Dictamen

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, en relaci髇 con el Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo 獿etra Q� en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos (BOE n鷐. 79, de 1 de abril de 2010. Correcci髇 de errores BOE n鷐. 118, de 14 de mayo de 2010).

Antecedentes

1. El d韆 8 de julio de 2010 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies (Reg. 608) un escrito del consejero de Interior, Relaciones Institucionales y Participaci髇, de 6 de julio de 2010, por el que se comunic� al Consell el acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de la misma fecha, de solicitud de emisi髇 de dictamen sobre los art韈ulos 1, primer p醨rafo; 2; 3, apartados 1, 2, 3 y 4; 4, apartados 1, 2, 3 y 5; 5; 7 y disposici髇 final primera del Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo 獿etra Q� en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos, seg鷑 lo previsto en los art韈ulos 16.2.b, 31.2 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatut鄏ies.

La solicitud se basa en la fundamentaci髇 siguiente:

獶e acuerdo con su disposici髇 final primera, el Real decreto se ampara en la competencia exclusiva del Estado sobre bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica, ex art韈ulo 149.1.13 de la Constituci髇 espa駉la. Sin embargo, la regulaci髇 que incorpora este Real decreto podr韆 comportar una vulneraci髇 de las competencias de la Generalitat de Catalunya sobre la agricultura y la ganader韆 (art. 116 EAC), que comprenden la regulaci髇 del sector agroalimentario y la de la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agr韈olas y ganaderos; as� como una interferencia en el sistema de calidad alimentaria que encuentra cabida en el 醡bito material de la competencia asumida sobre las denominaciones e indicaciones de calidad (art. 128 EAC)�.

Sobre la base de la argumentaci髇 expuesta, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 25 de mayo de 2010, formul� el requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado contra el mencionado Real decreto 405/2010, que no fue atendido, tal como se desprende de la respuesta adoptada en el acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de junio de 2010. Los textos del requerimiento y la contestaci髇 se adjuntan a la solicitud de dictamen al Consell como anexos 1 y 2 respectivamente.

Finalmente, la solicitud concreta los motivos por los que se formula la petici髇 de dictamen, que son, por una parte, el car醕ter preceptivo del mencionado dictamen, para el caso de que se acordara interponer el conflicto positivo de competencia, y, por otra, la conveniencia de disponer de un dictamen jur韉ico que analice con profundidad la conformidad del Real decreto con el bloque de la constitucionalidad a fin de que 玴ermita valorar la solidez de los argumentos jur韉icos con los que podr韆 contar el fundamento jur韉ico del posible conflicto positivo de competencia.�

2. El Consell de Garanties Estatut鄏ies, en la sesi髇 del d韆 9 de julio de 2010, una vez examinada la legitimaci髇 y el contenido de la solicitud de dictamen as� formulada, la admiti� a tr醡ite, se declar� competente para emitir el correspondiente dictamen y design� ponente al presidente se駉r Eliseo Aja.

3. En la misma sesi髇, de acuerdo con el art韈ulo 25, apartado 4, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, acord� dirigirse al Gobierno de la Generalitat, para solicitarle la informaci髇 y documentaci髇 complementarias de que dispusiera en relaci髇 con la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, despu閟 de las correspondientes sesiones de deliberaci髇, se fij� como fecha para la votaci髇 y aprobaci髇 del Dictamen el d韆 19 de julio de 2010.

Fundamentos jur韉icos

Primero. El objeto del Dictamen

Como se ha dicho en los Antecedentes, constituye objeto del Dictamen del Consell el Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo 獿etra Q� en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos (en adelante, Real decreto 405/2010). En concreto, se solicita un pronunciamiento sobre los art韈ulos 1, primer p醨rafo; 2; 3, apartados 1, 2, 3 y 4; 4, apartados 1, 2, 3 y 5; 5; 7 y disposici髇 final primera de la mencionada norma.

Dado que el Dictamen se solicita previamente a la presentaci髇 de un conflicto de competencia, en el presente Fundamento Jur韉ico procederemos, por una parte, a explicitar, en lo esencial, el contenido del Real decreto, y, por otra, a exponer sucintamente los argumentos contenidos en el requerimiento de incompetencia presentado por el Gobierno de la Generalitat y en la contestaci髇 que ha recibido este requerimiento por parte del Gobierno del Estado.

1. El Real decreto 405/2010 contiene ocho art韈ulos, una disposici髇 transitoria 鷑ica y dos disposiciones finales. Como pone de manifiesto el propio t韙ulo, y dispone el art韈ulo 1, el objeto de la norma es 玶egular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformaci髇, al consumidor final�.

El uso del logotipo 獿etra Q� (cuyas caracter韘ticas se fijan en el anexo 1 del Real decreto) se prev� por la norma objeto de dictamen como un sistema voluntario que garantiza, a su vez, la trazabilidad completa del producto que se extiende m醩 all� de lo que obligaba el Real decreto 217/2004, de 6 de febrero (par. 4 del pre醡bulo) y que no es 玦ndicativo de caracter韘ticas de calidad singulares o especiales m醩 all� de las derivadas del hecho de poder en cualquier momento reconstruir la trazabilidad hasta la explotaci髇 de origen� (par. 6 del pre醡bulo).

Antes de proseguir con el an醠isis del Real decreto 405/2010, conviene apuntar aqu�, aunque se tratar� de manera m醩 desarrollada en el Fundamento Jur韉ico siguiente, que el concepto de trazabilidad surge en el 醡bito comunitario como 玪a posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a trav閟 de todas las etapas de producci髇, transformaci髇 y distribuci髇, de un alimento, un pienso, un animal destinado a la producci髇 de alimentos o una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con probabilidad de serlo� (art. 3.15 del Reglamento (CE) n鷐. 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, sobre seguridad alimentaria) y que su garant韆 se implementar� como obligatoria para los Estados miembros, a trav閟 del art韈ulo 18 del mencionado Reglamento comunitario, a partir del 1 de enero de 2005.

En el 醡bito relativo a la leche y los productos l醕teos, el Estado aprob� el Real decreto 217/2004, de 6 de febrero, por el que se regulan la identificaci髇 y registro de los agentes, establecimientos y contenedores que intervienen en el sector l醕teo, y el registro de los movimientos de la leche. Esta norma, dictada al amparo de los art韈ulos 149.1.13 y 149.1.16 CE, regula con car醕ter b醩ico todo el proceso de producci髇 de la leche y el registro de sus movimientos, y establece un sistema de trazabilidad, desde el ganadero hasta la industria transformadora. Este procedimiento se formaliz� a trav閟 de una base de datos en entorno web llamada 獿etra Q�, que, adem醩, preve韆 la utilizaci髇 de este logotipo en las etiquetas que se adher韆n a los contenedores de la leche cruda de vaca, configurando lo que se ha denominado 玀骴ulo de trazabilidad�.

Por su parte, el Real decreto 1728/2007, de 21 de diciembre, estableci� la normativa b醩ica de control que deben cumplir los operadores del sector l醕teo y modific� el Real decreto 217/2004.

Llegados a este punto, y siguiendo con el an醠isis del Real decreto objeto de dictamen, hay que decir que, en el art韈ulo 2, fija las definiciones de acuerdo con las cuales debe interpretarse la mencionada norma y entre las cuales hay que destacar que se entender� por 玪eche� y 玴roductos l醕teos� a los efectos de la mencionada norma los identificados por el art韈ulo 1 del Reglamento CE n鷐. 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre (leche y nata, tanto concentradas, azucaradas y edulcoradas como no).

