Sumario

I

En un sistema financiero complejo e interconectado como el actual adquiere especial relevancia garantizar su estabilidad. Para ello, resulta esencial prevenir los riesgos que puedan tener un car醕ter sist閙ico, es decir, aquellos derivados de un deterioro en todo o parte del sistema financiero que puedan generar una perturbaci髇 en los mercados de servicios financieros que termine afectando negativamente a la econom韆 real. En este contexto, junto con la creaci髇 de una autoridad macroprudencial nacional, es clave que las autoridades p鷅licas cuenten con un cat醠ogo amplio de medidas macroprudenciales, con impacto global sobre el conjunto del sistema, y que vayan m醩 all� de las medidas microprudenciales aplicadas a las entidades financieras de forma individual.

Durante la 鷏tima crisis financiera, las herramientas tradicionales de pol韙ica econ髆ica y de supervisi髇 financiera a disposici髇 de las autoridades mostraron sus limitaciones a la hora de prevenir y mitigar parte de estos riesgos. El 25 de febrero de 2009 se public� el informe del grupo de alto nivel sobre supervisi髇 financiera en la Uni髇 Europea, denominado Informe De Larosi鑢e, orientado a reforzar los mecanismos europeos de supervisi髇. El informe recomendaba la creaci髇 de un 髍gano en la Uni髇 Europea encargado de supervisar los riesgos en el conjunto del sistema financiero. As�, se aprob� el Reglamento (UE) n.^o 1092/2010, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, relativo a la supervisi髇 macroprudencial del sistema financiero en la Uni髇 Europea y por el que se crea la Junta Europea de Riesgo Sist閙ico. Esta autoridad es la encargada de la supervisi髇 macroprudencial del sistema financiero de la Uni髇 Europea para la prevenci髇 del riesgo sist閙ico. Con vistas a cumplir con este mandato, la citada junta europea hace seguimiento y analiza potenciales riesgos sist閙icos y puede emitir alertas y recomendaciones.

La Junta Europea de Riesgo Sist閙ico emiti� la Recomendaci髇, de 22 de diciembre de 2011, sobre el mandato macroprudencial de las autoridades nacionales, en la que instaba a los Estados miembros de la Uni髇 Europea a designar una autoridad responsable de la supervisi髇 macroprudencial y a 玤arantizar que la autoridad macroprudencial tiene control sobre los instrumentos adecuados para conseguir sus objetivos�. El plazo para cumplir con esta Recomendaci髇 expir� el 1 de julio de 2013, lo que pone de manifiesto la urgencia de contar con herramientas adecuadas y con una autoridad macroprudencial nacional.

En el 醡bito bancario, el Comit� de Supervisi髇 Bancaria de Basilea acord� en diciembre de 2010 el 玀arco regulador global para reforzar los bancos y sistemas bancarios� (Basilea III) en el que, adem醩 de actualizar las herramientas de car醕ter microprudencial, introdujo herramientas de car醕ter macroprudencial en el 醡bito de las entidades de cr閐ito.

La Uni髇 Europea traslad� a su ordenamiento jur韉ico los citados acuerdos mediante la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de cr閐ito y a la supervisi髇 prudencial de las entidades de cr閐ito y las empresas de servicios de inversi髇, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE y el Reglamento (UE) n� 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de cr閐ito y las empresas de servicios de inversi髇, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.� 648/2012. No obstante, el propio art韈ulo 458 del Reglamento (UE) n.� 575/2013, de 26 de junio, reconoce la capacidad de los Estados miembros para adoptar medidas adicionales a las previstas en la normativa europea con el fin de mantener la estabilidad financiera.

