Sumario

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Eliseo Aja, del consejero Pere Jover Presa, del vicepresidente Joan Egea Fernàndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agulló Agüero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y Àlex Bas Vilafranca, ha acordado emitir el siguiente

Dictamen

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario Socialista, sobre el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (BOE núm. 168, de 14 de julio de 2012; corrección de errores: BOE núm. 172, de 19 de julio de 2012).

ANTECEDENTES

1. El día 25 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la vicepresidenta del Gobierno, de 24 de julio (Reg. núm. 2506), por el que, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 16.2.a, 31 y concordantes de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, de 24 de julio de 2012, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de autonomía de los artículos 2, 5, 8, 9, 22, 27 y 28 y de las disposiciones adicionales séptima, novena y undécima, las disposiciones transitorias primera, octava, novena, décima, undécima, duodécima y decimocuarta, y las disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta del Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

El órgano solicitante requiere de este Consell el dictamen, dado su carácter preceptivo, según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se acordara interponer un recurso de inconstitucionalidad contra esta disposición.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 26 de julio de 2012, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. A continuación, aprobó llevar a cabo una ponencia conjunta para el Dictamen, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell. Se designaron coponentes del citado Dictamen a los consejeros Marc Carrillo, Enric Fossas y Àlex Bas.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 25, apartado 5, de su Ley reguladora, el Consell acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera con relación a la materia sometida a dictamen.

3. En fecha 31 de julio de 2012 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito de la presidenta del Parlamento de Cataluña, de 31 de julio (Reg. núm. 2526), por el que se comunicaba al Consell la admisión interna, por parte de la Presidencia del Parlamento, de la solicitud de dictamen presentada el 30 de julio de 2012 por más de una décima parte de los diputados del Parlamento, del Grupo Parlamentario Socialista (Reg. Parlamento núm. 75259), sobre la adecuación al Estatuto de autonomía y a la Constitución del Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

4. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 2 de agosto de 2012, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud de dictamen, la admitió a trámite y se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen. A continuación, se designó al consejero secretario Jaume Vernet ponente para el dictamen correspondiente a esta segunda solicitud.

5. En la misma sesión del día 2 de agosto, según lo establecido en los artículos 19.2 de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries, y 31 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, y en vista de que ambas solicitudes tienen objetos sustancialmente conexos que justifican la unidad de tramitación y decisión, dado que recaen sobre la misma norma legal y coinciden en algunas de las disposiciones cuestionadas, se acordó abrir el trámite de audiencia para que los solicitantes formularan las alegaciones que consideraran oportunas sobre la posibilidad de acumulación, por parte del Consell, de los dos procedimientos de dictamen.

Asimismo, de acuerdo con lo que dispone el artículo 25, apartado 5, de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, el Consell acordó dirigirse a los solicitantes, a los grupos parlamentarios, así como al Gobierno, con el fin de solicitarles la información y la documentación complementarias de que dispusieran con relación a la materia sometida a dictamen.

6. En la sesión del 16 de agosto de 2012, una vez transcurrido el plazo para llevar a cabo el trámite de audiencia, sin que los solicitantes hubieran presentado alegaciones, el Consell acordó acumular la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario Socialista, a la solicitud presentada por el Gobierno de la Generalitat.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 32 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, se decidió que el consejero secretario Jaume Vernet se incorporara a la ponencia conjunta integrada por los consejeros Marc Carrillo, Enric Fossas y Àlex Bas para la elaboración del Dictamen sobre el Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.

7. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación, se fijó como fecha para la votación y para la aprobación del Dictamen el día 22 de agosto de 2012.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Tal como se ha expuesto en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat y más de una décima parte de diputados, del Grupo Parlamentario Socialista, nos solicitan dictamen sobre diferentes preceptos del Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (en adelante, RDL 20/2012). Las solicitudes tienen por objeto una pluralidad de preceptos respecto de los cuales se plantean dudas de constitucionalidad y estatutariedad fundamentadas en diversos motivos. Por esta razón, la descripción precisa del contenido de los preceptos solicitados y de las dudas sobre ellos formuladas por las solicitudes se efectuará en conexión con el análisis concreto de los problemas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan en los correspondientes fundamentos jurídicos de este Dictamen. En este fundamento jurídico realizaremos, en cambio, una presentación general del objeto del Dictamen dividiendo los preceptos solicitados en los tres bloques temáticos en los que se pueden agrupar, a saber: a) preceptos que contienen medidas de diferente alcance y naturaleza referidos al empleo público; b) preceptos que modifican las previsiones legislativas vigentes en materia de atención a las personas dependientes, y prestaciones sociales; y c) preceptos que modifican la normativa de ordenación del comercio en lo relativo a los horarios comerciales y la regulación de las promociones de ventas.

El RDL 20/2012, como otros aprobados a lo largo del año, tiene como objetivos principales, de acuerdo con la exposición de motivos, la consolidación fiscal y el impulso de las reformas estructurales con el fin de alcanzar los niveles de déficit público que el Consejo Europeo ha señalado para España (6,3% del PIB en 2012, 4,5% en 2013 y 2,8% en 2014). El Decreto-ley tiene una extensión considerable, 42 artículos, que se dividen en siete títulos, y dieciocho disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, quince disposiciones finales y un anexo. Los diferentes títulos del RDL 20/2012 tienen por objeto medidas de reordenación y racionalización de las administraciones públicas (título I, arts. 1 a 16), medidas en materia de Seguridad Social y empleo (título II, arts. 17 a 21), medidas de racionalización del sistema de dependencia (título III, art. 22), medidas fiscales (título IV, arts. 23 a 26), medidas de liberalización comercial y de fomento de la internacionalización empresarial (título V, arts. 27 a 32), medidas en materia de infraestructuras, transporte y vivienda (título VI, arts. 33 a 36) y medidas para la supresión de los desajustes entre los costes y los ingresos en el sector eléctrico (título VII, arts. 37 a 42).

De este amplio conjunto normativo, los preceptos solicitados se refieren básicamente a los títulos I, III y V del Decreto-ley. En efecto, un primer conjunto de artículos se refieren a diferentes aspectos del empleo público y la organización de las administraciones: el artículo 1 establece un régimen de incompatibilidades de pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y percepciones similares percibidas como consecuencia del cese de cualquier cargo, puesto o actividad en el sector público y cualquier otra retribución con cargo a los presupuestos públicos; el artículo 2 prevé la supresión de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público; el artículo 3 establece, también, la supresión de la paga extraordinaria y adicional o equivalente de diciembre de 2012 del personal al servicio de la Administración de justicia; el artículo 5 se refiere al cálculo de las bases de cotización a la Seguridad Social de los empleados públicos como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria; los artículos 7 y 8 contienen diferentes modificaciones de preceptos de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público; el artículo 9 regula la prestación económica en situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las administraciones públicas, organismos y entidades dependientes y órganos constitucionales; el artículo 10 tiene por objeto la reducción de créditos y permisos sindicales en el ámbito del sector público; y el artículo 16 prevé la suspensión de pactos, acuerdos y convenios. En conexión con la materia de empleo público, también se solicita dictamen respecto de la disposición transitoria primera, que delimita los efectos temporales de la modificación del EBEP contenida en el artículo 8 RDL 20/2012, relativa a permisos y vacaciones de los empleados públicos, y de la disposición final octava, que se refiere a la aplicación de los derechos sindicales en el ámbito de las fundaciones, las sociedades mercantiles y el resto de entidades que conforman el sector público.

Un segundo grupo de preceptos solicitados es el relativo al sistema de atención a la dependencia. El artículo 22 RDL 20/2012, en sus diecisiete apartados, modifica diferentes preceptos de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia. Junto con este artículo, también se solicitan las siguientes disposiciones:

• - disposición adicional séptima, relativa a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, reconocidas y no percibidas;
• - disposición adicional novena, sobre la constitución del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia;
• - disposición transitoria octava, sobre grado y nivel de dependencia de los beneficiarios reconocidos con anterioridad a la entrada en vigor de este Real decreto-ley;
• - disposición transitoria novena, que regula las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia pendientes de resolución a la entrada en vigor de este Real decreto-ley;
• - disposición transitoria décima, que se refiere a las cuantías máximas de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio;
• - disposición transitoria undécima, en relación con la aportación de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección;
• - disposición transitoria duodécima, relativa a la intensidad de protección de los servicios del Catálogo,
• - y disposición final primera, de modificación del Real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Sin embargo, aunque no se refiere a la normativa sobre dependencia sino a otro tipo de prestación propia del Estado social, debe añadirse a este grupo de preceptos el artículo 21 RDL 20/2012, que modifica parcialmente el Real decreto 1369/2006, 24 de noviembre, por el que se regula el programa de renta activa de inserción para parados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo.

