Dictamen

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relaci髇 con la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificaci髇 de diversas leyes para su adaptaci髇 a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (BOE n鷐. 308, de 23 de diciembre de 2009).

Antecedentes

1. El d韆 16 de febrero de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies (Reg. 133), el escrito del consejero de Interior, Relaciones Institucionales y Participaci髇 de la Generalitat de Catalunya por el que se comunic� al Consell el acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de la misma fecha, de solicitud de emisi髇 de dictamen sobre la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificaci髇 de diversas leyes para su adaptaci髇 a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, seg鷑 lo previsto en los art韈ulos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatut鄏ies.

La solicitud de dictamen se refiere a las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales y en el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual. En concreto, los preceptos respecto de los que se solicita dictamen son:

• �- la nueva redacci髇 que el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 da al art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, de acuerdo con la cual la colegiaci髇 obligatoria se establecer� por ley estatal;
• - la redacci髇 que el apartado Once del mismo art韈ulo 5 da al nuevo art韈ulo 11 de la Ley 2/1974, que establece la obligaci髇 de las organizaciones colegiales de elaborar una memoria anual, que se har� p鷅lica por los respectivos Consejos Generales o Superiores de forma agregada para toda la organizaci髇;
• - la redacci髇 que el apartado Trece del mismo art韈ulo 5 da al apartado 1 del nuevo art韈ulo 13 de la Ley 2/1974, de acuerdo con la cual el Gobierno estatal establecer� los trabajos profesionales que han de ser visados por los colegios de profesiones t閏nicas;
• - la redacci髇 que el apartado Catorce del repetido art韈ulo 5 da al nuevo art韈ulo 14 de la Ley 2/1974, precepto que proh韇e a los colegios profesionales y a sus organizaciones colegiales establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientaci髇, recomendaci髇, directriz norma o regla sobre honorarios profesionales, salvo los destinados a la tasaci髇 de costas y la jura de cuentas de los abogados, incluso en asistencia jur韉ica gratuita;
• - la disposici髇 transitoria tercera;
• - la disposici髇 transitoria cuarta;
• - y la disposici髇 final primera, en cuanto a la invocaci髇 de los t韙ulos competenciales que amparan la modificaci髇 de la Ley 2/1974;
• - y la nueva redacci髇 que el apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009 da al art韈ulo 147 del texto refundido de la Ley de Propiedad Intelectual, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1996, de acuerdo con la cual el otorgamiento de autorizaci髇 a las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual corresponde al Ministerio de Cultura, sin efectuar ninguna distinci髇 hacia aquellas entidades que act鷄n mayoritariamente en el 醡bito de una comunidad aut髇oma.�

Esta solicitud se basa en la siguiente fundamentaci髇:

獶e acuerdo con la disposici髇 final primera de la Ley 25/2009, el Estado invoca sus competencias exclusivas sobre las bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas ( art. 149.1.18 CE) y sobre la regulaci髇 de las condiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de los t韙ulos acad閙icos y profesionales ( art. 149.1.30 CE), para amparar la modificaci髇 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales. Sin embargo, se podr韆 considerar que la nueva regulaci髇 vulnera el art韈ulo 125 del Estatuto de autonom韆 de Catalu馻, de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de colegios profesionales, salvando en relaci髇 con estas concretas corporaciones lo establecido por el apartado 2 del mismo art韈ulo -de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definici髇 de los colegios y sobre los requisitos para crearlos y ser miembro de los mismos- y respetando lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇; as� como tambi閚 la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales y lo dispuesto en los propios art韈ulos 36 y 139 CE.

Por otra parte, a pesar de que el Estado ostenta competencia exclusiva en relaci髇 con la legislaci髇 sobre propiedad intelectual ( art韈ulo 149.1.9 CE), la previsi髇 del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009 no resulta respetuosa con la competencia ejecutiva asumida por la Generalitat de Catalunya en el art韈ulo 155.1.b) del EAC, sobre la autorizaci髇 y la revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻.�

Finalmente, la solicitud concreta los motivos por los que se formula la petici髇 de dictamen, que son:

玔...] su car醕ter preceptivo en caso de que se acordara interponer el recurso de inconstitucionalidad contra esta disposici髇, as� como la conveniencia de disponer de un dictamen jur韉ico que analice en profundidad su conformidad o no con los mencionados preceptos de la Constituci髇 y del Estatuto de Autonom韆, o con cualquier otro precepto del bloque de la constitucionalidad que el Consell de Garanties Estatut鄏ies estime oportuno considerar, y que pueda tener relevancia para la determinaci髇 de su constitucionalidad y estatutariedad, y permita valorar la solidez de los argumentos jur韉icos con los que podr韆 contar el fundamento jur韉ico del posible recurso de inconstitucionalidad.�

2. El Consell de Garanties Estatut鄏ies, en la sesi髇 del d韆 18 de febrero de 2010, una vez examinada la solicitud de dictamen as� formulada, la admiti� a tr醡ite y nombr� ponente al consejero se駉r Marc Carrillo.

3. En la misma sesi髇, de acuerdo con el art韈ulo 25, apartado 4, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, acord� dirigirse al Gobierno de la Generalitat, para solicitarle la informaci髇 y la documentaci髇 complementarias de que dispusiera en relaci髇 con la materia sometida a dictamen.

4. Con fecha 5 de marzo de 2010 tuvo entrada en el registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies la siguiente documentaci髇 enviada por parte del Gobierno, de la Direcci髇 General de Derecho y de Entidades Jur韉icas, del Departamento de Justicia, consistente en: una 獵onsulta sobre las competencias en materia de colegios profesionales de la Generalitat de Catalunya; un 獻nforme sobre la posible inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 2/1974, de colegios profesionales, modificada por la Ley '髆nibus', y de las disposiciones transitorias tercera, cuarta y final primera de la Ley 25/2009� y, asimismo, un 獻nforme-propuesta sobre la posible inconstitucionalidad de determinados preceptos de la 'Ley 髆nibus' y de la Ley 2/1974, sobre colegios profesionales.�

En la misma fecha se registr� otro informe de la Secretar韆 General del Departamento de Cultura y Medios de Comunicaci髇 sobre la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificaci髇 de diversas leyes para su adaptaci髇 a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Fundamentos jur韉icos

Primero. Los requisitos de la solicitud y el objeto del Dictamen

La Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatut鄏ies (en adelante, LCGE) establece en su art韈ulo 24.2 que el escrito de solicitud de dictamen 玠ebe indicar los preceptos, votos particulares y enmiendas que suscitan dudas de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad, los preceptos de la Constituci髇 o del Estatuto que se estiman vulnerados y los motivos en que se fundamenta la solicitud�.

En su Dictamen 3/2010, de 1 de marzo, el Consell de Garanties Estatut鄏ies subray� la importancia de cumplir debidamente estos requisitos por parte de los 髍ganos que est醤 legitimados para solicitar un dictamen. En este sentido, el Consell estableci� que 玁o se trata de simples requisitos formales a馻didos por la Ley del Consell de Garanties Estatut鄏ies sino que adquieren sentido para la propia configuraci髇 de los dict醡enes del Consell porque refuerzan el principio de constitucionalidad y de estatutariedad de las normas aprobadas por el Parlamento, y obligan a plantear la posible contradicci髇 de las normas legales con la Constituci髇 o el Estatuto de forma concreta y fundamentada� (FJ 1).

El escrito de solicitud del presente Dictamen, que tuvo entrada en el Consell de Garanties Estatut鄏ies el pasado 16 de febrero, cumple los mencionados requisitos procedimentales, de legitimaci髇 (art. 23.f LCGE) y de car醕ter material del art韈ulo 24.2 de la mencionada Ley.

Los preceptos sobre los que plantea la duda de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad quedan delimitados de forma precisa. Asimismo, la fundamentaci髇 de los motivos que justifican la consulta resulta suficiente a fin de que este Consell pueda pronunciarse al respecto en su Dictamen.

El objeto del Dictamen lo constituye la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificaci髇 de diversas leyes para su adaptaci髇 a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 25/2009) y, en concreto, una serie de modificaciones introducidas en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales y en el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual.

Los preceptos de la Ley 25/2009 que son objeto de este Dictamen solicitado por el Gobierno de la Generalitat son, en primer lugar, algunos de los que han introducido modificaciones en la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales:

• - El apartado Cinco, del art韈ulo 5, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 3 (Colegiaci髇) de la Ley 2/1974, que pasa a establecer en su apartado segundo: 玈er� requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando as� lo establezca una ley estatal [...]�.
• - El apartado Once, del art韈ulo 5, que a馻de un nuevo art韈ulo 11 (Memoria anual) a la Ley 2/1974, de acuerdo con el cual: 獿as organizaciones colegiales estar醤 sujetas al principio de transparencia en su gesti髇. Para ello, cada una de ellas deber� elaborar una memoria anual que contenga al menos la informaci髇 siguiente: [...]�.
• - El apartado Trece, del art韈ulo 5, que a馻de un nuevo art韈ulo 13 (Visado) a la Ley 2/1974, seg鷑 el cual: �1. Los Colegios de profesiones t閏nicas visar醤 los trabajos profesionales en su 醡bito de competencia 鷑icamente cuando se solicite por petici髇 expresa de los clientes, incluidas las Administraciones P鷅licas cuando act鷈n como tales, o cuando as� lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto, previa consulta a los colegiados afectados, de acuerdo con los siguientes criterios: [...]�.
• - El apartado Catorce, del art韈ulo 5, que a馻de un nuevo art韈ulo 14 (Prohibici髇 de recomendaciones sobre honorarios) a la Ley 2/1974, seg鷑 el cual: 獿os Colegios Profesionales y sus organizaciones colegiales no podr醤 establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientaci髇, recomendaci髇, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales, salvo lo establecido en la Disposici髇 adicional cuarta.�
• - La disposici髇 transitoria tercera (Vigencia de la exigencia de visado colegial), que dispone: 獷n el plazo m醲imo de cuatro meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno aprobar� un Real Decreto que establezca los visados que ser醤 exigibles de acuerdo con lo previsto en el art韈ulo 13 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales [...]�.
• - La disposici髇 transitoria cuarta (Vigencia de las obligaciones de colegiaci髇), que dispone: 獷n el plazo m醲imo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Aut髇omas, remitir� a las Cortes Generales un Proyecto de ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiaci髇.

Dicho Proyecto deber� prever la continuidad de la obligaci髇 de colegiaci髇 en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial inter閟 p鷅lico, como pueden ser la protecci髇 de la salud y de la integridad f韘ica o de la seguridad personal o jur韉ica de las personas f韘icas.

Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendr醤 las obligaciones de colegiaci髇 vigentes.�

Y, finalmente, el p醨rafo tercero de la disposici髇 final primera (T韙ulo competencial), cuando establece: 獿o dispuesto en el art韈ulo 5 se dicta al amparo de art韈ulo 149.1.18� y 30� de la Constituci髇, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia para dictar las bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas y para la regulaci髇 de las condiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de t韙ulos profesionales�.

En segundo lugar, tambi閚 es objeto de este Dictamen el art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Modificaci髇 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, regularizando, aclarando y armonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia, aprobado por Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril), concretamente su apartado Uno, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 147 (Requisitos) del mencionado texto refundido, que pasa a establecer:

獿as entidades legalmente constituidas que tengan establecimiento en territorio espa駉l y pretendan dedicarse, en nombre propio o ajeno, a la gesti髇 de derechos de explotaci髇 u otros de car醕ter patrimonial, por cuenta y en inter閟 de varios autores u otros titulares de derechos de propiedad intelectual, deber醤 obtener la oportuna autorizaci髇 del Ministerio de Cultura, con objeto de garantizar una adecuada protecci髇 de la propiedad intelectual. Esta autorizaci髇 habr� de publicarse en el 'Bolet韓 Oficial del Estado' [...].�

En relaci髇 con las modificaciones introducidas en la Ley 2/1974, el Gobierno de la Generalitat remarca que, seg鷑 la disposici髇 final primera de la Ley 25/2009, el Estado invoca 玸us competencias exclusivas sobre las bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas� ( art. 149.1.18 CE) y sobre 玪a regulaci髇 de las condiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de los t韙ulos acad閙icos y profesionales� ( art. 149.1.30 CE), para amparar la modificaci髇 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales. En sentido opuesto, el Gobierno de la Generalitat afirma que se podr韆 considerar que la nueva regulaci髇 vulnera el art韈ulo 125 del Estatuto de autonom韆 de Catalu馻, de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de colegios profesionales salvando, en relaci髇 con estas concretas corporaciones, lo establecido en el apartado 2 del mismo art韈ulo -de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definici髇 de los colegios y sobre los requisitos para su creaci髇 y para ser miembro de los mismos- y respetando lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de Constituci髇; as� como tambi閚 le corresponde la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales y lo dispuesto en los propios art韈ulos 36 y 139 CE.

Y, en relaci髇 con las modificaciones introducidas por el art韈ulo 42 de la Ley 25/2009 al art韈ulo 147 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, regularizando, aclarando y harmonizando las disposiciones legales vigentes sobre la materia, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, el Gobierno de la Generalitat sostiene que, si bien el Estado dispone de la competencia exclusiva sobre 獿a legislaci髇 sobre la propiedad intelectual� ( art. 149.1.9 CE), la previsi髇 del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 147 del texto refundido, no respeta la competencia ejecutiva de la Generalitat prevista en el art韈ulo 155.1.b EAC sobre la autorizaci髇 y la revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻.

Una vez verificado por este Consell que los requisitos formales y materiales de la solicitud de dictamen son conformes con las prescripciones de los art韈ulos 23.f y 24.2 LCGE y, asimismo, una vez delimitado su objeto, nos corresponde ahora fijar el marco que delimita la controversia competencial planteada en la mencionada solicitud. Con esta finalidad y en relaci髇 con la controversia competencial relativa a los colegios profesionales, abordaremos, en primer lugar, los c醤ones que para la interpretaci髇 del marco competencial en juego nos ofrecen la transposici髇 o la ejecuci髇 del derecho europeo por la legislaci髇 estatal, la materia competencial de colegios profesionales del art韈ulo 36 CE y el principio de integraci髇 constitucional del art韈ulo 139 CE. En segundo lugar, analizaremos los criterios a tener en cuenta en relaci髇 con la controversia referida a las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual.

Segundo. La Directiva 2006/123/CE y la transposici髇 del Derecho europeo

1. El primer punto de referencia jur韉ica que preside la controversia competencial que plantea la solicitud de dictamen se encuentra en el proceso institucional que se deriva de la ejecuci髇 y aplicaci髇 del Derecho europeo o Derecho comunitario por parte de un Estado miembro de la Uni髇 Europea. Especialmente, como en el caso del Estado espa駉l, cuando este se organiza como un estado compuesto a trav閟 de un sistema constitucional de descentralizaci髇 pol韙ica, que ha sido denominado Estado de las autonom韆s.

Pues bien, la disposici髇 europea que ha sido objeto de ejecuci髇 por parte del legislador estatal es la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, Directiva 2006/123/CE). Se trata de una disposici髇 de la Uni髇 Europea de decisiva importancia sobre el r間imen de los servicios en la medida en que ha introducido un intenso proceso de liberalizaci髇 en el que la regla es el principio de libertad, mientras que la excepci髇 es la autorizaci髇 decidida por las autoridades p鷅licas. Su objeto versa sobre el r間imen de servicios y no sobre los colegios profesionales o las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual. Sin embargo, resulta evidente que la incidencia de esta Directiva europea sobre la controversia competencial que motiva este Dictamen es relevante. As� lo ponen de manifiesto algunos considerandos y preceptos de esta.