M醩 recientemente, en el Programa de Evaluaci髇 del Sector Financiero (Financial Sector Assessment Program, FSAP) para Espa馻 de 2017, el Fondo Monetario Internacional indicaba que 玡l conjunto existente de herramientas macroprudenciales disponibles se beneficiar韆 de una expansi髇, en particular, de la inclusi髇 de herramientas m醩 efectivas para abordar los riesgos asociados a las exposiciones inmobiliarias�. M醩 concretamente, el Fondo Monetario Internacional recomendaba, en el corto plazo, facultar al Banco de Espa馻 para imponer l韒ites a la ratio del nominal del pr閟tamo sobre el valor de la garant韆 (loan to value) y a la ratio de servicio de la deuda sobre ingresos del prestatario (debt service to income) as� como a los periodos m醲imos de amortizaci髇.

Por su parte, en el 醡bito de los fondos de inversi髇, el Consejo de Estabilidad Financiera (Financial Stability Board, FSB) public� en enero de 2017 sus recomendaciones de pol韙ica econ髆ica para abordar vulnerabilidades estructurales en las actividades de gesti髇 de activos, en las que tomaba nota del espectacular crecimiento de esta industria y desglosaba las vulnerabilidades asociadas al mismo con especial referencia a los riesgos de liquidez y de apalancamiento. En esta misma l韓ea la Recomendaci髇 de la Junta Europea de Riesgo Sist閙ico, de 7 de diciembre de 2017, sobre la liquidez y el apalancamiento de los fondos de inversi髇 contiene recomendaciones a la Comisi髇 Europea y a la Autoridad Europea de Valores y Mercados en sus respectivos 醡bitos de actuaci髇.

Sin perjuicio de las medidas adoptadas en la Uni髇 Europea, el fuerte crecimiento de la industria de gesti髇 de activos y su elevado peso relativo dentro del sector financiero hacen necesario y urgente dotar a la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores de herramientas adicionales que le permitan responder de forma 醙il y eficaz a los riesgos para la estabilidad financiera que puedan originar las instituciones de inversi髇 colectiva.

Por otro lado, en lo que se refiere al sector asegurador, actualmente hay trabajos en curso en la Uni髇 Europea para desarrollar herramientas macroprudenciales para entidades aseguradoras y reaseguradoras en el marco de la revisi髇 de la Directiva 2009/138/CE, del Parlamento y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, sobre el acceso a la actividad de seguro y de reaseguro y su ejercicio, com鷑mente conocida como Solvencia II. Resulta por ello extraordinariamente necesaria y urgente la introducci髇 de algunas de estas herramientas macroprudenciales en este real decreto-ley.

II

En vista de las recomendaciones formuladas a nivel internacional por el Fondo Monetario InternacionaI, el Consejo de Estabilidad Financiera y la Junta Europea de Riesgo Sist閙ico relativas a la introducci髇 en el corto plazo de las herramientas macroprudenciales necesarias para hacer frente a posibles vulnerabilidades para el sistema financiero, resulta extraordinariamente urgente y necesario abordar esta cuesti髇 sin dilaci髇.

En concreto, y en l韓ea con lo establecido en el art韈ulo 458 del Reglamento (UE) n.� 648/2012, de 4 de julio de 2012, y la recomendaci髇 del Fondo Monetario Internacional en su Programa de Evaluaci髇 del Sector Financiero de 2017, resulta necesario y urgente dotar al Banco de Espa馻 de la potestad para fijar l韒ites al endeudamiento de los agentes econ髆icos. Las herramientas actualmente existentes act鷄n fundamentalmente v韆 precios, encareciendo la concesi髇 de cr閐ito a trav閟 de la imposici髇 de colchones de capital. Estas herramientas tienen un impacto s髄o indirecto sobre los flujos de cr閐ito y, de hecho, su efectividad se ve disminuida cuando las entidades ya tienen unos requerimientos prudenciales relativamente elevados, como sucede en la actualidad tras el notable incremento de los mismos tras las recientes reformas financieras. As�, resulta necesario que el Banco de Espa馻 pueda limitar v韆 cantidades la concesi髇 de cr閐ito de forma directa. Por extensi髇, y para evitar el trasvase de la actividad crediticia del sector bancario a los sectores del mercado de valores o asegurador, se habilita a la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores y a la Direcci髇 General de Seguros y Fondos de Pensiones para poder establecer restricciones respecto a las entidades sujetas a su supervisi髇.