Un tercer grupo de preceptos solicitados se refiere a la ordenación del comercio. En concreto, el artículo 27 modifica diferentes disposiciones de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, y el artículo 28 modifica diversas previsiones normativas de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, en materia de regulación de modalidades de venta. Asimismo, se solicitan la disposición adicional undécima, sobre declaración de zonas de gran afluencia turística en los municipios que reúnan en 2011 los requisitos del artículo 5.5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, en la redacción dada por el RDL 20/2012; la disposición transitoria decimocuarta, relativa a la vigencia transitoria de los calendarios comerciales de 2012; la disposición final segunda, sobre revisión de los umbrales a efectos de la declaración de las zonas de gran afluencia turística, y la disposición final tercera, que regula la adaptación de los calendarios comerciales de las comunidades autónomas.

Finalmente, la disposición final cuarta contiene los títulos competenciales que otorgan fundamento constitucional a los diferentes preceptos solicitados, y también es objeto de solicitud. No obstante, no nos pronunciaremos sobre esta disposición de un modo específico, sino que examinaremos los títulos que se citan con motivo del análisis concreto de cada uno de los preceptos dictaminados.

Este amplio conjunto normativo suscita en los escritos de solicitud dudas, fundamentalmente, de carácter competencial, por posible infracción del orden de distribución de competencias con vulneración de las asumidas por la Generalitat, pero también se plantean dudas de carácter sustantivo vinculadas, por una parte, con los derechos de carácter sindical y, por otra, con la modificación del régimen de prestaciones del sistema de atención a la dependencia. Asimismo, ambas solicitudes consideran que el RDL 20/2012 podría no cumplir el requisito del presupuesto habilitante previsto en el artículo 86 CE, y la del grupo parlamentario añade, como otra objeción de carácter formal, la posible infracción del principio de seguridad jurídica por parte del texto del Decreto-ley.

Una vez descritos brevemente los preceptos objeto de dictamen, avanzaremos la estructura del Dictamen. En el fundamento jurídico siguiente abordaremos las dudas de constitucionalidad y estatutariedad formuladas por el Gobierno y el Grupo Parlamentario Socialista en relación con las disposiciones del RDL 20/2012 relativas al empleo público y la organización de las administraciones. Este fundamento se dividirá en dos grandes subapartados, referentes, el primero, a las medidas de carácter general, en cuanto a aspectos retributivos o del régimen de permisos y vacaciones de los empleados públicos, y el segundo, relativo a las disposiciones que afectan específicamente a los aspectos vinculados con los derechos sindicales. En el fundamento jurídico tercero analizaremos los problemas de constitucionalidad y estatutarietat que suscitan los preceptos del RDL 20/2012 relativos al sistema de dependencia, así como la disposición que modifica la regulación de la renta activa de inserción. En el fundamento jurídico cuarto trataremos las disposiciones relativas a la ordenación del comercio. Y el fundamento jurídico quinto tendrá por objeto las dudas de carácter formal referentes al conjunto del Decreto-ley con respecto al cumplimiento de los requisitos del artículo 86 CE y al respeto del principio de seguridad jurídica.

Segundo. El examen de los preceptos del título I relativos a las medidas a aplicar en el sector público

1. Tal como acabamos de indicar en el fundamento jurídico anterior, iniciaremos el examen de los preceptos solicitados del RDL 20/2012 mediante el análisis del bloque de artículos del título I, referentes a las medidas a adoptar en el sector público. En primer lugar, analizaremos los relativos al ámbito de los empleados públicos: artículos 2, 3, 5, 8 y 9, y, posteriormente, abordaremos el resto de artículos del citado título que forman parte del objeto de las solicitudes de dictamen, ya sea de la gubernamental o de la parlamentaria: artículos 1, 7, 10 y 16 y disposición final octava RDL 20/2012.

El artículo 2, intitulado «Paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público», establece la reducción, aproximadamente a la mitad, de las retribuciones salariales de los empleados públicos del mes de diciembre de 2012. De este modo, mediante el recurso a la denominada paga extraordinaria de Navidad, que incluye los conceptos de salario base y trienios, así como el resto de complementos, como el de destino y el específico, prescribe la disminución de una cantidad equivalente entre el 5 y el 7% del importe anual, es decir, de una catorceava parte del salario de los trabajadores del sector público para el año 2012.

El apartado 2 de este precepto regula detalladamente el procedimiento para llevar a cabo la citada reducción de la masa salarial, que deberá concretarse en la eliminación íntegra de la paga extraordinaria el mes de diciembre o bien mediante el prorrateo, en las nóminas pendientes, desde la entrada en vigor del Decreto-ley hasta el 31 de diciembre. De este modo, en el subapartado 1 se establece el mecanismo de aplicación específico para el personal funcionario y en el 2 para el personal laboral, con identificación expresa de los conceptos y complementos retributivos que deben ser suprimidos a cada uno de los trabajadores, según el colectivo al que pertenezcan.

Asimismo, el apartado 4 prevé que las cantidades que resulten de la reducción se destinen en ejercicios posteriores a hacer aportaciones a planes de pensiones o seguros colectivos, en los términos que se determine en las correspondientes leyes de presupuestos y de acuerdo con la Ley orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

El Gobierno de la Generalitat, respecto del contenido del precepto que acabamos de describir, manifiesta sus dudas y objeciones, según el escrito de solicitud, en la vertiente competencial y «exclusivamente» referidas a la «supresión de la cuantía del complemento específico [...] que conforma la paga extraordinaria de diciembre», ya que «según la doctrina del Tribunal Constitucional las limitaciones máximas fijadas por el Estado deben referirse al volumen total de las retribuciones, es decir no pueden afectar a las retribuciones individualmente consideradas (STC 171/1996, FJ 3), salvo aquellas sobre las que el Estado tiene competencia como son el sueldo, los trienios y el complemento de destino».

Una vez expuestos el contenido del precepto objeto de la petición y la fundamentación de las dudas de constitucionalidad que se alegan, con el fin de proceder a su examen de constitucionalidad es preciso que, en primer lugar, lo encuadremos en el correspondiente título competencial. Es necesario decir que el Estado, en la disposición final cuarta RDL 20/2012, invoca, de manera conjunta, para la regulación con carácter básico del título I del Decreto-ley, los artículos 149.1.13, 149.1.18 y 156.1 de la Constitución, «que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas».

De acuerdo con ello, y según la práctica dictaminadora que hemos venido aplicando, debemos identificar, en primer lugar, el título prevalente entre los diversos que se alegan, sobre la base de la razón o finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado, y respetando el criterio del título más específico (véanse, por todas, las STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3, y 87/1987, de 2 de junio, FJ 2. Así como los DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3.1; 7/2012, de 20 de abril, FJ 2.1, y 9/2012, de 2 de agosto, FJ 2).

Si tenemos en cuenta que el objeto de la regulación del precepto que estamos examinando consiste en la reducción de las retribuciones de los empleados públicos, podría parecer, prima facie, que su encuadre debe situarse de manera casi natural en la materia de la función pública. De hecho, las referencias que realiza esta disposición legal a los diferentes tipos de conceptos retributivos que integran el salario de los trabajadores públicos, así como el procedimiento para aplicar la citada medida a la nómina del mes de diciembre, podrían ser interpretadas como una evidencia de esta hipótesis. Aquí probablemente reside una parte de las dudas expresadas por el Gobierno de la Generalitat, especialmente si se tiene en consideración que el Estatuto básico del empleado público (EBEP), en el capítulo III, artículos 22 a 24, relativos a la estructura retributiva, los regula como bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, estableciendo las competencias del Estado y de la Generalitat según los conceptos en cuestión. De este modo, el sueldo base y los trienios, incluyendo los de las pagas extraordinarias, se sitúan en el espacio competencial propio del Estado, y el resto de retribuciones complementarias, como es el caso significativo, por su relevante cuantía, del complemento específico, corresponden a las administraciones competentes.

Ahora bien, a pesar del modelo de distribución competencial de las bases del régimen estatutario de los funcionarios, debemos tener presente que la jurisprudencia constitucional también ha declarado que, en determinados supuestos, la regulación que ordinariamente se inserta en el artículo 149.1.18 CE es susceptible de ser trasladada legítimamente al ámbito del título del artículo 149.1.13 CE. Y puede ser así cuando concurran medidas que por su finalidad y naturaleza constituyen «una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público» (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11). Confirmando esta línea doctrinal se han pronunciado diversas sentencias cuando, con motivo de una norma destinada a contener el gasto del capítulo primero de los presupuestos, han validado su encuadre competencial en el seno del título del artículo 149.1.13 CE:

«Dicho de otro modo, en tanto la definición de los diversos conceptos retributivos de los funcionarios públicos se incardina en la competencia atribuida al Estado por el art. 149.1.18 CE, su cuantificación o el establecimiento de límites a la misma, con lo que ello supone de limitación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas en su vertiente de poder de gasto, debe reconducirse tanto al título competencial contenido en el art. 149.1.13 CE como al principio de coordinación al que se refiere el art. 156.1 CE, en este último caso con el alcance previsto en el art. 2.1 b) LOFCA (SSTC 103/1997, FJ 1, y 62/2001, FJ 4).» (STC 24/2002, de 31 de enero, FJ 5)

• A) De acuerdo con este parámetro, el apartado 1 del artículo 2 RDL 20/2012, cuando establece la medida de reducción de la masa salarial de los empleados del sector público para el año 2012, encontraría amparo competencial en el título del artículo 149.1.13 CE. Y es así porque se trata de una norma coyuntural, de formulación y alcance general, que tiene un contenido eminentemente económico y una incidencia directa en el gasto público del año 2012 y cuya finalidad es dar cumplimiento a los compromisos de estabilidad presupuestaria.

