Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores

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Sumario

I

La Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, se adoptó para prevenir o reducir el impacto en el medio ambiente de los envases y de sus residuos. Esta directiva se incorporó al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases y el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Aunque las bolsas de plástico son envases en el sentido de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, la redacción original de esta directiva no contiene disposiciones específicas sobre el consumo de este tipo de envases.

Los actuales niveles de consumo de bolsas de plástico producen unos altos niveles de residuos dispersos, suponen un uso ineficaz de los recursos y es previsible que aumenten si no se toman las medidas adecuadas. Las bolsas de plástico dispersas provocan contaminación en el medio ambiente y agravan el problema generalizado de la presencia de residuos en las masas de agua, lo que supone una amenaza para los ecosistemas acuáticos en el ámbito mundial. Las bolsas de plástico con un espesor de menos de 50 micras -«bolsas de plástico ligeras»-, que representan la inmensa mayoría del número total de bolsas de plástico consumidas en la Unión Europea, se reutilizan con menor frecuencia que las bolsas más gruesas. Por consiguiente, las bolsas de plástico ligeras se convierten en residuos más rápidamente y tienden a dispersarse como basura con mayor frecuencia debido a su reducido peso. Las tasas actuales de reciclado de bolsas de plástico ligeras son muy bajas y, debido a una serie de dificultades prácticas y económicas, no es probable que alcancen niveles significativos en el futuro próximo.

Con la finalidad de dar solución al problema descrito, en el ámbito de la Unión Europea, se ha aprobado la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras. El objetivo del presente real decreto es incorporar al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015.

Esta directiva comunitaria establece que los Estados miembros han de adoptar medidas con el fin de reducir de forma sostenida, en su territorio, el consumo de bolsas de plástico ligeras. Para ello, proporciona varias opciones a los Estados miembros entre las que se incluye el establecimiento de objetivos nacionales de reducción, la introducción de instrumentos económicos así como, en su caso, las restricciones a su comercialización, siempre que estas restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias. Asimismo, establece que dichas medidas podrán variar dependiendo de la incidencia en el medio ambiente de las bolsas de plástico ligeras cuando se valorizan o se desechan, de sus propiedades a efectos de compostaje, de su durabilidad o de su uso específico previsto.

En cualquier caso, los Estados miembros deberán establecer, al menos, una de las siguientes medidas: a) la adopción de medidas que garanticen que el nivel de consumo anual no supere las 90 bolsas de plástico ligeras por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2019, y 40 bolsas de plástico ligeras por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2025, o un objetivo equivalente expresado en peso; b) la adopción de instrumentos que garanticen que, a más tardar el 31 de diciembre de 2018, no se entreguen gratuitamente bolsas de plástico ligeras en los puntos de venta de mercancías o productos, a menos que se apliquen instrumentos igualmente eficaces. La directiva permite que los Estados miembros excluyan de estas medidas las bolsas de menos de 15 micras de espesor, usadas por motivos de higiene o para evitar las pérdidas de alimentos. Asimismo, la directiva establece que, a partir del 27 de mayo de 2018, los Estados miembros informarán del consumo anual de bolsas de plástico ligeras, cuando faciliten a la Comisión Europea datos sobre envases y residuos de envases de conformidad con la normativa vigente. Para el resto de bolsas de plástico -las de espesor igual o superior a 50 micras-, la directiva prevé que los Estados miembros puedan adoptar medidas, como los instrumentos económicos y objetivos nacionales de reducción. Por otra parte, la directiva otorga especial importancia a la información al público y a las campañas de concienciación sobre las consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de bolsas de plástico ligeras, que deberán realizar los Estados miembros.

II

En relación con el consumo de bolsas de plástico, el Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008-2015 (PNIR) contempló varias medidas para lograr la progresiva substitución de las bolsas de un solo uso. Entre dichas medidas, destacaba la disminución del 50% de bolsas de un solo uso para 2010, así como el establecimiento de un calendario de substitución de plásticos no biodegradables o el fomento de acuerdos con los sectores de la distribución para reducir la generación de residuos de bolsas de un solo uso y promover el uso de bolsas reutilizables en comercios y grandes superficies y substitución de las bolsas de plástico de un solo uso no biodegradables por bolsas de material biodegradable. Cabe señalar que el concepto biodegradable debe entenderse como compostable conforme a lo establecido en la propia Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015.

