y las artes», lo cual exige «programaciones diversas y equilibradas para todo tipo de público».

Es fácilmente comprensible que los canales dedicados de forma exclusiva a la comunicación comercial no tengan cabida en el concepto de servicio público esencial que acabamos de exponer. Consiguientemente, la prohibición establecida por el artículo 43.3 LGCA puede entenderse como una norma básica, necesaria para garantizar el mencionado carácter de servicio público.

En consecuencia, el apartado tercero del artículo 43 LGCA no es contrario a la Constitución ni al Estatuto.

4. Finalmente, la disposición transitoria decimocuarta LGCA afirma que:

«1. Los servicios de comunicación comunitarios sin ánimo de lucro que estuvieran en funcionamiento con anterioridad al 1 de enero de 2009, al amparo de la disposición adicional decimoctava de la Ley 56/2007, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información (LISI), optarán a licencias o autorizaciones en el ámbito de cobertura en el que venían prestando su actividad.

2. Respetando los ámbitos competenciales existentes, tanto el procedimiento de concesión de la licencia como la concreción del marco de actuación de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro se desarrollarán reglamentariamente en un plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de la presente Ley.»

Esta disposición completa el artículo 32 LGCA, dedicado a los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro.

La cuestión que plantea dudas, en relación con el artículo 146.2 EAC, es la remisión reglamentaria que contiene el segundo apartado de la mencionada disposición transitoria decimocuarta LGCA, si se hace sin acotar previamente el alcance general de lo que es básico «ya que, en caso contrario, el Gobierno asumiría no la tarea complementaria que le es propia, sino la delimitadora o definidora de competencias» (según se decía en el DCC 231, de 22 de julio de 2002, F II.B.d).

En el caso que ahora se dictamina, las bases relativas a los servicios de comunicación comunitarios sin ánimo de lucro están previstas en el artículo 32 LGCA, tanto respecto al procedimiento de concesión de la licencia, que actúa como título habilitante para la prestación de estos servicios, como respecto a su marco de actuación. Además, el apartado segundo de la disposición decimocuarta se inicia con la expresión «[r]espetando los ámbitos competenciales existentes [...]», por lo que debe entenderse que tanto el procedimiento de concesión de la licencia como la concreción del marco de actuación de los servicios de comunicación audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro, una vez cumplidos los objetivos del artículo 32 LGCA, se desarrollarán por reglamento autonómico, sin perjuicio de lo que con carácter general pueda precisar también la ley autonómica respecto de estos servicios. De esta manera, la disposición transitoria decimocuarta LGCA no es contraria a la Constitución ni al Estatuto.

Vistos los razonamientos contenidos en los Fundamentos Jurídicos precedentes, formulamos la siguiente:

1. CONCLUSIÓN

Los artículos 2.3, 7, 8, 22.3, 41.1 y .2, 42.4, 43.3, 45 y 56, la disposición transitoria decimocuarta y la disposición final sexta, en relación con los artículos 13 a 17, de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, general de la comunicación audiovisual, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.