  Ciertamente, tal como hemos indicado en ocasiones anteriores y reiteraremos más adelante, y como también recientemente ha recordado el Tribunal Constitucional (STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 7), las circunstancias económicas excepcionales del actual momento no pueden amparar ni legitimar al Estado para legislar o actuar ignorando el modelo de distribución competencial en las diferentes materias y sectores. Pero no es menos cierto, que, en la norma que estamos analizando, se cumplen los requisitos exigidos por la doctrina para hacer posible el traslado competencial hacia el amparo del artículo 149.1.13 CE. No se trata de una regulación sectorial con efectos económicos derivados de su aplicación sino de una disposición que por sí sola afecta directamente a uno de los capítulos más relevantes del gasto presupuestario del sector público y, por lo tanto, evidencia una clara conexión con la política económica general, en vista del peso que tiene esta masa salarial en la evolución del déficit público.

  Así, cumplidos estos requisitos, el Estado puede legitimar la regulación del apartado 1 del artículo 2 RDL 20/2012 en el artículo 149.1.13 CE.

• B) Una valoración diferente, sin embargo, nos suscita el apartado 2 del artículo 2 RDL 20/2012 cuando establece los mecanismos concretos y el procedimiento de aplicación para hacer efectiva la merma de las retribuciones del apartado 1. En estas normas, el Estado no se limita a fijar la cantidad que debe reducirse al conjunto de los empleados del sector público, hasta finales de año, sino que regula en términos precisos y bien delimitados el modo de ejecutar esta reducción por las comunidades autónomas y el resto de administraciones, empresas y entes afectados.

  Así, en el caso de la Generalitat, se le impone un tipo de actuación delimitada y restringida que desborda la formulación global y se sitúa en el nivel de concreción minuciosa: la reducción de las retribuciones debe realizarse en la paga extraordinaria de diciembre en toda su integridad, incluyendo todos los complementos retributivos, o bien, alternativamente, en un prorrateo en las nóminas restantes, desde la fecha de entrada en vigor del Decreto-ley hasta diciembre de 2012.

  Dejando de lado la dimensión simbólica de identificar la reducción salarial con la supresión de la denominada paga de Navidad, lo cierto es que el verdadero contenido de la medida, a efectos económicos y jurídicos, consiste en la reducción de una decimocuarta parte, aproximadamente, del salario anual de los empleados públicos del año 2012. Respecto a esta iniciativa, ya hemos indicado la legitimidad del Estado para adoptarla, teniendo en cuenta su incidencia directa en las cuentas públicas. Ahora bien, otra cuestión es que la normativa estatal deba dictarse con un nivel de detalle tan particular que impida a la Generalitat el ejercicio de sus competencias en el ámbito de las políticas de personal y, sobre todo, en el ejercicio de su autonomía de gasto.

  Como hemos dicho, el Tribunal Constitucional ha validado este tipo de medidas de reducción o contención retributiva en el título competencial del artículo 143.1.13 CE, pero al mismo tiempo también ha exigido que las normas adoptadas a su amparo permitan el margen de actuación legítimo que corresponde a las comunidades autónomas. Así en la STC 171/1996, de 30 de octubre, ha declarado:

  «Ahora bien, la adopción de limitaciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se halla constitucionalmente justificada en los términos aludidos no supone, naturalmente, que quede a la entera disponibilidad del Estado el alcance e intensidad de tales restricciones. No puede olvidarse, que cuando aquél opera al amparo de un título competencial como el contenido en el art. 149.1.13 CE su intervención debe configurarse de tal modo que deje a las Comunidades Autónomas el suficiente margen de libertad de decisión dentro de su propio ámbito de competencias.» (FJ 3).

  Más recientemente y con motivo de una decisión sobre una cuestión relativa a la contención de la retribución de los trabajadores públicos, el Tribunal ha reiterado la doctrina en la línea que acabamos de indicar:

  «[H]ay que tener en cuenta que este precepto no predetermina unilateralmente las cuantías retributivas de cada funcionario dependiente de las Comunidades Autónomas, individualmente considerado, sino que se refiere, tal y como exige nuestra jurisprudencia (SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 171/1996, de 30 de octubre, FJ 3; 62/2001, de 1 de marzo, FJ 4; y 24/2002, de 31 de enero, FJ 5), de forma genérica y abstracta al volumen total de las retribuciones de todo el personal al servicio de las Administraciones públicas, y no de un grupo de ellos individualmente considerado. El que el mandato de congelación salarial repercuta necesaria y directamente sobre todo el personal al servicio de las Administraciones autonómicas no implica, en efecto, que el Estado determine la retribución de cada funcionario en concreto, sino que deriva de la propia naturaleza de la medida adoptada.» (STC 222/2006, de 6 de julio, FJ 3)

  Así, de acuerdo con esta doctrina, propia del esquema de bases estatales y desarrollo autonómico, también aplicable con carácter general al artículo 149.1.13 CE, la medida global no debe agotar las competencias de la Generalitat. Y ello se convierte en incuestionable cuando desde la perspectiva de la finalidad u objetivo de la norma no se aprecia ningún motivo que justifique una formulación absoluta que excluya la capacidad de intervención del Gobierno de la Generalitat.

  De este modo, nada debería haber impedido que si el ejecutivo catalán ya había aplicado una reducción general de la masa salarial, del capítulo I de los presupuestos para el 2012 (concretamente el 2,5%; Acuerdo de Gobierno de 29 de mayo, por el que se adoptan medidas excepcionales de reducción de gastos de personal para el ejercicio 2012 y se adecua el Acuerdo de Gobierno de 28 de febrero de 2012), ahora pudiera ordenar la gestión de su hacienda del modo que considerara más idóneo para hacer frente a su política financiera y de personal. Y ello, sin necesidad de estar limitada por las instrucciones estatales, teniendo en cuenta que estas en ningún caso se convierten en condición necesaria para alcanzar los objetivos de estabilidad presupuestaria que persigue el artículo 2 RDL 20/2012. Así, según nuestro criterio, la reducción salarial debería haberse formulado en términos compatibles con una implementación más abierta por parte de la Generalitat, en vez de estar configurada de manera cerrada, haciendo prevalecer el impacto público de la afectación de la paga de Navidad sobre la opción abierta de las bases, que se habría manifestado respetuosa con el orden competencial.

  En consecuencia, el apartado 2 del artículo 2 RDL 20/2012, en la medida en que concreta excesivamente el procedimiento de aplicación de la reducción salarial prevista en el apartado 1, vulnera las competencias propias de la Generalitat y, concretamente, es contrario al artículo 202.2 EAC, que reconoce la autonomía de gasto de la Generalitat.

  Dicho esto, debemos añadir, respecto de las objeciones del Gobierno en el escrito de solicitud, que la validez y legitimidad constitucional de las previsiones del artículo 2 RDL 20/2012 no comporta ninguna alteración en el modelo de distribución de competencias respecto del título del artículo 149.1.18 CE, tanto en lo referente al alcance de las bases estatales como a la capacidad de desarrollo de la Generalitat con relación al régimen estatutario de los empleados públicos, que en el caso de la estructura retributiva continúa incorporando la regulación y concreción de las retribuciones complementarias.

• C) Seguidamente, examinaremos el apartado 4 del artículo 2 RDL 20/2012, el cual, como hemos descrito, establece el mandato a las administraciones públicas para que realicen aportaciones a planes de pensiones o seguros colectivos, con la finalidad de compensar las reducciones retributivas previstas en el apartado 1 del precepto. El análisis de la formulación del precepto no ofrece ninguna duda sobre el carácter genérico e indeterminado de la medida, así como sobre su contenido sustancialmente diferente respecto de la disminución salarial citada. Los términos de su ejecución quedan supeditados a numerosos condicionantes vinculados a los objetivos de estabilidad presupuestaria y a su posible incorporación a las futuras leyes de presupuestos, sin que se concrete ningún calendario para su cumplimiento.

  Sin embargo, lo cierto es que el artículo 2, apartado 4, prevé, aunque sea en el ámbito formal, un mandato dirigido a la Generalitat, como Administración empleadora de sus trabajadores. Y esta obligación de compromiso del gasto consideramos que no encuentra amparo, a diferencia del apartado 1, en el título competencial del artículo 149.1.13 CE.

