DECRETO 1/2011, de 13 de enero, del Consell, por el que se aprueba la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana

Sumario

Preámbulo

I

De conformidad con lo establecido en el Estatut de Autonomía de la Comunitat Valenciana, la Generalitat tiene competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, así como en otras materias que se ven afectadas por la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana en los términos en los que se señala en la misma. Por otro lado, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía, según reforma efectuada mediante Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril: «En el ámbito de sus competencias la Generalitat impulsará un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible, basado en la incorporación de procesos de innovación, la plena integración en la sociedad de la información, la formación permanente, la producción abiertamente sostenible y una ocupación estable y de calidad en la que se garantice la seguridad y la salud en el trabajo. La Generalitat promoverá políticas de equilibrio territorial entre las zonas costeras y las del interior» (artículo 19.1).

La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, tal y como lo expresa la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje en su artículo 37, es el instrumento que define un modelo territorial de futuro para la Comunitat Valenciana con el máximo consenso entre los agentes sociales que operan en el territorio. Es éste un modelo que integra las políticas sectoriales con proyección territorial, tiene en cuenta las amenazas y oportunidades del contexto exterior, fomenta las acciones impulsoras de cambios en el territorio, establece directrices de planificación y gestión para el suelo no urbanizable, y define los ámbitos adecuados para la planificación de ámbito subregional. Todo ello, en un escenario económico y social complejo en el que se están produciendo cambios trascendentales que van a tener grandes repercusiones en la estructura y posición estratégica de los territorios en el entorno global.

La evolución reciente de la realidad económica y social en los territorios avanzados, y sobre todo la crisis económica y sus secuelas, han puesto de manifiesto la importancia que tiene el factor territorial como activo no deslocalizable de competitividad económica, rompiendo una tendencia asumida por algunos expertos en el sentido de que la aplicación generalizada de las nuevas tecnologías al sistema productivo eliminaría la importancia de dicho factor como ventaja comparativa a escala planetaria. Bien al contrario, y como se demuestra en las sociedades desarrolladas que mejor están superando la actual crisis, el territorio importa más que nunca y sólo aquellas que sepan utilizarlo de forma racional, como factor de competitividad y diferenciación en el mercado global, saldrán de este periodo crítico en posiciones de ventaja.

Pero, por otra parte, el territorio es un recurso limitado que sustenta el sistema socioeconómico desde un punto de vista físico (proveedor de alimentos, energía, materias primas, etc.), funcional (regulador de los flujos naturales, mantenimiento de los ecosistemas, etc.) y es portador de valores ambientales y culturales que dotan a la sociedad que acogen de identidad y singularidad, siendo el paisaje la estructura perceptiva del mismo y el mejor indicador de su calidad. Por ello, la utilización racional de sus recursos y la preservación de estos valores son la principal garantía de su desarrollo sostenible y de la mejora del bienestar individual y colectivo de los ciudadanos que desarrollan sus experiencias vitales en el mismo.

Este diálogo fructífero entre competitividad económica y protección de recursos limitados es el marco en el que se inserta la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, como instrumento cumbre de la ordenación del territorio y el que debe inspirar la política territorial de la Generalitat para los próximos 20 años. La Comunitat Valenciana es un territorio que cuenta con valores ambientales y paisajísticos sobresalientes en el contexto del mundo mediterráneo europeo y acoge a una sociedad dinámica, emprendedora y tolerante que ha superado históricamente sus periodos críticos desarrollando proyectos de cambio sobre el territorio, combinando adecuadamente criterios de eficiencia y preservación que, adaptados a la realidad socioeconómica actual, son hoy más necesarios que nunca para situar a la Comunitat Valenciana en la posición que sus ciudadanos y sus grandes potenciales reclaman.