En el art韈ulo 3 del Real decreto 405/2010 se fija qui閚 puede ser usuario del logotipo en el etiquetado: los compradores transformadores, los industriales y los productores que destinen la leche y productos l醕teos obtenidos en su explotaci髇 a la venta directa al consumo 玸iempre que garanticen la trazabilidad [...] en todas las fases que comprende el [...] real decreto� (ap. 1). Ello significa que el sistema que implanten en la fase que va desde la entrada en el centro de transformaci髇 hasta el envasado final de la leche o productos l醕teos debe garantizar que en cualquier momento se pueda reconstruir la trazabilidad hasta la explotaci髇 de origen (ap. 4).

Adem醩, la norma establece un control externo de la trazabilidad por organismos independientes de control que deben estar acreditados (art. 4), a los que se atribuye una serie de obligaciones (art. 5).

Seguidamente, en el art韈ulo 6, el Real decreto 405/2010 establece el deber de informaci髇, a la autoridad competente, por parte de los usuarios del logotipo, del inicio de la actividad, con la comunicaci髇, como m韓imo, de los datos fijados en el anexo II del propio Real decreto y, en el art韈ulo 7, prev� un r間imen de infracciones y sanciones derivado del incumplimiento de las disposiciones del Real decreto.

Finalmente, la disposici髇 final primera prev� que el Real decreto tiene car醕ter de normativa b醩ica al amparo del art韈ulo 149.1.13 CE, y su entrada en vigor se fija en el d韆 siguiente de su publicaci髇 en el BOE (disposici髇 final segunda).

2. Una vez tratado sucintamente el contenido del Real decreto 405/2010, y dado que, como se ha puesto ya de manifiesto, el Dictamen nos ha sido solicitado despu閟 del requerimiento de incompetencia (art. 63 LOTC) presentado por el Gobierno de la Generalitat y la respuesta del Gobierno del Estado en la que este 鷏timo reafirma su competencia, puede ser de utilidad exponer brevemente los argumentos utilizados por uno y otro para fundamentar su posici髇.

Respecto al requerimiento de incompetencia, es preciso decir que, aunque el Gobierno de la Generalitat entiende que todo el Real decreto afecta a las competencias de la Generalitat en materia de agricultura y ganader韆, el mencionado requerimiento no se extiende a los preceptos que prev閚 el uso del logotipo en la primera fase del proceso de trazabilidad, ya que se entiende que este ya hab韆 sido regulado por el Real decreto 217/2004, cuyo car醕ter b醩ico no se cuestiona.

Seg鷑 el criterio del Gobierno de la Generalitat, el Real decreto ha sido aprobado para completar el sistema 獿etra Q� mediante el 玀骴ulo de Calidad� (del que habla la web del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino) que complementar韆 el 玀骴ulo de trazabilidad� que hemos mencionado anteriormente. As� pues, y a pesar de lo establecido por el Real decreto en el pre醡bulo, seg鷑 el parecer del Gobierno, el uso del logotipo 獿etra Q� pretende incidir en la garant韆 de la calidad del alimento que los consumidores y los sectores productor y transformador perciben. Se trata de la calidad que resulta de la certeza de que es posible conocer -sin p閞dida de ninguna fase- la explotaci髇 de origen de la leche cruda y los sucesivos movimientos de esta hasta llegar al consumidor en forma de leche o producto l醕teo envasado. Esta garant韆 de la calidad excede de las exigencias de la normativa comunitaria y no responde al objetivo de velar por la salud de los consumidores, motivo por el cual, a parecer del Gobierno, se ha configurado el uso del logotipo como voluntario. Esto 鷏timo hace dif韈il su compatibilidad con el concepto de norma b醩ica como m韓imo com鷑 normativo y con el de norma de coordinaci髇, ya que no responde a la necesidad de asegurar una acci髇 conjunta ni la informaci髇 rec韕roca.

En concreto, pues, y con respecto a la fundamentaci髇 del Real decreto en el t韙ulo competencial derivado del art韈ulo 149.1.13 CE, el Gobierno, ampar醤dose en la jurisprudencia constitucional, entiende que la regulaci髇 del uso del logotipo, al no tener una incidencia directa y significativa sobre la actividad econ髆ica general, no puede ser considerada como comprendida en el 醡bito de la planificaci髇 de la actividad econ髆ica. Y no puede prevalecer ante la competencia espec韋ica de la Generalitat en materia de agricultura y ganader韆, del art韈ulo 116 EAC, que comprende, en todo caso, y entre otros extremos, la regulaci髇 y el desarrollo de la agricultura, la ganader韆 y el sector agroalimentario (apartado a) y la regulaci髇 y la ejecuci髇 sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agr韈olas y ganaderos, as� como la lucha contra los fraudes en el 醡bito de la producci髇 y la comercializaci髇 agroalimentarias (apartado b).

En segundo lugar, el Gobierno de la Generalitat sostiene que la regulaci髇 supone una clara interferencia con el sistema 玀arca Q� (marca propiedad de la Generalitat) de calidad alimentaria. Se indica que este sistema fue regulado mediante el Decreto 362/1986, de 18 de diciembre, y hoy se encuentra en el Decreto 285/2006, de 4 de julio, por el que se desarrolla la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria y que, en la actualidad, encuentra encaje, en la medida en que constituye una indicaci髇 o menci髇 de calidad, en la competencia exclusiva de la Generalitat establecida en el art韈ulo 128 EAC.

Finalmente, el Gobierno de la Generalitat procede a detallar los preceptos concretos que son objeto de requerimiento y los motivos que lo fundamentan.

Por su parte, en la contestaci髇 al requerimiento, el Gobierno del Estado expone -en s韓tesis- los siguientes argumentos:

Como consideraci髇 preliminar, el Gobierno del Estado clarifica que el Real decreto 405/2010 no comporta el desarrollo del 玀骴ulo de Calidad� del sistema 獿etra Q�, ya que este se regul� por el Real decreto 1728/2007 y no por el Real decreto objeto de dictamen. Sin embargo, y a pesar de que se acepta que la trazabilidad incide en la percepci髇 de los consumidores sobre la garant韆 de la calidad de un producto, no implica que este sea el 鷑ico efecto que puede asociarse a aquella. As� pues, por una parte, la trazabilidad no es 鷑icamente una garant韆 de calidad, y, por otra, la finalidad del Real decreto 405/2010 es la misma que la del Real decreto 217/2004, es decir, garantizar la trazabilidad. Adem醩, el hecho de que se opte por un sistema voluntario no implica que se est� operando en el 醡bito de las normas de calidad. Incluso si se admitiera hipot閠icamente que la calidad consecuencia de la trazabilidad pudiera determinar que el t韙ulo prevalente fuera el referido a indicaciones de calidad o a la protecci髇 de los consumidores, dado que la trazabilidad se refiere al mercado espa駉l en su conjunto, el Estado ser韆 igualmente competente para dictar el Real decreto cuestionado.

