Sumario

El Consell de Garanties Estatut鄏ies, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio A駉veros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fern鄋dez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agull� Ag黣ro, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y 纋ex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, sobre el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de Carbono para una Econom韆 Sostenible (BOE n鷐. 270, de 9 de noviembre de 2011).

ANTECEDENTES

1. El d韆 25 de enero de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatut鄏ies (Reg. 2025) un escrito de 24 de enero de 2012, de la vicepresidenta del Gobierno, por el que, en cumplimiento de lo previstoen los art韈ulos 16.2.b, 31.2 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 24 de enero de 2012, la solicitud de emisi髇 de dictamen sobre la adecuaci髇 al orden de distribuci髇 competencial entre el Estado y la Generalitat del Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una econom韆 sostenible.

Con anterioridad, el Gobierno de la Generalitat, en fecha 3 de enero de 2012, hab韆 formulado requerimiento previo de incompetencia al Gobierno del Estado contra el mencionado Real decreto. El texto del requerimiento se adjunta como anexo a la solicitud de dictamen a este Consell. No nos consta que este requerimiento haya obtenido respuesta hasta la fecha de emisi髇 del Dictamen.

El 髍gano solicitante pide de este Consell el dictamen dado su car醕ter preceptivo para el caso de que se acordara interponer un conflicto positivo de competencia contra esta disposici髇 reglamentaria.

2. El Consell de Garanties Estatut鄏ies, en la sesi髇 del d韆 26 de enero de 2012, despu閟 de examinar la legitimaci髇 y el contenido de la solicitud, la admiti� a tr醡ite y se declar� competente para emitir el dictamen correspondiente, seg鷑 lo previsto por los art韈ulos 24, 25.1 y 31.2 de su Ley. A continuaci髇, el Consell design� ponente al consejero Pere Jover Presa.

3. En la misma sesi髇, de acuerdo con el art韈ulo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acord� dirigirse al Gobierno, con el fin de solicitarle la informaci髇 y la documentaci髇 complementarias de que dispusiera con relaci髇 a la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, despu閟 de las correspondientes sesiones de deliberaci髇, se fij� como fecha para la votaci髇 y para la aprobaci髇 del Dictamen el d韆 8 de febrero de 2012.

FUNDAMENTOS JUR虳ICOS

Primero. El objeto del Dictamen

La solicitud del Gobierno pide que examinemos el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una econom韆 sostenible (en adelante, Real decreto 1494/2011), en los 玹閞minos y con el alcance en que ha sido objeto del adjunto requerimiento de incompetencia�. El mencionado requerimiento se refiere expresamente a los art韈ulos 7.4, 8.2, 14 y 15 y a la disposici髇 adicional 鷑ica, raz髇 por la cual ser醤 estos preceptos los que determinar醤 el objeto de nuestro dictamen.

En este fundamento jur韉ico primero describiremos brevemente el contenido del Real decreto y el marco comunitario e internacional en el que se inserta; a continuaci髇, expondremos los argumentos que alega la solicitud para plantear las dudas de constitucionalidad y estatutariedad y, por 鷏timo, indicaremos la estructura de este Dictamen.

1. El Real decreto 1494/2011 se dict�, como se lee en su art韈ulo 1, para regular la actividad y la organizaci髇 del Fondo previsto en el art韈ulo 91 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de econom韆 sostenible, que ten韆 como objetivo la adquisici髇 de cr閐itos de carbono, en especial los derivados de los proyectos realizados o promovidos por empresas en el marco de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo internacional de Kyoto, con la finalidad de incentivar la participaci髇 de las empresas espa駉las en estos mecanismos. El art韈ulo 6 del Real decreto desarrolla esta habilitaci髇, si bien el art韈ulo 7 regula la adquisici髇 por parte de este Fondo, de otro tipo de cr閐itos 玡n forma de reducciones verificadas de emisiones de proyectos desarrollados en Espa馻�, no prevista inicialmente en la Ley 2/2011.

Examinaremos, en primer lugar, el objeto propio de este Fondo y sus funciones y, posteriormente, nos centraremos en su naturaleza jur韉ica y organizaci髇.

• A) El Fondo, que de acuerdo con el art韈ulo 2.1 del Real decreto 1494/2011 recibe la denominaci髇 de 獸ondo de Carbono para una Econom韆 Sostenible (FES – CO2)�, tiene dos objetivos espec韋icos claramente interrelacionados: por una parte, 玤enerar actividad econ髆ica baja en carbono� y, por otra, 玞ontribuir al cumplimiento de los objetivos de reducci髇 de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por Espa馻� (art. 2.2). Se trata de los compromisos resultantes de los acuerdos internacionales adoptados en el seno de la Convenci髇 marco de las Naciones Unidas sobre el cambio clim醫ico, muy particularmente en el Protocolo de Kyoto.

  El instrumento utilizado para conseguir estos objetivos es la adquisici髇 de cr閐itos de carbono, tal como se definen en el art韈ulo 2.3 del Real decreto. As�, los 玞r閐itos de carbono�, que en el Protocolo de Kyoto se denominan 玼nidades de reducci髇 de emisiones�, son los activos evaluables en t閞minos monetarios que resultan de actuaciones de reducci髇 de las emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante, emisiones de GEI), como pueden ser reformas o supresi髇 de las instalaciones emisoras, captaci髇 y almacenaje de los gases para impedir su emisi髇 a la atm髎fera o, incluso, mediante la puesta en marcha de actividades e instrumentos que reducen los efectos perjudiciales de los gases y que operan como sumideros (plantaciones boscosas y otros similares). Cada unidad de reducci髇 de emisiones equivale a una tonelada de di髕ido de carbono (CO2) o de otro de los gases asimilables que se ha dejado de emitir a la atm髎fera, o que se ha extra韉o de 閟ta mediante la acci髇 de imbornales, que son responsables de la eliminaci髇 de un contaminante del ambiente.

  A los efectos que prev� el Real decreto dictaminado, estos cr閐itos pueden ser de diferentes tipos, entre los que destacamos: por una parte los que establece la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el r間imen de comercio de derechos de emisi髇 de gases de efecto invernadero (en particular, art. 2, letras o y p); por otra, los que resulten de la aplicaci髇 de los mecanismos de flexibilidad del Protocolo de Kyoto, que han sido regulados por el Estado mediante el Real decreto 1031/2007, de 20 de julio; y, finalmente, las reducciones verificadas de emisiones de GEI derivadas de proyectos ubicados en territorio espa駉l, que son las previstas en el art韈ulo 7 del Real decreto 1494/2011 y las que constituyen el objeto concreto de este Dictamen.

  A pesar de que el art韈ulo 7.1.c del Real decreto 1494/2011 excluye expresamente de su 醡bito de aplicaci髇 las reducciones de emisiones de las instalaciones sujetas al r間imen de la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un r間imen para el comercio de derechos de emisi髇 de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, expondremos brevemente, por el inter閟 que presenta, el contexto en el que se inserta esta normativa europea.

  Adem醩 de los estados parte, la propia Uni髇 Europea es signataria del mencionado Protocolo y participa activamente en las pol韙icas de cambio clim醫ico, ya que constituye una agrupaci髇 de las previstas en el art韈ulo 4 del citado Texto internacional, de manera que se considerar� que cada uno de los estados miembros de la Uni髇 ha cumplido sus compromisos 玔...] si la suma total de sus emisiones antrop骻enas agregadas, expresadas en di髕ido de carbono equivalente, de los gases de efecto invernadero enumerados en el anexo A no excede de las cantidades atribuidas a ellas". En cambio, cada uno de estos estados ser� responsable del nivel comprometido de sus propias emisiones, en caso de que no se consiguiera el nivel total combinado de reducci髇 de 閟tas (art. 4.6 del Protocolo).