Por ejemplo, entre los primeros hay que destacar el considerando 39, en el qual se dice que 獷l concepto de 'r間imen de autorizaci髇' debe abarcar, entre otros, los procedimientos administrativos mediante los cuales se conceden autorizaciones, licencias [...] pero tambi閚 la obligaci髇, para poder ejercer una actividad, de estar inscrito en un colegio profesional�; o el considerando 54, por el que se reconoce que 獿a posibilidad de acceder a una actividad de servicios solo debe quedar supeditada a la obtenci髇 de una autorizaci髇 por parte de las autoridades competentes cuando dicho acto cumpla los criterios de no discriminaci髇, necesidad y proporcionalidad�; y tambi閚 el considerando 59, en el que se expone que 獵omo norma general, la autorizaci髇 debe dar al prestador la posibilidad de acceder a la actividad de servicios o de ejercerla en todo el territorio nacional, salvo que una raz髇 imperiosa de inter閟 general justifique una limitaci髇 territorial.�

Y, en cuanto a sus preceptos, la Directiva 2006/123/CE define 玶equisito� como 玞ualquier obligaci髇, prohibici髇, condici髇 o l韒ite previstos en las disposiciones legales [...] o derivados [...] de las normas de los colegios profesionales [...]� (art. 4.7); y 玜utoridad competente� como 玞ualquier organismo o entidad, en un Estado miembro, que lleve a cabo el control o la regulaci髇 de las actividades de servicios y, concretamente, las autoridades administrativas [...], los colegios profesionales [...]� (art. 4.9). Adem醩, en lo que se refiere a las condiciones para la concesi髇 de la autorizaci髇, prescribe que: 獷l presente art韈ulo no cuestiona el reparto de competencias locales o regionales de las autoridades del Estado miembro habilitadas para conceder dichas autorizaciones� (art. 10.7), precepto especialmente relevante para la controversia competencial que plantea el objeto de la solicitud de dictamen.

La disposici髇 estatal que ha llevado a cabo la transposici髇, aunque parcial, de la Directiva 2006/123/CE, ha sido la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. L骻icamente, en la misma l韓ea que la Directiva, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, prev� en una serie de preceptos la concepci髇 liberalizadora de los servicios. Como, por ejemplo, el art韈ulo 5, relativo a los reg韒enes de autorizaci髇: 獿a normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podr� imponer a los prestadores un r間imen de autorizaci髇, salvo excepcionalmente [...]�; o el art韈ulo 10.b sobre los requisitos prohibidos: 玃rohibici髇 de estar establecido en varios Estados miembros o de estar inscrito en los registros o colegios o asociaciones profesionales de varios Estados miembros�; o el art韈ulo 12.2.b sobre la libre prestaci髇 de servicios para prestadores de otro Estado miembro: �2. En ning鷑 caso, el ejercicio de una actividad de servicios por estos prestadores en territorio espa駉l podr� ser restringido mediante: [...] b) La obligaci髇 de que el prestador obtenga una autorizaci髇 concedida por autoridades espa駉las, o deba inscribirse en un registro o en colegio o asociaci髇 profesional espa駉les�.

Asimismo, en el Parlamento de Catalu馻, est� pendiente de aprobaci髇 el Proyecto de ley de bases de delegaci髇 en el Gobierno para la adecuaci髇 de normas con rango de ley a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (n鷐. de expediente 200-0075/08).

Vistos estos referentes normativos que han provocado la solicitud de dictamen, y con el fin de delimitar el 醡bito en el que transcurre la controversia competencial suscitada, es pertinente retener desde ahora lo que la jurisprudencia comunitaria, as� como la emitida por el Tribunal Constitucional, han establecido sobre la incidencia que la ejecuci髇 del Derecho comunitario ha de tener para los estados miembros en el seno del sistema institucional interno de cada Estado.

Sobre este particular, hay que recordar aqu� la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE), de 15 de diciembre de 1971, que es el leading case sobre el principio de cooperaci髇 en la ejecuci髇 del Derecho comunitario por los estados miembros, previsto en el antiguo art韈ulo 5 del Tratado de la Comunidad Econ髆ica Europea (su equivalencia se encuentra en el art韈ulo 2.3 del Tratado de funcionamiento de la Uni髇 Europea).

En esta decisi髇, el Tribunal de Luxemburgo fij� su criterio en la ratio decidendi por la que estableci� que:

玔...] considerando que si, en virtud del art韈ulo 5 del Tratado, los estados miembros est醤 obligados a adoptar todas las medidas generales o particulares adecuadas para asegurar la ejecuci髇 de las obligaciones que derivan del Tratado, les corresponde determinar las instituciones que, en el ordenamiento interno, tendr醤 competencia para adoptar dichas medidas�.

Por lo tanto, seg鷑 el criterio establecido por el Tribunal de Luxemburgo, cuando los tratados que conforman el derecho originario, o el derecho derivado europeo, reconocen poderes a los estados miembros o les imponen obligaciones con la finalidad de aplicar el Derecho comunitario:

玔...] la cuesti髇 de saber de qu� manera el ejercicio de estas obligaciones pueden ser confiadas por los Estados miembros en determinados 髍ganos internos, corresponde 鷑icamente al sistema constitucional de cada Estado�. (STJCE, 15/XII/1971, caso International Fruit Company NV/Produktschap voor grenten en fruit 51-54/71, 3.� y 4.� considerandos)

En un tiempo m醩 pr髕imo, y en el mismo sentido anterior de deferencia jurisprudencial hacia el sistema institucional interno de cada estado miembro, hay que evocar tambi閚 la STJCE de 13 de septiembre de 2001 (caso C-417/99, Comisi髇 de las Comunidades Europeas/Espa馻), en la que el Tribunal recuerda que:

玔...] todo Estado miembro es libre para distribuir, como considere oportuno, las competencias internas y de ejecutar una Directiva por medio de disposiciones de las autoridades regionales o locales. Esta distribuci髇 de competencias, sin embargo, no puede dispensarle de la obligaci髇 de garantizar que las disposiciones de la Directiva sean fielmente reflejadas en el Derecho interno� (en el mismo sentido, tambi閚 las Sentencias de 14 de enero de 1998, casos acumulados 227/85 a 230/85 Comisi髇/B閘gica, y de 28 de febrero de 1991, caso C-131/88 Comisi髇/Alemania).

La jurisprudencia comunitaria, pues, remite a la autonom韆 institucional de los estados miembros la determinaci髇 de cu醠es han de ser las administraciones y cu醠es los 髍ganos competentes de su organizaci髇 interna encargados de la ejecuci髇 y la aplicaci髇 del Derecho comunitario. Ello comporta, l骻icamente, que en los supuestos de estados de naturaleza compuesta, como es el caso, entre otros, de Alemania, B閘gica, Austria, etc., y naturalmente Espa馻, esta ejecuci髇 debe ser respetuosa con el sistema interno de distribuci髇 de competencias.

En coherencia con esta doctrina general prefigurada por la jurisprudencia de Luxemburgo, y ya de forma m醩 concreta, el Tribunal Constitucional ha se馻lado que la ejecuci髇 del Derecho comunitario debe hacerse respetando la distribuci髇 de competencias establecida por la Constituci髇 y los estatutos de autonom韆. En este sentido, el leading case que tambi閚 hay que invocar es el que representa la STC 79/1992, de 28 de mayo, relativo a diversos conflictos de competencia promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat y el Gobierno Vasco, que impugnaron una serie de 髍denes ministeriales relacionadas con la ejecuci髇 de ayudas comunitarias. En esta Resoluci髇 el Tribunal afirm� la competencia de la comunidad aut髇oma para la ejecuci髇 o aplicaci髇 en su territorio de una norma de Derecho comunitario, en los t閞minos siguientes:

玔...] la soluci髇 a este problema competencial debe hallarse atendiendo exclusivamente al r間imen de competencias que establecen la Constituci髇 y los Estatutos de Autonom韆. Desde esta perspectiva hay que entender que el acto de pago de las ayudas es un acto de ejecuci髇 que, conforme a las reglas generales antes expuestas, debe corresponder en principio a las Comunidades Aut髇omas con competencia en la materia�. (FJ 5)

En consecuencia, es de acuerdo con esta jurisprudencia que reclama el respeto a la distribuci髇 interna de las competencias de cada Estado, para determinar una correcta ejecuci髇 del Derecho comunitario, que hay que ubicar la controversia competencial sobre las materias competenciales referidas a colegios profesionales y entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual que ha motivado la solicitud de dictamen.

Sobre este particular, hemos hecho referencia anteriormente al art韈ulo 10.7 de la Directiva 2006/123/CE que habilita a la Ley estatal 25/2009, que es tambi閚 coherente en esta cuesti髇 cuando prescribe la autonom韆 institucional de los estados y el respeto de su sistema interno de distribuci髇 competencial tal como lo tengan constitucionalmente organizado.

Y, en este marco, es preciso mencionar, sin duda, el referente normativo del art韈ulo 113 EAC que, a la hora de determinar la tipolog韆 de las competencias, establece que: 獵orresponde a la Generalitat el desarrollo, la aplicaci髇 y la ejecuci髇 de la normativa de la Uni髇 Europea cuando afecte al 醡bito de sus competencias, en los t閞minos que establece el t韙ulo V�. Asimismo, respecto de las relaciones de la Generalitat con la Uni髇 Europea, el Estatuto prescribe que 獿a Generalitat aplica y ejecuta el derecho de la Uni髇 Europea en el 醡bito de sus competencias. La existencia de una regulaci髇 europea no modifica la distribuci髇 interna de competencias que establecen la Constituci髇 y el presente Estatuto� (art. 189.1 EAC).

Por lo tanto, los criterios para una adecuada relaci髇 entre el Derecho comunitario y su ejecuci髇 por el Derecho estatal, expuestos hasta ahora, han de ser un primer par醡etro o canon para llevar a cabo nuestra interpretaci髇 de la controversia competencial que suscita la solicitud de dictamen, formulada por el Gobierno, en relaci髇 con las modificaciones operadas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales y el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual.

En este sentido, deberemos determinar si la transposici髇 de la Directiva 2006/123/CE, llevada a cabo por la mencionada Ley 25/2009, respeta el sistema constitucional de reparto de competencias, determinado por la Constituci髇 y el Estatuto. Sobre todo, porque el Estado invoca en favor de su competencia los t韙ulos del art韈ulo 149.1.18 CE y 149.1.30 CE. En cuanto al primero, como es bien sabido, la STC 32/1981, de 28 de julio (FJ 5), proclam� que el Estado puede regular con car醕ter general los principios y las reglas b醩icas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones p鷅licas, de manera que la potestad de autoorganizaci髇 de las comunidades aut髇omas tiene como l韒ite el desarrollo de dichas bases establecidas por el Estado. En consecuencia, deberemos determinar si este canon opera o no en el caso que ahora se nos plantea.

Asimismo, el Estado invoca el t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.30 CE, relativo a la regulaci髇 de las condiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de los t韙ulos acad閙icos y profesionales. Sobre este particular, la STC 42/1981, de 22 de diciembre, dice que esta competencia 玔...] comprende como tal la competencia para establecer los t韙ulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista acad閙ico como para el ejercicio de profesiones tituladas [...]� (FJ 3). En este caso, ser� preciso determinar si esta competencia estatal incide o no sobre la regulaci髇 que la Ley hace en materia de colegios profesionales.

A continuaci髇, trataremos el r間imen competencial que, de forma espec韋ica, constituye el objeto de dictamen. En primer lugar, la competencia relativa a colegios profesionales y, posteriormente, la que corresponde a las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual que, por este orden, pasamos a analizar acto seguido.

Tercero. El r間imen competencial sobre colegios profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas

1. El siguiente par醡etro que debemos tener en cuenta para nuestro pronunciamiento es el reparto de competencias entre el Estado y la Generalitat en materia de colegios profesionales. Es preciso recordar que los preceptos de la Ley 25/2009, objeto de la solicitud, fueron dictados al amparo del art韈ulo 149.1.18 y 30 CE, tal como establece la disposici髇 final primera de la propia Ley. Por su parte, el Gobierno denuncia en su solicitud de dictamen una eventual vulneraci髇 del art韈ulo 125 EAC (獵orporaciones de derecho p鷅lico y profesiones tituladas�).

Para la correcta definici髇 de este par醡etro, debemos partir del 鷏timo precepto estatutario mencionado, ya que la aprobaci髇 del Estatuto de 2006 ha introducido un cambio en el bloque de la constitucionalidad.

El art韈ulo 125 EAC, referido a las corporaciones de derecho p鷅lico y profesiones tituladas, espec韋icamente en lo que afecta a los colegios profesionales, establece que:

�1. Corresponde a la Generalitat, en materia de Colegios Profesionales, Academias, [...] y otras corporaciones de derecho p鷅lico representativas de intereses econ髆icos y profesionales, la competencia exclusiva, excepto en lo previsto en los apartados 2 y 3. Esta competencia, respetando lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇, incluye en todo caso:

a) La regulaci髇 de la organizaci髇 interna, del funcionamiento y del r間imen econ髆ico, presupuestario y contable, as� como el r間imen de colegiaci髇 y adscripci髇, de los derechos y deberes de sus miembros y del r間imen disciplinario.

b) La creaci髇 y la atribuci髇 de funciones.

[...]

2. Corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definici髇 de las corporaciones a que se refiere el apartado 1 y sobre los requisitos para su creaci髇 y para ser miembro de las mismas.

[...]

4. Corresponde a la Generalitat, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales y lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇, la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, que incluye en todo caso:

a) La determinaci髇 de los requisitos y las condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas as� como de los derechos y las obligaciones de los profesionales titulados y del r間imen de incompatibilidades. [...]�

En la medida en que los apartados 1, 2 (por la remisi髇 que efect鷄 al ap. 1) y 4 del art韈ulo 125 EAC, se refieren expresamente a los l韒ites de los art韈ulos 36 y 139 CE, es preciso analizar su alcance constitucional a fin de delimitar la competencia de la Generalitat sobre la materia relativa a los colegios profesionales.

2. El art韈ulo 36 CE es el relativo al reconocimiento constitucional de los colegios profesionales. Este precepto constitucional aparece contemplado como parte integrante de los derechos y los deberes de los ciudadanos (cap韙ulo II del t韙ulo I CE). Establece lo siguiente: 獿a ley regular� las peculiaridades propias del r間imen jur韉ico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deber醤 ser democr醫icos.�

Sobre el significado de este precepto constitucional, el Tribunal Constitucional pronto se馻l� que no era norma atributiva de competencias (STC 20/1988, de 18 de febrero, FJ 3). Por su parte, las comunidades aut髇omas que desde el inicio del proceso auton髆ico accedieron a las competencias del art韈ulo 149.1 CE en lo no reservado al Estado -salvo el caso de Galicia- asumieron competencias exclusivas en materia de colegios profesionales. As�, Catalu馻 legisl� con prontitud sobre la materia mediante la Ley 13/1982, de 17 de diciembre, de colegios profesionales, modificada por el Decreto legislativo 1/1986, de 4 de agosto. Y en un tiempo m醩 reciente, la Ley 7/2006, de 31 de mayo, de ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, que previamente fue objeto del Dictamen del Consell Consultiu n鷐. 271, de 21 de marzo de 2006. Esta Ley ya ha sido modificada por la Ley 4/2008, de 24 de abril, del libro tercero del C骴igo Civil de Catalu馻, relativo a las personas jur韉icas.

Es preciso se馻lar que el art韈ulo 36 CE no atribuye una competencia expresa al Estado sobre colegios profesionales, ni estos se mencionan en el listado de competencias estatales del art韈ulo 149.1 CE. Sin embargo, ello no comporta que el Estado carezca de toda competencia en este 醡bito. En efecto, de acuerdo con una jurisprudencia constitucional consolidada, los colegios profesionales se asimilan, aunque parcialmente, a las administraciones p鷅licas en su dimensi髇 de entes corporativos. Y por esta raz髇, el Estado dispone de la competencia para la fijaci髇 de 獿as bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas [...]� (art. 149.1.18 CE). As� lo pusieron de relieve, entre otras, las Sentencias 76/1983, de 5 de agosto, 123/1987, de 15 de julio y, especialmente, la 20/1988, de 18 de febrero, que, en su Fundamento Jur韉ico 4, subray� los rasgos m醩 caracter韘ticos:

玔...] los Colegios Profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que tambi閚 atienden a finalidades de inter閟 p鷅lico, en raz髇 de las cuales se configuran legalmente como personas jur韉ico-p鷅licas o Corporaciones de Derecho P鷅lico cuyo origen, organizaci髇 y funciones no dependen s髄o de la voluntad de los asociados, sino tambi閚, y en primer t閞mino, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales [...]�.

Los elementos de semejanza con las administraciones p鷅licas territoriales residen en el hecho de que los colegios profesionales son entes con personalidad juridicop鷅lica, lo que comporta el ejercicio de funciones de car醕ter p鷅lico atribuidas por la ley o delegadas por la Administraci髇, aunque sus fines sean de naturaleza privada. La competencia estatal sobre los colegios profesionales deriva precisamente de su condici髇 de administraciones p鷅licas impropias y, por esta raz髇, se limita 鷑icamente a 玪as bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas� ( art. 149.1.18 CE), que es el t韙ulo en el que se ha amparado la Ley 25/2009 para modificar diversos preceptos de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios profesionales.