  La citada medida no tiene como objetivo la reducción del gasto público y, por el contrario, supone una limitación de la autonomía financiera de la Generalitat prevista en el artículo 202.2 EAC, puesto que le obliga a asumir un compromiso de gasto que puede condicionar ilegítimamente la dirección de su hacienda pública en el futuro. En el mismo sentido, también sostenemos que el artículo 149.1.18 CE tampoco da cobertura a esta regulación estatal, sino que, por el contrario, el establecimiento y contribución a planes de pensiones o de seguros colectivos es un aspecto que se inserta en las competencias de la Generalitat en materia de función pública. Por tanto, no forma parte de las bases estatales, que, en este aspecto, quedan circunscritas a las retribuciones básicas y no a las complementarias, como son este tipo de aportaciones económicas.

  En consecuencia, consideramos que el apartado 4 del artículo 2 RDL 20/2012 es contrario al artículo 202.2 EAC.

2. Con relación al artículo 3 RDL 20/2012, que aplica la reducción de las retribuciones previstas en el artículo 2 al personal funcionario y estatutario y a los miembros de la carrera judicial y fiscal incluidos en los artículos 26, 28, 29, 30, 31 (apdos. uno y dos), 32 y 35 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el 2012, la solicitud de dictamen de origen parlamentario manifiesta sus dudas con respecto al personal al servicio de la Administración de justicia afectado. Así, considera que el personal que se inscribe en el ámbito de aplicación del artículo 3.1, en la medida en que «no percibirá el mes de diciembre de 2012 ninguna cuantía ni en concepto de paga extraordinaria ni, en su caso, en concepto de paga adicional de complemento específico o equivalente», vulnera las competencias de la Generalitat del artículo 103 EAC.

Sobre el examen de este precepto, es suficiente señalar que el parámetro de constitucionalidad, así como la fundamentación que hemos expuesto en cuanto al artículo 2, son aplicables en los mismos términos al artículo 3 RDL 20/2012, a pesar de las particularidades que presenta este colectivo funcionarial sobre el que la Generalitat proyecta determinadas competencias al amparo del artículo 103 EAC. En consecuencia, la medida sustantiva de disminución de las retribuciones del año 2012 encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE, pero, por el contrario, el apartado 3 del artículo 3 vulnera el artículo 202.2 EAC porque agota el margen de actuación de la Generalitat en su aplicación de acuerdo con su autonomía financiera.

Dicho esto, debemos dejar constancia de la deficiente técnica jurídica del Decreto-ley, en este caso, respecto del artículo 3. Su corrección de errores (BOE núm. 172, de 19 de julio de 2012, p. 51651), mediante la modificación de la disposición final cuarta, primer párrafo, sobre los títulos competenciales, ha situado en el vacío normativo las previsiones que afectan al colectivo del personal al servicio de la Administración de justicia en Cataluña, puesto que, a pesar de pertenecer a cuerpos estatales, no forma parte en sentido estricto de la «Administración General del Estado». Así, de acuerdo con la citada enmienda de 19 de julio, formalmente, el contenido del artículo 3 no le es de aplicación.

3. A continuación, abordaremos las dudas de constitucionalidad que suscita, según la solicitud del Gobierno, el artículo 5, como consecuencia de que su ámbito de aplicación subjetivo, de acuerdo con la corrección de errores publicada recientemente (BOE núm. 172, de 19 de julio), se ha modificado en la disposición final cuarta del Decreto-ley que antes preveía su aplicación, con carácter básico, para la totalidad de empleados de las administraciones públicas del Estado adscritos al régimen general de la Seguridad Social. De este modo, según su redacción actual: «A efectos del cálculo de la base de cotización por todas las contingencias de los empleados públicos encuadrados en el Régimen General de la Seguridad Social cuyas retribuciones sean objeto del ajuste previsto en este Real Decreto-ley, en tanto permanezca su relación laboral o de servicio, seguirá siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 120. Dieciséis de la Ley 2/2012, de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado para 2012». Por tanto, si lo ponemos en conexión con la también vigente disposición final cuarta, comporta que su regulación es únicamente de aplicación a los trabajadores de la Administración General del Estado y sus entes y organismos dependientes.

Por este motivo, el ejecutivo catalán considera que el nuevo régimen, introducido por la corrección de errores, es contrario al artículo 14 CE porque da como resultado una distinción inadmisible, «discriminatoria» en palabras de la petición de dictamen, a efectos de su juicio de constitucionalidad.

Una vez expuesto el precepto y los motivos de su cuestionamiento, en primer lugar debemos indicar, como ya lo hicimos también con motivo de nuestro Dictamen sobre el Real decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y la seguridad de sus prestaciones (DCGE 6/2012, de 1 de junio), que la técnica de enmendar los decretos-leyes mediante la corrección de errores, introduciendo cambios que van más allá de los errores y comportan verdaderas modificaciones sustantivas, es una práctica incorrecta y totalmente reprobable, tanto desde el punto de vista de la legalidad del contenido como de la seguridad jurídica.

Por tanto, con el fin de examinar el artículo 5 RDL 20/2012 y su modificación subsiguiente, debemos tener presentes el contexto y los antecedentes normativos. Desde la adopción de las primeras reducciones de las retribuciones de los empleados públicos, iniciadas con el Real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, el legislador estatal estableció que, no obstante las disminuciones salariales practicadas, las bases de la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores afectados se calcularían de acuerdo con las cifras anuales correspondientes al mes de diciembre de 2010. Este criterio se ha mantenido en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2011 (art. 132) y en la Ley 2/2012, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 (art. 120), y, asimismo, este también era el contenido que asumía el artículo 5 del Decreto-ley en su redacción original aprobada por el Consejo de Ministros.

Según este marco legislativo, todos los empleados públicos seguían el mismo sistema de cálculo para las bases y los tipos de cotización a la Seguridad Social. Debemos tener presente que el Estado, de acuerdo con el título competencial del artículo 149.1.17 CE, tiene la competencia en materia de régimen económico de la Seguridad Social. Una potestad legislativa exclusiva que la jurisprudencia constitucional ha reiterado a lo largo de los años, la cual resumimos sucintamente en nuestro Dictamen sobre el Real decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (F 4.a): «la previsión normativa de bonificaciones o reducciones de las cuotas de la Seguridad Social afecta al volumen de recursos que integran el patrimonio de la Seguridad Social y de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, "[L]a Constitución […] ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de la normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios que en este momento se articula a través y por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social" (STC 124/1989, de 7 de julio, FJ 3). En particular, la STC 195/1996, de 28 de noviembre, ha declarado que todo aquello vinculado a las cuotas de la Seguridad Social corresponde al Estado» (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 4.a).

Así pues, si partimos del parámetro constitucional que acabamos de indicar, la modificación del artículo 5 RDL 20/2012 en el sentido de restringir su aplicación únicamente a los empleados de la Administración General del Estado comporta, por un lado, que las comunidades autónomas y el resto de administraciones no puedan regular el vacío creado respecto de sus propios trabajadores, dada la indicada exclusividad estatal de la competencia, y, por otro, que el resultado sea una distinción de regímenes inédita entre los empleados del sector público según pertenezcan a una u otra administración.

Es necesario decir que esta diferenciación de trato podría ser resultado de una inclusión equivocada del artículo 5 en la modificación de la disposición final cuarta, incorporada a la corrección de errores en el BOE de 19 de julio, pero a fecha de hoy el efecto real de esta circunstancia comporta la existencia de dos regímenes diferentes en el cálculo de las bases de cotización de la Seguridad Social. Desde esta premisa, debemos proceder al análisis de su constitucionalidad sobre la base del juicio de igualdad ( art. 14 CE).

Si seguimos la doctrina constitucional, el primer aspecto que debemos valorar es si se producen las situaciones de equivalencia que permitan la comparativa imprescindible para realizar el escrutinio. En el caso que nos ocupa, podemos afirmar que sí se producen: todos los empleados públicos, con independencia de su administración de pertenencia, se ven afectados exactamente en los mismos términos por las medidas de reducción de las retribuciones del año 2012 ( art. 2 y sig. RDL 20/2012). En este sentido, resultan del todo irrelevantes, a efectos de una posible diferenciación, las funciones que desarrollan, el cuerpo, el grupo o el grado en que se integran. En otras palabras, la aplicación de la legislación se realiza en igualdad de condiciones, tal como enfatiza el propio preámbulo del Decreto-ley: «Las medidas recogidas en este Título suponen un sacrificio de especial intensidad para todos aquellos que perciben retribuciones con cargo a recursos públicos. Razones de Justicia justifican que estas medidas se extiendan a todos los servidores públicos con independencia de la naturaleza de la entidad de la que dependen y de su estatuto. La universalidad que fundamenta esta reforma evita la discriminación entre grupos y sectores».