  De acuerdo con lo anterior, la pol韙ica de reducci髇 de emisiones en la Uni髇 Europea est� comunitarizada. La Directiva 2003/87/CE fue transpuesta en nuestro ordenamiento interno por la Ley 1/2005, de 9 de marzo. La Uni髇 Europea dispone, pues, de una completa regulaci髇 de la materia, y su consecuencia inmediata fue la puesta en marcha del llamado mercado europeo de derechos de emisi髇 (MEDE, EU/ETS, en sus siglas en ingl閟).

  No obstante, conviene recordar que esta regulaci髇 no es aplicable a todo tipo de emisiones de GEI, ya que s髄o quedan sometidas a la mencionada Directiva europea determinadas categor韆s de actividades y de instalaciones que est醤 expresamente previstas en su Anexo I.

• B) El Real decreto dictaminado prev� que el FES-CO2 pueda adquirir tanto cr閐itos internacionales, resultantes de proyectos realizados al amparo de los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kyoto (art. 6), como cr閐itos resultantes de proyectos de reducciones verificadas de emisiones realizados en Espa馻 (art. 7). Limitaremos a 閟tos 鷏timos nuestro examen, ya que los preceptos que regulan los otros cr閐itos no han sido objeto de solicitud por el Gobierno. Todo ello, sin perjuicio del an醠isis m醩 detallado que haremos en el fundamento jur韉ico tercero, cuando nos pronunciamos sobre la adecuaci髇 de estos preceptos a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆.

  Las reducciones verificadas de emisiones a que se refiere el mencionado art韈ulo 7, m醩 conocidas en el 醡bito internacional por sus siglas en ingl閟 (Verified Emisiones Reductions, en adelante, VERs), son actuaciones de entidades p鷅licas o privadas que no responden a ning鷑 tipo de imposici髇 legal, dado que son de car醕ter voluntario. Los cr閐itos que resultan pueden ser objeto de transmisi髇 a t韙ulo oneroso o gratuito, y se pueden negociar en el llamado mercado voluntario del carbono, que es diferente de los mercados regulados (Kyoto y MEDE-EU/ETS).

  Por otra parte, en la medida en que permiten a su titular reducir las emisiones de sus instalaciones por debajo del l韒ite que le ha sido asignado o, en el caso de que no se le hayan asignado l韒ites, reducirlas voluntariamente, las unidades de reducci髇 de emisiones de GEI resultantes pueden ser utilizadas por los estados para contribuir al cumplimiento de sus obligaciones internacionales en la materia, de acuerdo con el principio de 玵ui閚 contamina paga�. En este sentido, cabe recordar que el Protocolo de Kyoto ha impuesto a los estados parte incluidos en su Anexo I (es decir, industrializados) unos objetivos cuantificados y unos calendarios precisos que deben cumplirse durante el primer periodo de su vigencia (2008-2012). Esta cuantificaci髇 est� recogida en el art韈ulo 3.1 del Protocolo y se cifra en una reducci髇 del total de emisiones de GEI a un nivel inferior en no menos del 5% al de 1990.

  Pero, dicho lo anterior, vistos los objetivos que persigue el Fondo (generaci髇 de actividad econ髆ica baja en carbono y contribuci髇 al cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado espa駉l para la reducci髇 de las emisiones de GEI), y por lo que respecta en concreto a estas reducciones verificadas de emisiones, 閟te no tiene como objetivo exclusivo la participaci髇 en el mercado voluntario del carbono. Su funci髇 es la adquisici髇 de cr閐itos directamente ligados con proyectos VERs realizados en el territorio del Estado y que, adem醩, responden a las prioridades y los requisitos establecidos por el Fondo. Quedan excluidos, por lo tanto, los proyectos referidos a instalaciones que est醤 sujetos al r間imen propio del derecho comunitario (art. 7.1.c.), as� como tambi閚 los llamados proyectos de actuaci髇 conjunta, a los que se refiere el art韈ulo 6 del Protocolo de Kyoto, por lo que tendr醤 que haber sido ejecutados por entidades p鷅licas o privadas espa駉las (art. 7.1.d.).

  En todo caso, la decisi髇 de adquisici髇 de las mencionadas VERs derivadas de proyectos de este tipo por parte del Fondo deber� seguir unas prioridades y deber� motivarse y justificarse de acuerdo con los criterios que establece el Real decreto dictaminado. Estos criterios son, resumidamente: la eficiencia econ髆ica, la potencial reducci髇 de emisiones de GEI, la sostenibilidad financiera del proyecto a largo plazo y la adicionalidad, en el sentido que la adquisici髇 de los VERs permita superar las barreras que dificulten su viabilidad ( art. 7.4 RD 1494/2011).

  Con el fin de garantizar esta efectiva reducci髇 de emisiones de GEI, y a los efectos de su adquisici髇 por el Fondo, el Real decreto articula un sistema de verificaci髇 y de subsiguiente certificaci髇 de las reducciones, que se puede reconocer a entidades independientes que tengan experiencia en esta materia en los 醡bitos europeo e internacional ( art. 8.2 RD 1494/2011).

  Despu閟 de cumplir con las exigencias anteriores, una vez adquiridos, los cr閐itos se constituyen en activos del Estado y, como hemos se馻lado, se podr醤 enajenar, en particular en el caso de que no se utilicen para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de Espa馻 resultantes de este Protocolo internacional para la reducci髇 de emisiones de GEI ( art. 5.4 RD 1494/2011).

• C) Con respecto a su naturaleza, el FES-CO2 tiene car醕ter p鷅lico, est� adscrito a la Secretar韆 de Estado del Cambio Clim醫ico y carece de personalidad jur韉ica propia, en los t閞minos previstos en el art韈ulo 2.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, general presupuestaria ( art. 3 RD 1494/2011).

  Su direcci髇 corresponde a un Consejo Rector, integrado casi exclusivamente por altos cargos de la Administraci髇 del Estado, por representantes de diferentes ministerios y por un 鷑ico representante de las comunidades aut髇omas, designado a propuesta de la Comisi髇 de coordinaci髇 de pol韙icas del cambio clim醫ico (creada por el art. 3 Ley 1/2005). Sus funciones m醩 importantes son, entre otras, la determinaci髇 de las directrices para la adquisici髇 de cr閐itos de carbono, de los criterios y requisitos exigibles a los proyectos de reducci髇 de emisiones que pueden ser objeto de adquisici髇, la autorizaci髇 de la alienaci髇 de cr閐itos y la aprobaci髇 de las adquisiciones cuyo importe supere los 20 millones de euros ( art. 14 RD 1494/2011).

  La gesti髇 y la administraci髇 est� encargada a una Comisi髇 Ejecutiva, integrada por cinco altos cargos del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. La m醩 relevante de sus funciones es la adquisici髇 de cr閐itos, as� como la propuesta al Consejo Rector de las operaciones de adquisici髇, cuyo importe supere los 20 millones de euros ( art. 15 RD 1494/2011).