Respecto al an醠isis de la norma desde el punto de vista del art韈ulo 149.1.13 CE (tanto desde su vertiente de bases como en el de coordinaci髇 de la planificaci髇 de la actividad econ髆ica), el Gobierno del Estado argumenta que, des de la primera perspectiva, el Real decreto tiene la finalidad de incrementar la informaci髇 y la transparencia en un sector econ髆ico tan relevante como el de la leche y los productos l醕teos, y por ello el Estado puede dictar esta regulaci髇 siempre que deje un margen a las comunidades aut髇omas para desarrollarla y complementarla, cosa que, en el presente cas, se cumple ya que no se vac韆 la competencia de la comunidad aut髇oma, que goza de un margen amplio de desarrollo normativo y de la plena ejecuci髇. Con cita de parte de la doctrina del Tribunal Constitucional cuando ha interpretado el art韈ulo 149.1.13 CE, el Gobierno del Estado pone de relieve su perplejidad respecto del no cuestionamiento por parte de la Generalitat de la regulaci髇 de la trazabilidad obligatoria en el sector productor y transformador de la leche y productos l醕teos (se entiende que se refiere a la regulaci髇 del Real decreto 217/2004) y, en cambio, s� respecto de la extensi髇 de esta regulaci髇 (voluntaria) al sector comercializador y a la trazabilidad interna de los recogedores y transformadores de leche. Desde la perspectiva de la coordinaci髇, el Gobierno del Estado argumenta su aplicaci髇 en el sentido de constituir un marco unitario de aplicaci髇 en todo el territorio del Estado 玠irigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad�. En consecuencia, se considera que no se ha producido una vulneraci髇 del art韈ulo 116.1.b EAC porque, por una parte, el objetivo fundamental de la norma no es la calidad sino incrementar la informaci髇 y la transparencia en la producci髇 y comercializaci髇 en un sector de evidente importancia general, y, por otra, porque, a pesar de que la Generalitat pueda ejercer las competencias derivadas del mencionado art韈ulo, debe respetar las atribuidas al Estado por el art韈ulo 149.1.13 CE y el principio de la unidad de mercado.

Seg鷑 el parecer del Gobierno del Estado, el Real decreto objeto de conflicto establece un sistema, con car醕ter b醩ico, que ser� de aplicaci髇 al conjunto del mercado espa駉l, y ello porque se trata de un sistema con una evidente y espec韋ica proyecci髇 que excede el 醡bito territorial de una comunidad aut髇oma, y esta especial proyecci髇 supracomunitaria lo hace dif韈ilmente fraccionable. El Gobierno del Estado postula que, aunque se contara con mecanismos de coordinaci髇 o cooperaci髇, un hipot閠ico fraccionamiento supondr韆 una enorme dificultad para garantizar la trazabilidad en el conjunto del mercado.

Finalmente, y respecto a la posible interferencia que el Gobierno de la Generalitat alega respecto de la 玀arca Q�, el Gobierno del Estado entiende que esta 鷏tima no excluye la aplicabilidad de la competencia estatal del art韈ulo 149.1.13 CE y se馻la que la Oficina de Patentes y Marcas ha considerado el logotipo 獿etra Q� como signo de inter閟 p鷅lico ( art. 5.1.k de la Ley 17/2001, de 7 de diciembre, de marcas), de modo que no es registrable.

Partiendo de este marco, dedicaremos los Fundamentos Jur韉icos Segundo y Tercero a analizar, primeramente, los t韙ulos competenciales que intervienen en la materia objeto de dictamen, para despu閟, y para dar cumplimiento a la petici髇, pronunciarnos, en el Fundamento Jur韉ico Cuarto, sobre si el Real decreto 405/2010 se adecua a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆.

Segundo. Las competencias invocadas por la Generalitat

Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que, en la resoluci髇 de las controversias competenciales, el Alto Tribunal no se encuentra vinculado por las alegaciones de los t韙ulos competenciales que realicen las partes (entre otras, STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 2) y, por lo tanto, conviene siempre averiguar con cuidado el objeto de la controversia respecto a un t韙ulo competencial concreto. Esta preocupaci髇 es todav韆 m醩 importante cuando el razonamiento de las partes se mueve sobre diferentes t韙ulos que podr韆n incidir en un mismo sector del ordenamiento jur韉ico.

1. La solicitud de dictamen que nos dirige el Gobierno de la Generalitat dice que el Real decreto 405/2010 supone una vulneraci髇 de competencias reconocidas por el Estatuto, aludiendo tanto al art韈ulo 116 referido a agricultura y ganader韆 como al 128 que trata de las denominaciones e indicaciones geogr醘icas y de calidad. En el escrito del requerimiento dirigido al Gobierno del Estado, la Generalitat reivindica inicialmente la competencia sobre agricultura y ganader韆, pero despu閟 explica la contradicci髇 que puede darse entre el Real decreto citado y el desarrollo de la Ley catalana 14/2003 de calidad agroalimentaria, que reconoce para Catalu馻 la 玀arca Q�, y en consecuencia se馻la que el Real decreto del Estado tambi閚 resulta contrario al art韈ulo 128 EAC cuando regula las menciones de calidad. Por su parte, en el escrito de contestaci髇 del Gobierno espa駉l aparece inicialmente la idea de que el Real decreto 405/2010 contin鷄 la protecci髇 generada por el Real decreto 217/2004 sobre el establecimiento de un sistema de trazabilidad para la leche (significativamente se cita de forma muy destacada en su pre醡bulo), y por lo tanto podr韆 sugerirse la continuidad de la competencia sobre sanidad, que amparaba efectivamente el Real decreto de 2004, pero finalmente el Gobierno en su escrito se ampara en la ordenaci髇 general de la econom韆 (149.1.13 CE), referida -como reconoce formalmente- a la competencia de la Generalitat sobre agricultura. Hay, por lo tanto, un cierto grado de ambig黣dad sobre la materia objeto del conflicto, que conviene abordar en primer lugar, y para eso debemos poner en relaci髇 el Real decreto 405/2010 con normas anteriores sobre la trazabilidad, todas citadas en el Fundamento Jur韉ico Primero.

Realmente la trazabilidad ocupa un lugar destacado en los ordenamientos jur韉icos actuales, empezando por el comunitario, a partir de la repercusi髇 social que alcanzaron las crisis alimentarias de los a駉s noventa (destacadamente la conocida como el 玬al de las vacas locas�), que mostraron la trascendencia de la seguridad y la higiene en todo el proceso alimentario. A su vez, el desarrollo de la trazabilidad, entendida sumariamente como el seguimiento del rastro de un alimento a trav閟 de todas sus etapas de producci髇, transformaci髇 y distribuci髇, se vio muy favorecido por los progresos de la inform醫ica en los 鷏timos a駉s, que permiten almacenar la ingente cantidad de datos que individualizan los alimentos, piensos y animales destinados a la alimentaci髇.

La Uni髇 Europea convirti� la seguridad alimentaria en un objetivo transversal (Libro blanco del a駉 2000), y, en consecuencia, impuso la obligaci髇 de asegurar la trazabilidad de los alimentos, con un enfoque integrado (玠e la granja a la mesa�) que cubre todas las fases de la cadena alimentaria. Como se ha indicado con anterioridad, el Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislaci髇 alimentaria, impuso (para lo que a nosotros interesa, al sector l醕teo) la trazabilidad obligatoria para todos los productos desde el 1 de enero de 2005, con el objetivo de poder localizar f醕ilmente y retirar con inmediatez cualquier lote de productos en el que apareciera alg鷑 problema.