Por su parte, la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, obliga a las administraciones públicas a adoptar las medidas necesarias para promover los sistemas más sostenibles de prevención, reducción y gestión de los residuos de bolsas comerciales de un solo uso de plástico no biodegradable y sus alternativas, incluidas las acciones correspondientes a la condición de la administración como consumidor, a través de las compras públicas.

Posteriormente, el Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2013, incluye el área prioritaria de los envases en la que se mencionan algunas medidas específicas relativas a la reducción del consumo de bolsas de plástico. Asimismo, el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2022, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros del 6 de noviembre de 2015, en su capítulo de envases y residuos de envases, incluye también información y objetivos sobre las bolsas de plástico.

En definitiva, desde la aprobación y puesta en marcha del Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015, de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y de los posteriores instrumentos de programación y planificación en materia de residuos, son muchas las medidas que han adoptado las administraciones públicas y el sector de la distribución para reducir el consumo de este tipo de envases: acuerdos voluntarios con la distribución, campañas de sensibilización, establecimiento de impuestos, fomento del uso de bolsas permanentes, fijación de un precio, entre otras. Como consecuencia de estas medidas y según datos del sector, durante estos años se ha reducido el consumo prácticamente a la mitad, pasando de 317 bolsas por habitante en 2007 a 144 bolsas por habitante en 2014, debido fundamentalmente a un cambio en las pautas de consumo de este envase.

De acuerdo con los datos proporcionados por el sector, en España se pusieron en el mercado, en el año 2014, unas 62.560 toneladas de bolsas de plástico de menos de 50 micras de espesor (6.730 millones de unidades), de las cuales el 23 % serían bolsas de menos de 15 micras y unas 4.670 toneladas de bolsas de plástico de más de 50 micras (158 millones de unidades).

Es por ello necesario seguir reforzando estos cambios en las pautas de consumo de las bolsas de plástico, especialmente en ciertos sectores como el pequeño comercio e incorporar la nueva directiva europea sobre consumo de bolsas al ordenamiento jurídico español.

III

Entre las posibilidades que ofrece la directiva para las bolsas de plástico ligeras, se ha considerado que las medidas más adecuadas, son las siguientes: en primer lugar, que desde el 1 de julio de 2018 se prohíba su entrega gratuita a los consumidores, en los puntos de venta. Es decir, desde esa fecha los comerciantes deben cobrar un precio por cada bolsa de plástico ligera que entreguen al consumidor. Se exceptúan de esta medida las bolsas de plástico muy ligeras, es decir, las bolsas de plástico de menos de 15 micras de espesor que son necesarias por razones de higiene, o que se suministran como envase primario para alimentos a granel. En segundo lugar, que desde el 1 de enero de 2021 se prohíba la entrega –gratuita o no- a los consumidores, en los puntos de venta, de bolsas de plástico ligeras y muy ligeras no compostables. Con este plazo, se pretende acompasar la obligatoriedad de que las bolsas de plástico ligeras y muy ligeras sean sólo compostables con la plena implantación de la recogida separada de los biorresiduos, necesaria para poder cumplir con los objetivos comunitarios de preparación para la reutilización y reciclado de residuos municipales, establecidos en Ley 22/2011, de 28 de julio, así como en las nuevas directivas europeas de residuos. De esta forma, las bolsas compostables, cuyo tratamiento más adecuado es a través de procesos biológicos, se gestionarán conjuntamente con la fracción de biorresiduos presente en los residuos municipales, evitando así que se puedan mezclar con otros flujos de residuos como los de envases de plástico, ya que su mezcla podría dificultar el reciclado mecánico de los plásticos no compostables.

Debe hacerse hincapié en que el objetivo de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, y por tanto del presente real decreto, es reducir el consumo de bolsas de plástico ligeras. La utilización de bolsas de plástico compostables es una de las posibles alternativas, pero no es la única. Los comerciantes no están obligados a substituir las bolsas de plástico no compostables por las bolsas de plástico compostables, sino que podrán hacer uso de cualquier otra solución teniendo en cuenta que ésta no derive en un incremento de la generación de residuos de envases.