2. El Gobierno entiende que la regulaci髇 expuesta vulnera las competencias de la Generalitat en materia de protecci髇 del medio ambiente, tal como derivan de los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, en particular en las submaterias reguladas en las letras h y k. En este sentido, en la solicitud se dice que la norma se encuadra en la materia relativa al medio ambiente, lo que se deduce 玹anto del objetivo declarado del Fondo, que es la lucha contra el cambio clim醫ico mediante la adquisici髇 de cr閐itos de carbono en forma de reducciones verificadas de emisiones como de la Disposici髇 final primera del propio RD 1494/2011, que invoca como t韙ulo competencial [...] el del art韈ulo 149.1.23 de la Constituci髇�. Asimismo, se afirma que: 玪a Generalitat de Catalu馻 ha asumido, seg鷑 dispone el art韈ulo 144.1 del EAC, la competencia compartida en materia de medio ambiente [...].� Y se a馻de que, por su incidencia en este caso, son relevantes la letra h de este precepto, que se refiere al ambiente atmosf閞ico y la letra k, relativa a las actuaciones de prevenci髇, restauraci髇 y reparaci髇 de da駉s al medio ambiente. Finalmente, indica que 玶esulta obvia la competencia de la Generalitat en las actividades a las que se orienta el Fondo estatal de Carbono regulado en el RD 1494/2011.�

El Gobierno, sin cuestionar el rango reglamentario de la disposici髇 dictaminada, entiende que el respeto al orden constitucional y estatutario de competencias habr韆 exigido una regulaci髇 diferente que deber韆, al menos, haber tenido en cuenta las competencias de desarrollo de la normativa b醩ica y las de ejecuci髇, cuya titularidad corresponde a la Generalitat. Esta actuaci髇 se deber韆 haber tomado en consideraci髇, como m韓imo, 玡n un doble sentido�:

玃or una parte, reconoci閚dose una participaci髇 efectiva de las Comunidades Aut髇omas en punto a determinar: a) los criterios del reparto de la dotaci髇 del Fondo, entre la adquisici髇 de cr閐itos internacionales y la adquisici髇 de cr閐itos en el territorio nacional; b) la distribuci髇 entre las Comunidades Aut髇omas de la cantidad destinada a la adquisici髇 de cr閐itos en forma de reducciones verificadas de emisiones de proyectos desarrollados en Espa馻; y, c) las prioridades y requisitos de adquisici髇 de los cr閐itos de carbono en el territorio espa駉l, de manera que, sin menoscabo del seguimiento de los criterios b醩icos establecidos en la legislaci髇 estatal, su aplicaci髇 pueda ser concretada y modulada respondiendo a las caracter韘ticas diferenciales e intereses de la actividad empresarial productora de emisiones de cada territorio auton髆ico en concreto. Y, por otra parte, residenciando en sede auton髆ica la gesti髇 de las operaciones que afecten a reducciones verificadas de emisiones derivadas de proyectos situados en su respectivo territorio, previa territorializaci髇 de los fondos destinados a este efecto.�

Por todo ello la solicitud considera que 玪a regulaci髇 establecida en los indicados preceptos del RD 1494/2011 invade la competencia que corresponde a la Generalitat de conformidad con los preceptos mencionados del Estatuto de Autonom韆 de Catalu馻 reformado en el 2006�.

M醩 espec韋icamente, en el escrito del requerimiento al Gobierno del Estado se hace referencia a dos aspectos. Por una parte, considera que los art韈ulos 14.2 y 15.2 del Real decreto no permiten una participaci髇 efectiva de las comunidades aut髇omas en los 髍ganos del Estado y que esta insuficiente participaci髇 no resulta salvada por las previsiones de la disposici髇 adicional 鷑ica. Asimismo, entiende que no hay una adecuada participaci髇 directa de 閟tas en la determinaci髇 de las prioridades del Fondo para la adquisici髇 de reducciones verificadas de emisiones, prevista en el art韈ulo 7.4. Y, por otra, argumenta que las funciones contempladas en este precepto y en los art韈ulos 8.2, 14.2 y 15.2 son de car醕ter ejecutivo y corresponden a las comunidades aut髇omas.

A mayor abundamiento, tanto el escrito de solicitud como el requerimiento de incompetencia al cual se remite, fundamentan sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad, invocando tambi閚 el 玴oder de gasto� del Estado, en la medida en que limita m醩 all� de lo razonable la competencia de la Generalitat de Catalu馻 en materia de medio ambiente. De este modo, el requerimiento relaciona expresamente el Fondo estatal objeto de dictamen con la facultad de gasto p鷅lico. Respecto de esta cuesti髇, cita la jurisprudencia del Tribunal Constitucional m醩 relevante sobre el 玸pending power�.

De acuerdo con lo que se ha dicho, los preceptos que ser醤 objeto de examen son los art韈ulos 7.4, 8.2, 14, 15 y la disposici髇 adicional 鷑ica del Real decreto 1494/2011.

3. A fin de dar una respuesta adecuada a las dudas planteadas en la solicitud, en el fundamento jur韉ico segundo examinaremos el orden constitucional y estatutario de competencias en las materias alegadas, tanto en la disposici髇 final primera del Real decreto 1494/2011 como en los escritos del Gobierno, as� como tambi閚 el r間imen constitucional de la actividad de fomento. Posteriormente, en el fundamento jur韉ico tercero, una vez determinada la naturaleza de la actuaci髇 del Fondo, estudiaremos la adecuaci髇 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 de los preceptos cuestionados.

Segundo. El marco constitucional y estatutario de la actividad de fomento en materia de medio ambiente

1. Despu閟 de exponer en el fundamento jur韉ico primero el contenido de los preceptos del Real decreto 1494/2011 que suscitan dudas de inconstitucionalidad y antiestaturiedad, y una vez expuestos los motivos en los que se fundamenta la solicitud, analizaremos seguidamente el marco constitucional y estatutario en relaci髇 con la actividad de fomento proyectada sobre el medio ambiente, que utilizaremos como par醡etro para la resoluci髇 de estas dudas. De esta manera, abordaremos, en primer lugar, el alcance material y funcional de la competencia sobre protecci髇 del medio ambiente y, en segundo lugar, el r間imen constitucional de la actividad de fomento en esta competencia.

No obstante lo anterior, antes de entrar en esta cuesti髇, trataremos brevemente la invocaci髇 de la competencia estatal sobre bases del r間imen minero y energ閠ico, que tambi閚 realiza la disposici髇 final primera, anteriormente citada. Un simple examen de los preceptos cuestionados por el Gobierno nos permite afirmar que este t韙ulo no es relevante para la resoluci髇 del conflicto que ahora nos ocupa. En nuestro Dictamen 2/2011, de 21 de marzo, sobre la Ley 40/2010, de 29 de diciembre, de almacenaje geol骻ico de di髕ido de carbono hemos afirmado que 獿a materia r間imen energ閠ico y minero a que se refiere el art韈ulo 149.1.25 CE tiene un car醕ter m醩 gen閞ico que la del art韈ulo 149.1.22 CE, tambi閚 relativo a la energ韆, y se extiende a sectores como el refinado de crudo (STC 24/1985, de 21 de febrero), la distribuci髇 de gases licuados del petr髄eo (STC 223/2000, de 21 de septiembre) o las diferentes actividades relativas a la producci髇 de energ韆 nuclear.� (DCGE 2/2011, FJ 3.1)

F醕ilmente se puede comprender que las materias reguladas por los preceptos dictaminados no regulan la producci髇 de energ韆, ya sea t閞mica, nuclear o de cualquier otro tipo, ni tampoco su transporte, almacenaje o distribuci髇. Es cierto que algunas de estas actividades se encuentran entre las principales responsables de la emisi髇 de GEI, pero 閟te es un efecto sobre el medio ambiente que provoca la producci髇 de energ韆, que no deben confundirse con la regulaci髇 de 閟ta. El Real decreto examinado no contiene en ning鷑 lugar la ordenaci髇 material de la producci髇 y el transporte de energ韆, sino que se limita a promocionar e impulsar la ejecuci髇 de proyectos que protegen el medio ambiente ante los efectos perniciosos derivados de la emisi髇 de GEI.

