Sumario

--> Ley [COMUNIDAD DE MADRID] 9/1986, 20 noviembre, derogada por letra f) de la disposición derogatoria única de Ley [COMUNIDAD DE MADRID] 9/2010, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y Racionalización del Sector Público («B.O.C.M.» 29 diciembre) el 1 de enero de 2011. Véase D [COMUNIDAD DE MADRID] 173/2002, 31 octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Patronato Madrileño de Áreas de Montaña («B.O.C.M.» 7 noviembre).-->

EXPOSICION DE MOTIVOS

La configuración territorial de la Comunidad de Madrid está fuertemente determinada por la presencia de la Villa de Madrid, capital del Estado y gran centro industrial y de servicios. Un conjunto de municipios de la provincia mantienen con Madrid unas relaciones particularmente intensas, constituyendo el área metropolitana una realidad tanto económica como sociológica.

La realidad madrileña no se agota, sin embargo, en el ámbito metropolitano. Existen en la región numerosos municipios rurales y que se mantienen, aunque en desigual medida, alejados de las relaciones socioeconómicas «centrales».

En su conjunto, la Comunidad de Madrid se define por los fuertes contrastes en cuanto a densidad de población, nivel de renta y dotación de equipamientos comunitarios.

Dentro del Madrid no metropolitano existen áreas que por su configuración física y económica presentan especiales dificultades y problemas: las zonas de montaña situadas a lo largo del límite noroccidental de la región. Como características fundamentales de estas zonas pueden mencionarse:

• - Condiciones naturales (clima, orografía) que dificultan la actividad humana.
• - Abandono de una agricultura poco competitiva.
• - Especialización económica en suministrar materias primas y/o en actividades turísticas.
• - Emigración, despoblamiento y envejecimiento de la población.
• - Insuficiencia de equipamientos y dotaciones.
• - Exposición a riesgos y catástrofes naturales.

Los territorios de montaña tienden a configurarse como zonas deprimidas, como áreas-problema cuya condición dominante es contar con un nivel de vida y económico más bajo que el conjunto de la región, en una clara contradicción con el principio constitucional de igualdad. Combinan, además, dos características contradictorias: ser el origen de recursos escasos en el resto de la región, agua, nieve, madera, paisaje, y constituir un ecosistema físico y social especialmente frágil y que es necesario proteger.

La intervención de la Comunidad de Madrid sobre estos territorios se inserta en el marco de toda la problemática expuesta. Es necesario poner en marcha un mecanismo especial de actuación administrativa que tienda a acabar con los desequilibrios internos y a implantar los principios políticos del Estado social y democrático de Derecho.

II.

La intervención administrativa en las zonas de montaña, que se inicia como tal con la presente Ley, ha de considerarse como el cumplimiento por parte de la Comunidad de Madrid del mandato contenido en el artículo 130 de la Constitución, en el que se establece la obligación de los poderes públicos de prestar especial atención a las áreas de montaña. Con esta determinación constitucional se inicia en nuestro país, con varias décadas de retraso respecto a otros países europeos, una línea política de actuación específica sobre la montaña, tradicionalmente considerada y tratada indiferenciadamente dentro del mundo rural.

La intervención tiene, asimismo, su apoyo jurídico en el Estatuto de Autonomía de Madrid, que ha recogido esta responsabilidad en su artículo 27, 2, al afirmar que es competencia de la Comunidad el desarrollo legislativo, incluida la potestad reglamentaria y la ejecución, en el establecimiento del «régimen de las zonas de montaña».

La Comunidad de Madrid tiene, pues, competencia para legislar en esta materia en el marco de la legislación básica del Estado. Al elaborar la presente Ley, la Comunidad asume su responsabilidad sobre el tema, tomando la iniciativa en un asunto de vital importancia para su configuración interna.