Ahora bien, fijado el paralelismo de los colegios profesionales con las administraciones p鷅licas de naturaleza territorial, entendidos, por lo tanto, como administraciones p鷅licas impropias, el Tribunal precis� la delimitaci髇 constitucional del alcance del art韈ulo 36 CE.

La jurisprudencia constitucional tambi閚 ha establecido que de la Constituci髇 no puede deducirse la existencia de un 鷑ico modelo de colegio profesional. As�, en la Sentencia 330/1994, de 15 de diciembre (FJ 9), ha establecido que:

獻nteresa recordar que la Constituci髇 no impone en su art. 36 un 鷑ico modelo de Colegio profesional. Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos pueden englobarse por el legislador estatal, en ejercicio de su competencia para formalizar normas b醩icas de las Administraciones p鷅licas ex art. 149.1.18 de la Constituci髇, situaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones p鷅licas en r間imen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesi髇 liberal, y con colegiaci髇 forzosa o libre�.

Por 鷏timo, de esta jurisprudencia se ha hecho eco en parte tambi閚 el Consell Consultiu, con motivo de su Dictamen n鷐. 271, de 21 de marzo de 2006, Fundamento IV.3.A, relativo al Proyecto de ley de ejercicio de profesiones tituladas y de colegios profesionales.

Al tratar la naturaleza jur韉ica de los colegios profesionales, as� como tambi閚 el sentido de la colegiaci髇 obligatoria, el antiguo Consell afirm� que esta 玡s un prius imprescindible para poder ejercer una determinada actividad profesional, que supone someter al profesional bajo el control de una corporaci髇 [...]. Y, toda vez que se trata de un condicionamiento de obligatorio cumplimiento para poder ejercer, estamos ante una medida que limita el derecho de asociaci髇 desde su vertiente negativa o derecho a no asociarse, as� como tambi閚 el derecho al libre ejercicio de la profesi髇�. Ello no obstante, es preciso matizar que no se puede deducir de forma categ髍ica que la incorporaci髇 a un colegio sea una expresi髇 t韕ica del derecho de asociaci髇 del art韈ulo 22 CE, sino una manera espec韋ica de asociacionismo corporativo en defensa de intereses profesionales. As�, la STC 89/1989, de 11 de mayo, Fundamentos Jur韉icos 4 y 5, asume el criterio mayoritario sostenido por la doctrina, seg鷑 el cual se tratar韆 de corporaciones que, junto con los fines que son propios a su base asociativa, cumplen determinados fines p鷅licos atribuidos por la ley.

Esta argumentaci髇 que ahora subrayamos sobre la incidencia del r間imen de colegiaci髇 en el ejercicio de los derechos y libertades, que est醤 relacionados con el r間imen de los colegios profesionales, es relevante a los efectos de nuestro Dictamen, y deberemos recuperarla m醩 adelante cuando deba precisarse el alcance de las competencias de la Generalitat sobre esta materia.

3. El art韈ulo 139 CE establece un principio general de integraci髇 constitucional sobre derechos y obligaciones, la libertad de circulaci髇 y establecimiento de personas y tambi閚 la libertad de circulaci髇 de bienes. Este precepto forma parte de los principios de integraci髇 constitucional que son propios de un Estado compuesto. Dispone lo siguiente: �1. Todos los espa駉les tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. 2. Ninguna autoridad podr� adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulaci髇 y establecimiento de las personas y la libre circulaci髇 de bienes en todo el territorio espa駉l�.

De entrada, hay que remarcar que, cuando en sus diversos apartados el art韈ulo 125 EAC establece las competencias de la Generalitat en materia de colegios profesionales haciendo expresa referencia a que deben respetar lo dispuesto en el art韈ulo 139 CE, no se est� remitiendo a un precepto delimitador de competencias. M醩 bien al contrario, se est� refiriendo a un principio constitucional concebido para integrar el ordenamiento jur韉ico que configura la dualidad normativa que forma el bloque de la constitucionalidad: Constituci髇 y Estatuto. Por lo tanto, las competencias que prescribe el art韈ulo 125 EAC se insertan, por remisi髇, en el marco constitucional. Ser� preciso, sin embargo, definir el sentido de este marco y, por lo tanto, precisar el alcance del principio de integraci髇 del art韈ulo 139 CE.

En relaci髇 con su apartado 1, 玊odos los espa駉les tienen los mismos derechos y las mismas obligaciones [...]�, debemos subrayar, antes que nada, y m醩 all� del car醕ter tajante de la formulaci髇 constitucional, que el sentido de este precepto no comporta en ning鷑 caso la exigencia de una completa o absoluta igualdad de derechos.

Desde su primera jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha ido haciendo hincapi� en que del art韈ulo 139.1 CE no nace ninguna exigencia de uniformidad absoluta de derechos en todo el territorio espa駉l (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2). Una regla interpretativa que ha sido reiterada en decisiones m醩 pr髕imas (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 13), que han ratificado esta doctrina calific醤dola de tradicional del Tribunal.

M醩 concretamente, la igualdad de derechos y obligaciones prescrita no impide, en el ejercicio de la autonom韆 pol韙ica, de manera natural e ineludible, la existencia de diferencias en las posiciones jur韉icas de las personas, en derechos y obligaciones (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 15). El l韒ite a estas diferencias se encuentra en el cat醠ogo de derechos y libertades reconocidos en la Constituci髇 en su t韙ulo I, que es la garant韆 y, al mismo tiempo, la medida de la igualdad de las personas en todo el territorio del Estado. Es lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado la preservaci髇 de las 玴osiciones jur韉icas fundamentales� de las personas ante los poderes p鷅licos, que deber醤 ser iguales para todas las personas en todo el territorio (STC 37/1981, cit. FJ 2 y 25/1981, de 14 de julio, FJ 5).

Por lo tanto, es preciso indicar que el art韈ulo 139.1 CE no constituye un t韙ulo atributivo de competencias al Estado en materia de derechos (STC 52/1988, de 24 de marzo, FJ 3; 225/1993, de 8 de julio, FJ 3); ni tampoco es un fundamento de la igualdad de derechos constitucionales de las personas en todo el territorio del Estado, como as� lo ha mantenido la STC 247/2007, de 12 de diciembre (FJ 4 y 13). En realidad, el significado de este principio de integraci髇 constitucional es la prohibici髇 de discriminaci髇 por motivos de car醕ter territorial que se deriva del principio de igualdad en los estados compuestos, especialmente de los modelos federales, como es el caso de los Estados Unidos (Privileges and Immunities Clause, del art韈ulo IV, secci髇 2� de la Constituci髇 de 1787). En este sentido, el precedente m醩 evidente del art韈ulo 139.1 CE en el constitucionalismo espa駉l se encuentra en el art韈ulo 17 de la Constituci髇 de 1931 de la II Rep鷅lica que estableci� que: 玔...] en las regiones aut髇omas no se podr� regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del pa韘 y los dem醩 espa駉les�.

4. Asimismo, en la medida en que tambi閚 tiene incidencia en la controversia competencial que suscita la emisi髇 de este Dictamen, hay que determinar ahora el alcance que para las competencias de la Generalitat puede tener el apartado 2 del art韈ulo 139 CE, que establece que: 玁inguna autoridad podr� adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulaci髇 y el establecimiento de las personas y la libre circulaci髇 de bienes por todo el territorio espa駉l�.

Respecto del art韈ulo 139 apartado 2 CE, como ya hemos dicho igualmente en relaci髇 con su apartado 1, lo que prescribe no es el fundamento ni la garant韆 principal de la unidad de mercado ni de la unidad econ髆ica. Estos principios encuentran la garant韆 en un instrumento de m醩 entidad, como es el t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.13 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer 玪as bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica� (entre otras, las STC 186/1988, de 17 de octubre, FJ 2 y 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3). T韙ulo del cual, por otro lado, el Tribunal ha hecho un uso frecuente.

Por lo tanto, el art韈ulo 139.2 CE tampoco es un t韙ulo de atribuci髇 de competencias al Estado (STC 95/1984, de 18 de octubre, FJ 7). M醩 bien al contrario, en el marco de la estructura compuesta del Estado, y ante la eventualidad de la diversidad de intervenciones sobre la unidad del mercado, lo que este precepto significa es un l韒ite al ejercicio de las competencias de los poderes p鷅licos. Especialmente, los del 醡bito auton髆ico y, en este sentido, el l韒ite comporta la prohibici髇 de interponer obst醕ulos a la libre circulaci髇 y el libre establecimiento de personas, as� como a la libre circulaci髇 de bienes en todo el territorio estatal.

Sobre la aplicaci髇 de este l韒ite, la jurisprudencia constitucional ha se馻lado que no toda incidencia en la libre circulaci髇 constituye un obst醕ulo a 閟ta. Solamente podr醤 calificarse como tal las medidas que intencionadamente busquen este objetivo obstaculizador o bien las dem醩 que tengan consecuencias objetivas que 玦mpliquen el surgimiento de obst醕ulos que no guardan relaci髇 con el fin constitucionalmente l韈ito� que persiguen, o que 玞onstituyen obst醕ulos graves o desproporcionados� respecto de la finalidad leg韙ima (STC 37/1981, cit. FJ 2).

Por lo tanto, este es el contexto normativo y jurisprudencial en el que se inserta la referencia que el art韈ulo 125 EAC hace a los preceptos 36 y 139 CE y que nos permite encajar, con car醕ter general, el objeto de la solicitud de dictamen.

Cuarto. El r間imen competencial sobre las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual

La segunda parte de la solicitud de dictamen versa sobre las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual. Como se ha se馻lado en los antecedentes, el apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009 da una nueva redacci髇 al art韈ulo 147 del Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, en el sentido que prescribe que el otorgamiento de autorizaci髇 a las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual corresponde al Ministerio de Cultura.

Actualmente, estas entidades act鷄n sin 醤imo de lucro y tienen por objeto la gesti髇 de derechos de explotaci髇 y de otros de car醕ter patrimonial, por cuenta y en inter閟 de autores y, en general, de titulares de derechos de propiedad intelectual (autores, artistas, productores, etc.).

De acuerdo con lo que establece el apartado primero del art韈ulo 150 (Legitimaci髇) del Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, 獿as entidades de gesti髇, una vez autorizadas, estar醤 legitimadas, en los t閞minos que resulten de sus propios estatutos, para ejercer los derechos confiados a su gesti髇 y hacerlos valer en toda clase de procedimientos administrativos y judiciales�.

El Ministerio de Cultura ha autorizado diversas entidades de gesti髇 en funci髇 de la naturaleza de la actividad generadora de derechos de propiedad intelectual (por ejemplo, adem醩 de la SGAE, es preciso mencionar CEDRO, DAMA, AGEDI, etc.).

En esta materia, la Constituci髇 atribuye al Estado la competencia exclusiva de 獿egislaci髇 sobre propiedad intelectual [...]� (art. 149.1.9 CE).

En relaci髇 con las entidades gestoras antes mencionadas, el art韈ulo 155.1.b EAC establece por su parte que 獵orresponde a la Generalitat de Catalu馻, la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual, que incluye en todo caso: [...] b) La autorizaci髇 y la revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻, as� como asumir tareas complementarias de inspecci髇 y control de la actividad de dichas entidades�.

Ello no obstante, como ya hemos dicho, el apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 147 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, establece que la competencia para autorizar estas entidades gestoras corresponde al Ministerio de Cultura.

El Tribunal Constitucional declar� que esta competencia ejecutiva corresponde al Estado. En efecto, la STC 196/1997, de 13 de noviembre, sobre la Ley 22/1987, de 11 de noviembre, de propiedad intelectual, interpret� que correspond韆 al Estado la mencionada competencia ejecutiva, entendiendo que el acto de autorizaci髇 era una forma m醩 mediante la cual se expresaba la legislaci髇 estatal. De acuerdo con esto, en este caso el Tribunal se alej� de su doctrina respecto de lo que, hasta entonces, y como regla general, hab韆 entendido por 玪egislaci髇�: un 醡bito formal de normas que incluye las normas con rango de ley y los reglamentos normativos, pero no los actos de ejecuci髇 (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 3 y 4).

Sin embargo, la modificaci髇 operada en el seno del bloque de la constitucionalidad, de acuerdo con la previsi髇 del nuevo Estatuto de 2006, que atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva (155.1.b EAC) sobre las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual, supone un cambio en el canon de enjuiciamiento de la controversia competencial sobre esta materia. Un canon del que tambi閚 forma parte la definici髇 de las competencias ejecutivas de la Generalitat del art韈ulo 112 EAC: 獵orresponde a la Generalitat, en el 醡bito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobaci髇 de las disposiciones para la ejecuci髇 de la normativa del Estado, y tambi閚 la funci髇 ejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organizaci髇 de su propia administraci髇 y, en general, todas las funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administraci髇 p鷅lica�.

Una vez fijado hasta aqu� el marco competencial de la controversia que se deriva de la solicitud de dictamen por parte del Gobierno, corresponde ahora la espec韋ica delimitaci髇 de las competencias que el caso plantea. En primer lugar, analizaremos la relativa a los colegios profesionales y, seguidamente, lo haremos respecto a la competencia ejecutiva sobre las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual.

Quinto. La competencia de la Generalitat sobre la determinaci髇 de los requisitos para el ejercicio de las profesiones

1. Abordamos, pues, el primer bloque de preceptos de la Ley 25/2009 relacionados con las modificaciones operadas en la legislaci髇 sobre los colegios profesionales que suscitan controversia competencial en la solicitud del Gobierno.

Recordemos que se trataba de: 1) La nueva redacci髇 que el apartado Cinco del art韈ulo 5 da al art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, de acuerdo con la cual la colegiaci髇 obligatoria se establecer� por ley estatal; 2) La redacci髇 que el apartado Once del mismo art韈ulo 5 da al nuevo art韈ulo 11 de la Ley 2/1974, que establece la obligaci髇 de las organizaciones colegiales de elaborar una memoria anual, que se har� p鷅lica por los respectivos consejos generales o superiores de forma agregada para toda la organizaci髇; 3) La redacci髇 que el apartado Trece del mismo art韈ulo 5 da al apartado 1 del nuevo art韈ulo 13 de la Ley 2/1974, de acuerdo con la cual el Gobierno estatal establecer� los trabajos profesionales que deben ser visados por los colegios de profesiones t閏nicas; 4) La redacci髇 que el apartado Catorce del repetido art韈ulo 5 da al nuevo art韈ulo 14 de la Ley 2/1974, que proh韇e a los colegios profesionales y a sus organizaciones colegiales establecer baremos orientativos as� como cualquier otra orientaci髇, recomendaci髇, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales, salvo los destinados a la tasaci髇 de costas y la jura de cuentas de los abogados, incluso en asistencia jur韉ica gratuita; 5) Asimismo, por la relaci髇 que presentan con los preceptos mencionados, tambi閚 se incluyen en la solicitud de dictamen: la disposici髇 transitoria tercera (vigencia de la exigencia del visado colegial), la disposici髇 transitoria cuarta (vigencia de las obligaciones de colegiaci髇) y la disposici髇 final primera, en su tercer p醨rafo, en cuanto a la invocaci髇 de los t韙ulos competenciales que amparan la modificaci髇 de la Ley 2/1974.

2. La primera consideraci髇 que corresponde hacer para tratar la adecuada delimitaci髇 competencial en la materia referida al r間imen constitucional y estatutario de los colegios profesionales es que, con la vigencia del nuevo Estatuto de 2006, el bloque de la constitucionalidad ha variado. En efecto, a la hora de delimitar el par醡etro de constitucionalidad sobre las controversias competenciales en la materia que nos ocupa, hay que tener en cuenta las nuevas previsiones contempladas en el art韈ulo 125 EAC, en especial lo previsto en sus apartados 2 y 4. El apartado 2 establece que: 獵orresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definici髇 de las corporaciones a que se refiere el apartado 1 y sobre los requisitos para su creaci髇 y para ser miembro de las mismas�. Y el apartado 4 dice: 獵orresponde a la Generalitat, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales y lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇, la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, que incluye en todo caso: a) La determinaci髇 de los requisitos y las condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas as� como de los derechos y las obligaciones de los profesionales titulados y del r間imen de incompatibilidades. [...]�

Adem醩, y en la medida en que la solicitud se proyecta sobre el contenido de una norma estatal que ha sido promulgada para transponer una directiva comunitaria al ordenamiento jur韉ico espa駉l, tambi閚 hay que tener en cuenta las nuevas previsiones del Estatuto respecto de esta cuesti髇. Concretamente, lo que prescribe su art韈ulo 113: 獵orresponde a la Generalitat el desarrollo, la aplicaci髇 y la ejecuci髇 de la normativa de la Uni髇 Europea cuando afecte al 醡bito de sus competencias, en los t閞minos que establece el T韙ulo V�.