En el mismo sentido, tenemos que afirmar que esta regulaci髇 no afecta al r間imen de autorizaciones, permisos y concesiones mineras y otras actividades extractivas.

2. De acuerdo con las razones expuestas, examinaremos, en primer lugar, el 醡bito material de la competencia sobre protecci髇 de medio ambiente que es el t韙ulo que resulta aplicable para el an醠isis de las dudas de constitucionalidad y estatutariedad planteadas. As� lo corroborar韆 la lectura del pre醡bulo del Real decreto 1494/2011 cuando afirma que el objeto del Fondo es 玤enerar actividad econ髆ica baja en carbono y contribuir al cumplimiento de los objetivos sobre reducci髇 de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por Espa馻.�

• A) La materia sobre la cual se proyecta este t韙ulo, 玬edio ambiente�, es de dif韈il conceptualizaci髇. El Dictamen del Consell Consultiu n鷐. 182, de 17 de febrero de 1993 (F II) y con m醩 exhaustividad el n鷐. 204, de 20 de enero de 1998 (F II yIII), que sistematizaron la jurisprudencia constitucional dictada hasta aquel momento, insist韆n en la importancia que tiene la incorporaci髇 en la Constituci髇 del derecho al medio ambiente y su conexi髇 con el libre desarrollo de la persona, as� como el correspondiente mandato a los poderes p鷅licos de velar por la utilizaci髇 racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida, y de proteger y restaurar el medio ambiente, con el apoyo de la indispensable solidaridad colectiva.

  Posteriormente, este Consell, en el DCGE 2/2011, de 21 de marzo (FJ 4.1), ha recordado esta dificultad, en gran medida derivada del hecho de que la Constituci髇 no define lo que debe entenderse por 玴rotecci髇 del medio ambiente�.

• B) En el plano funcional, la protecci髇 del medio ambiente es una competencia compartida, en la que corresponde al Estado establecer la normativa b醩ica y, de acuerdo con 閟ta, la Generalitat elaborar� la legislaci髇 de desarrollo y la normativa reglamentaria, y dispondr� de las correspondientes potestades ejecutivas (organizadora, sancionadora, de autorizaci髇, registro, inspecci髇, fomento, etc.). Adem醩, la Generalitat puede establecer una normativa adicional de protecci髇 que complemente y ampl韊 la prevista en las bases del Estado. Esta facultad es espec韋ica del t韙ulo competencial que nos ocupa.

  As� pues, la delimitaci髇 del alcance de lo que deba entenderse por normativa b醩ica se convierte en una cuesti髇 sustancial y necesaria para trazar la frontera de las competencias estatales y auton髆icas, y es por ello que la jurisprudencia constitucional ha tenido que precisar el contenido de este concepto jur韉ico. Por su parte, el Estatuto de autonom韆 de Catalu馻, en su art韈ulo 111, ha delimitado este concepto, aunque sin innovar la mencionada doctrina de forma sustancial. La precisi髇 m醩 destacada, que ya hab韆 sido adelantada por algunas sentencias del Tribunal Constitucional, es la referida a la exigencia de que las bases estatales no impidan el establecimiento de pol韙icas propias de la Generalitat.

  La noci髇 de bases que se desprende tanto de la jurisprudencia como del art韈ulo 111 EAC presenta una doble dimensi髇, formal y material. La primera exige, como regla general, que las bases se establezcan y se regulen por el Estado en normas con rango de ley, condici髇 閟ta que va m醩 all� de su aparente consideraci髇 formal, dado que en un Estado de Derecho es la ley la que permite una discusi髇 p鷅lica con participaci髇 de las diversas fuerzas pol韙icas y sociales, y requiere su aprobaci髇 final por parte de los representantes del pueblo, lo que no sucede con la normativa reglamentaria. No obstante, esta regla general conoce excepciones, no s髄o las previstas en el propio texto del art韈ulo 111 EAC sino tambi閚, con una amplitud considerable, en la jurisprudencia constitucional. Sin embargo, tal como hemos dicho en nuestro Dictamen 4/2011, de 14 de abril (FJ 2.3), a su vez, estas excepciones deben limitarse estrictamente a los casos en que sean imprescindibles.

  La dimensi髇 material, en cambio, se refiere al contenido de esta normativa y no a su rango formal. El art韈ulo 111 EAC utiliza dos expresiones para definir esta dimensi髇: por una parte, 玴rincipios�, es decir, normas abiertas que necesariamente tienen que dejar un margen importante para su desarrollo y concretizaci髇 posterior; y de la otra, 玬韓imo com鷑 normativo�, t閞mino equivalente al 玞om鷑 denominador normativo�, tantas veces mencionado por la jurisprudencia constitucional (por todas, STC 33/2005, de 17 de febrero, FJ 6).

3. Una vez expuesto el alcance material y funcional de la competencia sobre protecci髇 del medio ambiente, nos corresponde examinar, vista su naturaleza instrumental, la proyecci髇 de la actividad de fomento por parte del Estado en esta materia y el necesario respeto a las competencias de la Generalitat.

• A) El art韈ulo 114 EAC regula el ejercicio de la actividad de fomento de la Generalitat en el marco de sus competencias, distinguiendo diferentes niveles de esta actividad en funci髇 del tipo de competencia material sobre la que act鷄. En el fundamento jur韉ico tercero examinaremos con m醩 detenimiento la aplicaci髇 de este precepto estatutario a los art韈ulos dictaminados del Real decreto, raz髇 por la cual basta con recordar ahora que la idea principal que subyace tras esta distinci髇 es que el poder de gasto es 鷑icamente un poder instrumental que se debe ejercer respetando el marco de la competencia material a la que afecta y no al margen de 閟ta. Y ello porque no existe una competencia subvencional diferenciada que resulte de la potestad financiera del Estado. Esta doctrina, reiterada por la jurisprudencia constitucional iniciada con la STC 13/1992, de 6 de febrero, y que el Consell Consultiu ya hab韆 avanzado en su Dictamen n鷐. 167, de 23 de julio de 1990 (F V), se ha consolidado hasta la fecha (STC 156/2011, de 18 de octubre; 159/2011, de 19 de octubre y 178/2011, de 8 de noviembre) como par醡etro de la constitucionalidad del ejercicio del poder de gasto por parte del Estado.

