Sumario

I

La Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, se adopt� para prevenir o reducir el impacto en el medio ambiente de los envases y de sus residuos. Esta directiva se incorpor� al ordenamiento jur韉ico espa駉l mediante la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases y el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecuci髇 de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases. Aunque las bolsas de pl醩tico son envases en el sentido de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, la redacci髇 original de esta directiva no contiene disposiciones espec韋icas sobre el consumo de este tipo de envases.

Los actuales niveles de consumo de bolsas de pl醩tico producen unos altos niveles de residuos dispersos, suponen un uso ineficaz de los recursos y es previsible que aumenten si no se toman las medidas adecuadas. Las bolsas de pl醩tico dispersas provocan contaminaci髇 en el medio ambiente y agravan el problema generalizado de la presencia de residuos en las masas de agua, lo que supone una amenaza para los ecosistemas acu醫icos en el 醡bito mundial. Las bolsas de pl醩tico con un espesor de menos de 50 micras -玝olsas de pl醩tico ligeras�-, que representan la inmensa mayor韆 del n鷐ero total de bolsas de pl醩tico consumidas en la Uni髇 Europea, se reutilizan con menor frecuencia que las bolsas m醩 gruesas. Por consiguiente, las bolsas de pl醩tico ligeras se convierten en residuos m醩 r醦idamente y tienden a dispersarse como basura con mayor frecuencia debido a su reducido peso. Las tasas actuales de reciclado de bolsas de pl醩tico ligeras son muy bajas y, debido a una serie de dificultades pr醕ticas y econ髆icas, no es probable que alcancen niveles significativos en el futuro pr髕imo.

Con la finalidad de dar soluci髇 al problema descrito, en el 醡bito de la Uni髇 Europea, se ha aprobado la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducci髇 del consumo de bolsas de pl醩tico ligeras. El objetivo del presente real decreto es incorporar al ordenamiento jur韉ico espa駉l la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015.

Esta directiva comunitaria establece que los Estados miembros han de adoptar medidas con el fin de reducir de forma sostenida, en su territorio, el consumo de bolsas de pl醩tico ligeras. Para ello, proporciona varias opciones a los Estados miembros entre las que se incluye el establecimiento de objetivos nacionales de reducci髇, la introducci髇 de instrumentos econ髆icos as� como, en su caso, las restricciones a su comercializaci髇, siempre que estas restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias. Asimismo, establece que dichas medidas podr醤 variar dependiendo de la incidencia en el medio ambiente de las bolsas de pl醩tico ligeras cuando se valorizan o se desechan, de sus propiedades a efectos de compostaje, de su durabilidad o de su uso espec韋ico previsto.

En cualquier caso, los Estados miembros deber醤 establecer, al menos, una de las siguientes medidas: a) la adopci髇 de medidas que garanticen que el nivel de consumo anual no supere las 90 bolsas de pl醩tico ligeras por persona a m醩 tardar el 31 de diciembre de 2019, y 40 bolsas de pl醩tico ligeras por persona a m醩 tardar el 31 de diciembre de 2025, o un objetivo equivalente expresado en peso; b) la adopci髇 de instrumentos que garanticen que, a m醩 tardar el 31 de diciembre de 2018, no se entreguen gratuitamente bolsas de pl醩tico ligeras en los puntos de venta de mercanc韆s o productos, a menos que se apliquen instrumentos igualmente eficaces. La directiva permite que los Estados miembros excluyan de estas medidas las bolsas de menos de 15 micras de espesor, usadas por motivos de higiene o para evitar las p閞didas de alimentos. Asimismo, la directiva establece que, a partir del 27 de mayo de 2018, los Estados miembros informar醤 del consumo anual de bolsas de pl醩tico ligeras, cuando faciliten a la Comisi髇 Europea datos sobre envases y residuos de envases de conformidad con la normativa vigente. Para el resto de bolsas de pl醩tico -las de espesor igual o superior a 50 micras-, la directiva prev� que los Estados miembros puedan adoptar medidas, como los instrumentos econ髆icos y objetivos nacionales de reducci髇. Por otra parte, la directiva otorga especial importancia a la informaci髇 al p鷅lico y a las campa馻s de concienciaci髇 sobre las consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de bolsas de pl醩tico ligeras, que deber醤 realizar los Estados miembros.