Adicionalmente, resulta necesario y urgente atribuir al Banco de Espa馻 la capacidad para limitar la asunci髇 de riesgos a nivel sectorial, restringiendo las medidas a las exposiciones a un sector determinado en el que se concentran los riesgos. As�, y como sucedi� en la reciente crisis en el caso del sector inmobiliario, es posible que las vulnerabilidades est閚 ubicadas en 醨eas muy concretas del sistema. Las autoridades financieras deben responder ante la aparici髇 de riesgos tratando de limitar su intervenci髇 al 醡bito espec韋ico en el que realmente resulta necesaria.

Con este 鷏timo objetivo, en este real decreto-ley se atribuye al Banco de Espa馻 potestad para, con un enfoque sectorial, fijar el colch髇 de capital antic韈lico y l韒ites a la exposici髇.

En el caso de los fondos de inversi髇, es necesario y urgente atribuir a la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores potestad para, en determinadas circunstancias, poder fijar requerimientos de liquidez a las instituciones y entidades de inversi髇 colectiva. Las primeras constituyen fondos abiertos, es decir, con capacidad de sus part韈ipes para hacer retiradas de fondos en cualquier momento, lo que los hace especialmente vulnerables ante posibles retiradas masivas por tensiones de mercado. Adem醩, estos fondos son comercializados entre particulares, lo que los hace sensibles desde el punto de vista social.

Por su parte, en el caso del sector asegurador, para evitar la transferencia de riesgos de un sector a otro resulta necesario atribuir al actual supervisor, la Direcci髇 General de Seguros y Fondos de Pensiones, aquellas herramientas que en el sector asegurador ayuden a evitar esas transferencias de riesgos as� como un posible arbitraje regulatorio.

Una vez detectadas estas herramientas con capacidad para contribuir a mitigar eventuales perturbaciones con un potencial impacto sist閙ico, resulta urgente y necesario que estas est閚 inmediatamente disponibles para su posible utilizaci髇 por parte de los supervisores sectoriales.

III

El real decreto-ley constituye un instrumento constitucionalmente l韈ito, siempre que el fin que justifica la legislaci髇 de urgencia, sea, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencia 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; sentencia 11/2002, de 17 de enero, F. 4; sentencia 137/2003, de 3 de julio, F. 3 y sentencia 189/2005, de 7 julio, F. 3), subvenir a una situaci髇 concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones dif韈iles de prever requiere una acci髇 normativa inmediata en un plazo m醩 breve que el requerido por la v韆 normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitaci髇 parlamentaria de las leyes, m醲ime cuando la determinaci髇 de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Como se ha expuesto, resulta de extraordinaria urgencia y necesidad la introducci髇 en nuestro ordenamiento de las herramientas macroprudenciales necesarias para hacer frente a posibles vulnerabilidades para el sistema financiero, de forma que el Banco de Espa馻, la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores y la Direcci髇 General de Seguros y Fondos de Pensiones cuenten con los instrumentos y herramientas necesarios para contribuir a mitigar eventuales perturbaciones con un potencial impacto sist閙ico. Resulta extraordinariamente urgente y necesario que estas herramientas macroprudenciales est閚 inmediatamente disponibles para su eventual utilizaci髇 por parte de los supervisores sectoriales sin dilaci髇. En caso contrario, se corre el riesgo de tener que afrontar tensiones inesperadas y repentinas en los mercados financieros, con potenciales implicaciones para la estabilidad financiera y la econom韆 real, sin contar con las herramientas indispensables para hacerles frente. De hecho, diversos organismos internacionales, se馻ladamente el Fondo Monetario Internacional y el Consejo de Estabilidad Financiera, han venido insistiendo en que una de las lagunas cr韙icas que contribuyeron al estallido de la reciente crisis fue la inexistencia de herramientas macroprudenciales para prevenir con antelaci髇 la acumulaci髇 de desequilibrios en el sistema financiero.