La controversia planteada sobre el r間imen de los colegios profesionales obliga a determinar la competencia de la Generalitat prescrita en el art韈ulo 125 EAC. En especial, el alcance de la cl醬sula estatutaria que encabeza los apartados 1 y 4 de este precepto, cuando establecen que la competencia en cuesti髇 玦ncluye en todo caso� toda una serie de 醡bitos materiales espec韋icos que forman parte de la competencia sobre colegios profesionales.

La f髍mula 玡n todo caso� ha sido una t閏nica adoptada por el nuevo Estatuto mediante la cual se determina de forma espec韋ica el contenido de la materia competencial, a partir del desglose de las submaterias que la integran. En el supuesto que ahora nos ocupa, por ejemplo en el apartado 4 del art韈ulo 125 EAC, se establece que 獵orresponde a la Generalitat, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales y lo dispuesto en los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇, la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, que incluye en todo caso: a) La determinaci髇 de los requisitos y las condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas as� como de los derechos y las obligaciones de los profesionales titulados y del r間imen de incompatibilidades. [...]�

Aunque la t閏nica de la concreci髇 funcional y material de las competencias utilizada por el Estatuto no ha sido concebida con la finalidad de agotar el contenido material de la competencia, lo cierto es que la competencia sobre colegios profesionales incluye, cuando menos, las materias que el art韈ulo 125.1 y 4 EAC dice que la integran. Adem醩 de las de car醕ter compartido con el Estado del apartado 2.

Sin embargo, hay que precisar que el precepto estatutario que ahora examinamos (art. 125.1 y 4 EAC) tambi閚 incorpora una referencia a la Constituci髇. En efecto, los apartados 1 y 4 del art韈ulo 125 que contienen la cl醬sula 玡n todo caso�, que describe las submaterias que concretan el contenido material de la competencia sobre colegios profesionales, incluyen la referencia a los l韒ites constitucionales de los art韈ulos 36 y 139 CE. Esta previsi髇 normativa conlleva que, en este 醡bito material de la competencia estatutaria, el derecho del Estado penetra, es decir, puede incidir a trav閟 de sus funciones normativas, para limitar o modelar el alcance de la competencia. Y lo que en este sentido nos corresponde determinar es si la Ley 25/2009, de transposici髇 de la Directiva 2006/123/CE, respeta o no estos l韒ites constitucionales y estatutarios.

Por lo que interesa al objeto de este Dictamen, la nueva redacci髇 que el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 da al art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974 establece lo siguiente:

玈er� requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando as� lo establezca una ley estatal [...]�.

Del texto de este precepto de la Ley estatal, dos son las cuestiones que requieren nuestra atenci髇. La primera, es la referencia gen閞ica que hace, sin distinci髇 alguna, a su objeto o caracter韘ticas, 玡l ejercicio de las profesiones�. La segunda, es la relativa al hecho de que ser� requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones 玔...] hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando as� lo establezca una ley estatal [...]�.

3. Trataremos, en primer lugar, si el inciso del art韈ulo anteriormente expuesto, 玡l ejercicio de las profesiones�, es respetuoso con las competencias de la Generalitat fijadas en el art韈ulo 125.4 EAC.

La primera observaci髇 que merece el contenido prescriptivo de este precepto de la Ley estatal es su notorio car醕ter gen閞ico e indeterminado. Porque en ning鷑 caso delimita o especifica las profesiones que pueden quedar afectadas por el requisito indispensable de la incorporaci髇 al colegio profesional correspondiente, con el fin de poderlas ejercer. Se refiere a todas las profesiones sin ninguna distinci髇.

Es, por lo tanto, el Estado, a trav閟 de la Ley de transposici髇 de la Directiva, quien se reserva en exclusiva la facultad de establecer este requisito, sin ning鷑 matiz o distinci髇 en raz髇 de la naturaleza o el car醕ter de la profesi髇. Aunque, m醩 adelante, en la disposici髇 transitoria cuarta, la Ley 25/2009 prev� que, en un plazo m醲imo de doce meses desde su entrada en vigor, el Gobierno, previa consulta a las comunidades aut髇omas, deber� remitir a las Cortes Generales un proyecto de ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiaci髇. Y que en relaci髇 con los criterios para hacerlo, dicha disposici髇 transitoria concreta que las profesiones afectadas ser醤 aquellas referidas a la protecci髇 de la salud y de la integridad f韘ica o la seguridad personal o jur韉ica de las personas f韘icas. Pero esta especificaci髇 de la Ley 25/2009 no resuelve la cuesti髇 competencial que hay en el trasfondo.

Porque, seg鷑 se desprende del apartado Cinco del art韈ulo 5 y de la disposici髇 transitoria cuarta de la Ley 25/2009, es 鷑icamente el Estado quien decide, a trav閟 de su ley, cu醠es son las profesiones que exigen para su ejercicio la preceptiva colegiaci髇 y qu� otras profesiones no la exigen.

En este sentido, la Ley 25/2009 no hace distinciones: como hemos dicho, la nueva redacci髇 del art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974 se refiere en t閞minos inequ韛ocos a 玪as profesiones�. Y en la disposici髇 transitoria cuarta, las diferencias las establece tambi閚 el Estado cuando dice: 玔...] el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Aut髇omas, remitir� a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiaci髇.�

En consecuencia, de acuerdo con esta previsi髇 de la Ley 25/2009, la Generalitat no dispone de ning鷑 tipo de decisi髇 para determinar los requisitos y las condiciones de ejercicio de aquellas profesiones que no requieran la previa colegiaci髇 para ser ejercidas.

El car醕ter expansivo que presentan los preceptos estatales, hasta el punto de neutralizar la competencia de la Generalitat, se puede ilustrar con alg鷑 ejemplo significativo. Uno de estos es el que ofrece el Colegio de Periodistas de Catalu馻, como entidad que agrupa una parte de la profesi髇, que no exige la colegiaci髇 obligatoria para ser ejercida por sus miembros y por aquellos que no lo son ( Ley 22/1985, de 8 de noviembre, modificada por la Ley 1/1988, de 26 de febrero). Pues bien, si como establece la Ley 25/2009, la ley del Estado se reserva la facultad de determinar por s� misma los requisitos para el ejercicio de las profesiones en general, la actual Ley catalana del Colegio de Periodistas ser韆 dependiente de la decisi髇 que sobre los profesionales de la informaci髇 tomara la ley del Estado respecto a esta cuesti髇.

A este ejemplo se podr韆n a馻dir muchos otros, de profesiones que han sido reguladas por las leyes de las diferentes comunidades aut髇omas y que son leyes de creaci髇 de los respectivos colegios profesionales, que prescinden de la exigencia de la colegiaci髇, como -y sin 醤imo exhaustivo- las referidas a: bibliotecarios-documentalistas, fisioterapeutas, pod髄ogos, educadores sociales, ingenieros t閏nicos en inform醫ica, etc.

Asimismo, en la medida en que en este aspecto la Ley 25/2009 transpone la Directiva 2006/123/CE, ignorando las competencias de la Generalitat, vulnera tambi閚 lo prescrito en el art韈ulo 113 EAC.

En consecuencia, por las razones antes expuestas, el punto 2 del art韈ulo 3 de la Ley 2/1974, en la redacci髇 dada por el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, en lo que se refiere de forma gen閞ica a 玪as profesiones�, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el art韈ulo 125.4.a EAC y, por lo tanto, es inconstitucional.

4. La segunda cuesti髇 que tambi閚 debe ser tratada del art韈ulo 3.2, modificado por el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, es la relativa al hecho de que ser� requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones 玡star incorporado en el colegio profesional correspondiente�.

La solicitud de dictamen por parte del Gobierno fundamenta una eventual lesi髇 de las competencias de la Generalitat en el sentido de que se podr韆 considerar que la nueva regulaci髇 vulnera el art韈ulo 125 EAC, de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de colegios profesionales salvando, respecto a estas concretas corporaciones, lo establecido en el apartado 2 del mismo art韈ulo -de acuerdo con el cual corresponde a la Generalitat la competencia compartida sobre la definici髇 de los colegios y sobre los requisitos para su creaci髇 y para ser miembro de los mismos- respetando lo que disponen los art韈ulos 36 y 139 CE.

En su argumentaci髇, el Gobierno tambi閚 invoca la competencia exclusiva sobre el ejercicio de las profesiones tituladas, respetando las normas generales sobre titulaciones acad閙icas y profesionales ( art. 149.1.30 CE) y lo dispuesto en los propios art韈ulos 36 y 139 CE.

El l韒ite constitucional de los art韈ulos 36 y 139 CE no puede ser indiferente al significado del r間imen de colegiaci髇 obligatoria como requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones, al que se refiere el art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, seg鷑 lo modifica el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009. Sobre todo, porque el car醕ter preceptivo de la colegiaci髇 incide en el ejercicio de derechos constitucionales. En este sentido, tal como hemos dicho antes, el Consell Consultiu de la Generalitat, en su Dictamen n鷐. 271, de 21 de marzo de 2006, expresaba de forma bastante descriptiva que:

玁o hay duda de que la colegiaci髇 obligatoria es un prius imprescindible para poder ejercer una determinada actividad profesional, que supone someter al profesional bajo el control de una corporaci髇 profesional y las normas que emanan de esta. Y, toda vez que se trata de un condicionamiento de obligatorio cumplimiento para poder ejercer, estamos ante una medida que limita el derecho de asociaci髇 desde su vertiente negativa o derecho a no asociarse, as� como tambi閚 el derecho al libre ejercicio de la profesi髇� (F IV.3).

Se trata de una incidencia sobre derechos constitucionales que, de hecho, m醩 que limitar, lo que hace es afectar y modular su ejercicio con el fin de garantizar bienes jur韉icos constitucionalmente protegidos. La jurisprudencia constitucional se ha expresado en terminos similares. Respecto al derecho de asociaci髇, entendi閚dolo como un derecho de contenido positivo: libertad para asociarse (por todas, las STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 4 y 218/1988, de 22 de noviembre, FJ 2). Pero tambi閚 como un derecho de contenido negativo: el derecho a no constituir una asociaci髇, a no afiliarse a ninguna de las existentes o a abandonar aquellas de las que se es miembro (por todas, las STC 89/1989, de 11 de mayo, FJ 3 y 76/2003, de 23 de abril, FJ 6). Esto 鷏timo no ha impedido al Tribunal argumentar que cuando se impone la afiliaci髇 obligatoria queda afectado el derecho de asociaci髇 en su vertiente negativa, afectaci髇 que podr� ser leg韙ima cuando existen fines p鷅licos constitucionalmente tutelados que puedan justificar la limitaci髇 de esta libertad (STC 113/1994, de 14 de abril, FJ 11).

Por lo que respecta a la libre elecci髇 de profesi髇 y de oficio, como manifestaci髇 de libertad de trabajar, y la incidencia que el requisito de la colegiaci髇 obligatoria pueda tener sobre este, el Tribunal Constitucional ha establecido que:

玔...] la colegiaci髇 obligatoria, como requisito exigido por la Ley para el ejercicio de la profesi髇, no constituye una vulneraci髇 del principio y derecho de libertad asociativa, activa o pasiva, ni tampoco un obst醕ulo para la elecci髇 profesional ( art. 35 CE), dada la habilitaci髇 concedida al legislador por el art韈ulo 36.� (STC 89/1989, FJ 8).

A pesar de todo, el legislador, a la hora de hacer uso de esta habilitaci髇 legal del art韈ulo 36 CE, deber� hacerlo de tal manera que restrinja:

玔...] lo menos posible y de modo justificado, tanto el derecho de asociaci髇 (art. 22) como el de libre elecci髇 profesional y de oficio (art. 35)�.

Y tambi閚 que:

玔...] al decidir en cada caso concreto, la creaci髇 de un Colegio Profesional, ha de tener en cuenta que, al afectar la existencia de 閟te a los derechos fundamentales mencionados, s髄o ser� constitucionalmente l韈ita cuando est� justificada por la necesidad de servir a un inter閟 p鷅lico� (STC 89/1989, FJ 5).

La delimitaci髇 de las competencias de la Generalitat establecidas en el art韈ulo 125 EAC debe entenderse teniendo en cuenta la incidencia que 閟tas puedan tener sobre los derechos constitucionales afectados. Por lo tanto, de igual manera que el Estado, la Generalitat estar� obligada a garantizarlos en el ejercicio de las competencias que le correspondan sobre los colegios profesionales.

5. En el Fundamento Jur韉ico Segundo hemos se馻lado que la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que transpone parcialmente la Directiva 2006/123/CE, ha establecido un notorio cambio en el r間imen de los servicios. La finalidad de esta Directiva ha sido la de prescribir como regla general un r間imen liberalizado en el que la libertad de actuaci髇 es el principio y, por contra, la excepci髇 es la autorizaci髇 decidida por una autoridad p鷅lica que disponga de la competencia sobre la materia. La Directiva no versa sobre el r間imen de las corporaciones de derecho p鷅lico ni, por lo tanto, de los colegios profesionales sino sobre los servicios, con independencia de quien los preste. Aun as�, no hay duda de que la nueva concepci髇 de las actividades de servicios y su ejercicio incide indirectamente sobre el r間imen de los colegios y, como acabamos de exponer, tambi閚 colateralmente sobre los derechos y las libertades de las personas. Pero estos son dos 醡bitos diferentes. Y la cuesti髇 esencial que nos plantea la solicitud de dictamen por parte del Gobierno reside esencialmente en determinar la competencia sobre las actividades de servicios.

En este sentido, el art韈ulo 10 de la Directiva, que establece las condiciones para la concesi髇 de la autorizaci髇 de servicios, contiene diversos criterios para las autoridades sobre el r間imen de autorizaciones, entre los que destacan los siguientes: que no sean discriminatorios, que est閚 justificados por una raz髇 imperiosa de inter閟 general, que sean proporcionados a este objetivo de inter閟 general, etc. Y, en el apartado 7, se prescribe que este precepto 玭o cuestiona el reparto de competencias locales o regionales [...] del Estado miembro habilitadas para conceder dichas autorizaciones�. Esto 鷏timo es de capital importancia para la ejecuci髇 de las disposiciones comunitarias por parte de las legislaciones estatales, en aquellos modelos de Estado que, como el espa駉l, son de naturaleza pol韙icamente descentralizada.

Por lo tanto, la intervenci髇 de los poderes p鷅licos sobre el principio de libertad de prestaci髇 de servicios solamente podr� verse limitada en virtud de razones de imperiosa necesidad y esta limitaci髇 corresponder� a la autoridad que disponga de la competencia. Es, pues, en este contexto, que procede situar la controversia competencial que plantea la solicitud de dictamen presentada por el Gobierno de la Generalitat.

La Ley 25/2009, en el apartado Cinco de su art韈ulo 5 que, a la vez, da una nueva redacci髇 al art韈ulo 3, apartado 2, de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios profesionales, establece que: 玈er� requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando as� lo establezca una ley estatal�. Asimismo, en la disposici髇 final primera prev� que 獿o dispuesto en el art韈ulo 5 se dicta al amparo del art韈ulo 149.1.18� y 30� de la Constituci髇, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia para dictar las bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas y para la regulaci髇 de las condiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de t韙ulos profesionales�.

Sin embargo, el Estado no puede invocar estos t韙ulos para amparar su competencia para transponer la Directiva 2006/123/CEE en lo que se refiere a los colegios profesionales.

En primer lugar, hay que tener presente la modificaci髇 que se ha producido en el seno del bloque de la constitucionalidad con la vigencia del Estatuto de 2006, especialmente el art韈ulo 125 EAC.