En los últimos años se han puesto en el mercado bolsas de plástico etiquetadas como «oxobiodegradables» u «oxodegradables». En esas bolsas se incorporan aditivos a los plásticos convencionales que, con el paso del tiempo fragmentan el plástico en pequeñas partículas que permanecen en el medio ambiente. Puede inducir a error designar esas bolsas como «biodegradables», ya que no son una solución al problema de la contaminación ocasionada por su abandono, sino que pueden agravarlo. Con comportamiento similar a las bolsas fabricadas con plástico oxodegradable se encuentran las bolsas fabricadas con plástico fotofragmentable, termofragmentable e hidrofragmentable, por lo que procede hablar de bolsas fabricadas con plásticos fragmentables. Para evitar los perjuicios sobre los suelos, las aguas y la biota derivados de la permanencia en el medio ambiente de los plásticos, pero en partículas de menor tamaño, se ha decidido prohibir también la entrega de bolsas de plástico fragmentable a partir del 1 de enero de 2020, entendiendo como tales las bolsas de plástico fabricadas con materiales plásticos que incluyen aditivos que catalizan la fragmentación del material plástico en microfragmentos.

Considerando además que la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, ofrece a los Estados miembros la posibilidad de adoptar medidas para reducir el consumo de cualquier tipo de bolsa de plástico, independientemente de su espesor, se ha considerado adecuado también adoptar medidas para las bolsas de un espesor igual o superior a las 50 micras: por una parte, se obliga al cobro de un precio por dichas bolsas desde el 1 de julio de 2018 excepto para las que tengan un porcentaje de plástico reciclado igual o superior al 70%, y por otra parte, y con el fin de avanzar hacia una economía circular y fomentar la reincorporación de materiales procedentes de residuos en la fabricación de nuevos productos, se establece la obligación de que estas bolsas contengan, a partir del 1 de enero de 2020, un porcentaje mínimo de plástico reciclado del 50 %, y se propone para estas bolsas un precio orientativo menor. A los efectos de inspección y control de la excepción del cobro de las bolsas con más del 70% de plástico reciclado, los comerciantes deberán disponer de la documentación necesaria que permita acreditar dicho porcentaje.

Por último, procede clarificar que todas estas medidas afectarán también a las bolsas que puedan suministrarse en la venta online así como a las entregadas a domicilio. Se excluyen los sobres de plástico empleados para las ventas a distancia, si bien estos deberán ser considerados envases si cumplen con la definición de envase y sus ejemplos establecida en la Ley 11/1997, de 24 de abril.

Al objeto de informar y sensibilizar a los ciudadanos sobre las medidas adoptadas en este real decreto y sobre el efecto en el medio ambiente derivado del consumo excesivo de bolsas de plástico ligeras y de su abandono y promover la aplicación del principio de jerarquía de residuos, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y las autoridades competentes de las comunidades autónomas deberán llevar a cabo campañas de sensibilización, al menos, en el primer año desde la entrada de vigor de este real decreto. Además, dichas campañas deberán contener información sobre el contenedor en que deben depositarse las bolsas de plástico, compostables y no compostables. En esta misma línea, las entidades locales y el sector privado podrán realizar también campañas de sensibilización. Teniendo en cuenta que las bolsas de plástico son envases, las campañas que realicen las administraciones públicas podrán ser financiadas por los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada (anteriormente denominados sistemas integrados de gestión), en el marco de los acuerdos de financiación que tengan estos sistemas con las comunidades autónomas o, en su caso, con las entidades locales.

Siguiendo lo dispuesto en la normativa europea, se establece la obligación de marcado de las bolsas compostables en el plazo de dieciocho meses a contar desde la fecha en que la Comisión Europea adopte el acto por el que se establezcan las especificaciones de las etiquetas o marcas para garantizar el reconocimiento en toda la Unión Europea de estas bolsas así como para proporcionar información correcta a los consumidores sobre las propiedades de dichas bolsas.