  En este sentido, el Tribunal Constitucional distingue entre los diferentes supuestos de intervenci髇 del Estado mediante el poder de gasto, seg鷑 el r間imen competencial de las materias sobre las que se ejerza. As� pues, ser� suficiente con hacer referencia a la doctrina aplicable al supuesto dedicado a los casos en que la competencia es compartida, como lo es la del medio ambiente, que ahora nos ocupa:

  獷l segundo supuesto se da cuando el Estado ostente un t韙ulo competencial gen閞ico de intervenci髇 que se superpone en la competencia de laso Comunidades Aut髇omas sobre una materia, aun si esta se califica de exclusiva (v. gr., la ordenaci髇 general de la econom韆), o bien tiene competencia sobre laso bases o la coordinaci髇 general de un sector o materia, correspondiendo en laso Comunidades Aut髇omas laso competencias de desarrollo normativo y de ejecuci髇. En estos supuestos el Estado puede consignar subvencionas de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condicionas esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia gen閞ica, b醩ica o de coordinaci髇, pero siempre que deje un margen en laso Comunidades Aut髇omas para concretar cono mayor detalle la afectaci髇 o destino, o, en el menos, para desarrollar y complementar la regulaci髇 de laso condicionas de otorgamiento de laso ayudas y su tramitaci髇. Adem醩, la gesti髇 de estos hondos corresponde en laso Comunidades Aut髇omas de manera, miedo regla general, que no pueden consignarse en favor de un 髍gano de la Administraci髇 del Estado uno organismo intermediario de 閟ta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello se posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboraci髇 ajustados a los principios constitucionales y en el orden de distribuci髇 de competencias.� (STC 13/1992, FJ 8. b)

  Igualmente, el Consell Consultiu, en el Dictamen n鷐. 279, de 29 de enero de 2007, insisti� en el hecho de que 玪a potestad de gasto del Estado puede constituir una acci髇 o medida de fomento que ha de respetar, sin embargo, una serie de criterios constitucionales� (F V.6). Esto significa principalmente que este poder de gasto no constituye un t韙ulo competencial aut髇omo, desvinculado del 醡bito material sobre el que se proyecta, como tampoco es expresi髇 de una presunta competencia horizontal basada en los t韙ulos relativos a la ordenaci髇 de la econom韆 ( art. 149.1.13 CE) y a la hacienda del Estado ( art. 149.1.14 CE). Y a馻di� que esta potestad no habilita el Estado para:

  玠isponer de un poder general por subvencionar, entendido como un poder libre o desvinculado de la orden competencial [...]. El poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 玠entro de� y no en el 玬argen� del orden de competencias y de los l韒ites que la Constituci髇 establece [...]. El Estado no puede, por lo tanto, condicionar o mediatizar las comunidades aut髇omas en el ejercicio de sus competencias, de tal forma que convierta su poder de gasto en un poder por regular la materia al margen del reparto competencial establecido por el bloc de constitucionalidad (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 6). [...] por lo Tanto, la legitimidad constitucional del r間imen normativo y de gesti髇 de las subvenciones fijado para el Estado depende de las competencias que el Estado posea en la materia de que se trate (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 4) y la sola decisi髇 de contribuir a la financiaci髇 de determinadas actividades no autoriza al Estado a invadir competencias ajenas (STC 146/1986, de 25 de noviembre, FJ 3).� (DCC 279, F V.6.A)

  En esta misma l韓ea, se ha pronunciado tambi閚 este Consell, entre otros, en el DCGE 16/2010, de 13 de julio (FJ 2).

• B) Ciertamente, el art韈ulo 114.3 EAC, que es el aplicable a los supuestos de competencia compartida, se refiere exclusivamente a las 玸ubvenciones estatales y comunitarias europeas�, pero entendemos que esta expresi髇 debe interpretarse en un sentido m醩 amplio, como cualquier actividad de fomento que comporte gasto p鷅lico y que sea susceptible de territorializaci髇, y no 鷑icamente como subvenciones en el sentido m醩 estricto del t閞mino. Lo anterior resulta de una interpretaci髇 sistem醫ica del conjunto del art韈ulo 114 EAC, cuya denominaci髇 es, precisamente, 玜ctividad de fomento�, expresi髇 que tambi閚 se utiliza en su apartado 1, que contiene la norma general que act鷄 como encabezamiento de todo el precepto estatutario.

  Id閚tica consideraci髇 debemos realizar sobre la jurisprudencia constitucional anteriormente citada que, a menudo, utiliza indistintamente las expresiones 玴oder de gasto�, 玣omento�, 玸ubvenciones� y 玜ctividad subvencional� como si se tratara de la misma actividad. En este sentido, el alto Tribunal ha dicho que su doctrina sobre la potestad de gasto como categor韆 general resulta aplicable a las subvenciones en la medida en que son la t閏nica de uso m醩 frecuente dentro de esta gen閞ica potestad de gasto (STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 3).

  Una forma t韕ica de fomento son las ayudas p鷅licas, entendidas en su sentido m醩 amplio, que es el que utiliza el art韈ulo 107.1 del Tratado de funcionamiento de la Uni髇 Europea, 玜yudas otorgadas por los estados o mediante fondos estatales�, y que es una expresi髇 que se ha generalizado en el lenguaje jur韉ico. De entre estas ayudas, las subvenciones son una subespecie muy utilizada en nuestro ordenamiento, que ha sido objeto de regulaci髇 espec韋ica por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones. En la definici髇 estricta y restringida de subvenci髇 que contiene el art韈ulo 2 de esta Ley, se encuentran algunos elementos que entendemos que tambi閚 concurren en las dem醩 actividades de fomento que generan gasto p鷅lico: la subvenci髇 es siempre 玼na disposici髇 dineraria a favor de personas p鷅licas o privadas�, su entrega est� 玸ujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecuci髇 de un proyecto [...]�, y este proyecto 玹iene por objeto el fomento de una actividad de utilidad p鷅lica o inter閟 social [...]�.

  Entendemos, pues, que las previsiones del art韈ulo 114 EAC, as� como la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva expuestas sobre la potestad general de gasto son aplicables a la actividad de fomento que comporte una disposici髇 dineraria con cargo a los presupuestos generales del Estado, aunque no se ajuste estrictamente al concepto jur韉ico de subvenciones establecido en la legislaci髇 aplicable a la materia.

Tercero. La adecuaci髇 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 de los preceptos del Real decreto 1494/2011 objeto de dictamen

A continuaci髇, en este fundamento jur韉ico aplicaremos el marco constitucional y estatutario que acabamos de exponer a los preceptos cuestionados del Real decreto dictaminado, con el fin de extraer las conclusiones que resulten en cada caso. Todo ello, sin olvidar que, de acuerdo con el objeto de este Dictamen, s髄o nos pronunciaremos sobre las funciones del FES-CO2 relativas a los proyectos de reducciones verificadas de GEI ubicados en el territorio del Estado, sin entrar en cuestiones como la creaci髇 de este Fondo, su r間imen econ髆ico y presupuestario, la adquisici髇 de cr閐itos procedentes de proyectos desarrollados al amparo del Protocolo de Kyoto, o las funciones que ejerza en relaci髇 con las mencionadas cuestiones.

1. El FES-CO2 es un ente p鷅lico dirigido, administrado y gestionado por unos 髍ganos integrados casi exclusivamente por altos cargos del Gobierno central, y financiado directamente con fondos p鷅licos que deben consignarse anualmente en la ley de presupuestos generales del Estado. El Real decreto 1494/2011 encomienda a este ente p鷅lico las funciones de adquisici髇 de cr閐itos de carbono, con la finalidad de proteger el medio ambiente ante las emisiones de GEI. Y, respecto a la parte de estas funciones que nos interesa, las ejerce de forma directa en todo el territorio del Estado.

Por lo tanto, afirmamos que lo que se desprende de una interpretaci髇 sistem醫ica de los diferentes preceptos del Real decreto, teniendo en cuenta tambi閚 lo que se lee en su pre醡bulo, es que prev閚 una actividad de fomento y no una actividad reguladora que fije prescripciones vinculantes, como veremos seguidamente. Por lo tanto, para apreciar la adecuaci髇 a la Constituci髇 y al Estatuto de autonom韆 de los preceptos cuestionados, hay que examinar si el Estado ha utilizado su poder de gasto en materia de protecci髇 del medio ambiente respetando las previsiones establecidas en el bloque de la constitucionalidad y, muy particularmente, en el art韈ulo 114 EAC; o si, por el contrario, ha vulnerado las competencias de la Generalitat en esta materia.