II

En primer lugar, para desarrollar plenamente este proyecto de futuro colectivo la estrategia territorial parte de una visión, unos objetivos, unas metas y unos principios directores consensuados por el conjunto de los actores sociales que operan en el territorio, los cuales son desarrollados por un conjunto de directrices y proyectos territoriales que la estrategia territorial orienta adecuadamente hacia la consecución de la mayor eficiencia territorial y un mayor beneficio social. Es en este contexto donde surge el nuevo papel que la sociedad global reclama a las administraciones públicas como activos imprescindibles de la competitividad del territorio. La acción pública no sólo debe limitarse a garantizar la seguridad jurídica y la prestación de determinados bienes y servicios básicos sino que debe adoptar una posición proactiva y facilitadora de la actividad económica en el territorio, poniéndose al lado de los emprendedores y desarrollando fórmulas de colaboración público-privadas para actuar en los proyectos que generen grandes impactos positivos sobre el territorio desde el punto de vista económico, social y ambiental. Esta es la base de esta nueva gobernanza que propone la estrategia territorial desde una visión supramunicipal que apuesta por la constitución de entes territoriales flexibles y operativos para alcanzar la máxima eficiencia en la ejecución de los planes, programas y proyectos que desarrollen la necesaria planificación del territorio en la escala intermedia entre el municipio y la comunidad autónoma.

Esta gobernanza tiene que fomentar la cultura del acuerdo entre todas las escalas, horizontales y verticales, de la administración y procurar la necesaria coherencia de sus políticas territoriales. Para ello, la Generalitat hará valer dichos objetivos, metas y principios directores en todas las políticas de las administraciones públicas que tengan una proyección sobre el territorio de la Comunitat Valenciana y con una especial incidencia en aquellos planes, programas y proyectos que desarrollen la estrategia territorial.

El segundo gran bloque de contenidos del documento hace referencia a la contribución del territorio al desarrollo económico. Tomando como punto de partida la Estrategia Europea 2020, propone una hoja de ruta para alcanzar un crecimiento económico inteligente, sostenible e integrador en la Comunitat Valenciana cualificando sus sectores tradicionales y avanzando en el nuevo modelo basado en la sociedad del conocimiento, que no será posible sin el mantenimiento de una potente base industrial, agrícola y de servicios que demande estos activos de alto valor añadido y contenido innovador. Por ello, es prioritaria la potenciación de los sectores económicos con mayor imbricación en el territorio y aquellos que aprovechen los productos y los factores naturales favorables de la Comunitat Valenciana.

Este crecimiento económico tiene que ser también sostenible, desligando el incremento de la calidad de vida de los ciudadanos de la Comunitat Valenciana del consumo de recursos naturales y energéticos, reduciendo las emisiones de contaminantes y la producción de residuos al mínimo posible y, por consiguiente, evitando todas las externalidades negativas que supongan una carga económica y social para la colectividad y amenacen la capacidad del territorio para absorberlas.

No menos importante es el carácter integrador de este crecimiento económico. No existe progreso y bienestar sostenible si éste no ofrece oportunidades para que todos los ciudadanos desarrollen adecuadamente sus proyectos vitales. La cohesión social es también un factor crucial de competitividad territorial en unos momentos como los actuales en los que se acentúan las diferencias de rentas personales y territoriales. La formación adecuada, la integración social, las políticas de vivienda, entre otras, deben dirigirse hacia la consecución de mejoras de las condiciones de vida de la población y del incremento necesario del capital social para evitar tensiones que puedan amenazar el bienestar colectivo y producir una pérdida de recursos humanos innecesaria.

El tercer bloque de la estrategia territorial está dedicado a la Infraestructura Verde del territorio como sistema que incorpora todos los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural, así como los denominados críticos por ser susceptibles de riesgos naturales e inducidos. Todos estos espacios tienen que formar una red continua en el territorio para lo que se incluyen en esta infraestructura los elementos de conexión biológica y territorial que garanticen la permeabilidad de este sistema y, al mimo tiempo, contribuyan a mejorar la diversidad biológica global del territorio.

La Infraestructura Verde es un concepto innovador en la gestión de los espacios abiertos del territorio y en su planificación. Tiene que definirse, a distintas escalas territoriales, como paso previo a cualquier desarrollo urbanístico que se planifique y su grado de protección se adaptará a la prescrita por las distintas legislaciones que se apliquen a cada espacio. Lo que es novedoso es esta forma integral de gestionar el territorio, que incluso puede contener elementos urbanos para conectar los espacios verdes de las ciudades con los de su entorno rural. La estrategia territorial define estos ámbitos constituyentes de la Infraestructura Verde y propone un conjunto de principios directores y criterios para la adecuada planificación y gestión de cada uno de ellos, sin olvidar su conservación activa relacionada con su uso público racional y sostenible.