Así pues, situados en el marco de los empleados públicos adscritos al régimen de la Seguridad Social, la norma, tal como queda redactada en su conjunto, produce un tratamiento desigual en situaciones de equivalencia (empleados públicos encuadrados en la Seguridad Social que están afectados por la reducción salarial de 2012) que comporta una distinción perjudicial en la posición jurídica de unos respecto de otros (STC 181/2000, de 29 de junio): un sistema de cálculo diferente para las bases de cotización según formen parte o no de la Administración General del Estado, que puede afectar negativamente sobre todo a los que están más cerca de la edad de jubilación.

Una vez establecida la equivalencia de situaciones, que tiene por efecto un trato desigual perjudicial, debemos comprobar si existe alguna justificación objetiva y razonable (STC 76/2008, de 3 de julio) que pueda legitimar el resultado provocado por el legislador. Y sobre este segundo elemento, como es evidente, no se aprecia ni explícita ni implícitamente ningún motivo que justifique de manera mínimamente objetiva la diferenciación; sino que, por el contrario, se manifiesta en sentido opuesto a la voluntad del legislador expresada en los términos citados del preámbulo. En realidad, podemos sostener que las consecuencias que se derivan de la modificación introducida por la corrección de errores no responden a ninguna finalidad o motivación deducible racionalmente de la interpretación sistemática del conjunto de la regulación que incluye el título I RDL 20/2012.

En conclusión, declaramos que la distinción de regímenes sobre el criterio de cálculo de las bases de cotización a la Seguridad Social para el año 2012, resultante del artículo 5 RDL 20/2012 en combinación con la disposición final cuarta, modificada por la corrección de errores publicada en el BOE núm. 172, de 19 de julio, no responde a ningún tipo de explicación objetiva ni razonable que justifique, para la consecución de la finalidad perseguida por la norma, un trato diferente de los empleados públicos, según pertenezcan a la Administración General del Estado o al resto de administraciones públicas, y en consecuencia es contraria al principio de igualdad del artículo 14 CE.

4. A continuación, examinaremos el artículo 8 RDL 20/2012. Este precepto modifica los artículos 48 y 50 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto básico del empleado público (en adelante, EBEP), que, como es sabido, constituye la norma de cabecera del régimen estatutario de la función pública.

En cuanto a esta técnica legislativa, tal como hemos reiterado en los últimos dictámenes, queremos dejar dicho que la figura del decreto-ley no es la más idónea para abordar la reforma de normas estructurales de los diferentes sectores o materias del ordenamiento jurídico.

Por una parte, porque constituye una excepción a la potestad legislativa ordinaria atribuida a las Cortes Generales, donde se conforma con carácter general y prevalente la voluntad política representativa y, en consecuencia, el recurso a este tipo de disposiciones provisionales únicamente se justifica cuando se cumplen los requisitos constitucionales del artículo 86 CE (aspecto sobre el que nos pronunciaremos en el último fundamento jurídico de este Dictamen). Y, por otra, porque su uso acentúa los inconvenientes, a efectos de la certeza y accesibilidad de la norma, cuando modifica preceptos de la denominada legislación codificada, como es el caso del EBEP, que responde a una concepción de conjunto y a una vocación de articulación global, coherente y estable del sector que regula.

Además, el artículo 8 modifica, mediante su apartado uno, el artículo 48 EBEP, en el sentido de que reduce los días por asuntos particulares, previstos en la letra k, de seis a tres días y, asimismo, suprime el derecho a los días adicionales de libre disposición por razón de antigüedad, a partir del sexto (2 días) y octavo trienio (un día por cada trienio de más alcanzado).

El Gobierno de la Generalitat, en el escrito de solicitud, expresa sus objeciones de constitucionalidad sobre la nueva norma porque considera que, de manera injustificada, transforma el régimen de permisos de los empleados públicos en una base estatal tasada que no permite su desarrollo. De esta manera, se impide a la Generalitat cualquier tipo de margen en este aspecto a efectos de la elaboración de sus políticas. Asimismo, sostiene que la nueva normativa tampoco encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE.

Tras describir el contenido del precepto y el fundamento de las dudas respecto de sus previsiones, con el fin de poder examinarlo, de acuerdo con el modelo de distribución competencial constitucional y estatutario, debemos encuadrarlo en el título correspondiente. Sobre esta cuestión, tal como se reflejará más adelante, no parece que haya dudas de que su contenido nos remite a la materia de función pública, descartando, ya de entrada, la posible incidencia del artículo 149.1.13 CE.

Tal como hemos señalado con motivo del artículo 2 RDL 20/2012, y en el mismo sentido que apuntamos en los dictámenes DCGE 7/2012, de 8 de junio; 8/2012, de 2 de julio, y 9/2012, de 2 de agosto, los potenciales o posibles efectos económicos o presupuestarios de una norma no necesariamente conducen de manera inmediata o automáticamente su contenido o finalidad al ámbito de la dirección de la política económica general, propio del título transversal del artículo 149.1.13 CE.

De igual modo que en los citados precedentes sobre el alcance y duración mínima de las jornadas de los empleados públicos, del presente caso tampoco se deduce una incidencia directa y significativa, en el ámbito de la economía general, que legitime la medida. En este sentido, ni su contenido es inherentemente económico, ni tan siquiera afecta a aspectos retributivos de los trabajadores públicos, ni tampoco de su finalidad puede desprenderse razonablemente que supere el test de la incidencia significativa y directa exigido por la doctrina constitucional para habilitar el traslado de un título competencial específico al artículo 149.1.13 CE. De hecho, ni la argumentación de un potencial ahorro como consecuencia de un eventual incremento de horas de trabajo disponible por parte de la Administración, como resultado de la reducción de los días de asuntos personales de los empleados públicos, sería por sí misma suficiente, puesto que para dar resultados mínimamente apreciables o significativos antes serían necesarias numerosas medidas complementarias de reorganización y racionalización organizativa y de recursos humanos que los hicieran posibles. Más horas y más jornadas disponibles del conjunto de los trabajadores del sector público por sí solas no comportan, ni mucho menos, una mayor eficiencia ni un ahorro inmediato en los gastos de personal.

Así, la valoración de este conjunto de elementos y circunstancias nos lleva a sostener que no se puede afirmar que la reducción de los días de permiso particular de 6 a 3 de los funcionarios públicos pueda ser considerada como una medida directa a efectos de la dirección de la política económica o presupuestaria, ni de la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria que avalarían la invocación de los títulos de los artículos 149.1.13 y 156.2 CE. Quizás podría ser considerada como una medida complementaria de tipo mediato que contribuirá a la reducción del gasto, pero ello no significa que cumpla en sí misma las exigencias de la jurisprudencia constitucional para obtener el amparo de los citados preceptos constitucionales.

Dicho esto, también hay que tener presente que en el hipotético caso de que la norma del apartado uno del artículo 8 RDL 20/2012 hubiera encontrado cobertura en el título competencial del artículo 149.1.13 CE, esta tampoco superaría el juicio de constitucionalidad en la medida en que está configurada como un todo unitario cerrado (la cifra de los 3 días de permiso) que no deja espacio al desarrollo de las bases por parte de las comunidades autónomas. No repetiremos aquí los fundamentos del parámetro constitucional expuestos en el examen del artículo 2 RDL 20/2012, pero sí queremos señalar que la inconstitucionalidad se fundamentaría en aquellos mismos motivos, puesto que el precepto examinado tampoco podría acogerse a las condiciones de la excepción que ha admitido la doctrina respecto de la formulación absoluta de las bases al amparo del artículo 149.1.13 CE (STC 225/1993, de 8 de julio, FJ 4.B; y en el mismo sentido, STC 1/1982, de 28 de enero; 44/1982, de 8 de julio, y 13/1989, de 26 de enero).

De hecho, el propio Decreto-ley, en el encabezamiento del artículo 8, establece formalmente que su contenido consiste en una reforma del sistema de permisos establecido, hasta la fecha, por el artículo 48 EBEP. Así, una mera aproximación a su articulación en forma de lista de los supuestos que dan derecho a disfrutar de días u horas de permisos nos sitúa de lleno en el ámbito sustantivo del régimen estatutario de los funcionarios, propio del artículo 149.1.18 CE.

El Decreto-ley modifica el régimen, hasta ahora vigente, de los permisos de aplicación supletoria, en defecto de legislación aplicable por parte de las correspondientes administraciones públicas competentes, y lo transforma en bases estatales. De esta manera, el Decreto-ley aprueba una lista de supuestos común y homogénea para el conjunto de los funcionarios públicos de todas las administraciones públicas del Estado y lo hace de manera tasada. Así, de acuerdo con el nuevo redactado del artículo 48 EBEP, modificado por el artículo 8 RDL 20/2012, la Generalitat no únicamente pierde la potestad de regular su propio sistema de permisos para los empleados públicos catalanes, previsto en la actualidad por la Ley 8/2006, de 5 de julio, de medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral del personal al servicio de las administraciones públicas de Cataluña, sino que, además, se ve imposibilitada para desarrollar el esquema de las bases estatales porque estas se configuran como absolutas o tasadas.