Para llevar a cabo esta tarea, analizaremos, en primer lugar, la naturaleza de estas concretas funciones del Fondo con vistas a constatar si realmente pueden ser calificadas como actividad de fomento, y lo haremos mediante la interpretaci髇 sistem醫ica y no simplemente literal de los diferentes preceptos que resultan relevantes. Posteriormente, examinaremos si esta actividad de fomento, en el caso de que se pueda calificar as�, respeta las previsiones del art韈ulo 114 EAC.

2. El Real decreto 1494/2011, en su art韈ulo 7.5, niega indirectamente que se trate de una actividad de fomento cuando declara que las adquisiciones de VERs procedentes de proyectos ubicados en el territorio estatal, a las que se refiere este precepto, no suponen 玸ubvenci髇 o aportaci髇 considerada ayuda de Estado�.

Esta declaraci髇 se ha incorporado, presumiblemente, para evitar la intervenci髇 de la Comisi髇 de la Uni髇 Europea en defensa del art韈ulo 107.1 del Tratado de funcionamiento de la Uni髇 Europea. No obstante, resulta de escasa efectividad, ya que tanto la Comisi髇 como el Tribunal de Justicia de la Uni髇 Europea utilizan un concepto material y no formal de ayuda p鷅lica. En este sentido, podemos citar la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Uni髇 Europea, de 15 de julio de 2004, Espa馻/Comisi髇 (TJCE 2004, asunto C-501/00), cuando dice: 玡l concepto de ayuda es m醩 general que el de subvenci髇, ya que comprende no s髄o las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino tambi閚 las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del t閞mino, son de la misma naturaleza y tienen efectos id閚ticos� (ap.90).

No obstante, a los efectos del presente Dictamen, no es necesario entrar con m醩 detalle en esta cuesti髇 ya que, como dec韆mos antes, lo que nos interesa es examinar la naturaleza de estas adquisiciones de VERs generadas por este tipo de proyectos y comprobar si se corresponde con una actividad de fomento.

• A) Por su espec韋ica naturaleza, como hemos visto, el Fondo es un ente p鷅lico del Estado, sin personalidad jur韉ica, que utiliza dinero p鷅lico para proteger el medio ambiente mediante el impulso de la reducci髇 de las emisiones de GEI, as� como para prevenir da駉s futuros en relaci髇 con el cambio clim醫ico, y lo hace utilizando medidas que, tal como aparecen descritas, no comportan coacci髇 sino promoci髇 e impulso para llevar a cabo actividades voluntarias. En este sentido, para confirmar esta idea, resulta ilustrativa una cita del pre醡bulo que define los objetivos del Fondo como sigue: 玔...] el Fondo est� destinado a ser una herramienta de apoyo a la transformaci髇 del sistema productivo espa駉l en un modelo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, impulsando la actividad de las empresas en los sectores asociados a la lucha contra el cambio clim醫ico mediante la adquisici髇 de cr閐itos de carbono, contribuyendo de este modo al cumplimiento de los objetivos de reducci髇 de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por Espa馻.� En nuestra opini髇, pues, de entrada no hay excesivas dificultades para calificar estos objetivos como plenamente integrables en las definiciones de fomento que hemos expuesto en el fundamento jur韉ico segundo, muy particularmente respecto de expresiones como 玥erramienta de apoyo� e 玦mpulso a la actividad de las empresas�, as� como la clara referencia al inter閟 general y a la finalidad social que implica 玪a transformaci髇 del sistema productivo espa駉l en un modelo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero�.
• B) M醩 concretamente, el examen de la forma con que se realizan las operaciones destinadas a alcanzar esta finalidad es tambi閚 de utilidad para nuestra argumentaci髇:
  • - Ante todo, debe recordarse que el Fondo no adquiere cr閐itos de carbono en el mercado. Lo que realmente hace, de acuerdo con el art韈ulo 7 del Real decreto dictaminado, es adquirir directamente los cr閐itos en forma de VERs que se deriven de un proyecto ejecutado, y 鷑icamente en el caso de que este proyecto se ajuste a los requisitos establecidos previamente por el propio Fondo.
  • - De acuerdo con lo anterior, el Consejo Rector determina y publica, con car醕ter general, los requisitos y las prioridades a los que deben ajustarse los proyectos que generen VERs, a fin de que el Fondo pueda adquirir los cr閐itos correspondientes ( art. 7.4 y 8.2 RD 1494/2011).
  • - Una de las formas expresamente previstas que se utilizar� para efectuar esta adquisici髇, vistas las caracter韘ticas del Fondo, ser� la oferta p鷅lica, en la que se establecer醤 previamente y de forma general los 玹閞minos y las condiciones� de la operaci髇. Esta oferta puede ser gen閞ica y abierta ( art. 9.1.a RD 1494/2011) o bien puede estar dirigida espec韋icamente a un grupo determinado de entes que hayan ejecutado proyectos que impliquen VERs ( art韈ulo 9.1.b RD 1494/2011). Conviene resaltar que todo el procedimiento presenta una clara similitud con el de concesi髇 de subvenciones, que se inicia con la publicaci髇 de unas bases, para decidir posteriormente su otorgamiento, bien en r間imen de concurrencia competitiva, o bien por concesi髇 directa.
  • - Finalmente, para la verificaci髇 de la reducci髇 efectiva de emisiones por parte de cada proyecto concreto, la Comisi髇 Ejecutiva puede reconocer entidades independientes de verificaci髇, teniendo en cuenta su experiencia en esta materia ( art. 8.2 RD 1494/2011).

  Por todas las razones expuestas, podemos concluir que la adquisici髇 de los cr閐itos de carbono en forma de VERs es instrumental de las operaciones del Fondo, ya que, como hemos dicho, el Fondo no tiene como objetivo principal la adquisici髇 de este tipo de cr閐itos ni tampoco, si procede, enajenarlos y comerciar en los mercados no regulados. As�, lo que hace realmente es utilizar fondos p鷅licos, consignados en los presupuestos generales del Estado, para impulsar la realizaci髇 de proyectos que comporten VERs. Y lo hace porque estos proyectos tienen por objeto mejorar el medio ambiente y promover la lucha contra el efecto invernadero, causante del cambio clim醫ico y, al tiempo, pueden contribuir al cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado en la materia. Consecuentemente, se trata de una actividad que, en sentido propio, puede ser calificada como de fomento, tal como lo hab韆mos definido en el fundamento jur韉ico anterior, ya que presenta todas y cada una de sus caracter韘ticas: es una actividad de est韒ulo, encaminada a promover que los particulares realicen finalidades de inter閟 social, y que se ejecuta sin crear un servicio p鷅lico y sin utilizar la coacci髇.

3. Una vez hemos llegado a esta conclusi髇, examinaremos si los preceptos solicitados del Real decreto 1494/2011 respetan las previsiones sobre la actividad de fomento en materia de medio ambiente establecidas en el bloque de la constitucionalidad y, muy particularmente, en el art韈ulo 114 EAC.