En este contexto, la estrategia territorial incide especialmente en la importancia de la actividad agraria, desde un punto de vista multifuncional, para garantizar la viabilidad de esta infraestructura. Tanto los paisajes de regadío de la franja litoral, como los secanos del interior juegan un papel primordial en la sostenibilidad conjunta del territorio y deben ser mantenidos vivos y en explotación, lo que supone arbitrar todo tipo de medidas para procurar su rentabilidad económica, e incrementar el protagonismo de la figura del agricultor como agente territorial imprescindible para alcanzar estos objetivos, tanto desde el punto de vista económico como ambiental y social.

El cuarto bloque de las directrices de la estrategia territorial está referido al sistema de asentamientos en el territorio. La Comunitat Valenciana es un espacio de ciudades, especialmente de ciudades medias, cuya abundancia constituye uno de sus principales activos territoriales para establecer un adecuado sistema de prestación de bienes y servicios supramunicipales al conjunto del territorio, y garantizar la igualdad en cuanto al acceso a los equipamientos de la sociedad del bienestar. En esta dirección, la estrategia territorial define 15 áreas funcionales del territorio, utilizando los criterios que exige la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, con la finalidad de establecer ámbitos territoriales que permitan orientar la planificación de los equipamientos y servicios de las administraciones sectoriales de la manera más eficiente posible y ser, al mismo tiempo, una referencia espacial para la planificación subregional.

El sistema urbano de la Comunitat Valenciana se completa con las áreas urbanas integradas de Valencia, Alicante-Elche y Castellón, auténtica cúspide de este sistema, y el resto de ciudades de pequeño tamaño, gran parte de ellas situadas en el mundo rural. Esta gran diversidad urbana se tiene que potenciar como factor de equilibrio territorial y factor de cohesión territorial. Para ello, la estrategia territorial establece un conjunto de propuestas de actividades económicas, de implantación de equipamientos y de modelos de crecimiento urbanístico tendentes a reforzar este carácter polinuclear del sistema de ciudades de la Comunitat Valenciana, tal y como lo aconseja la estrategia territorial Europea y los múltiples documentos que la desarrollan.

Mención especial merecen las nuevas relaciones entre los mundos urbano y rural ampliamente recogidas en las propuestas de cooperación municipal en los ámbitos económicos, ambientales y culturales. El campo y la ciudad son dos realidades territoriales indisolubles y complementarias que deben desarrollarse de forma armónica y compatible. Es necesario que la ciudad reconozca la importancia de los servicios económicos ambientales y sociales que le ofrece el mundo rural y que éste pueda desarrollarse plenamente sin menoscabar sus espacios de mayor valor natural y paisajístico.

La estrategia territorial propone además una serie de criterios para garantizar la sostenibilidad de los crecimientos urbanísticos en el territorio, tanto para el uso residencial como para el suelo para actividades económicas. Estos criterios que orientan el crecimiento urbanístico de forma flexible, están basados en unas razonables expectativas demográficas y económicas para cada municipio desde una visión conjunta del territorio. Lo que se pretende es armonizar estos crecimientos basados en una demanda realista de formación de nuevo suelo, y del uso eficiente del existente, con el aprovechamiento de cualquier oportunidad que pudiera surgir durante el horizonte temporal de esta Estrategia. En este sentido, se propone un conjunto de ámbitos estratégicos en el territorio como espacios capaces de acoger proyectos de transformación del mismo con una clara influencia supramunicipal positiva ambiental, económica y social.