Este nuevo modelo normativo, enmarcado en el título competencial del artículo 149.1.18 CE y en el artículo 136.b EAC, comporta una vulneración del parámetro constitucional de distribución de competencias que exige que la Generalitat tenga el margen suficiente para elaborar e implementar políticas propias en las materias en que dispone de competencias.

Como hemos indicado anteriormente al inicio de este fundamento jurídico, tanto si el Estado se mueve en el ámbito del artículo 149.1.13 CE como si lo hace en un título competencial de bases sectoriales, su legislación no puede agotar la intervención de las comunidades autónomas, salvo en aquellos casos excepcionales en los que la medida deba tener inevitablemente un contenido absoluto para alcanzar la finalidad que pretende obtener. La doctrina del Tribunal Constitucional sobre esta cuestión, tal como hemos ido reiterando en nuestros dictámenes, es prolífica y está consolidada (véase, por todas, la STC 147/1991, de 4 de julio), y, específicamente, ha declarado que la intensidad de las bases debe ser necesariamente menor en las materias relativas a la organización y el funcionamiento interno de las administraciones públicas cuando no inciden en el trato común con los ciudadanos (STC 50/1999, de 6 de abril, FJ 3).

Una vez expuestos estos argumentos, solo nos queda declarar que la nueva redacción que da el apartado uno del artículo 8 RDL 20/2012 al artículo 48 EBEP, relativo al régimen de permisos de los funcionarios públicos, es contraria al artículo 149.1.18 CE por un exceso de regulación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y, asimismo, vulnera el artículo 136.b EAC, que establece la competencia compartida de la Generalitat para el desarrollo de los derechos y los deberes del personal al servicio de las administraciones públicas catalanas.

Con relación al apartado dos del artículo 8 RDL 20/2012, mediante el que se modifica el redactado del artículo 50 EBEP, y que fija en 22 días hábiles la duración de las vacaciones retribuidas para los funcionarios, tal como hemos indicado más arriba, cuando describíamos los fundamentos de las dudas sobre este precepto, la principal reforma que introduce el Decreto-ley es que suprime el carácter mínimo de la duración del periodo de vacaciones. De esta manera, la base estatal, que permitía en el EBEP de 2007 el desarrollo al alza por parte de las administraciones competentes, desaparece, y se sustituye por un mínimo que al mismo tiempo es un máximo y que, por tanto, no deja margen normativo a la Generalitat.

A efectos de nuestro examen de constitucionalidad y estatutariedad, la situación es equivalente a la que hemos expuesto respecto del apartado uno, sobre los permisos, con la única diferencia de que en la regulación de las vacaciones el régimen que establecía el EBEP originariamente ya era de bases en lugar de supletorio.

En este sentido, el encuadre de la norma que estamos analizando debe situarse en el título competencial del artículo 149.1.18 CE, sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos, y, en cambio, no encuentra amparo en el artículo 149.1.13 CE ni con relación al artículo 156.2 CE, dado que su objeto material y su finalidad no cumplen los requisitos de la jurisprudencia en los términos que hemos expuesto con motivo del análisis del apartado sobre el régimen de permisos.

Así, el parámetro que debemos aplicar, sobre la doctrina constitucional del alcance de las bases estatales, es el mismo que acabamos de reproducir y nos conduce también a una conclusión idéntica: la nueva redacción que da el apartado dos del artículo 8 RDL 20/2012 al artículo 50 EBEP, relativo a la duración de las vacaciones retribuidas de los funcionarios públicos, es contraria al artículo 149.1.18 CE por un exceso de regulación de las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos y, asimismo, vulnera el artículo 136.b EAC, que establece la competencia compartida de la Generalitat para el desarrollo de los derechos y de los deberes del personal al servicio de las administraciones públicas.

5. A continuación, analizaremos el contenido del artículo 9 RDL 20/2012, intitulado «Prestación económica en la situación de incapacidad temporal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, organismos y entidades dependientes de las mismas y órganos constitucionales».

El objeto de este artículo es regular los límites de los complementos a las prestaciones económicas que puede percibir el personal funcionario incluido en el régimen general de la Seguridad Social y el personal laboral en las situaciones de incapacidad temporal de los empleados públicos. De este modo, queda modificado el régimen que había generalizado, para el conjunto del personal al servicio de las administraciones públicas afiliado a la Seguridad Social, la disposición adicional sexta de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010, con relación al artículo 21 del Real decreto legislativo 4/2000, de 23 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los funcionarios civiles del Estado.

A efectos prácticos, la principal novedad respecto de las previsiones vigentes hasta la fecha es la limitación que impone a las administraciones a la hora de complementar las percepciones económicas que reciben los trabajadores cuando se encuentran en situación de incapacidad temporal, generalmente por razón de enfermedad, especialmente durante los primeros veinte días: hasta un máximo de un 50% los primeros tres días, y del cuarto al vigésimo hasta un 75%. Según este sistema, los citados topes lo son con relación a las retribuciones del mes inmediatamente anterior a la situación de baja, y las cantidades que no pueden ser superadas son resultado de la suma de las prestaciones de la Seguridad Social, que quedan invariadas, y el complemento que aporta la Administración en que presta sus servicios el trabajador afectado.

Las dudas de la solicitud del Gobierno se basan en el argumento de que el artículo 9 vulnera las competencias de la Generalitat porque regula de manera tasada los complementos retributivos en el subsidio de incapacidad temporal. De acuerdo con ello, se le impide el desarrollo en una materia (los complementos retributivos) que debe permitir un margen propio de actuación. Sobre este último aspecto añade que «son de aplicación las consideraciones de la reducción retributiva que se han realizado en el art. 2, en el sentido de que las limitaciones al régimen de retribuciones por parte del Estado solo podrían referirse al volumen total de las retribuciones».

Una vez expuesto el contenido del precepto, así como el motivo de la disputa competencial, debemos encuadrarlo para poder identificar el parámetro de constitucionalidad aplicable a su examen. De la petición del Gobierno se deduce, implícitamente, que este sitúa el objeto de la regulación en el título competencial del régimen retributivo de los empleados públicos, es decir, el estatutario del personal al servicio de la Administración, que se correspondería con el modelo de bases del artículo 149.1.18 CE y de desarrollo del 136.b EAC. Por su parte, tal como hemos indicado con motivo del artículo 2, el Estado invoca para el conjunto del título I RDL 20/2012, en la disposición final cuarta, los artículos 149.1.13, 149.1.18 y 156.1 de la Constitución, «que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas».

Pues bien, según nuestro criterio, el título más específico ab initio en el que debe enmarcarse su contenido es el artículo 149.1.18 CE, de acuerdo con su objeto material, ya que tiene como objetivo regular el régimen, así como los límites, de las prestaciones complementarias que pueden recibir los trabajadores públicos que se encuentren en situación de incapacidad laboral transitoria. Este tipo de complementos corresponde a cantidades que no van a cargo de la Tesorería de la Seguridad Social sino de las respectivas administraciones empleadoras, que pueden completar las prestaciones del citado organismo estatal. Por tanto, a pesar de la conexión con la materia de la Seguridad Social, podemos afirmar en sentido estricto que la regulación del complemento debe situarse en el ámbito de las retribuciones de los servidores públicos, más que en el más restringido del régimen económico y bases del sistema estatal de seguridad social ( art. 149.1.17 CE).

Dicho esto, hasta la fecha del RDL 20/2012, la Generalitat ha aplicado el régimen que extendía la cobertura al 100% de las retribuciones, durante los tres primeros meses en situación de incapacidad temporal, según la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para el año 2010. Un modelo que ha sido modificado en los términos que establece el artículo 9 RDL 20/2012 que estamos examinando, pero que, paradójicamente y rompiendo el carácter común de las bases para el conjunto de administraciones, prevé, en el caso del personal al servicio de la Administración General del Estado y sus organismos y entidades, la posibilidad de que «con carácter excepcional y debidamente justificado» (disposición adicional decimoctava RDL 20/2012, enmendada por la corrección de errores del BOE núm. 172, de 19 de julio, p. 51650) se mantenga la posibilidad de que el complemento alcance el 100% de las retribuciones durante todo el periodo de duración de la incapacidad temporal.