Como hemos afirmado en el fundamento jur韉ico segundo, entendemos que este precepto estatutario y, m醩 concretamente, su apartado 3, es aplicable a la acci髇 de fomento que comporte, al menos, la utilizaci髇 de fondos p鷅licos y disposiciones dinerarias con cargo a los presupuestos generales del Estado. Eso significa que, en el supuesto que ahora estudiamos, en el cual la acci髇 de fomento tiene por objeto una materia de competencia compartida, se deben respetar las siguientes reglas directamente derivadas de este precepto estatutario:

• - El Estado puede especificar el destino de estos fondos de fomento y las condiciones esenciales de su otorgamiento, siempre que no vaya m醩 all� de su competencia en la materia afectada que, como es sabido, le permite s髄o dictar la normativa b醩ica. Seg鷑 la interpretaci髇 constitucional realizada sobre la materia, muy especialmente en la STC 13/1992, antes citada, esta regulaci髇 s髄o puede llegar 玥asta donde lo permita su competencia gen閞ica, b醩ica o de coordinaci髇, pero siempre que deje un margen para concretar con mayor detalle la afectaci髇 o destino� (STC 13/1992, FJ 8. b).
• - De acuerdo con las mencionadas condiciones esenciales, la Generalitat desarrollar� normativamente estos objetivos y completar� la regulaci髇 de las condiciones de otorgamiento y de gesti髇, incluida su tramitaci髇.
• - Como regla general, los fondos tienen que ser territorializados, ya sea en los propios presupuestos generales, ya sea posteriormente, mediante normas que fijen criterios objetivos o mediante convenios de colaboraci髇.
• - Todo el proceso debe ajustarse al principio general de cooperaci髇 y colaboraci髇, que es consustancial a la naturaleza del Estado de las autonom韆s. Este principio es especialmente exigible respecto de los casos en que, excepcionalmente, los fondos no puedan ser territorializados, en los que la Generalitat deber� participar en esta decisi髇.

4. Despu閟 de las consideraciones efectuadas en los apartados anteriores, se puede observar f醕ilmente que los preceptos cuestionados del Real decreto 1494/2011 no respetan totalmente estas exigencias.

Tal como hemos visto, tanto el art韈ulo 114.3 EAC como la jurisprudencia constitucional son claros a la hora de exigir que, cuando la actividad de fomento se realice sobre una materia de competencia compartida, como es la que ahora nos ocupa, los fondos correspondientes se tienen que territorializar necesariamente, de manera que s髄o en circunstancias excepcional韘imas se puede justificar la no territorializaci髇 y su gesti髇 centralizada. En este caso, el art韈ulo 114.5 EAC exige que esta decisi髇 deba ser adoptada con participaci髇 de la Generalitat, as� como eventualmente la participaci髇 en la gesti髇 y la tramitaci髇 de estos fondos p鷅licos no territorializados.

Pues bien, el Real decreto dictaminado, respecto a las aportaciones que tendr醤 que destinarse a la adquisici髇 de VERs procedentes de proyectos de 醡bito estatal, no contempla la territorializaci髇 de las correspondientes partidas presupuestarias ( art. 10.1 RD 1494/2011). Asimismo, establece una gesti髇 centralizada del Fondo, sin que en el pre醡bulo se haga referencia alguna a las circunstancias que habr韆n justificado esta decisi髇 excepcional, tal como exige la jurisprudencia constitucional (STC 13/1992, FJ 8. b). Consecuentemente, se impide a la Generalitat que complemente las prioridades para la adquisici髇 de las VERs y queda excluida de las actividades de gesti髇 de unos fondos p鷅licos no territorializados, destinados a impulsar la actividad de los operadores privados en materia de medio ambiente. Por otra parte, no consta que haya participado en la adopci髇 de esta decisi髇, que tendr韆 que haber sido previa a la publicaci髇 del Real decreto, de acuerdo con el art韈ulo 114.5 EAC.

Adem醩, el Estado a la hora de regular las condiciones esenciales sobre el destino de los fondos y su otorgamiento no puede ir m醩 all� de su competencia gen閞ica, que, en este caso, es legislaci髇 b醩ica. Esta regulaci髇 deber韆 haberse previsto en una norma con rango de ley o, al menos, en el Real decreto dictaminado, y no se tendr韆 que haber remitido a una posterior decisi髇 del Fondo, como as� se desprende claramente de los preceptos examinados.

Seguidamente, aplicaremos los razonamientos expuestos a los diferentes preceptos solicitados, en la medida en que sean aplicables a las adquisiciones de VERs derivadas de proyectos ubicados en el territorio del Estado.

• A) El art韈ulo 7.4 del Real decreto 1494/2011 encomienda al Consejo Rector la determinaci髇 de las 玴rioridades del Fondo para la adquisici髇 de reducciones verificadas de emisiones procedentes de este tipo de proyectos teniendo en cuenta los beneficios ambientales, econ髆icos y sociales asociados a los mismos�. De acuerdo con lo que hemos dicho anteriormente, la mencionada determinaci髇, en su caso, se tendr韆 que haber efectuado en una norma con rango de ley o, en el caso de utilizarse la normativa reglamentaria, deber韆 haberse justificado suficientemente esta excepci髇 a la exigencia de dimensi髇 formal de las bases. No se ha hecho as� y, adem醩, ni siquiera el Real decreto realiza esta determinaci髇, sino que la remite a posteriores decisiones de los 髍ganos del Fondo. Por ello, en tanto que no permite la precisi髇 normativa por parte de la Generalitat, el p醨rafo primero del apartado 4 del art韈ulo 7, vulnera las previsiones constitucionales y estatutarias sobre la materia.

  El segundo p醨rafo de este mismo apartado 4 del art韈ulo 7, en sus letras a, b, c y d, establece los criterios en que se ha de basar la motivaci髇 de los actos concretos de adquisici髇 de cr閐itos en forma de VERs. Estos criterios tienen car醕ter gen閞ico y podr韆n ser precisados de forma normativa y posterior por la Generalitat, pero en la medida en que el Fondo no prev� la territorializaci髇, el mencionado precepto vulnera el orden competencial en la materia.

  Por lo tanto, el art韈ulo 7.4 del Real decreto 1494/2011 es contrario al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

• B) El art韈ulo 8.2 del Real decreto 1494/2011 atribuye a la Comisi髇 Ejecutiva la funci髇 de acreditaci髇 (玶econocimiento�) de entidades de verificaci髇 independientes, de acuerdo con unas prioridades y unos requisitos establecidos por el Consejo Rector. Se trata de una actividad t韕icamente ejecutiva, como ya hemos afirmado para casos similares (DCGE 3/2011, de 24 de marzo, FJ 3), que deber韆 corresponder a la Generalitat respecto de los proyectos ubicados en su territorio, raz髇 por la que su centralizaci髇 y atribuci髇 a un 髍gano estatal vulnera la competencia de la Generalitat en materia de protecci髇 del medio ambiente. En particular, si recordamos que el art韈ulo 111 EAC deja claro que en el 醡bito de las competencias compartidas corresponde 韓tegramente a la Generalitat la funci髇 ejecutiva salvo situaciones excepcionales que no aparecen fundamentadas ni siquiera expuestas en el pre醡bulo del Real decreto objeto de dictamen. A t韙ulo ilustrativo, no se puede olvidar que la normativa aplicable a las reducciones de GEI sujetos al Derecho comunitario ( RD 1315/2005, de 4 de noviembre, por el que se establecen las bases de los sistemas de seguimiento y verificaci髇 de emisiones de gases de efecto invernadero) ya reconoci� la competencia de las comunidades aut髇omas para acreditar las entidades de verificaci髇 que act鷄n en su 醡bito territorial. No tiene, pues, ninguna justificaci髇 que no se aplique id閚tica regla en el caso que ahora nos ocupa.