Las referencias que hace este precepto del Estatuto a los l韒ites de los art韈ulos 36 y 139 CE no pueden ser entendidas como remisiones a t韙ulos competenciales del Estado. Hemos reiterado en este Dictamen, con el apoyo de la jurisprudencia constitucional citada, que de ambos preceptos no se deriva ning鷑 t韙ulo atributivo de competencias. Ciertamente, no puede haber duda de que son un l韒ite o una modulaci髇 a la competencia de la Generalitat, pero en ning鷑 caso pueden legitimar una invocaci髇 a los t韙ulos competenciales de los apartados 18 y 30 del art韈ulo 149.1 CE, como es el caso que nos ocupa, para justificar la asunci髇 de la competencia por el Estado. Si fuera as�, la consecuencia ser韆 la desnaturalizaci髇 del significado de los art韈ulos 36 y 139 de la Constituci髇. De hecho, comportar韆 una alteraci髇 del contenido constitucional de un precepto, el art韈ulo 36 CE, que se limita a remitir a la reserva de ley, sin especificar cu醠, la regulaci髇 de los colegios profesionales; y de otro precepto, el 139 CE, que se limita a prescribir un principio general de integraci髇 constitucional.

En segundo lugar, el Consell es plenamente consciente de que, en materia de colegios profesionales, el Tribunal Constitucional ha generado un amplio cat醠ogo de sentencias anteriores a la entrada en vigor del Estatuto, en las que de manera diversa, pero en ning鷑 caso uniforme ni homog閚ea, fundamenta la habilitaci髇 del Estado para regular esta materia, basada en el t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.18 CE (entre otras, las STC 131/1989, 89/1989, 386/1993 � 330/1994). Y que de esta jurisprudencia se hizo eco el Consell Consultiu (Dict醡enes n鷐s. 269 y 271). Sin embargo, no puede afirmarse ni puede concluirse de forma tajante que en el seno de la jurisprudencia constitucional exista realmente una l韓ea interpretativa constante, uniforme o r韌ida respecto de esta cuesti髇. A modo de ejemplo, la STC 20/1988, de 18 de febrero, en la que, despu閟 de recordar que el car醕ter de corporaciones p鷅licas de los colegios profesionales 玔...] no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC 123/1987, de 15 de julio, estos entes 'realizan una actividad que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por la ley o delegadas algunas funciones p鷅licas'�, a馻de:

獶e ah� que en la STC 76/1983, de 5 de agosto, este Tribunal declarara que 'corresponde a la legislaci髇 estatal fijar los principios y reglas b醩icas a que han de ajustar su organizaci髇 y competencias las Corporaciones de Derecho p鷅lico representativas de intereses profesionales' [...] 'la Ley a que se refiere el art韈ulo 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijaci髇 de criterios b醩icos en materia de organizaci髇 y competencia' de las Corporaciones p鷅licas profesionales [...]�. (FJ 4)

No parece, pues, que la jurisprudencia sea tan un韛oca respecto a la determinaci髇 del alcance de la aplicaci髇 del t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.18 CE, sobre todo si se considera que la ley a la que se refiere el art韈ulo 36 CE ha de versar sobre la organizaci髇 y las competencias, y no sobre el r間imen general de los colegios profesionales, que debe incluir el r間imen de adscripci髇 colegial o lo dispuesto en el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, cuando establece que ser� 玶equisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente�.

En tercer lugar, hay que insistir en que la Ley 25/2009, que modifica diversas leyes, entre otras, la relativa a los colegios profesionales, que han quedado afectadas por la transposici髇 de la Directiva 2006/123/CE llevada a cabo por la Ley 17/2009, no es una Ley reguladora del r間imen general de los colegios. Muy al contrario, lo que hace es establecer las excepciones al principio general de libertad en la regulaci髇 del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Dicho de otro modo, establece una reserva para el Estado para fijar qu� profesiones tienen como requisito indispensable encontrarse incorporado en el colegio profesional correspondiente y cu醠es no. Y esta es una decisi髇 que debe corresponder a la autoridad que ostente la competencia.

Como parece evidente, y as� lo hemos argumentado en este Fundamento, la decisi髇 que tome -usando la terminolog韆 de la Directiva- la autoridad competente afecta al 醡bito de la libre prestaci髇 de servicios. Esto 鷏timo incide sobre derechos constitucionales como la libertad de empresa, el derecho de asociaci髇 en el sentido especial que tiene en el contexto de los colegios profesionales y el derecho al trabajo en su vertiente de la libertad de elecci髇 de profesi髇 o de oficio.

En cuarto lugar, el Estado tampoco puede invocar el t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.30 CE, que se refiere, 鷑icamente, a 玞ondiciones de obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de t韙ulos�, pero no a la regulaci髇 del ejercicio de la profesi髇, mientras que el art韈ulo 125.4.a EAC se refiere expresamente a 玪a determinaci髇 de los requisitos y las condiciones de ejercicio de las profesiones tituladas�. Por lo tanto, la invocaci髇 del t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.30 CE implica atribuirle una vis expansiva exorbitante, que no se corresponde con el significado y el alcance de los art韈ulos 36 y 139 CE, analizados en el Fundamento Jur韉ico Tercero de este Dictamen.

En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que:

玔...] la sujeci髇 a determinadas condiciones o el cumplimiento de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad laboral o profesional es cosa bien distinta y alejada de la creaci髇 de un profesi髇 titulada en el sentido antes indicado. Es as� posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elecci髇 de profesi髇 u oficio ( art. 35 de la Constituci髇), y como medio necesario para la protecci髇 de los intereses generales, los poderes p鷅licos intervengan el ejercicio de ciertas actividades profesionales, someti閚dolas a la previa obtenci髇 de una autorizaci髇 o licencia administrativa o a la superaci髇 de ciertas pruebas de aptitud. Pero, como se acaba de se馻lar, la exigencia de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es, en modo alguno, equiparable a la creaci髇 o regulaci髇 de los t韙ulos profesionales, a que se refiere el art韈ulo 149.1.30 de la Constituci髇, ni guarda relaci髇 con la competencia que este precepto constitucional reserva al Estado� (STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3).

Por lo tanto, la remisi髇 a una futura ley estatal que contiene el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, que modifica el art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, dictado al amparo del art韈ulo 149.1.18 y 30 CE, vulnera las competencias de la Generalitat asumidas en los apartados 1 y 4 del art韈ulo 125 EAC. Este doble fundamento competencial deriva de la interrelaci髇 que los dos apartados del precepto estatutario presentan, teniendo en cuenta en este sentido que ambos hacen referencia a los l韒ites constitucionales de los art韈ulos 36 y 139 CE.

En consecuencia, el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, que modifica el art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, es inconstitucional.

Sexto. La competencia de la Generalitat sobre la elaboraci髇 de la memoria anual, los visados y los honorarios colegiales

1. Acto seguido, iniciamos m醩 brevemente el contenido de los apartados Once y Catorce del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, que forman parte del objeto de la solicitud de dictamen.

El apartado Once, relativo a la memoria anual, prescribe que 獿as organizaciones colegiales estar醤 sujetas al principio de transparencia en su gesti髇. Para ello, cada una de ellas deber� elaborar una Memoria Anual [...]�. Acto seguido, este mismo apartado incorpora un listado extenso sobre el contenido m韓imo que ha de tener dicha memoria.

Por su parte, el apartado Catorce establece la prohibici髇 de recomendaciones sobre honorarios.

La exigencia de una memoria anual, como un elemento definidor del principio de transparencia en el funcionamiento de los colegios profesionales, es una manifestaci髇 de las competencias relativas a la regulaci髇 de la organizaci髇 interna de estas corporaciones de derecho p鷅lico de car醕ter impropio, que se incardinan en lo que establece el art韈ulo 125.1.a EAC. Se trata de un elemento definidor del funcionamiento ad intra de los colegios.

A modo de canon interpretativo de referencia sobre este particular, nos remitimos a la argumentaci髇 expuesta en el Fundamento Segundo de este Dictamen. En este sentido, cabe recordar que del art韈ulo 139 CE no se deriva la atribuci髇 de competencias en favor del Estado, sino una garant韆 gen閞ica de igualdad de derechos que no excluye la diversidad normativa, como l骻ica consecuencia de la autonom韆 pol韙ica. La elaboraci髇 de una memoria anual y la prohibici髇 los colegios profesionales de establecer recomendaciones sobre honorarios es una manifestaci髇 de la autoorganizaci髇 de los colegios que no tiene cabida en la competencia del Estado para establecer las bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas del art韈ulo 149.1.18 CE.

Asimismo, por una parte, de acuerdo con lo que establece el art韈ulo 125.1.a EAC, la Generalitat ha asumido la competencia sobre el funcionamiento de los colegios, por lo que ha de poder regular si 閟tos deben presentar una memoria anual o no.

Por otra parte, la prohibici髇 a los colegios profesionales de establecer recomendaciones sobre honorarios es parte integrante de la competencia de la Generalitat sobre la determinaci髇 de las 玣unciones� de los colegios profesionales, que tiene efectos ad extra sobre el ejercicio de las funciones colegiales. Por lo tanto, la regulaci髇 por ley del Estado no respeta lo establecido en el art韈ulo 125.1.b EAC. Es preciso reiterar, asimismo, que corresponde a la Generalitat, de acuerdo con lo previsto en el art韈ulo 113 EAC, el desarrollo, la aplicaci髇 y la ejecuci髇 del Derecho comunitario sobre esta materia.

En consecuencia, los apartados Once y Catorce del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, en la medida en que lesionan la competencia sobre la regulaci髇 de la organizaci髇 interna y la determinaci髇 de las 玣unciones� de los colegios profesionales (art. 125.1.a y b EAC), son inconstitucionales.

2. El apartado Trece del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 prescribe que �1. Los Colegios de profesiones t閏nicas visar醤 los trabajos profesionales en su 醡bito de competencia 鷑icamente cuando se solicite por petici髇 expresa de los clientes, incluidas las Administraciones P鷅licas cuando act鷈n como tales, o cuando as� lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto, previa consulta a los colegiados afectados, de acuerdo con los siguientes criterios: [...]�. Acto seguido, describe, de manera bastante detallada, las condiciones que ha de tener el visado que emitan los colegios profesionales.

La emisi髇 de visado por parte de un colegio profesional es una funci髇 que, sin duda, tiene efectos ad extra y que forma parte de la naturaleza 玦mpropia� de estas administraciones p鷅licas singulares. Especialmente en este caso, porque se pone de manifiesto que el colegio act鷄 aqu� en su vertiente de entidad en defensa de intereses particulares y no, propiamente, como una Administraci髇 p鷅lica. Recordemos, en este sentido, lo establecido en la ya citada STC 20/1988, de 18 de febrero, la cual, despu閟 de recordar de forma general el car醕ter de corporaciones p鷅licas de los colegios profesionales, dice que este car醕ter 玔...] no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC 123/1987, de 15 de julio, estos entes 'realizan una actividad que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por la Ley o delegadas algunas funciones p鷅licas'� (FJ 4).

Ciertamente, esto no es impedimento para que los colegios, mediante el visado sobre los trabajos profesionales, tambi閚 ejerzan una funci髇 de inter閟 general, como por ejemplo la defensa de los intereses de los consumidores.

Como canon interpretativo de referencia sobre este particular, nos remitimos tambi閚 a la argumentaci髇 expuesta en el Fundamento Segundo de este Dictamen. Principalmente, en relaci髇 con la incidencia que pueda tener la exigencia del visado profesional emitido por los colegios, respecto de la garant韆 de la libertad de circulaci髇 y establecimiento de personas y la libre circulaci髇 de bienes. Sobre esta cuesti髇, en el mencionado Fundamento Jur韉ico hemos invocado la jurisprudencia constitucional para recordar que no toda incidencia en la libre circulaci髇 constituye un obst醕ulo a esta libertad. Solamente podr醤 calificarse como tales las medidas que intencionadamente persigan este objetivo obstaculizador o bien aquellas cuyas consecuencias objetivas 玦mpliquen el surgimiento de obst醕ulos que no guardan relaci髇 con el fin constitucionalmente l韈ito� que persiguen, o que 玞onstituyan obst醕ulos graves o desproporcionados� respecto a la finalidad leg韙ima (STC 37/1981, cit. FJ 2).

Puede ser perfectamente posible la existencia de diversas opciones sobre los criterios a los que debe atenerse el visado. En todo caso, habr� que verificar, cuando corresponda, su contenido espec韋ico en la disposici髇 de orden reglamentario que los concrete, as� como tambi閚 su adecuaci髇 al conjunto del ordenamiento. Y, eventualmente, su impugnaci髇 ante los tribunales. Pero lo que ahora est� en cuesti髇 no es el tema del contenido del visado sino la competencia para su regulaci髇.

Por lo tanto, una vez m醩, la invocaci髇 por la Ley 25/2009 del t韙ulo habilitante del art韈ulo 149.1.18 CE es antiestatutaria.

Adem醩, la Ley 25/2009, en el apartado Trece de su art韈ulo 5, que a馻de un nuevo art韈ulo 13 (Visado) a la Ley 2/1974, de colegios profesionales, prev� que: �1. Los Colegios de profesiones t閏nicas visar醤 los trabajos profesionales en su 醡bito de competencia 鷑icamente cuando se solicite por petici髇 expresa de los clientes, incluidas las Administraciones P鷅licas cuando act鷈n como tales, o cuando as� lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto, previa consulta a los colegiados afectados, de acuerdo con los siguientes criterios [...]�.

Esta remisi髇 a una norma reglamentaria vulnera la reserva de ley a la que se refiere el art韈ulo 36 CE.

En todo caso, una vez m醩 hay que invocar aqu� el contenido del art韈ulo 125.1.b EAC para se馻lar que estamos ante una competencia de la Generalitat sobre la determinaci髇 de las 玣unciones� de los colegios profesionales, que la Ley 25/2009 ha infringido.

Por lo tanto, el apartado Trece del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 y, por conexi髇, su disposici髇 transitoria tercera, son inconstitucionales.

Asimismo, tambi閚 en este caso, corresponde a la Generalitat, de acuerdo con lo previsto en el art韈ulo 113 EAC, el desarrollo, la aplicaci髇 y la ejecuci髇 del Derecho comunitario sobre esta materia. Aspecto que tambi閚 ha sido ignorado por la ley estatal.

S閜timo. La competencia de la Generalitat sobre la autorizaci髇 de las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual

1. Trataremos, por 鷏timo, la controversia suscitada en torno a la competencia ejecutiva sobre la autorizaci髇 administrativa de las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual. Como hemos se馻lado anteriormente, el apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que modifica el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, mantiene la competencia en favor del Ministerio de Cultura en relaci髇 con la autorizaci髇 de las entidades legalmente constituidas que tengan establecimiento en territorio espa駉l. De hecho, la atribuci髇 al Estado de la competencia ya estaba prevista en la primera legislaci髇 sobre la materia, la Ley 22/1987, de 11 de noviembre (art. 132) y en las posteriores modificaciones llevadas a cabo hasta esta 鷏tima, que tambi閚 la ha mantenido.

Como ya hemos dicho en el Fundamento Jur韉ico anterior, el primer criterio que es preciso retener para la adecuada determinaci髇 de la titularidad competencial se encuentra en el cambio experimentado en el bloque de la constitucionalidad integrado por la Constituci髇 y el Estatuto de autonom韆, a causa de la modificaci髇 de este 鷏timo mediante la Ley org醤ica 6/2006, de 19 de julio, que aprob� un nuevo Estatuto.

Los t閞minos en los que se formula la competencia sobre propiedad intelectual entre el Estado y Catalu馻 despu閟 del nuevo Estatuto son: la Constituci髇 -que no ha variado su contenido-, que establece la competencia exclusiva del Estado en la legislaci髇 sobre propiedad intelectual ( art. 149.1.9 CE), mientras que el Estatuto -que s� que lo ha hecho- prescribe ahora en su art韈ulo 155.1 que la Generalitat ejerce la competencia ejecutiva sobre la misma materia, que 玦ncluye en todo caso: b) La autorizaci髇 y la revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻, as� como asumir tareas complementarias de inspecci髇 y control de la actividad de dichas entidades�.

Por su parte, el texto del apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que modifica el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, mantiene la competencia en favor del Ministerio de Cultura. Concretamente, por lo que respecta a la autorizaci髇 de las entidades legalmente constituidas que tengan establecimiento en territorio espa駉l. Esta previsi髇 de la Ley presenta una contradicci髇 notoria con lo dispuesto en el art韈ulo 155.1.b EAC que -como hemos visto- atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva sobre la autorizaci髇 y revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻.