II

En relaci髇 con el consumo de bolsas de pl醩tico, el Plan Nacional Integrado de Residuos para el per韔do 2008-2015 (PNIR) contempl� varias medidas para lograr la progresiva substituci髇 de las bolsas de un solo uso. Entre dichas medidas, destacaba la disminuci髇 del 50% de bolsas de un solo uso para 2010, as� como el establecimiento de un calendario de substituci髇 de pl醩ticos no biodegradables o el fomento de acuerdos con los sectores de la distribuci髇 para reducir la generaci髇 de residuos de bolsas de un solo uso y promover el uso de bolsas reutilizables en comercios y grandes superficies y substituci髇 de las bolsas de pl醩tico de un solo uso no biodegradables por bolsas de material biodegradable. Cabe se馻lar que el concepto biodegradable debe entenderse como compostable conforme a lo establecido en la propia Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015.

Por su parte, la disposici髇 adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, obliga a las administraciones p鷅licas a adoptar las medidas necesarias para promover los sistemas m醩 sostenibles de prevenci髇, reducci髇 y gesti髇 de los residuos de bolsas comerciales de un solo uso de pl醩tico no biodegradable y sus alternativas, incluidas las acciones correspondientes a la condici髇 de la administraci髇 como consumidor, a trav閟 de las compras p鷅licas.

Posteriormente, el Programa Estatal de Prevenci髇 de Residuos 2014-2020, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 2013, incluye el 醨ea prioritaria de los envases en la que se mencionan algunas medidas espec韋icas relativas a la reducci髇 del consumo de bolsas de pl醩tico. Asimismo, el Plan Estatal Marco de Gesti髇 de Residuos 2016-2022, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros del 6 de noviembre de 2015, en su cap韙ulo de envases y residuos de envases, incluye tambi閚 informaci髇 y objetivos sobre las bolsas de pl醩tico.

En definitiva, desde la aprobaci髇 y puesta en marcha del Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015, de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y de los posteriores instrumentos de programaci髇 y planificaci髇 en materia de residuos, son muchas las medidas que han adoptado las administraciones p鷅licas y el sector de la distribuci髇 para reducir el consumo de este tipo de envases: acuerdos voluntarios con la distribuci髇, campa馻s de sensibilizaci髇, establecimiento de impuestos, fomento del uso de bolsas permanentes, fijaci髇 de un precio, entre otras. Como consecuencia de estas medidas y seg鷑 datos del sector, durante estos a駉s se ha reducido el consumo pr醕ticamente a la mitad, pasando de 317 bolsas por habitante en 2007 a 144 bolsas por habitante en 2014, debido fundamentalmente a un cambio en las pautas de consumo de este envase.

De acuerdo con los datos proporcionados por el sector, en Espa馻 se pusieron en el mercado, en el a駉 2014, unas 62.560 toneladas de bolsas de pl醩tico de menos de 50 micras de espesor (6.730 millones de unidades), de las cuales el 23 % ser韆n bolsas de menos de 15 micras y unas 4.670 toneladas de bolsas de pl醩tico de m醩 de 50 micras (158 millones de unidades).

Es por ello necesario seguir reforzando estos cambios en las pautas de consumo de las bolsas de pl醩tico, especialmente en ciertos sectores como el peque駉 comercio e incorporar la nueva directiva europea sobre consumo de bolsas al ordenamiento jur韉ico espa駉l.