El Reglamento 178/2002 es de aplicaci髇 directa, pero fue concretado en Espa馻 por el Real decreto 217/2004 y completado y perfeccionado, tal como se ha explicado en el Fundamento Jur韉ico Primero, por el Real decreto 1728/2007. Esta regulaci髇 de la trazabilidad de la leche, que tiene car醕ter obligatorio para todos los agentes que intervienen en el proceso, fue aprobada por el Estado en virtud de las competencias en materia de sanidad (149.1.16 CE) y ordenaci髇 general de la econom韆 (149.1.13 CE) y no fue impugnada por la Generalitat.

Hasta aqu�, por lo tanto, no hubo controversia.

El Real decreto 405/2010, que es el objeto del actual conflicto, pretende conectar con la normativa anterior porque recoge un logotipo referido justamente a la trazabilidad citada anteriormente, pero tiene un sentido diferente, como revela de manera palmaria en lo esencial de su t韙ulo (regulaci髇 de un logotipo) y muestra su art韈ulo 1:

獷ste real decreto tiene por objeto regular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformaci髇, al consumidor final.�

Por lo tanto, el reglamento que estudiamos no parece a馻dir m醩 seguridad alimentaria al sistema de trazabilidad vigente, y probablemente por ello no alude al t韙ulo competencial en materia de sanidad, que ni tan siquiera ha sido alegado por el Estado, a pesar de la conexi髇 que se predica entre los Reales decretos de 2004, 2007 y 2010. Son significativas las cr韙icas que diversos organismos (incluido el Ministerio de Sanidad) dirigen hacia el Real decreto, y que se reflejan en el Dictamen del Consejo de Estado 123/2010, de 11 de marzo, considerando que la nueva norma puede inducir a la confusi髇 porque la trazabilidad ya existe y es obligatoria, sin que la nueva regulaci髇 de un logotipo aporte ninguna condici髇 adicional al producto.

El Gobierno del Estado insiste en su escrito en que el logotipo no es una expresi髇 de calidad sino una informaci髇 al consumidor. Este tipo de afirmaciones parecer韆n conducir hacia la competencia de protecci髇 del consumidor, pero el Estado no recurre a esta competencia, quiz醩 por el car醕ter voluntario del logotipo que se regula, y por este motivo no nos detendremos en su an醠isis.

Es cierto que tambi閚 podr韆 considerarse que, al informar sobre la trazabilidad de la leche, se est� afectando a este producto y, por lo tanto, a la materia de ganader韆, y m醩 cuando la trazabilidad suele considerarse (como hace expresamente el Estatuto de Catalu馻) como una dimensi髇 de la competencia de agricultura y ganader韆.

El examen del contenido y extensi髇 de las competencias que corresponden a la Generalitat, a la vista de la pluralidad de enfoques expuestos, nos conduce, ahora, a tratar las competencias de agricultura y ganader韆 (art. 116 EAC) y denominaciones e indicaciones geogr醘icas y de calidad (art. 128 EAC), dejando para el siguiente Fundamento Jur韉ico la posible incidencia del t韙ulo competencial en materia de ordenaci髇 general de la econom韆 que alega el Estado.

2. 獶enominaciones e indicaciones geogr醘icas y de calidad� es la r鷅rica del art韈ulo 128 del vigente Estatuto catal醤 y merece una breve explicaci髇. El n鷆leo de esta competencia ha oscilado, desde el Estatuto de 1979, en torno a las tradicionales denominaciones de origen pero, dentro de la nueva din醡ica generada por el derecho comunitario en la materia, en la actualidad aquellas son solamente un subtipo de las indicaciones geogr醘icas de calidad.

La r鷅rica del art韈ulo 128 EAC responde, pues, a esta doble din醡ica, a medio camino entre la tradici髇 de las denominaciones de origen y la novedad de indicaciones geogr醘icas de calidad, en gran parte reguladas por el derecho comunitario.

Las denominaciones de origen no figuran en el art韈ulo 149.1 CE y en consecuencia fueron asumidas como competencia exclusiva por el Estatuto de Catalu馻 de 1979 (art. 12.1.5), si bien con el encuadre en la ordenaci髇 de la actividad econ髆ica general del Estado, as� como en otros posibles t韙ulos competenciales. Adem醩, la competencia se afirmaba en colaboraci髇 con el Estado, pero no reduciendo su exclusividad sino referida a la ratificaci髇 del Gobierno que otorga la protecci髇 estatal e internacional a los productos reconocidos, como ha confirmado la jurisprudencia constitucional, especialmente en la STC 112/1995, de 6 de julio.

La competencia exclusiva se ha mantenido en el Estatuto vigente, as� como tambi閚 la referencia al marco econ髆ico estatal, pero ahora con una fragmentaci髇 del contenido y las funciones -caracter韘tica general del Estatuto del 2006- no solo respecto a los sectores y submaterias sino para delimitar con mayor detalle las facultades de la Generalitat y separar las materias exclusivas de las compartidas: la determinaci髇 de los niveles de protecci髇 y sus condiciones, el r間imen de titularidad, las formas de producci髇 obligadas, el r間imen sancionador, etc. Adem醩, el Estatuto incluye un tratamiento para algunos problemas que ha mostrado la experiencia, como la participaci髇 en las decisiones de denominaciones que tienen un alcance supra-auton髆ico. Aunque diversos preceptos fueron recurridos ante el Tribunal Constitucional, la reciente Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha considerado que todos son constitucionales, empezando por la exclusividad, siempre que se entienda delimitada por las normas constitucionales de la ordenaci髇 econ髆ica y otros posibles t韙ulos concurrentes, como el derecho mercantil (FJ 75).

Entre las novedades de la regulaci髇 estatutaria se encuentra la posibilidad de crear, por parte de las comunidades aut髇omas, formas de protecci髇 de la calidad diferentes de las reguladas por el Estado y la Uni髇 Europea. De hecho, diversas comunidades aut髇omas han utilizado expresiones indicativas del origen y la calidad de sus productos. Esta posibilidad aparece ahora en la alternativa de 玬enciones de calidad� que el art韈ulo 128 EAC yuxtapone a denominaciones de origen e indicaciones geogr醘icas de calidad. Esta ser韆, por lo tanto, una submateria de la competencia exclusiva de la Generalitat.

3. La competencia de la Generalitat en agricultura y ganader韆 es tambi閚 exclusiva en el Estatuto vigente, como ya lo era en el Estatuto de 1979 (art. 12.1.4), teniendo igualmente como l韒ites las competencias estatales de ordenaci髇 general de la econom韆 y otras del art韈ulo 149.1 CE. Sin perder su car醕ter de competencia exclusiva de la Generalitat, es obvio que la regulaci髇 de la agricultura ha cambiado mucho en las 鷏timas d閏adas. Junto a las competencias transversales del Estado, impulsadas por la globalizaci髇 (comercio internacional, por ejemplo), las principales limitaciones para la exclusividad han provenido tanto del protagonismo de las pol韙icas p鷅licas comunitarias como de la propia heterogeneidad de los subsectores que forman la agricultura y la ganader韆. Por ello el Estatuto actual incluye expresamente en el art韈ulo 116 (玜gricultura, ganader韆 y aprovechamientos forestales�) una larga lista de submaterias.