Desde el punto de vista de la calidad urbana se proponen las áreas de Oportunidad, Nueva Centralidad, Intensificación de Usos, Regeneración, Dinamización del Mundo Rural y Bulevares Metropolitanos, todas ellas con el fin de desarrollar usos y elementos de calidad urbana que permitan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el equilibrio del territorio. Por su carácter dinamizador de la actividad económica destacan las áreas de Actividades Económicas, los Polígonos Comarcales de Innovación y los Polígonos Industriales y Terciarios del Mundo Rural, localizándose estratégicamente en el territorio en función de factores como la elevada accesibilidad, la presencia de centros intermodales de transporte, la existencia de actividades logísticas o, en el caso de los últimos, de áreas de baja vulnerabilidad ambiental y paisajística del entorno rural. Además, se propone la figura de Proyecto Territorial Estratégico para acoger aquellas implantaciones de ámbito supramunicipal de gran alcance no previstas expresamente en los documentos de la estrategia territorial y para los que se prevé, en función de su magnitud y efectos, ventajas en cuanto a su tramitación administrativa y un respaldo expreso del Consell.

El quinto bloque temático de la estrategia territorial se refiere a las infraestructuras, diferenciando las de movilidad de las básicas relacionadas con servicios públicos. Entre las primeras se incluyen carreteras, ferrocarril, plataformas reservadas de transporte público, puertos y aeropuertos y entre las segundas las infraestructuras de residuos, hidráulicas, energéticas y de telecomunicaciones. Sobre ellas se establecen una serie de principios y criterios para mejorar la cohesión del territorio, garantizando su disponibilidad para ciudadanos y empresas con independencia de su ubicación en el territorio, con especial incidencia en los municipios del interior donde la menor rentabilidad de las redes podría dificultar la entrada del sector privado para satisfacer la demanda.

Por otra parte, las infraestructuras son elementos que producen impactos territoriales desde el punto de vista de los valores ambientales, paisajísticos y culturales por lo que es fundamental analizar su integración en el medio para evitar una excesiva fragmentación del territorio, una afección a la geomorfología original del mismo, a la ruptura de ecosistemas o a los elementos visuales de mayor interés. Por ello, las directrices abundan en la consideración de la máxima capacidad y la mínima vulnerabilidad de la Infraestructura Verde del territorio como criterios orientadores de su implantación dando prioridad, además, a los corredores de infraestructuras ya consolidados, y la compatibilidad entre estas como principios directores básicos de esta necesaria integración armónica entre infraestructuras y territorio.

En el último bloque temático, la estrategia territorial contempla un análisis integrado del litoral de la Comunitat Valenciana como espacio que cuenta con activos ambientales y paisajísticos de gran valor pero que se encuentra sometido a una gran presión de uso como activo económico donde se concentra una gran parte del producto interior bruto de la Comunitat Valenciana. La estrategia territorial propone directrices específicas para esta franja costera, basadas en una gestión integral e integrada del espacio litoral. Éstas incluyen la consideración estratégica del suelo no urbanizable que no está protegido por la legislación ambiental, así como la posibilidad de desarrollar propuestas de elevada calidad manteniendo la integridad de su Infraestructura Verde, la cual pasa necesariamente por la conexión territorial de los espacios libres de edificación del litoral con el sistema de espacios abiertos del interior.

III

La estrategia territorial tal vez sea el primer documento de planificación espacial adaptado a la nueva realidad económica y social de la que, sin ninguna duda, se derivarán grandes cambios del modelo territorial en forma de retos y oportunidades globales que se plantean en un horizonte inmediato. De su aprovechamiento dependerá el ser uno de los territorios punteros en el ámbito nacional, europeo y mundial o el entrar en un declive constante que haga inviable el mantenimiento de las cuotas de calidad de vida que hemos disfrutado los ciudadanos de la Comunitat Valenciana en los últimos años.

Es incuestionable que la estrategia territorial apuesta por el primer escenario poniendo en marcha toda una serie de proyectos de cambio en el territorio y, sobre todo, apoyando las políticas públicas tendentes a la reducción de los tiempos administrativos para aquellas iniciativas que pretenden aprovechar de manera sostenible las oportunidades y potencialidades que ofrece el territorio. No se trata de exigir nuevos informes o poner más trabas burocráticas a los proyectos. Es necesario introducir una nueva cultura basada en la evaluación ambiental estratégica donde confluyan desde el principio, y de forma coherente, las tramitaciones urbanísticas, ambientales y paisajísticas, internalizando desde el principio los objetivos, metas, principios y criterios de la estrategia territorial y dando prioridad a los proyectos de fuerte impacto positivo en materia económica, ambiental y social. La estrategia territorial no es ni un instrumento rígido ni un conjunto de disposiciones impositivas para dificultar las tareas de los ayuntamientos y las administraciones sectoriales. Todo lo contrario, es una herramienta de fomento y de facilitación para el conjunto de administraciones públicas, y agentes territoriales privados, en todas aquellas actuaciones que supongan la mejora continua de la calidad de vida de las personas y del desarrollo sostenible del territorio, las cuales pasan por la necesaria armonización del aumento de la competitividad económica de la Comunitat Valenciana con la defensa de los valores ambientales, paisajísticos y culturales de su territorio.