A fin de resolver la controversia competencial planteada, la contradicci髇 entre ambos preceptos obliga a determinar la citada competencia de la Generalitat prescrita en el art韈ulo 115.1.d EAC. En especial, para delimitar el alcance de la cl醬sula estatutaria que encabeza el art韈ulo 155.1 EAC, cuando establece que 獵orresponde a la Generalitat de Catalunya la competencia ejecutiva [...] que incluye en todo caso: [...]�.

Como hemos indicado en el Fundamento Jur韉ico anterior, es ya bien sabido que la f髍mula 玡n todo caso� ha sido una t閏nica utilizada por el nuevo Estatuto mediante la cual se quiere determinar de forma espec韋ica el contenido de la materia competencial, a partir de una operaci髇 consistente en el desglose de las submaterias que la integran. En el supuesto que ahora nos ocupa, la competencia sobre la materia propiedad intelectual incluye dos contenidos, uno de los cuales es de inter閟 para nuestro Dictamen. Se trata de lo previsto en el apartado b, que atribuye espec韋icamente a la Generalitat la competencia sobre 獿a autorizaci髇 y la revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻, as� como asumir tareas complementarias de inspecci髇 y control de la actividad de dichas entidades�.

En este sentido, sin embargo, hay que a馻dir que la t閏nica de la concreci髇 funcional y material de las competencias que utiliza el Estatuto no ha sido concebida obviamente con la finalidad de agotar el contenido material de la competencia. En todo caso, sobre lo que no hay duda es que la competencia sobre propiedad intelectual incluye, como m韓imo, las materias que el art韈ulo 155.1 EAC dice que la integran.

A diferencia del caso que hemos examinado en el Fundamento Jur韉ico anterior, el precepto estatutario que ahora nos ocupa no establece remisi髇 alguna al derecho del Estado. En efecto, el art韈ulo 155 EAC, en el apartado 1, donde incorpora la cl醬sula 玡n todo caso� y en la descripci髇 que hace del resto de las submaterias que concretan el contenido material de la competencia ejecutiva sobre propiedad intelectual, no efect鷄 ninguna remisi髇 o menci髇 a la legislaci髇 del Estado. Esta circunstancia significa que, en este 醡bito material de competencia ejecutiva, el derecho del Estado no penetra, es decir, no incide mediante sus funciones normativas, para limitar o modelar el alcance de la competencia auton髆ica. En todo caso, el Estado ya lo ha hecho a la hora de ejercer su competencia exclusiva sobre la legislaci髇 ( art. 149.1.9 CE).

2. No cabe duda tampoco de que, con la vigencia del Estatuto de 2006, el bloque de la constitucionalidad ha experimentado un cambio que, necesariamente, debe proyectarse sobre el par醡etro de constitucionalidad que ha de servir para resolver las controversias competenciales, en este caso, entre el Estado y la Generalitat de Catalunya. Un cambio sobre el que la jurisprudencia constitucional no puede permanecer inm髒il. Y es en este sentido que, en materia de propiedad intelectual, la interpretaci髇 que hasta ahora ha hecho el Tribunal Constitucional demanda una revisi髇, ya que la doctrina establecida por la STC 196/1997, de 13 de noviembre (FJ 7), ha quedado superada por el contenido del art韈ulo 155.1.b EAC de 2006.

En efecto, como anunci醔amos en el Fundamento Jur韉ico Segundo, la citada STC 196/1997 interpret� que correspond韆 al Estado la competencia ejecutiva sobre la autorizaci髇 de las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual. Y ello porque entendi� que el acto de autorizaci髇 era una forma m醩 mediante la cual se expresa la legislaci髇 estatal. Sobre este particular, el Tribunal sostuvo que:

玔...] como es bien sabido, las competencias referidas a la legislaci髇 son normativas y comprenden la totalidad de la potestad para la regulaci髇 de la materia a que se contrae; y las competencias ejecutivas son por regla general aplicativas, llevando a la pr醕tica lo establecido por las disposiciones normativas� (FJ 7, in fine).

Sin embargo, es menester recordar que con esta nueva regla interpretativa el Tribunal modific� su doctrina respecto de esta cuesti髇, ya que hasta entonces hab韆 entendido por 玪egislaci髇� un 醡bito formal de normas que incluye las leyes formales y los reglamentos normativos, pero no los actos de ejecuci髇 (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 3 y 4). Adem醩, con el cambio interpretativo, el Tribunal introdujo una notable incertidumbre jur韉ica, en la medida en que parec韆 aportar una nueva concepci髇 sobre el reglamento normativo. Incertidumbre que aumentaba al considerar que, 玴or regla general�, las competencias ejecutivas son reglas aplicativas de las disposiciones normativas, lo que conduce, en realidad, a preguntarse cu醤do no lo son. Dicho de otro modo, el planteamiento de la jurisdicci髇 constitucional obliga a precisar cu醤do se rompe la regla general.

En todo caso, por lo que respecta a la ratio decidendi del Tribunal, y que debe subrayarse a efectos de nuestro Dictamen, no resulta constitucionalmente admisible la adopci髇 de un criterio tan gen閞ico y expansivo del concepto de legislaci髇, porque el acto administrativo de la autorizaci髇 de estas entidades gestoras de la propiedad intelectual no es ning鷑 reglamento singular; y tampoco es ninguna norma que colabore con la ley en el mantenimiento de una regulaci髇 unitaria de la materia de propiedad intelectual.

3. Pero, adem醩, esta Ley estatal de transposici髇 presenta otros problemas de relevancia, dado que el art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que modifica el texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, ha efectuado una completa abstracci髇 de las competencias ejecutivas de la Generalitat. Por esta raz髇, plantea tambi閚 una flagrante contradicci髇 con la modificaci髇 del ordenamiento constitucional que ha derivado del nuevo Estatuto de 2006. Y esta no es otra que la siguiente: en la medida en que mantiene la competencia en favor del Ministerio de Cultura para la autorizaci髇 de las entidades de gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual, la Ley 25/2009, en su condici髇 de ley de transposici髇 del Derecho comunitario al Derecho espa駉l, ignora la distribuci髇 de competencias entre el Estado y la Generalitat.

De hecho, cabe subrayar que no resulta coherente con el ordenamiento constitucional que, como norma de transposici髇, la Ley 25/2009 haya modificado la legislaci髇 sobre propiedad intelectual en los t閞minos en que lo ha hecho. Porque, de acuerdo con lo prescrito en el art韈ulo 113 EAC, en la l韓ea marcada por la jurisprudencia comunitaria y constitucional espa駉la, rese馻das en el Fundamento Jur韉ico Segundo (entre otras, la STJCE de 13 de septiembre de 2001 -caso C-417/99, Comisi髇 de las Comunidades Europeas/ Espa馻- y la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 5), esta era una funci髇 que en este caso correspond韆 directamente a la Generalitat.

En efecto, hay que insistir en lo dispuesto en el contenido del precepto estatutario: 獵orresponde a la Generalitat el desarrollo, la aplicaci髇 y la ejecuci髇 de la normativa de la Uni髇 Europea cuando afecte al 醡bito de sus competencias, en los t閞minos que establece el T韙ulo V�. Y no puede haber dudas en relaci髇 con lo establecido en el art韈ulo 155.1.b EAC sobre la titularidad de la competencia en favor de la Generalitat, respecto de la autorizaci髇 y revocaci髇 de las entidades de gesti髇 colectiva de los derechos de propiedad intelectual que act鷈n mayoritariamente en Catalu馻.

4. Para finalizar, hay que remarcar que el hecho de que la legislaci髇 estatal sobre propiedad intelectual del Estado, en el ejercicio de su competencia exclusiva en este 醡bito funcional, persiga el establecimiento de un r間imen general unitario, no comporta que esta uniformidad permitida por la Constituci髇 hasta la frontera normativa de la legislaci髇 supere este umbral y se proyecte tambi閚 sobre la ejecuci髇. De esta manera, al hacerlo, el art韈ulo 42.Uno de la Ley 25/2009 incurre en un vicio de inconstitucionalidad por vulneraci髇 de la competencia ejecutiva de la Generalitat. Cuando, por otra parte, y a juicio de este Consell, la incorporaci髇 de la legislaci髇 sobre propiedad intelectual resulta totalmente sobrera, ya que en lo que se refiere al apartado Uno del art韈ulo 42, la transposici髇 de la legislaci髇 comunitaria era una tarea que correspond韆 a la Generalitat, en el 醡bito de las competencias de Catalu馻.

Unas competencias que son de clara prescripci髇 estatutaria (art. 155.1.b EAC), con independencia de un contexto profesional que caracteriza el sector de las entidades gestoras de los derechos de propiedad intelectual como un sector muy proclive a organizarse en 醡bitos territoriales supraauton髆icos o m醩 globales. No obstante, esta realidad profesional y corporativa no tiene por qu� excluir la viabilidad efectiva de las competencias ejecutivas de la Generalitat, respecto de entidades gestoras vinculadas territorialmente al hecho diferencial que, por ejemplo, puede suponer la gesti髇 de los derechos de propiedad intelectual vinculados a la obra art韘tica en espacios territoriales y demogr醘icos, en el 醡bito de la lengua y la cultura catalanas.

En todo caso, y de acuerdo con la argumentaci髇 expuesta en este Fundamento Jur韉ico, la nueva redacci髇 que el apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009 da al art韈ulo 147 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual supone una vulneraci髇 de las competencias ejecutivas de la Generalitat sobre propiedad intelectual establecidas en el art韈ulo 155.1.b EAC y, en consecuencia, es inconstitucional.

Asimismo, por conexi髇 con el apartado Uno del mencionado art韈ulo 42, tambi閚 lo es la disposici髇 final primera, p醨rafo treinta y uno, en la medida en que fundamenta la competencia del Estado en el t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.9 CE.

Finalmente, en este aspecto, la Ley 25/2009 tambi閚 vulnera el art韈ulo 113 EAC dado que transpone la Directiva 2006/123/CE ignorando las competencias de la Generalitat en la materia.

Conclusiones

Primera. El apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, que contiene la modificaci髇 del art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el art韈ulo 125.1.a y 125.4.a EAC y, por lo tanto, es inconstitucional.

Adoptada por mayor韆.

Segunda. El apartado Once del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 vulnera la competencia de la Generalitat prevista en el art韈ulo 125.1.a EAC sobre el funcionamiento de los colegios profesionales y es, por lo tanto, inconstitucional.

Adoptada por mayor韆.

Tercera. El apartado Trece del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 vulnera la competencia de la Generalitat prevista en el art韈ulo 125.1.b EAC sobre la atribuci髇 de 玣unciones� de los colegios profesionales y es, por lo tanto, inconstitucional. Por la misma raz髇, tambi閚 es inconstitucional la disposici髇 transitoria tercera de esta Ley.

Adoptada por mayor韆.

Cuarta. El apartado Catorce del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009 vulnera la competencia de la Generalitat prevista en el art韈ulo 125.1.b EAC sobre la atribuci髇 de 玣unciones� de los colegios profesionales y es, por lo tanto, inconstitucional.

Adoptada por mayor韆.

Quinta. La disposici髇 final primera, p醨rafo tercero, de la Ley 25/2009, que contiene la habilitaci髇 competencial basada en el art韈ulo 149.1 CE, apartados 18 y 30, es inconstitucional.

Adoptada por mayor韆.

Sexta. El apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 147 del texto refundido de la Ley de propiedad intelectual, aprobado por el Real decreto legislativo 1/1996, de 12 de abril, vulnera las competencias de la Generalitat previstas en el art韈ulo 155.1.b EAC y es, por lo tanto, inconstitucional.

Adoptada por mayor韆.

S閜tima. Tambi閚 es inconstitucional la habilitaci髇 competencial, relativa al apartado Uno del art韈ulo 42 de la Ley 25/2009, basada en el art韈ulo 149.1.9 CE, que contiene la disposici髇 final primera, p醨rafo treinta y uno, de la citada Ley.

Adoptada por mayor韆.

VOTO PARTICULAR

que formula el presidente se駉r Eliseo Aja al Dictamen 4/2010, emitido en fecha 11 de marzo, al amparo del art韈ulo 20.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero y del art韈ulo 50 del Reglamento de organizaci髇 y funcionamiento del Consell Consultiu.

Presento este voto particular con el mayor respeto por la opini髇 de los miembros del Consell de Garanties Estatut鄏ies, que comparto, por otra parte, en la mayor韆 de los fundamentos y conclusiones del Dictamen. Pero la opini髇 mayoritaria se aparta radicalmente, en el punto crucial sobre el que disiento, de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina del Consell Consultiu, cuando cambia el t韙ulo competencial para abordar la cuesti髇 planteada y ello requiere dejar constancia de que existe otra interpretaci髇 posible.

Antes de abordar los argumentos concretos, querr韆 llamar la atenci髇 sobre los inconvenientes de mantener vigente (aunque haya sido modificada parcialmente) una Ley sobre los colegios profesionales de 1974, no solo preconstitucional sino inspirada por la ideolog韆 org醤ica del r間imen franquista para regular un sector que ha cambiado mucho por el impulso de los principios democr醫ico y social (extensi髇 de la educaci髇, desarrollo de las profesiones tituladas) pero, sobre todo, por influencia del principio auton髆ico. Creo que los problemas competenciales derivan en parte del desfase de la vieja legislaci髇 respecto del nuevo marco constitucional, tal como ha puesto de relieve en alguna ocasi髇 el propio Tribunal Constitucional (STC 69/1988, de 19 de abril).

Mi discrepancia con el Dictamen se centra en un punto: la legitimidad del Estado para fijar la colegiaci髇 obligatoria mediante una ley, en el marco de las competencias sobre colegios profesionales (art. 5, apartado Cinco, disposici髇 transitoria cuarta y disposici髇 final primera de la Ley 25/2009). Yo creo que s� que la tiene, porque se trata de una norma b醩ica que encuentra su fundamento en las bases del r間imen jur韉ico de los colegios profesionales, del art韈ulo 149.1.18 CE, y respeta la competencia compartida de la Generalitat sobre colegios profesionales del art韈ulo 125.2 EAC. La mayor韆 sostiene que la ley del Estado no puede establecer la colegiaci髇 obligatoria porque esta norma no se inscribe en la competencia de colegios profesionales sino en la competencia sobre el ejercicio de las profesiones tituladas y en esta materia el art韈ulo 125.4 EAC no admite competencias del Estado. Esta s韓tesis de los argumentos pone de manifiesto que mi discrepancia con el Dictamen se origina por el cambio de t韙ulo competencial que la mayor韆 realiza respecto a la colegiaci髇 obligatoria que, por el contrario, no se mantiene para el resto de la Ley, y por eso expondr� los argumentos que he defendido en la elaboraci髇 del Dictamen: en primer lugar, sobre el par醡etro de constitucionalidad y, en segundo lugar, sobre el car醕ter b醩ico de la norma objeto de controversia.

1. El par醡etro de constitucionalidad, es decir, las normas de la Constituci髇 y del Estatuto de Catalu馻 aplicables al caso, est� integrado por los art韈ulos 149.1.18 CE y 125.2 EAC, de acuerdo con los cuales al Estado le corresponde la competencia b醩ica y a la Generalitat el desarrollo legislativo y la ejecuci髇 en materia de colegios profesionales, adem醩 de las competencias exclusivas que ostenta la Generalitat en el resto del 醡bito de los colegios que se contienen en el art韈ulo 125.1 EAC, pero sobre este 鷏timo extremo no hay discrepancia. Por el contrario, el Dictamen, en el Fundamento Jur韉ico Tercero, trata de forma marginal el art韈ulo 149.1.18 CE (da m醩 importancia al art. 139 CE), y pr醕ticamente ignora el art韈ulo 125.2 EAC, centr醤dose 鷑icamente en el 125.1 y a馻diendo el 125.4 EAC, que versa sobre profesiones tituladas; es decir, el Dictamen sit鷄 todo el par醡etro en las competencias exclusivas, sin contemplar las compartidas, mientras que yo considero que la competencia sobre colegios profesionales es exclusiva en muchos puntos, pero no en la determinaci髇 de la colegiaci髇 obligatoria, que es una competencia compartida.