La actuación de la Comunidad sobre estas zonas no implica que se olviden o rechacen las que provengan de otros niveles administrativos, sino todo lo contrario. En concreto, la presente Ley surge con una fuerte vinculación a la legislación de agricultura de montaña aprobada por el Estado (Ley 25/1982, de 30 de junio; Real Decreto 2164/1984, de 31 de octubre), siendo uno de sus principales objetivos promover su aplicación y coordinar las distintas intervenciones de los agentes públicos. Con la Ley de Agricultura de Montaña nuestro país se incorpora en este tema a la línea hace tiempo emprendida por otros países europeos (Italia, Francia, Suiza, Austria) y asumida por la Comunidad Económica Europea desde su Directiva 268/1975, sobre zonas de montaña (modificada por Directiva de 15 de noviembre de 1982).

El objetivo fundamental a perseguir en estas zonas puede ser resumido así: fijar en las mismas un nivel óptimo de población para conseguir la racional explotación de los recursos propios, asegurando a los habitantes un nivel de vida adecuado.

De este objetivo central se derivan toda una serie de ellos, conectados entre sí:

• - Conseguir el equilibrio económico y social en la región madrileña.
• - Hacer efectivo el principio de solidaridad regional e intermunicipal.
• - Materializar el principio de igualdad entre todos los ciudadanos de la Comunidad de Madrid.
• - Establecer relaciones paritarias y equilibradas entre las zonas de montaña y el resto de la región.
• - Frenar el despoblamiento, propiciando la recuperación demográfica.
• - Asegurar a los núcleos de población un nivel de equipamientos y dotaciones equiparables al de cualquier otro municipio de la región, aunque adaptado a sus necesidades específicas.
• - Mejorar las condiciones de vida de los habitantes.
• - Conseguir su desarrollo integral y endógeno partiendo de sus propios recursos y potencialidades y haciéndolas receptoras de los beneficios así adquiridos.
• - Potenciar el desarrollo de los sectores económicos tradicionales y la puesta en marcha de nuevas actividades.
• - Conservar y proteger la montaña para su disfrute no depredador por todos los habitantes de la Comunidad de Madrid.
• - Asegurar la rentabilidad social de las inversiones públicas.

III.

La presente Ley tiene por objeto la puesta en práctica de una doble estrategia de la Comunidad de Madrid respecto de sus territorios de montaña.

Se trata, en primer lugar, de propiciar y promover la aplicación de la legislación de agricultura de montaña en las zonas que sean delimitadas y declaradas como tales por cumplir los requisitos de altitud, pendiente y condiciones del suelo que en la misma se establecen. Esta legislación estatal, que incide sobre una materia claramente adscrita a la competencia de las Comunidades Autónomas, se justifica en cuanto que desarrolla una labor de coordinación y de fomento que corresponde al Estado. La política de agricultura de montaña tiene como objetivo el desarrollo integral de los territorios que por sus condiciones físicas y sociales plantean especiales dificultades para las actividades humanas. Sus principales instrumentos son: en el nivel organizativo, los Comités de coordinación de Zona, en los que se concreta la participación de todas las Administraciones implicadas, y en el nivel operativo, los Programas de Ordenación y Promoción de Recursos Agrarios, figura de planificación de ámbito zonal, centrada en las actividades agrarias, pero con incidencia en otros aspectos económicos y sociales.

En definitiva, esta legislación constituye la vía para canalizar fondos públicos, fundamentalmente estatales, hacia unas zonas necesitadas de atención especial, propiciando que las inversiones, subvenciones e indemnizaciones que recaigan sobre las mismas lo hagan de forma coordinada y de acuerdo con una planificación previa.

Por la presente Ley se pretende, por tanto, conseguir que las zonas madrileñas de montaña se beneficien de las ayudas que por la aplicación de esta legislación les correspondan, sin que la Comunidad renuncie al protagonismo en el ejercicio de su competencia sobre un tema tan trascendente para su organización interna.