El sector agroalimentario aparece expresamente como uno de estos subsectores (art. 116.1.a) y muy conectado con este se recoge tambi閚 玪a regulaci髇 y la ejecuci髇 sobre la calidad, la trazabilidad y las condiciones de los productos agr韈olas y ganaderos� (letra b del mismo art韈ulo).

La Generalitat ha sostenido tradicionalmente una visi髇 estrat間ica de la agricultura, recogida en la actualidad en la Ley 18/2001, de 31 de diciembre, de orientaci髇 agraria, que pretende definir un marco de referencia para toda la agricultura en Catalu馻, guiada por el criterio general de fijar la poblaci髇 en el territorio mediante la redistribuci髇 de la actividad econ髆ica, especialmente en las zonas rurales con menos posibilidades de desarrollo.

Dentro de esta estrategia, la Ley 14/2003, de 13 de junio, de calidad agroalimentaria, impulsa la transformaci髇 y comercializaci髇 de los productos agroalimentarios de calidad, lo que se traduce en el fomento de la certificaci髇 de la calidad y el reforzamiento de los mecanismos de seguridad, control e inspecci髇 de los productos agroalimentarios. Con este objetivo la Ley recoge y sistematiza, en muchos casos elevando el rango normativo, las competencias que corresponden a la Generalitat en las denominaciones de origen y las indicaciones geogr醘icas protegidas (cap韙ulo 2 del t韙ulo I), y tambi閚 regula otras figuras de protecci髇 de la calidad (cap韙ulo 3 del mismo t韙ulo), como la especialidad tradicional garantizada, la denominaci髇 geogr醘ica y la 玬arca de calidad alimentaria�, que ya exist韆 -como se ha dicho- a nivel reglamentario. La ley establece el procedimiento de reglamentaci髇 de los productos de esta marca y crea la Comisi髇 Catalana de la Marca de Calidad Alimentaria.

El Decreto 285/2006, de 4 de julio, ha desarrollado la Ley anterior y en el t韙ulo 3 contiene la normativa sobre la marca de calidad alimentaria (玀arca Q�), describiendo el logotipo y ampliando su utilizaci髇 tambi閚 a los productos que tienen la protecci髇 de denominaci髇 de origen, indicaci髇 geogr醘ica y otros reconocimientos de calidad. Tambi閚 define las funciones, la composici髇 y el funcionamiento de la Comisi髇 Catalana de la Marca de Calidad Alimentaria.

Tercero. La alegaci髇 de la competencia estatal como bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 de la actividad econ髆ica

La disposici髇 final primera del Real decreto 405/2010 dice textualmente:

獶isposici髇 final primera. T韙ulo competencial.

Lo dispuesto en este real decreto tiene car醕ter de normativa b醩ica, al amparo de lo dispuesto en el art韈ulo 149.1.13.� de la Constituci髇, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica.�

Como se ha dicho repetidamente, la competencia del Estado reconocida en el art韈ulo 149.1.13 CE presenta un car醕ter horizontal o transversal porque, adem醩 de encomendar al Estado las decisiones principales de la econom韆, se proyecta sobre un amplio n鷐ero de competencias sectoriales que son titularidad de las comunidades aut髇omas. Ciertamente la jurisprudencia del Alto Tribunal ha realizado una comprensi髇 de esta materia como 玱rdenaci髇 general de la econom韆� que resulta mucho m醩 amplia que la versi髇 literal de 玴lanificaci髇 general de la actividad econ髆ica�, pero, sin embargo, el Tribunal Constitucional tambi閚 ha subrayado que la contig黫dad con competencias exclusivas de las comunidades aut髇omas obliga a determinar algunas reglas importantes que el Estado debe cumplir para el ejercicio v醠ido de la mencionada competencia.

La primera condici髇 que se requiere es que se trate de una actividad econ髆ica y, por lo tanto, quedan fuera las dem醩 actuaciones que, a pesar de comportar repercusiones econ髆icas, presentan una naturaleza que conduce a incluirlas en otra competencia. En el 醡bito de la actividad econ髆ica, el Tribunal Constitucional admite la intervenci髇 del Estado tanto en el 醡bito de las decisiones m醩 generales como en el de los elementos decisivos de los diferentes sectores econ髆icos, que pueden ser competencia exclusiva de las comunidades aut髇omas. En este 鷏timo supuesto puede incluirse, de manera muy destacada, la agricultura y la ganader韆, sobre las cuales, a pesar de ser materias de competencia exclusiva de la Generalitat y de las dem醩 comunidades aut髇omas, la competencia estatal puede intervenir para limitarlas.

En estos casos, el Estatuto de autonom韆 enuncia el car醕ter exclusivo de la competencia, pero preservando las bases del Estado o con referencia expresa al art韈ulo 149.1.13 CE. Concretamente, as� sucede en el supuesto que nos ocupa, porque tanto el art韈ulo 116.1 como el 128.1 del Estatuto de autonom韆 contienen esta excepci髇. Es por este motivo que resulta interesante recordar la doctrina general del Tribunal Constitucional sobre aquel precepto, que por su importancia transcribimos literalmente:

«[...] el art�;culo 149.1.13 CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las l韓eas directrices y los criterios globales de ordenaci髇 de sectores econ髆icos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenaci髇 (STC 155/1996, de 9 de octubre, FJ 4 y jurisprudencia en ella citada). Pero este Tribunal ha declarado tambi閚 que, en supuestos de concurrencia entre unas competencias auton髆icas espec韋icas, en materia de 'ganader韆', y una gen閞ica competencia estatal, en materia de 'ordenaci髇 general de la econom韆', primar la aplicaci髇 de esta 鷏tima, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad econ髆ica general de la competencia objeto de controversia, ser韆 tanto como vaciar de contenido el t韙ulo competencial m醩 espec韋ico (SSTC 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero, y 128/1999, de 1 de julio, FJ 7, entre otras.� (STC 45/2001, de 15 de febrero, FJ 8)

Por lo tanto, la intervenci髇 de la normativa estatal es posible aunque afecte a una competencia sectorial de la Generalitat pero debe tener una incidencia directa y significativa sobre la actividad econ髆ica.

Otra condici髇 que se requiere es, pues, la trascendencia general de la medida adoptada por el Estado sobre el sector que corresponde a la competencia exclusiva de la comunidad aut髇oma. Se ha hecho notar anteriormente que, a pesar de la dicci髇 literal del precepto constitucional, la competencia estatal no solo comprende la ordenaci髇 econ髆ica general sino tambi閚 sectorial, pero cuando se pretende que afecte a un sector que constituye competencia exclusiva de las comunidades aut髇omas la ordenaci髇 estatal debe alcanzar una cierta trascendencia general que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional que se cita a continuaci髇, debe resultar apreciable.

La trascendencia, incidencia o repercusi髇 econ髆ica ha sido exigida por numerosas Sentencias constitucionales y resulta obvia porque de otro modo el Estado podr韆 invadir la mayor韆 de los sectores de competencia auton髆ica. As�, el Tribunal ha entendido como repercusi髇 econ髆ica general, a pesar de proyectarse sectorialmente, la distribuci髇 al por mayor de productos petrol韋eros (STC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 17) o el establecimiento de los planes de pensiones (STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 9). Pero, asimismo, el Alto Tribunal ha rechazado muchas otras pretensiones del Estado de justificar normas con incidencia econ髆ica porque inclu韆n medidas carentes de efectos significativos sobre la econom韆 o porque carec韆n de trascendencia apreciable en la actividad econ髆ica.