Para aclarar el sentido de la competencia compartida Estado-Generalitat en colegios profesionales es preciso realizar un peque駉 recorrido hist髍ico.

La Constituci髇 no incluy� expresamente a los colegios profesionales en el art韈ulo 149.1 como competencia del Estado, de manera que los primeros estatutos de autonom韆, siguiendo la t閏nica de asumir todas las competencias que no recog韆 el art韈ulo 149.1 CE, consideraron los colegios como competencia exclusiva, a馻diendo 鷑icamente una menci髇 a los posibles l韒ites de los art韈ulos 36 y 139 CE. As� lo hizo el Estatuto de Catalu馻 de 1979 en su art韈ulo 9.23 y del mismo modo operaron los Estatutos vasco o andaluz.

Ante los primeros conflictos de competencias, el Tribunal Constitucional a馻di� otra idea, recordando que los colegios profesionales han presentado tradicionalmente una doble vertiente, como agrupaciones de profesionales para la defensa de sus intereses privados y como entidades p鷅licas con facultades de representaci髇, control deontol骻ico y, en su caso, sanci髇 de sus miembros. En virtud de estas funciones el Tribunal consider� que los colegios compart韆n algunos caracteres con las administraciones p鷅licas territoriales, calific醤dolos como administraciones p鷅licas 玦mpropias� (STC 76/1983, 23/1984, 123/1987 y 87/1989) y, en consecuencia, consider� que formaban parte de la competencia del art韈ulo 149.1.18 CE sobre bases del r間imen jur韉ico de las administraciones p鷅licas.

La Sentencia 20/1988, de 18 de febrero, sintetiz� la doctrina anterior: los colegios profesionales son corporaciones de derecho p鷅lico, con personalidad jur韉ica p鷅lica por las funciones que realizan, a pesar de la naturaleza privada de sus fines y la mayor parte de sus actividades. Por lo tanto, como parte del art韈ulo 149.1.18 CE, le corresponde al Estado aprobar las normas b醩icas y les incumbe a las comunidades aut髇omas su desarrollo y ejecuci髇, doctrina que matizaba las afirmaciones de exclusividad de los primeros estatutos.

Mientras se produce esta evoluci髇 del bloque de constitucionalidad, contin鷄 en vigor la Ley de colegios profesionales de 1974, con modificaciones muy escasas y, por otra parte, las diez comunidades aut髇omas que ampl韆n sus competencias en el a駉 1992 asumen la de los colegios profesionales, configurando ya esta competencia expresamente como desarrollo de las bases del Estado y de ejecuci髇, por efecto de la jurisprudencia constitucional.

Desde los a駉s ochenta, Catalu馻 y las dem醩 comunidades aut髇omas ejercen sus competencias en el sector legislando y creando colegios profesionales, con una importante variedad de requisitos para sus miembros y de diferencias en relaci髇 con la colegiaci髇 que, en muchos casos, deja de ser obligatoria y pasa a ser voluntaria. La Sentencia 330/1994, de 15 de diciembre (FJ 9), mantiene la doctrina anterior mientras subraya la variedad de formas que los colegios est醤 adquiriendo, y explica que las bases del art韈ulo 149.1.18 CE permiten al Estado declarar obligatoria o voluntaria la colegiaci髇 de una profesi髇, declaraci髇 que vincula al posterior desarrollo legislativo por parte de las comunidades aut髇omas. Ante la diversidad de reg韒enes de adscripci髇 de los colegios profesionales que se est醤 creando, el Tribunal Constitucional califica como b醩ica y, por lo tanto, estatal, la norma que establezca su car醕ter obligatorio o voluntario.

En consecuencia, la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia del suelo y de colegios profesionales reforma la Ley de colegios profesionales de 1974 a fin de incorporar el car醕ter b醩ico de diversos preceptos, junto con otras modificaciones materiales importantes. En concreto, el art韈ulo 3.2, que regulaba diversos elementos de la colegiaci髇 obligatoria, pasa a ser b醩ico, de acuerdo con la disposici髇 final segunda de la Ley reformadora.

El car醕ter de la competencia de colegios profesionales vuelve a plantearse en la elaboraci髇 del Estatuto de Catalu馻 de 2006 y el Consell Consultiu es concluyente: el Estado ostenta la legislaci髇 b醩ica, ex art韈ulo 149.1.18 CE, sobre el 玶間imen de colegiaci髇 y adscripci髇, derechos y deberes y r間imen disciplinario� (Dictamen 269, de 1 de septiembre de 2005, F VII), mientras que el resto de la materia corresponde a la competencia exclusiva de la Generalitat. Cabe destacar que el texto analizado por el Consell es pr醕ticamente id閚tico al aprobado definitivamente, y que las alusiones a los art韈ulos 36 y 139 CE ya figuraban en el Estatuto de 1979.

Finalmente, el Estatuto de Catalu馻 de 2006 recoge en el art韈ulo 125 la competencia sobre colegios profesionales junto con la de otras corporaciones p鷅licas, en sus n鷐eros 1 y 2 (en el mismo art韈ulo trata tambi閚 el ejercicio de las profesiones tituladas).

La estructura del art韈ulo 125 EAC en cuanto a los colegios profesionales es relativamente clara, porque el n鷐ero 1 est� dedicado a las competencias exclusivas y el n鷐ero 2 recoge las competencias compartidas con el Estado. La dificultad estriba en delimitar exactamente el contenido de cada uno de los apartados y obtener una visi髇 sistem醫ica del conjunto.

Existir韆 alguna v韆 para avanzar en esta l韓ea, como por ejemplo la interpretaci髇 de que las competencias exclusivas del n鷐ero 1 se refieren a la regulaci髇 de la organizaci髇 interna de los colegios, como dice expresamente el primer inciso de la letra a del art韈ulo 125.1 EAC, mientras que el n鷐ero 2 representar韆 los aspectos exteriores de la actividad colegial. Esta idea, que podr韆 extenderse a los preceptos sobre cajas de ahorros (art. 120 EAC) y mutualidades (art. 126 EAC), ha sido sostenida por las posiciones doctrinales m醩 influyentes en la redacci髇 del Estatuto y arrastrar韆 la comprensi髇 de los dem醩 t閞minos de los apartados 1 y 2. Pero en realidad el voto particular no requiere abordar este interesante problema, porque el Dictamen ha optado por dejar fuera el art韈ulo 125.2 EAC y concentrar el par醡etro de constitucionalidad en el art韈ulo 125.4 EAC, por lo que no es preciso profundizar m醩 en el art韈ulo 125.2 EAC.

2. La norma objeto de controversia est� contenida en el art韈ulo 5, apartado Cinco, de la Ley 25/2009 y consiste en la modificaci髇 del art韈ulo 3.2 de la Ley de colegios profesionales de 1974, atribuyendo al Estado la determinaci髇 de las profesiones que precisar醤 colegiaci髇 obligatoria, lo que se har� por ley, elaborada despu閟 de consultar a las comunidades aut髇omas (disposici髇 transitoria cuarta). Si se considera b醩ica, esta norma tiene cabida en el par醡etro de constitucionalidad formado por los art韈ulos 149.1.18 CE y 125.2 EAC, tal como es mi opini髇. Pero si no se considera b醩ica, resultar韆 contraria al Estatuto porque las normas ordinarias (no b醩icas) son competencia exclusiva de la Generalitat (art. 125.1 EAC). Sin embargo, el Dictamen aprobado por la mayor韆 no sigue este camino sino que rechaza que la colegiaci髇 obligatoria forme parte de la competencia sobre colegios profesionales y la inscribe en la competencia sobre profesiones tituladas, que no admitir韆 intervenci髇 del Estado (art. 125.4 EAC). Mi razonamiento se centrar� en mostrar que la ley del Estado que fija la colegiaci髇 obligatoria es una norma b醩ica de colegios profesionales.

Ello requiere tratar dos puntos: primero, que se trata de la materia colegios profesionales y segundo, que es una norma b醩ica.

Demostrar que la obligatoriedad o la voluntariedad de la colegiaci髇 es una norma que pertenece a la materia colegios profesionales parece evidente si se recurre a la legislaci髇 y a la jurisprudencia, que es el criterio para determinar la materia competencial: esta cuesti髇 siempre se ha tratado en las leyes sobre colegios profesionales o en los apartados correspondientes a estos, cuando la ley era m醩 amplia, y tanto las sentencias constitucionales como los dict醡enes del Consell Consultiu coinciden en la misma apreciaci髇. As� lo hace tambi閚 la Ley catalana 7/2006, de 31 de mayo, del ejercicio de profesiones tituladas y de los colegios profesionales, que la trata en el art韈ulo 38, precepto que se encuentra en el t韙ulo V, dedicado a los colegios profesionales. Tambi閚 lo hace la propia Ley 25/2009 y, sin duda, la Ley de colegios de 1974. El car醕ter obligatorio o voluntario de la colegiaci髇 se incluye sistem醫icamente en la materia colegios profesionales. El mismo resultado se obtiene de un repaso de la jurisprudencia constitucional.

La segunda cuesti髇 estriba en calificar como b醩ica o no la norma que fija el car醕ter obligatorio de la colegiaci髇. Es imposible esbozar aqu� toda la teor韆 de las normas b醩icas, tal como ha sido construida por la jurisprudencia y la doctrina, pero basta recordar la idea general que califica las bases o la legislaci髇 b醩ica como la normativa m韓ima que debe actuar en todas las comunidades aut髇omas como denominador com鷑, y que asume el propio Estatuto de Catalu馻 (玬韓imo com鷑 normativo�, como dice el art. 111 EAC). En este caso no es preciso avanzar mucho m醩 porque la colegiaci髇 obligatoria o voluntaria se inserta en el n鷆leo m醩 esencial de la competencia sobre colegios, y si se acepta que esta tiene una parte compartida deber� inferirse que la cuesti髇 es realmente b醩ica.

As� se ha considerado por la jurisprudencia constitucional y la doctrina del Consell Consultiu. En particular, la STC 330/1994 (FJ 9), ante la consideraci髇 del car醕ter voluntario u obligatorio de la colegiaci髇, declara que este es un aspecto de la legislaci髇 b醩ica. Tambi閚 lo dice expresamente el Consell Consultiu en sus Dict醡enes n鷐s. 269 y 271, que han considerado b醩ica la normativa sobre el car醕ter de la colegiaci髇.

Ante esta doctrina no pueden hacerse alegaciones gen閞icas, como los cambios introducidos por el Estatuto de 2006, porque justamente el Estatuto de 1979 calificaba todo el sector como exclusivo (de forma equ韛oca, tal como se ha visto), mientras que el Estatuto actual admite expresamente la existencia de competencias compartidas en el art韈ulo 125.2. Estas solo pueden ser las que se formulen como bases del Estado a partir del art韈ulo 149.1.18 CE sobre las administraciones p鷅licas y, en concreto, los colegios profesionales.

La consideraci髇 de las bases debe ser estricta y, en este sentido, comparto con el Dictamen que no son b醩icos los aspectos de funcionamiento interno (como la memoria anual) y otros incluidos en la Ley, que hemos considerado contrarios al art韈ulo 125.1 EAC pero, en cambio, la obligatoriedad o la voluntariedad de la colegiaci髇 afecta decisivamente a la 玠efinici髇� del colegio profesional que encabeza las materias compartidas del art韈ulo 125.2 EAC. En 鷏timo extremo, la obligatoriedad o no de la colegiaci髇 es decisiva porque es el fundamento de la actuaci髇 del colegio como administraci髇 p鷅lica.

Los elementos b醩icos de la competencia sobre colegios profesionales son los se馻lados en el art韈ulo 125.2 EAC y, por lo tanto, todos los dem醩 incluidos en las cinco letras del apartado 1 del mismo precepto son exclusivos de la Generalitat, tal es la estructura de la competencia compartida sobre colegios profesionales, de modo que la aceptaci髇 de la norma b醩ica cuestionada no exige modificaci髇 alguna de la Ley catalana 7/2006, de 31 de mayo, sobre el ejercicio de las profesiones tituladas y de los colegios profesionales.

El razonamiento anterior lleva a concluir que la fijaci髇 por ley del Estado de la colegiaci髇 obligatoria es una norma b醩ica de colegios profesionales y no contradice la competencia compartida de la Generalitat del art韈ulo 125.2 del Estatuto de Catalu馻.

VOTO PARTICULAR

que formula el consejero se駉r Pere Jover Presa al Dictamen 4/2010, emitido en fecha 11 de marzo, al amparo del art韈ulo 20.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero y del art韈ulo 50 del Reglamento de organizaci髇 y funcionamiento del Consell Consultiu, al que se adhiere la consejera se駉ra Antonia Agull� Ag黣ro en lo que se refiere a la Conclusi髇 primera del Dictamen.

Con este voto particular expreso mi disenso de la posici髇 mayoritaria contenida en este Dictamen solo en dos aspectos concretos: de forma concordante en relaci髇 con la Conclusi髇 primera, ya que si bien coincido en la declaraci髇 de inconstitucionalidad de la remisi髇 a una ley estatal para determinar los supuestos de colegiaci髇 obligatoria, discrepo radicalmente de las razones y los motivos que fundamentan esta declaraci髇; y, de forma discrepante, respecto a la Conclusi髇 tercera, sobre la inconstitucionalidad de la regulaci髇 de los visados colegiales de trabajos profesionales, aunque coincido con esta declaraci髇 en la parte del precepto que remite su regulaci髇 a un real decreto.

El motivo fundamental de mi discrepancia se encuentra en la selecci髇 de los t韙ulos competenciales que resultan relevantes para resolver la controversia competencial planteada en el escrito de solicitud de Dictamen presentado por el Gobierno. En efecto, la mayor韆 del Consell entiende, por una parte, que los t韙ulos alegados por el legislador estatal (arts. 149.1.18 y 149.1.30 CE) no son aplicables al caso, aunque la normativa dictaminada es una reforma de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales; y por otra, solo prev� la competencia exclusiva de la Generalitat en esta materia, en aplicaci髇 de lo previsto en los apartados 1.a y b, y 4.a del art韈ulo 125 EAC, excluyendo totalmente la aplicaci髇 del apartado 2 de este mismo precepto, que se refiere precisamente a la competencia compartida en materia de colegios profesionales.

1. Coincido plenamente con la afirmaci髇 de que el legislador estatal se ha excedido al alegar el art韈ulo 149.1.30 CE (condiciones para la obtenci髇, expedici髇 y homologaci髇 de los t韙ulos acad閙icos y profesionales). En cambio, me parece excesivo el rechazo de todo el t韙ulo habilitante a favor del Estado, ex art韈ulo 149.1.18 CE, para intervenir en la regulaci髇 de las materias anteriormente mencionadas.

Este rechazo carece, en mi opini髇, de una argumentaci髇 suficiente. En efecto, no solo no se le dedica suficiente espacio, sino que las pocas referencias que se hacen aparecen desdibujadas en el marco de la exposici髇 del art韈ulo 36 CE, confundi閚dose as� dos aspectos que son diferentes: mientras que el art韈ulo 36 CE contiene una reserva de ley para la regulaci髇 de un derecho constitucional, cuyo contenido esencial est� garantizado y, por ello, solo act鷄 como un l韒ite a las competencias de la Generalitat, el art韈ulo 149.1.18 CE establece una competencia exclusiva del Estado para dictar las normas b醩icas aplicables a los colegios profesionales, t韙ulo que se proyecta sobre las competencias de la Generalitat y que, por lo tanto, descarta su pretendida exclusividad.

La exclusi髇 del t韙ulo previsto en el art韈ulo 149.1.18 CE pretende justificarse en la ausencia de una doctrina jurisprudencial 玼niforme y homog閚ea�. Se dice en este sentido que: 玔...] no puede afirmarse ni puede concluirse de forma tajante que en el seno de la jurisprudencia constitucional exista realmente una l韓ea interpretativa constante, uniforme o r韌ida respecto de esta cuesti髇.� (FJ Quinto del Dictamen)

No es esta la opini髇 de quien suscribe el presente voto particular, al menos respecto a las cuestiones sobre las que expreso mi discrepancia, en particular la relativa a la decisi髇 sobre la obligatoriedad o no de colegiaci髇. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional no tiene por qu� ser 玞onstante, r韌ida y uniforme�, menos a鷑 en un Estado como el nuestro, que ha ido construy閚dose y ha evolucionado a lo largo de los 鷏timos treinta a駉s. No obstante, no me parece arriesgado afirmar que hay dos aspectos en esta jurisprudencia que s� que presentan de forma notable esta uniformidad y homogeneidad: por una parte, que los colegios profesionales, como corporaciones de derecho p鷅lico que ejercen funciones p鷅licas, son administraciones p鷅licas 玦mpropias� que resultan afectadas por la competencia estatal ex art韈ulo 149.1.18 CE; y, por otra, que la decisi髇 sobre la obligatoriedad o no de colegiaci髇, que constituye precisamente un elemento sustancial y definidor de estas corporaciones, es, por esta raz髇, una materia objeto de regulaci髇 b醩ica.