En segundo lugar, se pone en marcha, a partir de esta Ley, un mecanismo jurídico específico para una zona de montaña especialmente problemática, la llamada Sierra Norte. Mientras que el resto de la sierra madrileña ha encontrado tradicionalmente una vía de subsistencia y desarrollo, estableciendo relaciones intensas con Madrid mediante fenómenos como la segunda residencia, el turismo y los deportes de invierno, la Sierra Norte, debido a su relieve y a las difíciles comunicaciones, ha quedado históricamente fuera de dichas corrientes. Situada en el vértice septentrional de la provincia, se caracteriza por su gran alejamiento físico y social del «centro» de la región, por su despoblamiento intenso y su bajo nivel de vida. Otra nota que la singulariza en el conjunto de la región y de las zonas de montaña es la insuficiencia de su administración municipal para prestar a la población los servicios mínimos como consecuencia de su escasa capacidad financiera.

Por todo ello, la Sierra Norte se convierte en objeto de un tratamiento especial, caracterizado por una actuación más intensa, lo que constituye una constante desde su declaración como Comarca de Acción Especial en 1982. El mecanismo que se propone es la elaboración para este territorio, por la Gerencia del PAMAM creado a tal efecto, de un Plan Comarcal, documento de planificación mediante el que se pretende la unificación de criterios y la coordinación de todas las actividades públicas sobre la zona, acabando con la política de «inversionismo» no planificado, centrado sobre todo en las obras públicas, y propiciando una intervención más cualitativa, dirigida a promover el desarrollo endógeno de la Sierra. Por otro lado, en la Sierra Norte se encuentra la mayor parte de los recursos hidráulicos de la Comunidad de Madrid y el área donde se produce la práctica totalidad del agua que se consume en la región. De ahí la importancia, junto a las razones arriba expuestas, de un tratamiento singular y planificado, en interés no sólo de la Comarca, sino del conjunto de los ciudadanos de la Comunidad.

Dentro de este planteamiento especial para la Sierra Norte, se prevé la aplicación en la misma de la legislación de agricultura de montaña, cuyos mecanismos se consideran convenientes para esta zona, pero no suficientes.

IV.

El Plan Comarcal es el principal instrumento jurídico que se pone en manos de la Comunidad para el cumplimiento de sus objetivos en la Sierra Norte. A través del mismo se determinan, de forma vinculante, las acciones de todas las Consejerías y organismos que afecten a dicho territorio. Es misión del Plan recoger, coordinar y compatibilizar los programas de acción, los planes sectoriales y territoriales de los distintos sujetos públicos, en el marco de los criterios y objetivos generales formulados.

El Plan se desarrolla, por tanto, en programas sectoriales, cuya ejecución corresponde a las distintas Consejerías en el ámbito de sus respectivas competencias y programas formulados y ejecutados por el organismo autónomo. Todos ellos habrán de adaptarse al marco establecido en el Documento de Criterios y Objetivos, aprobado previamente.

La Ley ha optado por crear un plan de vigencia temporal indefinida. Al ser fundamentalmente un instrumento para la consecución de un fin, se ha querido evitar el establecer un marco temporal rígido. El Plan Comarcal ha de permanecer vigente mientras las circunstancias económicas, sociales y políticas de las que ha surgido se mantengan. Se prevé, sin embargo, la posibilidad de su revisión, si alguno de sus condicionantes se modifica. Se ha pretendido, además, garantizar la agilidad del organismo para hacer frente a los problemas y oportunidades puntuales mediante una flexibilización del instrumento usado. Ello se ha conseguido permitiendo que los programas que constituyen el Plan marquen sus propios plazos de vigencia.

V.