La STC 125/1984, de 20 de diciembre, resolvi� un caso pr髕imo a una denominaci髇 de calidad. Aunque la distinci髇 que se discut韆 no es equiparable a la categor韆 actual de menciones y denominaciones de calidad, las semblanzas con el supuesto que nos ocupa son notables. Se trataba tambi閚 de un reglamento estatal (Real decreto 2288/1983), impugnado por Catalu馻, las Canarias y la Comunidad Valenciana, que creaba una distinci髇 especial para su difusi髇 por los hoteles que reunieran ciertas caracter韘ticas de calidad (hotel 玆ecomendado por su calidad�), confiriendo su gesti髇 al Ministerio aunque era evidente que la competencia sobre turismo y, dentro de esta, la clasificaci髇 de los hoteles, correspond韆 a las comunidades aut髇omas. Respecto de la intervenci髇 estatal a trav閟 del t韙ulo competencial del art韈ulo 149.1.13 CE el Tribunal sostuvo:

獷s claro, como se馻lan los representantes de las tres Comunidades litigantes, que el art韈ulo 149.1.13 de la Constituci髇 no puede ser aplicable en este caso, pues ni debe ser interpretado de forma tal que vac韊 toda competencia comunitaria dotada de cierta dimensi髇 econ髆ica -lo que equivaldr韆 a vaciar casi todo el bloque de competencias asumidas por las Comunidades- ni la competencia contenida en el Real Decreto 2288/1983 puede en modo alguno tener car醕ter b醩ico, ya que se trata de una medida de escasa entidad econ髆ica y de alcance sumamente reducido incluso entendida como mecanismo de promoci髇 tur韘tica. No entra en juego, pues, aqu� el 149.1.13 de la CE porque el Real Decreto impugnado no contiene medidas o normas b醩icas ni, como es obvio, coordina la planificaci髇 econ髆ica.� (FJ 1)

En cuanto a la competencia en materia de agricultura y ganader韆 conviene destacar la STC 14/1989, de 26 de enero, que resolvi� un supuesto pr髕imo al que nos ocupa porque tambi閚 estaba relacionado con el comercio. En concreto, se trataba de un caso sobre la inmovilizaci髇 de carne porcina. Resumiendo brevemente el supuesto de hecho, el Gobierno balear hab韆 adoptado medidas para conseguir un equilibrio de los precios de este tipo de carne y el Gobierno del Estado las impugn� invocando el art韈ulo 149.1.13 CE. El Gobierno balear aleg� que su norma solo inclu韆 ayudas para obtener pr閟tamos para los porcicultores, sin afectar a la ordenaci髇 del mercado agropecuario y el Tribunal solucion� el conflicto examinando si la comunidad aut髇oma actu� en virtud de su competencia exclusiva sobre ganader韆 o invadi� la competencia estatal de ordenaci髇 general de la econom韆. La mencionada Sentencia establece:

獷ste precepto estatutario [el referido a la agricultura y ganader韆] no puede interpretarse en el sentido de que toda medida auton髆ica de contenido econ髆ico que incida en el mercado agropecuario vulnera la competencia estatal de ordenaci髇 y regulaci髇 del mismo, pues ello conducir韆 a la negaci髇 de la competencia que, en esa materia, atribuye a la Comunidad Balear el citado precepto estatutario, sino que debe entenderse en el significado de que corresponde al Estado, en virtud de su competencia de ordenaci髇 general de la econom韆, establecer las directrices globales de ordenaci髇 y regulaci髇 del mercado agropecuario nacional y, entre ellas, las que definan la pol韙ica general de precios y abastecimientos, as� como las que dispongan la orientaci髇 que debe presidir las medidas de intervenci髇, dirigidas a lograr la estabilizaci髇 de dicho mercado, quedando reservada a la Comunidad Aut髇oma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganader韆 propias no supongan interferencia negativa o distorsi髇 de la ordenaci髇 general establecida por el Estado, sino m醩 bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenaci髇 estatal� (FJ 3).

La Sentencia concluye que habr� que examinar en cada caso la medida concreta, a partir de la obligaci髇 del Estado de 玜portar datos suficientes�, para estimar si se afectan o no las directrices generales del sector.

Una condici髇 m醩 que se exige al Estado para el v醠ido ejercicio de la competencia en materia de ordenaci髇 general de la econom韆, que se deriva de la doctrina constitucional, consiste en exigir que la norma estatal sea realmente b醩ica, aunque es conocido que la extensi髇 de las bases var韆 en los diferentes n鷐eros del art韈ulo 149.1 CE. Adem醩, ciertamente, el Tribunal Constitucional ha sostenido que las bases del 149.1.13 CE no tienen por qu� limitarse a ser un 玞om鷑 denominador normativo� dirigido a promover una regulaci髇 m韓ima com鷑 en todo el Estado, como sucede en la mayor韆 de las dem醩 competencias b醩icas, sino que pueden tener un alcance m醩 amplio, y consistir en el establecimiento, incluso, de 玴revisiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenaci髇 de cada sector� (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 4), pero sin llegar nunca a vaciar la competencia de la comunidad aut髇oma, como ha repetido el Alto Tribunal en numerosas sentencias, y ha destacado el Consell Consultiu (entre otros, DCC n鷐. 267, de 7 de febrero de 2005, F IV; con cita, en el mismo sentido, de los DCC n鷐. 208, de 2 de junio de 1998, F II y 212, de 1 de junio de 1999, F IV).

Es de inter閟, finalmente, tratar en este Fundamento Jur韉ico un 鷏timo punto para que, al lado del componente material, el art韈ulo 149.1.13 CE atribuye al Estado la potestad de coordinaci髇, y esta es mencionada sucintamente tanto en el requerimiento de la Generalitat, para negarla, como en el escrito de respuesta del Gobierno del Estado, para afirmarla.

Como el Tribunal Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones, en un sistema jur韉ico compuesto como el nuestro a menudo es necesario reconducir a la unidad el conjunto de decisiones parciales adoptadas por las comunidades aut髇omas y ello puede realizarse tanto por previsi髇 legal como de forma voluntaria. Desde la STC 18/1982, de 4 de mayo, el Tribunal dise耋 esta potestad del Estado como un principio informador de todo el sistema auton髆ico y apunt� los elementos que fueron desarroll醤dose en Sentencias posteriores. En este sentido, el Alto Tribunal, en la Sentencia 42/1983, de 20 de mayo, sostuvo que:

獿a coordinaci髇 persigue la integraci髇 de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedir韆n o dificultar韆n, respectivamente, la realidad misma del sistema. [...] la competencia de coordinaci髇 general presupone l骻icamente que hay algo que debe ser coordinado, esto es, presupone la existencia de competencias de las Comunidades [...]� (FJ 3.c).