La figura del real decreto-ley resulta, adem醩, admisible en este caso, por no vulnerarse los l韒ites establecidos en el art韈ulo 86.1 de la Constituci髇 Espa駉la, dado que no afecta al ordenamiento de las instituciones b醩icas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el T韙ulo I de la Constituci髇, al r間imen de las Comunidades Aut髇omas ni al Derecho electoral general.

Los motivos expuestos justifican cumplidamente la concurrencia de los requisitos constitucionales de extraordinaria y urgente necesidad, que habilitan al Gobierno para aprobar el presente real decreto-ley dentro del margen de apreciaci髇 que, en cuanto 髍gano de direcci髇 pol韙ica del Estado, le reconoce el art韈ulo 86.1 de la Constituci髇 Espa駉la. Concurren tambi閚 las notas de excepcionalidad, gravedad y relevancia que hacen necesaria una acci髇 normativa inmediata en un plazo m醩 breve que el requerido para la tramitaci髇 parlamentaria de una ley, bien sea por el procedimiento ordinario o por el de urgencia.

IV

Este real decreto-ley responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jur韉ica y eficiencia, tal y como exige la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Com鷑 de las Administraciones P鷅licas.

Por lo que se refiere a los principios de necesidad y eficacia, este real decreto-ley es el instrumento 髉timo para lograr el objetivo final de dotar al Banco de Espa馻, a la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores y a la Direcci髇 General de Seguros y Fondos de Pensiones a la mayor brevedad posible de las herramientas adecuadas para prevenir y mitigar aquellos riesgos que detecten que pudieran acabar afectando a la estabilidad del sistema financiero.

En cuanto a los principios de proporcionalidad, de seguridad jur韉ica y de eficiencia, este real decreto-ley establece la regulaci髇 m韓ima imprescindible para el cumplimiento de sus fines, es coherente con el resto del ordenamiento jur韉ico, tanto nacional como internacional, y no impone cargas administrativas innecesarias o accesorias. Las modificaciones que se introducen en la normativa de entidades de cr閐ito, de instituciones y entidades de inversi髇 colectiva y de entidades aseguradoras y reaseguradoras permiten generar un marco normativo estable, integrado y claro.

V

Este real decreto-ley se compone de cinco art韈ulos, una disposici髇 adicional, una disposici髇 transitoria y tres disposiciones finales.

Los art韈ulos primero y tercero modifican, respectivamente, la Ley 35/2003 de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversi髇 Colectiva y la Ley 22/2014, de 12 de noviembre, por la que se regulan las entidades de capital-riesgo, otras entidades de inversi髇 colectiva de tipo cerrado y las sociedades gestoras de entidades de inversi髇 colectiva de tipo cerrado, y por la que se modifica la Ley 35/2003, de 4 de noviembre, de Instituciones de Inversi髇 Colectiva, con el fin de otorgar a la CNMV la capacidad de adoptar medidas dirigidas a reforzar la liquidez de las instituciones y entidades de inversi髇 colectiva.

El art韈ulo segundo introduce una serie de modificaciones en la Ley 10/2014, de 26 de junio de ordenaci髇, supervisi髇 y solvencia de entidades de cr閐ito, con objeto de ampliar las herramientas macroprudenciales a disposici髇 del Banco de Espa馻. En concreto, se habilita al Banco de Espa馻 para incrementar los requerimientos de capital sobre una cartera de exposiciones espec韋ica, para limitar las exposiciones de las entidades de cr閐ito a sectores econ髆icos concretos y para establecer l韒ites y condiciones sobre la concesi髇 de pr閟tamos, adquisici髇 de renta fija y derivados por parte de las entidades de cr閐ito. As�, el Banco de Espa馻 podr� fijar l韒ites a la parte de la renta disponible que un prestatario puede destinar al pago de su deuda (debt service to income) o al endeudamiento m醲imo que puede obtener dadas las garant韆s aportadas (loan to value), entre otras medidas.