III

Entre las posibilidades que ofrece la directiva para las bolsas de pl醩tico ligeras, se ha considerado que las medidas m醩 adecuadas, son las siguientes: en primer lugar, que desde el 1 de julio de 2018 se proh韇a su entrega gratuita a los consumidores, en los puntos de venta. Es decir, desde esa fecha los comerciantes deben cobrar un precio por cada bolsa de pl醩tico ligera que entreguen al consumidor. Se except鷄n de esta medida las bolsas de pl醩tico muy ligeras, es decir, las bolsas de pl醩tico de menos de 15 micras de espesor que son necesarias por razones de higiene, o que se suministran como envase primario para alimentos a granel. En segundo lugar, que desde el 1 de enero de 2021 se proh韇a la entrega –gratuita o no- a los consumidores, en los puntos de venta, de bolsas de pl醩tico ligeras y muy ligeras no compostables. Con este plazo, se pretende acompasar la obligatoriedad de que las bolsas de pl醩tico ligeras y muy ligeras sean s髄o compostables con la plena implantaci髇 de la recogida separada de los biorresiduos, necesaria para poder cumplir con los objetivos comunitarios de preparaci髇 para la reutilizaci髇 y reciclado de residuos municipales, establecidos en Ley 22/2011, de 28 de julio, as� como en las nuevas directivas europeas de residuos. De esta forma, las bolsas compostables, cuyo tratamiento m醩 adecuado es a trav閟 de procesos biol骻icos, se gestionar醤 conjuntamente con la fracci髇 de biorresiduos presente en los residuos municipales, evitando as� que se puedan mezclar con otros flujos de residuos como los de envases de pl醩tico, ya que su mezcla podr韆 dificultar el reciclado mec醤ico de los pl醩ticos no compostables.

Debe hacerse hincapi� en que el objetivo de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, y por tanto del presente real decreto, es reducir el consumo de bolsas de pl醩tico ligeras. La utilizaci髇 de bolsas de pl醩tico compostables es una de las posibles alternativas, pero no es la 鷑ica. Los comerciantes no est醤 obligados a substituir las bolsas de pl醩tico no compostables por las bolsas de pl醩tico compostables, sino que podr醤 hacer uso de cualquier otra soluci髇 teniendo en cuenta que 閟ta no derive en un incremento de la generaci髇 de residuos de envases.

En los 鷏timos a駉s se han puesto en el mercado bolsas de pl醩tico etiquetadas como 玱xobiodegradables� u 玱xodegradables�. En esas bolsas se incorporan aditivos a los pl醩ticos convencionales que, con el paso del tiempo fragmentan el pl醩tico en peque馻s part韈ulas que permanecen en el medio ambiente. Puede inducir a error designar esas bolsas como 玝iodegradables�, ya que no son una soluci髇 al problema de la contaminaci髇 ocasionada por su abandono, sino que pueden agravarlo. Con comportamiento similar a las bolsas fabricadas con pl醩tico oxodegradable se encuentran las bolsas fabricadas con pl醩tico fotofragmentable, termofragmentable e hidrofragmentable, por lo que procede hablar de bolsas fabricadas con pl醩ticos fragmentables. Para evitar los perjuicios sobre los suelos, las aguas y la biota derivados de la permanencia en el medio ambiente de los pl醩ticos, pero en part韈ulas de menor tama駉, se ha decidido prohibir tambi閚 la entrega de bolsas de pl醩tico fragmentable a partir del 1 de enero de 2020, entendiendo como tales las bolsas de pl醩tico fabricadas con materiales pl醩ticos que incluyen aditivos que catalizan la fragmentaci髇 del material pl醩tico en microfragmentos.

Considerando adem醩 que la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, ofrece a los Estados miembros la posibilidad de adoptar medidas para reducir el consumo de cualquier tipo de bolsa de pl醩tico, independientemente de su espesor, se ha considerado adecuado tambi閚 adoptar medidas para las bolsas de un espesor igual o superior a las 50 micras: por una parte, se obliga al cobro de un precio por dichas bolsas desde el 1 de julio de 2018 excepto para las que tengan un porcentaje de pl醩tico reciclado igual o superior al 70%, y por otra parte, y con el fin de avanzar hacia una econom韆 circular y fomentar la reincorporaci髇 de materiales procedentes de residuos en la fabricaci髇 de nuevos productos, se establece la obligaci髇 de que estas bolsas contengan, a partir del 1 de enero de 2020, un porcentaje m韓imo de pl醩tico reciclado del 50 %, y se propone para estas bolsas un precio orientativo menor. A los efectos de inspecci髇 y control de la excepci髇 del cobro de las bolsas con m醩 del 70% de pl醩tico reciclado, los comerciantes deber醤 disponer de la documentaci髇 necesaria que permita acreditar dicho porcentaje.