El Patronato Madrileño de Areas de Montaña (PAMAM), creado por la presente Ley, se configura como un organismo autónomo de naturaleza administrativa, adscrito a las Consejerías de Gobernación y de Agricultura y Ganadería, y dotado de personalidad jurídica propia. Su existencia se fundamenta jurídicamente en el Estatuto de Autonomía de Madrid, en cuyo artículo 40 se establece que «la Comunidad de Madrid, mediante Ley, podrá crear otras entidades de carácter institucional para fines específicos». La propia Comunidad, mediante la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguló esta potestad estatutaria de creación de organismos autonómicos, dentro del contexto más amplio de la regulación de la Administración Institucional de la Comunidad, con la pretensión de que sirviese de texto marco para las sucesivas leyes de creación de entes institucionales. El PAMAM se regirá, pues, por la Ley de su creación y, supletoriamente, por la Ley 1/1984.

El PAMAM es un ente público, resultado de un proceso de descentralización institucional por funciones al que se le encomienda el cumplimiento de determinados fines públicos en el marco de unos territorios concretos. Para su organización y gobierno se mantiene el esquema previsto en la Ley de Administración Institucional para los Organismos Autónomos -Consejo de Administración, Presidente, Gerente-. El PAMAM unifica así tres elementos fundamentales para canalizar la actuación en las áreas de montaña: la presencia de las Consejerías de la Comunidad, la participación de la población afectada a través de sus representantes políticos y, por último, el elemento técnico. Coordinar la aplicación de la legislación de agricultura de montaña, elaborar y ejecutar el Plan Comarcal de la Sierra Norte, racionalizar las inversiones públicas y actuar como interlocutor para la población residente son las cuatro grandes líneas de acción que definen este Organismo.

La creación del PAMAM tiene una especial trascendencia para el desarrollo de la política de la Comunidad en la Sierra Norte, y en gran medida su organización, tal como la Ley la perfila, va dirigida a la consecución de los objetivos marcados para este territorio.

Sin perjuicio de lo determinado en el artículo 15 de la Ley de Administración Institucional sobre la Hacienda de los Organismos Autónomos, se establece que el capítulo de Ingresos del Presupuesto del PAMAM contará con los fondos que cada año le transfiera el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. El objetivo conseguido es que el PAMAM cuente con recursos suficientes, no sólo para sus gastos corrientes de funcionamiento, sino para convertirse en un ente de intervención que formule y ejecute sus propios programas de actuación; ello reforzará el papel rector del mismo en el territorio de la Sierra y su carácter de interlocutor público para los habitantes.

Al dotar al PAMAM de un presupuesto propio, no sólo se pretende posibilitar su funcionamiento y la ejecución de sus propios programas, sino también favorecer su configuración como una auténtica alternativa administrativa en la Sierra Norte para resolver algunos de los problemas creados por una organización municipal deficitaria. El PAMAM ha de actuar tanto como cauce de desconcentración en la Comunidad de Madrid, gestionando servicios supramunicipales, como de instrumento para la colaboración voluntaria entre los municipios de la Sierra, de cara al más eficaz ejercicio de sus competencias y funciones.

Con esta intención se adscriben también al PAMAM los fondos de los Planes de Obras y Servicios Municipales correspondientes a la Sierra Norte, asumidos y gestionados hasta ahora por la Consejería de Gobernación. Se entrega así al organismo una importante fuente de ingresos para su gestión directa.

El presupuesto del PAMAM se completará con los recursos que pueda recibir del Estado y de Organismos europeos e internacionales.

Se trata, por tanto, no exclusivamente de medidas de coordinación de inversiones, sino de crear una alternativa a la organización administrativa vigente en la zona, caracterizada por su falta de capacidad para asegurar a los ciudadanos un nivel de dotaciones y servicios equiparable en cantidad y calidad al del resto de la región. El respeto a la autonomía municipal es compatible con una organización supramunicipal que, con la participación de la Comunidad de Madrid, ofrezca a la Sierra Norte las soluciones que demanda su problemática actual y futura.

Por último, es necesario señalar que la presente Ley es la respuesta que da la Comunidad de Madrid a la problemática social, económica y cultural de algunos de sus territorios más deprimidos y necesitados de protección, combinando dos factores: por un lado, la coordinación e integración de todos los agentes públicos y, por otro, el máximo de respeto a la autonomía municipal.