IV

La Ley 22/2011, de 28 de julio, promueve la implantación de medidas de prevención, la reutilización y el reciclado de los residuos, conforme a lo que establece la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (Directiva Marco de Residuos). La ley contempla como instrumentos de planificación los planes y programas de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos, así como el establecimiento de objetivos de prevención y recogida separada de residuos. Estos objetivos de prevención y recogida separada están vinculados, entre otros aspectos, a la información disponible sobre la cantidad y tipo de productos que se ponen en el mercado y que, con el uso, se convierten en residuos.

Dado que cada vez es más relevante avanzar en la prevención de la generación de ciertos tipos de residuos, mejorar sus formas de recogida, aumentar las tasas de reciclado y, en su caso, aplicar medidas sobre su financiación, las autoridades ambientales requieren mayor información sobre la cantidad y tipos de productos que se ponen en el mercado y que, con el uso, generan residuos.

La recopilación de la información, en forma de registros, sobre la cantidad de productos que se ponen en el mercado y que generan ciertos tipos de residuos es una obligación establecida en numerosas directivas comunitarias sobre gestión de los residuos, especialmente en las normas en las que se aplica el principio de responsabilidad ampliada del productor. En estos casos, la contribución económica de cada productor del producto a la financiación de la gestión de los residuos es proporcional a la cantidad y tipo de productos que cada uno pone en el mercado.

Disponer de información sobre la puesta en el mercado de un tipo de envases, como son las bolsas de plástico, es imprescindible para poder evaluar si se cumplen los objetivos de la Unión Europea de reducción de su consumo, así como para poder cumplir con las obligaciones de suministro de información anual a la Comisión Europea. Por estos motivos, es necesario exigir a los fabricantes que proporcionen información anual sobre la puesta en el mercado de bolsas de plástico. Con esta finalidad, se crea el Registro de Productores de Productos, registro de carácter administrativo y declarativo, que estará adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

Dentro del Registro de Productores de Productos, se crea la sección de fabricantes de bolsas de plástico; a través de otras normas reguladoras de flujos específicos de residuos podrán crearse nuevas secciones en el registro.

El real decreto detalla las obligaciones de inscripción de los fabricantes e importadores de bolsas de plástico en la sección de bolsas de plástico del Registro de Productores de Productos, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del presente real decreto y la obligación, por parte de fabricantes e importadores de bolsas de plástico, de proporcionar la información relativa a la puesta en el mercado de bolsas de plástico, para poder cumplir así con las obligaciones de suministro de información anual relativo al consumo anual de bolsas de plástico a la Comisión Europea.

V

Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1, reglas 13.ª y 23.ª, de la Constitución española, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente. La habilitación para llevar a cabo este desarrollo reglamentario está contenida en la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que faculta al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta ley y, en particular, para establecer normas para los diferentes tipos de residuos, en las que se fijarán disposiciones particulares relativas a su producción y gestión y en la disposición adicional octava de dicha ley, que prevé la adaptación a las previsiones contenidas en la ley de las disposiciones de desarrollo en materia de residuos.

La naturaleza de las medidas adoptadas en este real decreto se ampara, asimismo, en lo establecido en el artículo 16.1 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que dispone que las autoridades competentes podrán establecer medidas económicas, financieras y fiscales para fomentar la prevención de la generación de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la gestión de los residuos, impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, así como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Con carácter previo a la elaboración del texto de este real decreto se ha sustanciado, a través del portal web del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, la consulta pública previa, prevista en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En la elaboración de este real decreto se ha consultado a los agentes económicos y sociales, las comunidades autónomas y la ciudad de Ceuta y la ciudad de Melilla, así como las entidades locales y los sectores más representativos potencialmente afectados. Además, el proyecto se ha sometido a consulta del Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), y con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Asimismo, este real decreto ha sido previamente notificado a la Comisión Europea, de conformidad con el artículo 16 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, a través del procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de septiembre de 2015 por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Atendiendo a las circunstancias descritas, este real decreto observa los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, en cuanto a su contenido y tramitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el presente real decreto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de 2018.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 18 de mayo de 2018,

DISPONGO:

CAPÍTULO I
Disposiciones generales

CAPÍTULO II
Medidas, obligaciones y campañas para la reducción del consumo de bolsas de plástico

CAPÍTULO III
Registro de Productores de Productos

CAPÍTULO IV
Régimen sancionador

Disposiciones Adicionales

Disposiciones Finales