Bastar� recordar las STC 76/1983, de 5 de agosto (FJ 26), 23/1984, de 20 de febrero (FJ 4), 123/1987, de 15 de julio (FJ 3) y 20/1988, de 18 de febrero (FJ 4). Y como conclusi髇 de esta doctrina, la muy importante Sentencia 330/1994, de 15 de diciembre que, hasta la fecha, no ha conocido la m醩 m韓ima rectificaci髇 ni tan siquiera una matizaci髇 en la jurisprudencia del Alto Tribunal:

獴ajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos pueden englobarse por el legislador estatal, en ejercicio de su competencia para formalizar normas b醩icas de las Administraciones p鷅licas ex art. 149.1.18 de la Constituci髇, situaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones p鷅licas en r間imen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesi髇 liberal, y con colegiaci髇 forzosa o libre.� (FJ 9)

Esta fue tambi閚 la posici髇 del Consell Consultiu, predecesor del Consell de Garanties Estatut鄏ies, tal como se lee en el Dictamen n鷐. 271, de 21 de marzo de 2006 que, a su vez, segu韆 posiciones adoptadas en Dict醡enes precedentes:

玒 uno de los aspectos que la doctrina constitucional ha considerado b醩icos ha sido la decisi髇 respecto a la obligatoriedad de la adscripci髇 a los colegios profesionales como requisito imprescindible para poder ejercer una profesi髇 titulada de 醡bito estatal. La circunstancia de que el propio legislador estatal haya excepcionado la aplicaci髇 de la regla general de la adscripci髇 obligatoria contenida en el art韈ulo 3.2 de la Ley 2/1974 en algunos supuestos (que se han producido principalmente con anterioridad a la declaraci髇 formal de este precepto como norma b醩ica el a駉 1997 y que podr韆 ser merecedora de cr韙ica, si bien no debe ser este el objeto de nuestro Dictamen) no ha influido en el posicionamiento del citado Tribunal, que tambi閚 ha considerado b醩icas estas excepciones. Citemos, sobre esta cuesti髇, a t韙ulo de ejemplo, la Sentencia 330/1994, de 15 de diciembre, que considera que, incluso para aquellos colegios que tienen reducida su naturaleza p鷅lica y, por lo tanto, en los que el nivel de la competencia estatal b醩ica tambi閚 debe reducirse, la obligatoriedad (o no) de la adscripci髇 se inserta en las competencias estatales del art韈ulo 149.1.18 CE.� (F IV)

2. No obstante, no es esta la 鷑ica raz髇 en la que fundamento mi discrepancia, ya que estoy de acuerdo con la afirmaci髇 que contiene el Dictamen sobre la necesidad de matizar el alcance que deba darse a la aplicaci髇 del art韈ulo 149.1.18 CE y, junto con este, a la doctrina anteriormente citada, ante el hecho evidente de que el nuevo Estatuto de autonom韆 de 2006 ha operado una modificaci髇 sustancial en el bloque de la constitucionalidad. No es mi intenci髇 negar esta realidad, sino expresar mi desacuerdo con la selecci髇 de los t韙ulos competenciales de la Generalitat que el Dictamen considera relevantes para la soluci髇 de la controversia planteada. En resumidas cuentas, mientras que las conclusiones del Dictamen se basan exclusivamente en los apartados 1.a y b y 4.a del art韈ulo 125 EAC (competencia exclusiva en materia de t韙ulos profesionales y acceso a profesiones tituladas), mi opini髇 es que a los efectos de los preceptos declarados inconstitucionales solo es relevante lo establecido en el apartado 2 del mencionado art韈ulo 125 EAC (competencia compartida en materia de colegios profesionales).

Para empezar, considero que la competencia a la que se refiere el art韈ulo 125.4 EAC no guarda relaci髇 directa con la materia examinada. En efecto, aunque la colegiaci髇 pueda ser uno de los requisitos o una de las condiciones para el ejercicio de una profesi髇 titulada, ni es la 鷑ica ni tampoco es necesaria; m醩 todav韆, con la transposici髇 de la Directiva 2006/123/CE, operada por la Ley dictaminada, este requisito se convertir� en excepcional, en la medida en que esta norma comunitaria lo define como una de las autorizaciones para el ejercicio de las actividades de libre prestaci髇 de servicios, que solo se podr� exigir si existe una 玶az髇 imperiosa de inter閟 general� (considerandos 39 y 40).

Es por ello que la Ley dictaminada no tiene por objeto, ni mucho menos, regular de forma general los requisitos para el ejercicio de las profesiones tituladas. Lo que s� que hace, siguiendo el mandato de la Directiva, es prever los problemas que presentar韆 el mantenimiento de requisitos gen閞icos de colegiaci髇 obligatoria que, hasta ahora, eran la regla que se segu韆 con car醕ter general y que constituyen un elemento sustancial para definir la naturaleza de los colegios profesionales como administraciones p鷅licas impropias. Precisamente, por esta raz髇, la cuesti髇 que ahora se examina est� regulada en la Ley de colegios profesionales y es este el t韙ulo competencial que debe utilizarse.

3. As� pues, es el t韙ulo sobre colegios profesionales, regulado en los apartados 1 y 2 del art韈ulo 125 EAC (que se refieren, precisamente, a la denominaci髇 獵orporaciones de Derecho P鷅lico�), el que debe ser tenido en cuenta como prevalente para la soluci髇 del problema competencial planteado. Y es aqu�, nuevamente, donde discrepo de la opci髇 mayoritaria del Consell que, a mi juicio, ha realizado una interpretaci髇 inadecuada de su contenido.

Debo reconocer que la redacci髇 del precepto estatutario mencionado no es precisamente afortunada, dado que se utilizan numerosos conceptos indeterminados (縜 qu� se refiere exactamente la expresi髇 玶間imen de colegiaci髇 y adscripci髇�?) e, incluso, aparecen contradicciones notorias, como sucede, por ejemplo, con la creaci髇 de colegios profesionales, que figura como competencia exclusiva de la Generalitat en el apartado 1.c (玞reaci髇�) y como competencia compartida en el apartado 2 (玶equisitos para su creaci髇�).

No obstante, la mayor韆 del Consell ha preferido una interpretaci髇 de tipo gramatical que, seg鷑 mi modesta opini髇, es la menos adecuada para resolver los problemas de t閏nica legislativa se馻lados. As�, no se ha tenido en cuenta que el Estatuto es un todo que debe interpretarse de forma coherente y que si el art韈ulo 159 EAC, relativo a las 玜dministraciones p鷅licas catalanas�, incluye expresamente la referencia a la competencia estatal ex art韈ulo 149.1.18 CE, alg鷑 efecto deber� producir esta referencia en la vertiente de administraci髇 p鷅lica, tambi閚 catalana, de los colegios profesionales y, todo ello, con independencia de que el mencionado precepto constitucional no aparezca citado en el art韈ulo 125 EAC.

De forma m醩 concreta, sin un an醠isis excesivamente cuidadoso, se ha entendido que la expresi髇 玶間imen de colegiaci髇 y adscripci髇� (art. 125, apartado 1.a EAC) se refiere a la exigencia o no de colegiaci髇 obligatoria, de manera que su configuraci髇 como competencia exclusiva conduce a la declaraci髇 de inconstitucionalidad que contiene la Conclusi髇 primera del Dictamen. Y, tambi閚, id閚tica interpretaci髇 literal se hace de la expresi髇 玜tribuci髇 de funciones� (apartado 1.b EAC), en el sentido de que incluye la totalidad de las funciones que puedan atribuirse un colegio profesional que, por las mismas razones, conduce a la declaraci髇 de inconstitucionalidad que contiene la Conclusi髇 tercera del Dictamen.

Por el contrario, considero que la necesidad de resolver los problemas de t閏nica legislativa mencionados habr韆 exigido una interpretaci髇 m醩 elaborada de estos preceptos, en particular mediante la utilizaci髇 de criterios sistem醫icos, teleol骻icos e, incluso, hist髍icos, que quiz醩 habr韆n requerido la consulta del material elaborado en diversas instancias p鷅licas para la preparaci髇 de los textos que posteriormente se discut韆n en sede parlamentaria durante la tramitaci髇 de la Propuesta de reforma del Estatuto.

4. Esto es lo que pretendo hacer, aunque solo sea de forma indicativa, en las consideraciones que siguen.

Sabemos que la estructura de los apartados 1 y 2 del art韈ulo 125 EAC, como la de muchos otros preceptos del Estatuto, responde a la conocida t閏nica del desglose material, una de las grandes novedades introducidas por el Estatuto. Esta t閏nica consiste en identificar, dentro de cada 醡bito material, submaterias o sectores materiales que, hasta ahora, se hab韆n considerado sujetos a esta normativa b醩ica del Estado, convirti閚dolos en competencia exclusiva de la Generalitat. En la medida en que esta operaci髇 ha sido realizada por el legislador estatuyente (Parlamento de Catalu馻 y Cortes Generales) es perfectamente leg韙ima, y permite frenar la excesiva utilizaci髇 de la normativa b醩ica estatal en sectores en los que no parec韆 estar justificada, por una raz髇 muy simple: el inter閟 general del Estado no resulta afectado de forma relevante por estos 醡bitos materiales. Consecuentemente, cuando necesitemos averiguar el aut閚tico alcance de enunciados lingsticos que resulten dudosos o confusos ser� el criterio relativo a la presencia o no de un inter閟 general del Estado el que deberemos utilizar para decidir si nos encontramos ante una competencia compartida o exclusiva de la Generalitat.

Ahora bien, esto no es suficiente, ya que la presencia o no de este inter閟 general del Estado tambi閚 puede ser una cuesti髇 discutible. En la medida en que la mencionada t閏nica del desglose material ha sido muy utilizada, precisamente en cuestiones como la que ahora nos afecta (administraciones p鷅licas, estatuto de los funcionarios, confederaciones hidrogr醘icas catalanas, cajas de ahorro), parece que la mejor forma de determinar la presencia de este inter閟 general es el car醕ter interno o externo a la propia Administraci髇 de la regulaci髇 afectada. Este criterio, que ha sido defendido y teorizado por sectores doctrinales cuya relevancia est� fuera de toda duda, consiste en lo siguiente: la potestad de autoorganizaci髇 de la Generalitat permite atribuirle como competencia exclusiva todo lo relativo a las cuestiones internas de estas administraciones, mientras que la afectaci髇 a los derechos y a los deberes de terceros y a las relaciones externas, en particular cuando sea necesario establecer un tratamiento com鷑 para todos los ciudadanos, debe mantenerse como competencia compartida, en la que la Generalitat deber� respetar las bases estatales, siempre que estas no vayan m醩 all� de lo previsto en el art韈ulo 111 EAC.

5. De acuerdo con todo lo que se ha dicho, expongo a continuaci髇 mi posici髇 sobre las Conclusiones primera y tercera del Dictamen.

A) La decisi髇 sobre la obligaci髇 o no de colegiaci髇, en cada caso concreto, afecta a la propia naturaleza de los colegios profesionales como corporaciones de derecho p鷅lico, hasta el punto de que no ser韆 absurdo afirmar que su inexistencia les priva en gran medida de esta caracter韘tica, aproxim醤dolos muy directamente al r間imen de las asociaciones. Es, pues, una cuesti髇 que puede incardinarse f醕ilmente en la competencia compartida a la que se refiere el art韈ulo 125.2 EAC, sobre la definici髇 de estas corporaciones, en la que el Estado est� habilitado para dictar las normas b醩icas. Adem醩, es una decisi髇 que se proyecta m醩 all� del 醡bito interno de los colegios, ya que condiciona las actividades profesionales para la libre prestaci髇 de servicios y, lo que es m醩 importante, act鷄 como l韒ite al derecho a la libre elecci髇 de profesi髇 u oficio, reconocido por el art韈ulo 35 CE. Naturalmente, ello no significa que el legislador estatal pueda realizar esta operaci髇 a su capricho, ya que deber� respetar las exigencias de la Directiva 2006/123/CE y otras que deriven del Derecho comunitario y constitucional espa駉l.

Es cierto que el apartado 1.a del art韈ulo 125 EAC define como competencia exclusiva de la Generalitat 玡l r間imen de colegiaci髇 y adscripci髇�, expresi髇 que la mayor韆 del Consell ha interpretado en sentido amplio. No obstante, esta interpretaci髇 no se deriva en absoluto del sentido de las palabras citadas, y es m醩 adecuado entenderlas, precisamente, como el 玶間imen� aplicable a los colegiados (es decir, su estatuto, sus derechos y obligaciones, cuotas, participaci髇 en la vida colegial, etc.) tanto si la colegiaci髇 es obligatoria como si no. Adem醩, de acuerdo con el criterio anteriormente expuesto, considero que esta interpretaci髇 se ajusta m醩 al concepto de cuestiones internas, propias de la autoorganizaci髇, que propon韆 anteriormente.

Es por ello que discrepo de la motivaci髇 contenida principalmente en el Fundamento Jur韉ico Tercero del Dictamen. No obstante, coincido con la declaraci髇 de inconstitucionalidad que aparece en la Conclusi髇 primera, ya que al tratarse de una competencia compartida, el legislador estatal se ha excedido en sus atribuciones. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el art韈ulo 111 EAC, que en gran medida se basa en la jurisprudencia constitucional, el legislador estatal debe limitarse a establecer unos principios o un m韓imo com鷑 normativo, configurado este como un est醤dar m韓imo, que posteriormente pueda desarrollar el legislador auton髆ico. Se puede comprobar f醕ilmente que la nueva regulaci髇 del art韈ulo 3.2 de la Ley de colegios profesionales de 1974, dada por el apartado Cinco del art韈ulo 5 de la Ley 25/2009, no respeta estos requisitos.

El precepto mencionado vulnera, pues, el art韈ulo 111 EAC y, por ello, es inconstitucional.

B) El apartado Trece del art韈ulo 5 de la Ley dictaminada, que da una nueva redacci髇 al art韈ulo 13 de la Ley 2/1974, sobre la facultad reconocida a algunos colegios profesionales de visar los trabajos de sus colegiados, ha sido definida por la mayor韆 del Consell como una 玣unci髇�, sin m醩 concreci髇, cuya atribuci髇 corresponde de forma exclusiva a la Generalitat de acuerdo con el apartado 1.b del art韈ulo 125 EAC. Considero en cambio que, de acuerdo con los criterios anteriormente expuestos, este precepto estatutario solo se refiere a las funciones relativas al 醡bito interno de los colegios, lo que no es el caso que ahora nos ocupa. El visado es, claramente, una cuesti髇 externa a estos, ya que afecta a terceros que contratan los servicios de los profesionales colegiados y les impone, contra su voluntad, un gasto que no parece necesario.

El precepto examinado contiene en primer lugar una previsi髇 neutra, seg鷑 la cual el visado queda a partir de ahora a la libre disposici髇 de las partes de la relaci髇 contractual. Como tal, es una cuesti髇 derivada del principio de la autonom韆 de la voluntad de las partes y, probablemente, no ser韆 necesaria su regulaci髇, aunque de hacerse podr韆 tratarse de una materia propia de la competencia del Estado para dictar las bases de las obligaciones contractuales.

La segunda parte del precepto ha previsto otros casos diferentes en los que el visado queda exento de esta libre voluntad, y ha remitido a un real decreto del Gobierno la regulaci髇 de estos supuestos, de acuerdo con unos criterios establecidos por el propio art韈ulo 13. Es esta remisi髇 la que considero inconstitucional, ya que vulnera la previsi髇 del art韈ulo 111 EAC, seg鷑 el cual la normativa b醩ica debe ser desarrollada por ley de la Generalitat.

Consecuentemente, opino que el precepto mencionado solo es inconstitucional en lo que se refiere a esta remisi髇 reglamentaria, y no en el resto de su contenido.