Por último, y como instrumento de planificación territorial a largo plazo, la estrategia territorial requiere de un proceso de seguimiento y evaluación exhaustivo, riguroso y transparente para que este documento, y sus determinaciones, sean capaces de adaptarse a las coyunturas cambiantes que, sin ninguna duda, se producirán durante el horizonte temporal de su aplicación. Con este fin, se crea el Comité Estratégico de Política Territorial de la Comunitat Valenciana compuesto por una representación mixta entre la Generalitat y los agentes más representativos de la denominada sociedad civil. Este organismo no solamente efectuará el seguimiento de la estrategia territorial sino que será un elemento impulsor de la misma proponiendo determinadas prioridades de actuación, efectuando nuevas propuestas o mejorando las existentes y coordinando a los distintos sectores económicos y sociales para el desarrollo de proyectos innovadores y eficaces que permitan alcanzar elevadas cotas de excelencia territorial para la Comunitat Valenciana.

IV

La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana se compone de 25 objetivos generales, 100 metas con indicadores de cumplimiento, más de 1.500 proyectos de cambio en el territorio y un conjunto de principios directores y de criterios de planificación territorial que han alcanzado un grado de consenso muy elevado entre el conjunto de los agentes territoriales de la Comunitat. Si algo ha caracterizado al procedimiento de elaboración del documento ha sido su elevada participación en todas las fases de consulta pública efectuadas. El proceso arranca en septiembre de 2007 y tiene su primer hito público en junio de 2008 con la presentación del primer documento Objetivos y Criterios de la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana y su información pública en los meses de junio, julio y agosto del mismo año. Con esta consulta se alcanzó un elevado consenso sobre los objetivos que debían de marcar la ruta del proceso y se inició el Plan de Participación Pública establecido en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y la aplicación de los preceptos de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje y la Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana.

Durante este proceso de participación, que finalizó el 30 de septiembre de 2010, se han llevado a cabo cinco jornadas con expertos de elevada cualificación y conocimiento de la realidad territorial de la Comunitat Valenciana, exposiciones permanentes de los contenidos de la estrategia territorial en las capitales de provincia, una presentación en cada área funcional del territorio, tres presentaciones en congresos internacionales y diversas jornadas con distintos agentes territoriales públicos y privados de la Comunitat Valenciana. Además, durante la totalidad del proceso los distintos documentos han permanecido abiertos a consultas y sugerencias en la página wef el 30 de septiemsara los que se prevé, eniene sción Ae los p, Aguda Ucomo en otrVen diriblecer ámbitos territtinulgana as propuestalitat territoryde excelenci nueva cultvos que dana.LE0000229647-->Ley 9/2006, de 28 de abrilLey 4/2004, de 30 de junio--> en su artículo 37, es el a, como instrumento cumbre d../../../Rnjalidad e ci7lo, las a cabo cnaturalesvé, eene sción Ae los p, Aguda Ucomo en otrVen dirieptieantres en m heompacon la presde eocal Oon eiana y su información pública cabolo, las a cabo c, supona 2públ29lo, las a cabo c, rnja cr deopueseptiemnes de mod permanentejunio, jubre de aban aprovde la ac0, 1 litorsta ,metidofitoriaritg de D sid="I6n de la sico de se han llevado cioneatas nuevaadas quo, en cu inoblicota gran n conjunto . articipación, nes de mod permanentejunio, juura de la esial de la Comunitat Valenciana y su información pública hjulrefde mo las manda.

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