La mayor韆 de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional han configurado un concepto adjetivo o procesal de la coordinaci髇, que conduce al establecimiento por el Estado de mecanismos que faciliten los acuerdos pero sin otorgarle unas facultades materiales adicionales a las incluidas en las bases. Probablemente, la STC 144/1985, de 25 de octubre, es la primera que contiene una teor韆 general sobre la coordinaci髇 y resulta especialmente 鷗il para nosotros por inscribirse en la ordenaci髇 de la econom韆. Literalmente, su Fundamento Jur韉ico 4 dispone:

獿a coordinaci髇 general debe ser entendida como la fijaci髇 de medios y de sistemas de relaci髇 que hagan posible la informaci髇 rec韕roca, la homogeneidad t閏nica en determinados aspectos y la acci髇 conjunta de las autoridades [...] estatales y comunitarias [se entiende, auton髆icas] en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integraci髇 de actos parciales en la globalidad del sistema.�

En esta y en otras Sentencias, el Tribunal Constitucional ha insistido en el hecho de que la coordinaci髇 que corresponde al Estado presupone la existencia y el ejercicio de competencias de las comunidades aut髇omas porque, en caso contrario, faltar韆 el objeto de aquella. Tambi閚 ha avanzado de forma casu韘tica diferentes t閏nicas (informaci髇, auxilio, organizaci髇, etc.) que permiten alcanzar la coordinaci髇. Y aunque en algunas sentencias, especialmente en relaci髇 con los l韒ites en el aumento de retribuciones de los funcionarios, han aparecido conceptos materiales de coordinaci髇, puede decirse que la doctrina constitucional ha mantenido la idea procesal de coordinaci髇 y, en todo caso, la distinci髇 entre esta potestad y la fijaci髇 de las bases que corresponde a la ordenaci髇 general de la econom韆.

Al margen de lo anterior, puede considerarse la reflexi髇 que se efect鷄 en el escrito del Gobierno del Estado cuando sugiere el inter閟 que podr韆 tener el logotipo 獿etra Q� para los productores de Catalu馻, pero esta opci髇, partiendo de la competencia exclusiva de la Generalitat, deber韆 tramitarse por la v韆 de la colaboraci髇 voluntaria entre el Estado y las comunidades aut髇omas, por ejemplo, mediante cualquiera de los instrumentos regulados en los primeros art韈ulos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de r間imen jur韉ico de las Administraciones P鷅licas y del procedimiento administrativo com鷑 (convenio, plan conjunto, etc.).

Cuarto. Adecuaci髇 del Real decreto 405/2010 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆

Ante la posible confusi髇 sobre el tipo de materia en la que se produc韆 el conflicto, se han examinado en los Fundamentos Jur韉icos Primero y Segundo el conjunto de normas que regulan la trazabilidad (esencialmente el Reglamento comunitario 178/2002 y los Reales decretos estatales 217/2004 y 1728/2007), que no fueron objeto de conflicto, para subrayar las diferencias con la norma controvertida.

Como ha podido apreciarse, el Gobierno del Estado intenta justificar su competencia para dictar el Real decreto 405/2010 entronc醤dolo con el contenido y finalidad de los anteriores, pero sus t韙ulos habilitantes son parcialmente diferentes (en el Real decreto objeto de dictamen no se menciona el t韙ulo competencial en materia de sanidad), sus objetivos divergen (garantizar la trazabilidad y crear un logotipo para informar de que aquella existe, respectivamente) y difiere esencialmente su car醕ter (sistema obligatorio en los primeros y voluntario en el segundo).

El Gobierno insiste profusamente en su escrito en el hecho de que el signo distintivo 獿etra Q� no es comprensivo de una expresi髇 de calidad sino de otras finalidades (informar al p鷅lico, prolongar la trazabilidad). No obstante, objetivamente, entendemos que la norma presenta los caracteres de una menci髇 de calidad: por una parte, ya hab韆 sido utilizada por la Generalitat en este sentido (玬arca Q�), y en el 醡bito internacional, la letra 玅� es entendida como una expresi髇 de calidad (quality, qualit�). Por otra parte, la informaci髇 que proporciona consiste justamente en la garant韆 de trazabilidad de la leche y los productos l醕teos, es decir, de una calidad m韓ima pero fundamental porque se refiere a la salud. Ciertamente la denominaci髇 獿etra Q� no resulta la m醩 adecuada para negar que la norma se sit鷈 en el 醡bito de las garant韆s de calidad, pero la insistencia del Estado puede entenderse justificada por su falta de competencias en este 醡bito.

En cuanto a los dos t韙ulos competenciales alegados por la Generalitat, el relativo a las denominaciones de origen ya fue recogido como exclusivo por el Estatuto de 1979 y as� fue considerado por el Tribunal Constitucional (a pesar de la intervenci髇 del Estado para su ratificaci髇), si bien tiene como l韒ite la competencia estatal derivada del art韈ulo 149.1.13 CE. En el Estatuto vigente, el art韈ulo 128 recoge la experiencia de estas d閏adas y, junto al desglose de la competencia y la aceptaci髇 del derecho comunitario, introduce dos novedades, la previsi髇 de participaci髇 de la Generalitat en las decisiones supraauton髆icas y la formalizaci髇 de nuevas figuras protectoras de los productos como la 玬enci髇 de calidad� (128.1 y 128.1.d), que ya se encontraban incorporadas en la legislaci髇 ordinaria (en Catalu馻 y en diversas comunidades aut髇omas) y l骻icamente resultan de una exclusividad reforzada de la Generalitat. El Tribunal Constitucional en su reciente Sentencia 31/2010, de 28 de junio, ha declarado constitucionales los diversos apartados que hab韆n sido recurridos.

La competencia de la Generalitat sobre agricultura y ganader韆 tambi閚 se ha mantenido como exclusiva, pero, a diferencia de la redacci髇 del Estatuto de 1979, en el nuevo Estatuto (art. 116) aquella se ha desglosado en m鷏tiples submaterias para potenciar la exclusividad ante los factores econ髆icos e institucionales que han aparecido estos a駉s, entre los que se encuentra la din醡ica comunitaria. Ya mucho antes de la previsi髇 estatutaria, en el Decreto 362/1986 se cre� una marca de calidad alimentaria 玀arca Q� que, posteriormente, recogi� la Ley catalana 14/2003 en su objetivo de impulsar la pol韙ica agroalimentaria de calidad, reforz醤dola y desarroll醤dola mediante el Decreto 285/2006.

A pesar de que la distinci髇 entre los dos t韙ulos competenciales y la elecci髇 de cu醠 puede considerarse preferente no resulta determinante, como tambi閚 ha dicho el Alto Tribunal, porque la competencia de referencia del Estado es la misma, la ordenaci髇 general de la econom韆 recogida en el art韈ulo 149.1.13 CE, efectuaremos a continuaci髇 una observaci髇 sobre la delimitaci髇 de estos dos t韙ulos competenciales.

El tratamiento de las dos competencias, la agricultura y la ganader韆 (116.1 EAC) y las denominaciones e indicaciones geogr醘icas y de calidad (128.1 EAC), en relaci髇 con el tema que nos ocupa, conduce al mismo 醡bito material, que es la competencia de la Generalitat para crear menciones y marcas de calidad, en los dos casos como competencia exclusiva, teniendo ambas como l韒ite la ordenaci髇 general de la econom韆 por parte del Estado (149.1.13 CE). Con tantos caracteres comunes es dif韈il distinguir cu醠 es la competencia preferente porque, adem醩, no puede considerarse que una sea m醩 espec韋ica que la otra, ya que suponen c韗culos secantes (la agricultura comprende muchos otros 醡bitos adem醩 de las marcas, y las denominaciones e indicaciones geogr醘icas tienen otras caracter韘ticas diferentes de las menciones de calidad).