Por 鷏timo, procede clarificar que todas estas medidas afectar醤 tambi閚 a las bolsas que puedan suministrarse en la venta online as� como a las entregadas a domicilio. Se excluyen los sobres de pl醩tico empleados para las ventas a distancia, si bien estos deber醤 ser considerados envases si cumplen con la definici髇 de envase y sus ejemplos establecida en la Ley 11/1997, de 24 de abril.

Al objeto de informar y sensibilizar a los ciudadanos sobre las medidas adoptadas en este real decreto y sobre el efecto en el medio ambiente derivado del consumo excesivo de bolsas de pl醩tico ligeras y de su abandono y promover la aplicaci髇 del principio de jerarqu韆 de residuos, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentaci髇 y Medio Ambiente y las autoridades competentes de las comunidades aut髇omas deber醤 llevar a cabo campa馻s de sensibilizaci髇, al menos, en el primer a駉 desde la entrada de vigor de este real decreto. Adem醩, dichas campa馻s deber醤 contener informaci髇 sobre el contenedor en que deben depositarse las bolsas de pl醩tico, compostables y no compostables. En esta misma l韓ea, las entidades locales y el sector privado podr醤 realizar tambi閚 campa馻s de sensibilizaci髇. Teniendo en cuenta que las bolsas de pl醩tico son envases, las campa馻s que realicen las administraciones p鷅licas podr醤 ser financiadas por los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada (anteriormente denominados sistemas integrados de gesti髇), en el marco de los acuerdos de financiaci髇 que tengan estos sistemas con las comunidades aut髇omas o, en su caso, con las entidades locales.

Siguiendo lo dispuesto en la normativa europea, se establece la obligaci髇 de marcado de las bolsas compostables en el plazo de dieciocho meses a contar desde la fecha en que la Comisi髇 Europea adopte el acto por el que se establezcan las especificaciones de las etiquetas o marcas para garantizar el reconocimiento en toda la Uni髇 Europea de estas bolsas as� como para proporcionar informaci髇 correcta a los consumidores sobre las propiedades de dichas bolsas.

IV

La Ley 22/2011, de 28 de julio, promueve la implantaci髇 de medidas de prevenci髇, la reutilizaci髇 y el reciclado de los residuos, conforme a lo que establece la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (Directiva Marco de Residuos). La ley contempla como instrumentos de planificaci髇 los planes y programas de gesti髇 de residuos y los programas de prevenci髇 de residuos, as� como el establecimiento de objetivos de prevenci髇 y recogida separada de residuos. Estos objetivos de prevenci髇 y recogida separada est醤 vinculados, entre otros aspectos, a la informaci髇 disponible sobre la cantidad y tipo de productos que se ponen en el mercado y que, con el uso, se convierten en residuos.

Dado que cada vez es m醩 relevante avanzar en la prevenci髇 de la generaci髇 de ciertos tipos de residuos, mejorar sus formas de recogida, aumentar las tasas de reciclado y, en su caso, aplicar medidas sobre su financiaci髇, las autoridades ambientales requieren mayor informaci髇 sobre la cantidad y tipos de productos que se ponen en el mercado y que, con el uso, generan residuos.

La recopilaci髇 de la informaci髇, en forma de registros, sobre la cantidad de productos que se ponen en el mercado y que generan ciertos tipos de residuos es una obligaci髇 establecida en numerosas directivas comunitarias sobre gesti髇 de los residuos, especialmente en las normas en las que se aplica el principio de responsabilidad ampliada del productor. En estos casos, la contribuci髇 econ髆ica de cada productor del producto a la financiaci髇 de la gesti髇 de los residuos es proporcional a la cantidad y tipo de productos que cada uno pone en el mercado.

Disponer de informaci髇 sobre la puesta en el mercado de un tipo de envases, como son las bolsas de pl醩tico, es imprescindible para poder evaluar si se cumplen los objetivos de la Uni髇 Europea de reducci髇 de su consumo, as� como para poder cumplir con las obligaciones de suministro de informaci髇 anual a la Comisi髇 Europea. Por estos motivos, es necesario exigir a los fabricantes que proporcionen informaci髇 anual sobre la puesta en el mercado de bolsas de pl醩tico. Con esta finalidad, se crea el Registro de Productores de Productos, registro de car醕ter administrativo y declarativo, que estar� adscrito a la Direcci髇 General de Calidad y Evaluaci髇 Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentaci髇 y Medio Ambiente.