El art韈ulo cuarto modifica la Ley 20/2015, de 14 julio, de ordenaci髇, supervisi髇 y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, introduciendo nuevas herramientas macroprudenciales que se asignan a la Direcci髇 General de Seguros y Fondos de Pensiones. En este sentido, se le habilita para establecer limitaciones a la exposici髇 agregada ante un determinado sector econ髆ico o categor韆s de activos por parte de entidades aseguradoras y reaseguradoras, y se le otorga la posibilidad de fijar condiciones a las transferencias de riesgos y carteras de seguros que realicen las citadas entidades. Todo ello, siempre que puedan afectar a la estabilidad del sistema financiero.

El art韈ulo quinto modifica el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, habilitando a la Comisi髇 Nacional del Mercado de Valores para poder establecer limitaciones a determinadas actividades por sus entidades supervisadas que generen un aumento excesivo del riesgo o del endeudamiento de los agentes econ髆icos que pudiera afectar a la estabilidad financiera.

La disposici髇 adicional 鷑ica prev� la obligaci髇 por los supervisores sectoriales de comunicar a la autoridad que se designe como autoridad macroprudencial la adopci髇 de herramientas macroprudenciales antes de que se comuniquen al p鷅lico y a los afectados.

En este sentido, la Junta Europea de Riesgo Sist閙ico conminaba a los Estados miembros de la Uni髇 Europea a crear o designar una autoridad con potestades macroprudenciales en su Recomendaci髇 ya mencionada de 2011. Espa馻 es uno de los dos 鷑icos pa韘es entre los veintiocho que conforman la Uni髇 Europea que a鷑 no cuenta con una autoridad macroprudencial nacional. Asimismo, el Fondo Monetario Internacional ha insistido repetidamente en la necesidad de que Espa馻 cuente con una autoridad macroprudencial nacional. En concreto, en el Programa de Evaluaci髇 del Sector Financiero (Financial Sector Assessment Program, FSAP) para Espa馻 de 2017, el Fondo Monetario Internacional apunta que 獷l establecimiento de un Consejo del Riesgo Sist閙ico interinstitucional potenciar韆 la vigilancia del riesgo sist閙ico y la toma de decisiones macroprudenciales ayudar韆 a abordar la creciente interconexi髇 sist閙ica del sector financiero�.

Hasta la creaci髇 de esta autoridad, la disposici髇 transitoria 鷑ica prev� que estas comunicaciones se realicen al Comit� de Estabilidad Financiera. Este 髍gano est� compuesto por representantes de los supervisores sectoriales y del Ministerio de Econom韆 y Empresa y tiene como tarea principal la discusi髇 sobre posibles vulnerabilidades para la estabilidad financiera con vistas a prevenir crisis con efectos potencialmente sist閙icos. De hecho, est� previsto que sea sustituido por la autoridad macroprudencial nacional cuando esta se cree. As�, este comit� es el id髇eo para recibir dichas comunicaciones en tanto no est� operativa esta 鷏tima.

Las tres disposiciones finales incluyen los t韙ulos competenciales, la habilitaci髇 para el desarrollo reglamentario y la entrada en vigor de la norma.

Este real decreto-ley se dicta al amparo de lo establecido en el art韈ulo 149.1.11.� y 13.� de la Constituci髇 Espa駉la que atribuye al Estado las competencias exclusivas sobre las bases de la ordenaci髇 de cr閐ito, banca y seguro, y bases y coordinaci髇 de la planificaci髇 general de la actividad econ髆ica, respectivamente.

En su virtud, haciendo uso de la autorizaci髇 contenida en el art韈ulo 86 de la Constituci髇 Espa駉la, a propuesta de la Ministra de Econom韆 y Empresa, y previa deliberaci髇 del Consejo de Ministros en su reuni髇 del d韆 14 de diciembre de 2018,

DISPONGO:

DISPOSICIONES FINALES