  Adem醩, el precepto indicado no respeta las previsiones del art韈ulo 114.3 EAC, ya que la verificaci髇 de los proyectos de reducci髇 de emisiones por parte de entidades acreditadas es una funci髇 de tramitaci髇, gesti髇 y otorgamiento que corresponde a la Generalitat de acuerdo con lo establecido por el mencionado precepto estatutario.

  Por las razones expuestas, el art韈ulo 8.2 del Real decreto 1494/2011 es contrario al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

• C) Los art韈ulos 14 y 15 del Real decreto 1494/2011, en sus apartados 1, prev閚 la composici髇 del Consejo Rector y de la Comisi髇 Ejecutiva del Fondo, sin contemplar participaci髇 alguna de la Generalitat. En el Consejo Rector se integrar� un 鷑ico representante para todas las comunidades aut髇omas, designado a propuesta de la Comisi髇 de Coordinaci髇 de Pol韙icas del Cambio Clim醫ico, mientras que la Comisi髇 Ejecutiva est� formada 鷑icamente por altos cargos de la Administraci髇 del Estado.

  De entrada, no parece que 閟ta sea una f髍mula concorde con el principio general de colaboraci髇 y cooperaci髇 que es propio del Estado auton髆ico (DCGE 4/2011, de 14 de abril, FJ 3, y STC 18/2011, de 3 de marzo, FJ 10) y que, adem醩, est� expresamente reconocido en el art韈ulo 174.3 EAC, entre otros. Asimismo, en todo lo que se refiere a las pol韙icas de cambio clim醫ico, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, ya previ� de forma amplia esta colaboraci髇 a su art韈ulo 3, creando la Comisi髇 de Coordinaci髇 de Pol韙icas de Cambio Clim醫ico como 髍gano de colaboraci髇 entre la Administraci髇 del Estado y las comunidades aut髇omas en la materia.

  No obstante, aunque esta composici髇 de los 髍ganos rectores del Fondo no se ajusta al sentido propio del principio constitucional de colaboraci髇 entre el Estado y las comunidades aut髇omas, y que ni siquiera se ha tenido en cuenta la participaci髇 de la Generalitat en la decisi髇 de centralizaci髇 (art. 114.5 EAC), no es 閟te el aspecto en el que se centrar醤 nuestras consideraciones sobre la adecuaci髇 de estos preceptos al marco constitucional y estatutario.

  Y ello es as� porque, como hemos dicho antes, los recursos de los fondos p鷅licos asignados al FES-CO2 deber韆n territorializarse, dado que ya hemos se馻lado que no concurre la situaci髇 excepcional韘ima que exige la jurisprudencia constitucional para justificar su centralizaci髇. Las competencias de la Generalitat relacionadas con este supuesto de la actividad de fomento, que se inserta en el art韈ulo 114.3 EAC, van mucho m醩 all� de la simple colaboraci髇 y comprenden, como hemos dicho, facultades de precisi髇 normativa y de regulaci髇 del procedimiento de tramitaci髇 de los recursos del Fondo.

  Por lo tanto, los apartados 1 de los art韈ulos 14 y 15 del Real decreto 1494/2011 son contrarios al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

• D) Los art韈ulos 14 y 15 del Real decreto 1494/2011, en sus apartados 2, determinan, respectivamente, las funciones del Consejo Rector y de la Comisi髇 Ejecutiva del Fondo. Como hemos dicho al principio de este fundamento jur韉ico, las funciones que no tienen relaci髇 con los preceptos solicitados (por ejemplo, la creaci髇 del Fondo, su funcionamiento ordinario y su r間imen econ髆ico y presupuestario) no son objeto de este Dictamen, raz髇 por la cual no nos pronunciaremos.

  蓅te es el caso de las funciones previstas en las letras f, g e i del art韈ulo 14.2, y en las letras c y e del art韈ulo 15.2.

  Por su parte, la funci髇 que la letra a del art韈ulo 14.2 atribuye al Consejo Rector del Fondo (玡stablecer anualmente las directrices del Fondo para la compra de cr閐itos de carbono�), como hemos dicho anteriormente, tendr韆 que haber sido regulada, en su caso, en una norma con rango de ley o, al menos, en el propio Real decreto.

  Consecuentemente, la letra a del apartado 2 del art韈ulo 14 del Real decreto 1494/2011 es contraria al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

  Finalmente, las funciones previstas en las letras b, c, d, e y h del art韈ulo 14.2, y a, b y d del art韈ulo 15.2, colisionan frontalmente con las competencias ejecutivas de la Generalitat y, desde la perspectiva de la funci髇 de fomento, deben calificarse como t韕icas actuaciones de gesti髇, tramitaci髇 y otorgamiento. Cabe se馻lar que la letra b del art韈ulo 14.2, aunque se refiere al establecimiento de criterios, lo hace en relaci髇 con la 玸elecci髇� de los proyectos, lo que debe considerarse como una actividad de gesti髇 previa a la decisi髇 del otorgamiento.

  Consecuentemente, las letras b, c, d, e, y h del apartado 2 del art韈ulo 14 del Real decreto 1494/2011 son contrarias al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC, como tambi閚 lo son las letras a, b y d del art韈ulo 15.2.

• E) La disposici髇 adicional 鷑ica del Real decreto 1494/2011 establece, en su apartado 1, instrumentos de colaboraci髇 con las comunidades aut髇omas, que consisten en la presentaci髇 de propuestas ante la Comisi髇 de Coordinaci髇 de Pol韙icas del Cambio Clim醫ico sobre los sectores prioritarios de actuaci髇 en la adquisici髇 de VERs derivadas de proyectos ubicados en territorio del Estado.

  El sistema que se articula en esta disposici髇 responde a una concepci髇 centralizada de la actividad de fomento que, como hemos visto, se instrumenta en este Real decreto mediante la adquisici髇 de cr閐itos de carbono derivados de proyectos ubicados en el territorio estatal, y que hemos dicho que no est� constitucionalmente ni estatutariamente justificada por tratarse de fondos susceptibles de territorializaci髇. Se impide, por lo tanto, el ejercicio de las facultades normativas de precisi髇 de los objetivos a los que se destinan los fondos para la adquisici髇 de cr閐itos de carbono en forma de VERs, as� como tambi閚 la facultad de completar la regulaci髇 de las condiciones de estas adquisiciones, su gesti髇 y tramitaci髇.

  Por las razones expuestas, tenemos que declarar el apartado primero de la disposici髇 adicional 鷑ica contrario al art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

  Por su parte, el apartado 2 de esta misma disposici髇 adicional 鷑ica s髄o contempla el informe peri骴ico del presidente del Consejo Rector del Fondo ante la Comisi髇 de Coordinaci髇 de Pol韙icas del Cambio Clim醫ico. En s� mismo, esta previsi髇 no contradice la Constituci髇 ni el Estatuto de autonom韆.

  Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jur韉icos precedentes, formulamos la siguiente

CONCLUSI覰

趎ica.

Los preceptos siguientes del Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fondo de carbono para una econom韆 sostenible:

• a) el apartado 4 del art韈ulo 7; el apartado 2 del art韈ulo 8, y el apartado 1 de la disposici髇 adicional 鷑ica; y
• b) los art韈ulos 14 y 15, en la medida en que afectan las adquisiciones de reducciones verificadas derivadas del proyectos regulados en el art韈ulo 7, vulneran las competencias de la Generalitat asumidas en el art韈ulo 114.3 EAC en relaci髇 con los art韈ulos 149.1.23 CE y 144.1 EAC.

Adoptada por unanimidad

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.