Dentro del Registro de Productores de Productos, se crea la secci髇 de fabricantes de bolsas de pl醩tico; a trav閟 de otras normas reguladoras de flujos espec韋icos de residuos podr醤 crearse nuevas secciones en el registro.

El real decreto detalla las obligaciones de inscripci髇 de los fabricantes e importadores de bolsas de pl醩tico en la secci髇 de bolsas de pl醩tico del Registro de Productores de Productos, en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del presente real decreto y la obligaci髇, por parte de fabricantes e importadores de bolsas de pl醩tico, de proporcionar la informaci髇 relativa a la puesta en el mercado de bolsas de pl醩tico, para poder cumplir as� con las obligaciones de suministro de informaci髇 anual relativo al consumo anual de bolsas de pl醩tico a la Comisi髇 Europea.

V

Este real decreto se dicta al amparo del art韈ulo 149.1, reglas 13.� y 23.�, de la Constituci髇 espa駉la, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica y en materia de legislaci髇 b醩ica sobre protecci髇 del medio ambiente, respectivamente. La habilitaci髇 para llevar a cabo este desarrollo reglamentario est� contenida en la disposici髇 final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que faculta al Gobierno de la Naci髇 para dictar, en el 醡bito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicaci髇 de esta ley y, en particular, para establecer normas para los diferentes tipos de residuos, en las que se fijar醤 disposiciones particulares relativas a su producci髇 y gesti髇 y en la disposici髇 adicional octava de dicha ley, que prev� la adaptaci髇 a las previsiones contenidas en la ley de las disposiciones de desarrollo en materia de residuos.

La naturaleza de las medidas adoptadas en este real decreto se ampara, asimismo, en lo establecido en el art韈ulo 16.1 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que dispone que las autoridades competentes podr醤 establecer medidas econ髆icas, financieras y fiscales para fomentar la prevenci髇 de la generaci髇 de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la gesti髇 de los residuos, impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, as� como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigaci髇 de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Con car醕ter previo a la elaboraci髇 del texto de este real decreto se ha sustanciado, a trav閟 del portal web del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentaci髇 y Medio Ambiente, la consulta p鷅lica previa, prevista en el art韈ulo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones P鷅licas, en relaci髇 con el art韈ulo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En la elaboraci髇 de este real decreto se ha consultado a los agentes econ髆icos y sociales, las comunidades aut髇omas y la ciudad de Ceuta y la ciudad de Melilla, as� como las entidades locales y los sectores m醩 representativos potencialmente afectados. Adem醩, el proyecto se ha sometido a consulta del Consejo Asesor del Medio Ambiente y al tr醡ite de participaci髇 p鷅lica, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informaci髇, de participaci髇 p鷅lica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), y con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Asimismo, este real decreto ha sido previamente notificado a la Comisi髇 Europea, de conformidad con el art韈ulo 16 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, a trav閟 del procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de septiembre de 2015 por la que se establece un procedimiento de informaci髇 en materia de reglamentaciones t閏nicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la informaci髇, as� como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisi髇 de informaci髇 en materia de normas y reglamentaciones t閏nicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la informaci髇.

Atendiendo a las circunstancias descritas, este real decreto observa los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jur韉ica, transparencia y eficiencia, en cuanto a su contenido y tramitaci髇, de conformidad con lo dispuesto en el art韈ulo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Por otra parte, de acuerdo con el art韈ulo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, el presente real decreto se encuentra incluido en el Plan Anual Normativo de 2018.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentaci髇 y Medio Ambiente, con la aprobaci髇 previa del Ministro de Hacienda y Funci髇 P鷅lica, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 18 de mayo de 2018,

DISPONGO:

CAP蚑ULO I

Disposiciones generales

CAP蚑ULO II

Medidas, obligaciones y campa馻s para la reducci髇 del consumo de bolsas de pl醩tico

CAP蚑ULO III

Registro de Productores de Productos

CAP蚑ULO IV

R間imen sancionador

DISPOSICIONES ADICIONALES

DISPOSICIONES FINALES