Si sigui閞amos el criterio finalista de la norma utilizado por el Tribunal Constitucional para determinar el t韙ulo competencial prevalente (por todas, STC 14/2004, de 12 de febrero, FJ 5) y para este Consell (Dict醡enes 8/2010, de 14 de junio, FJ 2 y 13/2010, de 6 de julio, FJ 4), podr韆mos inclinarnos por escoger como t韙ulo competencial prevalente de la Generalitat el establecido en el art韈ulo 128 EAC sobre las menciones de calidad (al fin y al cabo el Real decreto 405/2010 al que se opone la competencia de la Generalitat regula un distintivo de calidad que proporciona una determinada informaci髇 a los consumidores). No obstante, y por conexi髇, vista la referencia que el art韈ulo 116.1.b EAC efect鷄 a la competencia exclusiva de la Generalitat respecto de la regulaci髇 y ejecuci髇 sobre la calidad de los productos agr韈olas y ganaderos, entendemos que el t韙ulo competencial de la Generalitat en materia de agricultura, en este subsector concreto, tambi閚 se encuentra afectado.

En el Fundamento Jur韉ico Tercero, hemos analizado la doctrina constitucional sobre la ordenaci髇 general de la econom韆 para concluir, ahora, que no puede negarse el car醕ter econ髆ico de las actividades que se amparan en las competencias en materia de ganader韆 y menciones de calidad de la Generalitat, y, por lo tanto, puede intervenir la competencia del Estado sobre la ordenaci髇 general de la econom韆, siempre, eso s�, que dicha intervenci髇 resulte realmente trascendente. En la regulaci髇 del logotipo 獿etra Q� no existe una perspectiva parecida, ya que el car醕ter voluntario de su uso podr韆 llevar incluso a la hip髏esis de que, en la pr醕tica, no existieran industriales o productores interesados, y, por lo tanto, que la trascendencia fuera nula.

Adem醩, y al tratarse de una norma que incide en una competencia exclusiva de la Generalitat, parece que deber韆 tener una fuerte justificaci髇, pero esta no aparece en ning鷑 momento en el pre醡bulo de la norma. En el escrito de contestaci髇, el Gobierno del Estado argumenta su inclusi髇 en el Plan estrat間ico del Ministerio, pero en la publicaci髇 correspondiente del Ministerio de Agricultura, Medio Rural y Marino, referido al horizonte 2015, solamente es mencionada, al lado de otras pol韙icas p鷅licas en materia de agricultura, sin ninguna indicaci髇 de una relevancia especial.

En cuanto al car醕ter b醩ico de la norma estatal, la organizaci髇 y funcionamiento de un logotipo tal como se encuentra en el Real decreto dictaminado deja poco margen para la normativa auton髆ica de desarrollo, y m醩 bien conducir韆 al vaciamiento de las competencias auton髆icas, cosa que, como hemos visto, el Tribunal Constitucional ha marcado como l韒ite insuperable para el ejercicio de la competencia por parte del Estado.

Analizando en concreto el articulado de la norma, el art韈ulo 1 fija todas las caracter韘ticas del objetivo que se propone el Real decreto al decir, en su primer p醨rafo, que 玹iene por objeto regular el uso del logotipo 'Letra Q' en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos, destinados a ser entregados, sin ulterior transformaci髇, al consumidor final.� Y contin鷄 la regulaci髇 detallada en el art韈ulo 2, que re鷑e las definiciones necesarias para su aplicaci髇, y el art韈ulo 3 que establece qui閚 y en qu� condiciones puede utilizar el logotipo.

Adem醩, el Real decreto 405/2010 impone al usuario del logotipo 獿etra Q� el cumplimiento de las obligaciones necesarias para que pueda reconstruirse en cualquier momento toda la evoluci髇 del producto hasta la explotaci髇 de origen (art. 3.4) y sanciona su incumplimiento con la p閞dida del derecho a utilizar el logotipo (art. 3.5); establece el control y certificaci髇 de la trazabilidad, imponiendo el deber de guardar la documentaci髇 durante 3 a駉s (art. 4.1); y fija las caracter韘ticas de los organismos que deben realizar el control externo (art. 4.3), as� como los dem醩 detalles del control, incluyendo las obligaciones de los organismos independientes que lo realizan (art. 5).

Por lo tanto, el contenido y la forma de los preceptos muestra con claridad no solo la ausencia de car醕ter b醩ico sino la ocupaci髇 total del 醡bito de normaci髇, de manera que deja sin espacio y vac韆 de contenido las competencias de la Generalitat, careciendo por lo tanto de legitimidad para intervenir con el t韙ulo de la ordenaci髇 general de la econom韆, tal como ha establecido el Tribunal Constitucional.

Cuando la competencia auton髆ica que se enfrenta a la ordenaci髇 general del Estado es exclusiva, como sucede en la materia de menciones de calidad (y tambi閚 en agricultura y ganader韆), la jurisprudencia constitucional, como hemos visto, ha exigido contenci髇 a la tendencia expansiva de las decisiones econ髆icas del Estado, admiti閚dolas 鷑icamente para las grandes cuestiones.

El establecimiento de un logotipo para la leche y los productos l醕teos, que pretende informar de un control que ya es obligatorio, por mandato comunitario, desde hace a駉s, no responde a la relevancia exigida por la doctrina constitucional.

Hasta aqu� se han expuesto los l韒ites a la actuaci髇 del Estado de acuerdo con la primera parte del art韈ulo 149.1.13 CE. En cuanto a la potestad de coordinaci髇 del Estado derivada del mismo precepto, basta con el breve recordatorio que hemos efectuado en el Fundamento Jur韉ico Tercero para ver que el Real decreto objeto de conflicto est� desprovisto de mecanismos de coordinaci髇 entre las comunidades aut髇omas y el Estado, y no se propone en absoluto integrar la actuaci髇 de estas en el ejercicio de su pretendida competencia para informar de la calidad de la leche y los productos l醕teos (no hay t閏nicas de informaci髇 entre administraciones, ni creaci髇 de instancias comunes para decidir, ni cualquier otro mecanismo de coordinaci髇) sino que simplemente regula una actuaci髇 del Estado sobre los agentes que intervienen en el proceso de elaboraci髇, transformaci髇 y distribuci髇 de la leche y los productos l醕teos. Esta alegaci髇 del escrito del Estado a la coordinaci髇 carece totalmente de sentido, como tampoco lo tienen otras alusiones finales del escrito del Gobierno estatal a la justificaci髇 de la norma en el car醕ter supraauton髆ico de la actuaci髇 del Estado -quiz醩 intentando trasladar aqu� la problem醫ica de las denominaciones de origen supraauton髆icas, que es muy diferente- o en la dimensi髇 general del mercado de la leche, porque equivalen a perder de vista la esencia misma de la distribuci髇 de competencias entre el Estado y las comunidades aut髇omas.

Vistos los razonamientos contenidos en los Fundamentos Jur韉icos precedentes, formulamos la siguiente:

Conclusi髇

El Real decreto 405/2010, de 31 de marzo, por el que se regula el uso del logotipo 獿etra Q� en el etiquetado de la leche y los productos l醕teos es contrario al art韈ulo 149.1.13 de la Constituci髇 y a los art韈ulos 128 y 116.1.b del Estatuto de autonom韆.

Adoptada por unanimidad.