A diferencia de lo que prevé el RDL 20/2012 para la Administración estatal, la Generalitat únicamente puede modular las cantidades que complementa hasta llegar a los tantos por ciento que la normativa estatal establece como límite infranqueable. El Gobierno de la Generalitat alega que la regulación sufre una concreción individualizada, con referencia a los trabajadores individualmente considerados, que es contraria a la doctrina constitucional del alcance global de las medidas recogida en la STC 171/1996 (FJ 3). Según nuestro criterio, esta objeción no tiene cabida en el marco del modelo de distribución de competencias del artículo 149.1.18 CE, a efectos de la norma que establece el artículo 9 del Decreto-ley. Como hemos dicho, los complementos retributivos a las prestaciones por incapacidad temporal son susceptibles de ser incardinados en las bases del régimen estatutario de los empleados públicos y, en consecuencia, pueden ser formulados individualizadamente.

Una situación diferente se produciría en el caso de que hubiéramos considerado que el artículo estaba encuadrado en el título del artículo 149.1.13 CE. Pero ello, según nuestra opinión, no puede ser así, puesto que su objeto no tiene un contenido inherentemente económico del que se desprenda una directriz de política económica de relevancia general. Si nos abstrajéramos de la fecha de entrada en vigor del Decreto-ley y del contexto de crisis que lo rodea, difícilmente situaríamos este precepto en el citado título transversal y, por el contrario, lo encuadraríamos más específicamente en las bases del régimen jurídico de los funcionarios conectado con el régimen de la Seguridad Social. Asimismo, a pesar de su probable efecto económico, en forma de contención del gasto, el objetivo principal se sitúa, más bien, en la reducción de ciertas manifestaciones de absentismo del sector público y, al mismo tiempo, en la equiparación de regímenes entre el ámbito público y el privado. Entendida razonablemente así la finalidad de la regulación, difícilmente se cumplen los requisitos imprescindibles de una medida dirigida a la consecución de la estabilidad presupuestaria o de dirección de la economía general que exige la jurisprudencia para trasladar el título competencial del artículo 149.1.18 al 149.1.13 CE.

Por el contrario, lo que sí consideramos relevante a efectos de nuestro examen de constitucionalidad es el hecho de que la regulación que entra en vigor limita ilegítimamente la capacidad de la Generalitat de desarrollar unas presuntas bases que, contradictoriamente, en el caso de la Administración del Estado pueden ser exceptuadas, complementando las prestaciones por incapacidad temporal hasta llegar al 100% de las retribuciones. En consecuencia, aunque la regulación puede ser encuadrada en el ámbito material del artículo 149.1.18 CE, dado que la norma no reconoce a la Generalitat la potestad de desarrollarla en «supuestos en que con carácter excepcional y debidamente justificado el complemento pueda alcanzar […] el cien por cien de las retribuciones que vinieran disfrutando en cada momento» (disposición adicional decimoctava RDL 12/2012), consideramos que vulnera sus competencias en materia de función pública.

En consecuencia, el artículo 9 RDL 20/2012, según nuestro criterio, vulnera el artículo 149.1.18 CE y el artículo 136.b EAC.

6. A continuación examinaremos el artículo 1 RDL 20/2012, que, intitulado «Régimen de incompatibilidades de pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y percepciones similares», tiene por objeto regular la incompatibilidad de las retribuciones que perciben determinados ex altos cargos, en el sentido de que únicamente puedan cobrarlas si no realizan ninguna otra actividad remunerada en el sector público o privado. La norma se aprueba con carácter básico y se extiende al conjunto de las personas que se encuentren en la citada situación, en el ámbito tanto de las instituciones y administraciones estatales como de las autonómicas y locales.

La solicitud de origen parlamentario expresa sus dudas sobre la constitucionalidad de esta legislación básica porque podría vulnerar la autonomía parlamentaria y la autonomía local. Finalmente, también se alega el incumplimiento de los requisitos constitucionales de la figura del decreto-ley «por una posible vulneración del principio de autonomía parlamentaria del artículo 72.1 CE y del artículo 58 del EAC, así como una posible vulneración del principio de autonomía local de los artículos 140 y 141 de la CE, y el artículo 86 del EAC».

Una vez descrito el contenido del precepto, así como las objeciones expuestas al respecto, con el fin de examinarlo es necesario, en primer lugar, que identifiquemos el título competencial en el que se encuadra la materia sobre la que se proyecta la norma. De acuerdo con su objeto y finalidad, no hay duda de que el artículo 1 regula uno de los aspectos propios del régimen de incompatibilidades de los cargos públicos, concretamente el aplicable a las retribuciones con motivo del cese en el ejercicio de determinadas posiciones de alta responsabilidad pública.

Con respecto al contexto normativo y los antecedentes, cabe decir que desde el inicio de la etapa democrática y constitucional diversas disposiciones generales, estatales y autonómicas, han desarrollado el régimen de incompatibilidades, tanto en el caso de los empleados públicos como en el de los altos cargos. Con referencia a estos últimos, como más representativas, podemos mencionar, en el caso del Estado, la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, y el Real decreto 405/1992, de 24 de abril, por el cual se regula el Estatuto de los ex presidentes del Gobierno; y, con respecto a Cataluña, la Ley 13/2005, de 27 de diciembre, del régimen de incompatibilidades de los altos cargos al servicio de la Generalitat, y la Ley 6/2003, de 22 de abril, del estatuto de los ex presidentes de la Generalitat.

La citada legislación, en el ámbito de las respectivas instituciones y administraciones, ha establecido la incompatibilidad de los cargos públicos con otras actividades remuneradas, ya sea en el ejercicio simultáneo o en el periodo inmediatamente subsiguiente a la extinción del mandato. Como consecuencia de estas limitaciones, dirigidas a proteger los intereses públicos e incluso la dignidad institucional de algunas posiciones de alta representación, la citada normativa ha previsto en determinados casos algunas compensaciones con contenido económico. Debemos precisar, sin embargo, que estas retribuciones, tal como indica el preámbulo del RDL 20/2012, únicamente son de aplicación a un número limitado de cargos. A modo de ejemplo, en el caso de la Administración del Estado, según datos muy recientes del Gobierno central, no superarían en la última legislatura las ochenta personas (presidente del Gobierno, ministros, secretarios de Estado y miembros de determinados órganos constitucionales), y en el caso de la Generalitat de Catalunya se circunscribe a los ex presidentes de la Generalitat y, por un periodo transitorio, a los ex presidentes del Parlamento, a los ex consejeros y a los diputados del Parlamento, de acuerdo con los años devengados por su mandato representativo.

Si nos situamos ya en la vertiente competencial, hay que remarcar que la legislación que regula las incompatibilidades de los altos cargos no puede ser encuadrada, a diferencia de los empleados públicos, en las bases estatales previstas en el artículo 149.1.18 CE, las cuales se refieren, a efectos de nuestro análisis, exclusivamente al régimen estatutario de los funcionarios públicos y al régimen jurídico de las administraciones públicas. Los altos cargos y representantes públicos, por el contrario, se sitúan en el ámbito material propio de la potestad de autoorganización sobre las instituciones de autogobierno que es inherente y consustancial a la autonomía política de la Generalitat. Así, el Gobierno y la Administración de la Generalitat, el Parlamento y el resto de instituciones u órganos de previsión estatutaria se incardinan en el sistema institucional mediante el que se implementa y actúa el autogobierno catalán.

De este modo, tal como se preveía en el Estatuto de 1979 (art. 9.1 EAC) y en el actual, aunque de manera más implícita, la organización y regulación de los altos cargos, como parte integrante y directora de sus instituciones, constituye una competencia exclusiva de la Generalitat derivada de su potestad de autoorganización, que debe quedar indemne de las interferencias ajenas por parte de otros poderes políticos.

El Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia, ha distinguido entre lo que son instituciones de autogobierno y el título competencial estatal sobre las bases del artículo 149.1.18 CE. A modo de ejemplo representativo de esta doctrina, podemos citar la emblemática STC 76/1983, de 5 de agosto, que establece la línea divisoria entre el núcleo de las instituciones de autogobierno y el ámbito que se inserta en la materia propiamente dicha de las bases del régimen estatutario de los funcionarios y del régimen jurídico de las administraciones públicas:

«Los recurrentes sostienen que tal competencia de carácter organizativo corresponde a las Comunidades Autónomas al haber asumido éstas en sus Estatutos, con carácter exclusivo, la competencia en materia de organización y régimen de sus instituciones de autogobierno. Pero la potestad organizatoria que corresponde a las Comunidades Autónomas para ordenar sus servicios, de los que el personal es uno de sus elementos integrantes, no deriva de la norma estatutaria que contiene dicha competencia, pues no puede otorgarse a la expresión "instituciones de autogobierno" un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art. 152.1 ) y de los propios Estatutos -Asamblea legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-, sino de la competencia por ellas asumidas respecto a la organización de sus propias administraciones, y en esta materia cada Comunidad Autónoma ha de respetar, en cualquier caso, las bases que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.18.ª de la Constitución, corresponde fijar al Estado.» (FJ 38)

Y, más recientemente, en la Sentencia sobre la reforma del Estatuto de la Comunidad Valenciana (STC 247/2007, de 12 de diciembre), reiteró la proyección de la potestad de autoorganización respecto de las demás instituciones de previsión estatutaria:

«Sin embargo, la organización institucional a la que se refiere el art. 147.2 c) CE no la hemos considerado reducida a las instituciones expresamente contempladas en el citado art. 152.1 de la Constitución. En este sentido, hemos considerado lícita en la perspectiva constitucional la regulación en el Estatuto de Autonomía del Síndic de Greuges (STC 157/1988, de 15 de septiembre) y también de la Sindicatura de Cuentas (SSTC 187/1988, de 17 de octubre, y 18/1991, de 31 de enero) o de que puedan serlo los Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas (STC 204/1992, de 26 de noviembre). En todos estos supuestos se trata de instituciones no previstas constitucionalmente, aunque algunas de ellas se incluyeran ya en los primeros Estatutos de Autonomía (arts. 35 y 42 EAC 1979). En todo caso, hemos considerado que es suficiente la cobertura implícita que ofrece la potestad autoorganizatoria de las Comunidades Autónomas (STC 204/1992, de 26 de noviembre, FFJJ 3, 4 y 5) para posibilitar que aquéllas puedan crear dichos órganos u otros similares y, por tanto, incluirlos en sus Estatutos, siempre que ello se realice "dentro de los términos" de la Constitución ( art. 147.1 CE), es decir, siempre que su regulación concreta no infrinja las previsiones constitucionales.» (FJ 12)

Así, el Tribunal Constitucional ha configurado el alcance de las bases del régimen estatutario de los empleados públicos en torno a los elementos básicos que lo conforman (adquisición y pérdida de la condición de funcionario, derechos y deberes, situaciones administrativas, retribuciones básicas, entre otros); y las bases del régimen jurídico y de procedimiento de las administraciones públicas, en torno al mínimo común denominador normativo que todas las administraciones públicas deben adoptar en sus relaciones con los ciudadanos administrados y en el aseguramiento de sus derechos. Esta doctrina, tal como la analizamos en el DCGE 17/2010, de 15 de julio, sobre el Proyecto de ley de régimen jurídico de las administraciones públicas de Cataluña (FJ 2), comporta que, cuanto más alejadas de la dimensión administrativa y ciudadana están las cuestiones organizativas, más se insertan en la potestad de autoorganización de las comunidades autónomas y más alejadas quedan de la intervención de las bases estatales.

En consecuencia, debemos concluir que, a efectos de nuestro examen de constitucionalidad del artículo 1 RDL 20/2012, desde la vertiente competencial, las materias sobre las que se puede proyectar el título competencial del artículo 149.1.18 CE son sustancialmente diversas y no coincidentes con el régimen de los altos cargos, el cual no solo es una materia propia del estatuto de los funcionarios, ni forma parte del mínimo normativo que debe garantizarse a los ciudadanos en su trato con la Administración, sino que se integra en la potestad de autoorganización inherente a la autonomía política de la Generalitat. Por lo tanto, el legislador estatal, cuando invoca el artículo 149.1.18 CE para legitimar la regulación del artículo 1 RDL 20/2012, está contraviniendo el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.

Dicho esto, el otro título que afirma el Estado, en la disposición final cuarta, susceptible de legitimar el artículo 1, es el del artículo 149.1.13 CE. A continuación, analizaremos si se cumplen los requisitos declarados por la doctrina constitucional para hacerlo posible. Para no repetirnos en exceso, recordaremos sucintamente que las condiciones que exige la jurisprudencia para trasladar una regulación de una materia específica hacia el título transversal del artículo 149.1.13 CE son que la norma consista en una auténtica directriz de alcance global destinada a alcanzar objetivos de política económica general del Estado y que, por su naturaleza, requiera una adopción conjunta en todo el territorio.

Si recuperamos nuestros últimos pronunciamientos (DCGE 5/2012, de 3 de abril; 6/2012, de 1 de junio; 7/2012, de 8 de junio; 8/2012, de 2 de julio, y 9/2012, de 2 de agosto), así como una de las sentencias más recientes del Tribunal Constitucional (STC 150/2012, de 5 de julio, FJ 7), debemos recordar que la actual coyuntura de crisis económica no puede actuar como pretexto para modificar o vulnerar el modelo de distribución de competencias, entre los diferentes poderes políticos. Así, el título del artículo 149.1.13 CE únicamente puede ser invocado válidamente por el Estado cuando se cumplan los requisitos y condiciones requeridos por la doctrina, tanto si nos encontramos en un contexto de especiales dificultades económicas y financieras como si no es así. De otro modo, en momentos complejos como los actuales, toda iniciativa legislativa se encontraría de manera automática e inmediata en la citada competencia transversal, en detrimento del orden constitucional configurado por las normas atributivas de la Constitución y el Estatuto.

Siguiendo este enfoque, en el caso que ahora nos ocupa, consideramos que no se producen las condiciones suficientes para amparar el artículo 1 RDL 20/2012 en el artículo 149.1.13 CE.

Y es así por diversos motivos. En primer lugar, porque desde el punto de vista de su objeto y finalidad, si realizamos el ejercicio de abstraernos de la fecha concreta del Decreto-ley, en ningún caso situaríamos el contenido de su regulación en el título de las medidas económicas de incidencia general y significativa de la economía. Esta es una medida que por sí sola no manifiesta un impacto de esta índole sino que expresa un determinado tipo de régimen de incompatibilidades de los altos cargos. De hecho, este modelo habría podido ser adoptado hace años por alguna o por todas las instituciones o administraciones públicas, sin que se hubiera valorado como una medida de política financiera o presupuestaria o de incidencia estimable para el conjunto de la economía española. El debate probablemente se habría insertado y valorado en el campo del sistema político y la calidad democrática o, incluso, de la modulación de los principios éticos que deben regir la actividad política, pero en ningún caso lo habríamos enmarcado prevalentemente en la dirección de la economía general o en la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

En segundo lugar, si consideramos su verdadera dimensión o ámbito de aplicación, caso por caso, veríamos que el alcance de su contenido, aparte de ser limitado en el número de personas afectadas en cada institución o administración, está condicionado por numerosos elementos contingentes: estas retribuciones no siempre son percibidas por los titulares del derecho, sino que a menudo no faltan las renuncias totales o parciales (no se cobran durante todo el periodo legalmente previsto). Y, además, en algunos de los regímenes vigentes ya se establecía la incompatibilidad de percepción simultánea con otras retribuciones, como por ejemplo las de la Seguridad Social. Asimismo, su gasto está fragmentado en diversos ejercicios presupuestarios, de manera que su impacto anual es limitado en cifras globales. A modo de ejemplo reciente, según las informaciones también suministradas por el Gobierno del Estado, una vez iniciada la aplicación del artículo 1 RDL 20/2012, únicamente veintiún ex altos cargos de las instituciones y administraciones estatales han optado por percibir las retribuciones con motivo de su cese. Por tanto, el análisis de su contenido económico muy difícilmente nos lleva a la conclusión de que comporta un efecto característico de una «medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público» (STC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11).

Finalmente, como último argumento y conectado con el anterior, su aplicación, aunque comporte determinados efectos de ahorro a la hacienda pública, aunque más bien escasos si son evaluados en el nivel de las magnitudes macroeconómicas, no exige necesariamente una aplicación conjunta o uniforme en todas las instituciones y administraciones. Sin duda, este tipo de normas tiene un efecto ejemplificativo y un impacto en la opinión pública en tiempos de crisis. E incluso en los términos de la «necesaria solidaridad» de compartir los «sacrifici[os] de intensidad especial» del conjunto de empleados públicos y de la sociedad (en palabras de la exposición de motivos del Decreto-ley), se convierten en convenientes y aconsejables. Ahora bien, esta valoración no puede comportar inmediatamente que deba trasladarse a una legislación estatal preceptiva para el conjunto de administraciones e instituciones del Estado dotadas de autonomía política, ignorando el modelo de distribución de competencias y los requisitos de la jurisprudencia para el artículo 149.1.13 CE. El Estado de las autonomías es esencialmente compuesto y a cada uno de sus poderes políticos territoriales les corresponde asumir y ejercer de manera autónoma su cuota de responsabilidad y su margen de actuación en las políticas propias. Si no fuera así, más que referirnos a la descentralización del Estado de las autonomías, deberíamos referirnos a una mera desconcentración regional o provincial.

De acuerdo con lo que acabamos de exponer, consideramos que la potestad para aprobar esta norma para los ex altos cargos de las instituciones de autogobierno catalanas corresponde a la Generalitat y no al legislador estatal, en virtud de la «competencia intrínseca» (DCC núm. 288, de 5 de agosto, F 2.1) al autogobierno de organización de las instituciones autónomas propias. La autonomía política comporta asumir el ejercicio de las competencias propias y rendir cuentas periódicamente ante los ciudadanos que eligen a sus representantes. Y, como ya hemos subrayado, el contexto de crisis económica, por más acentuado que sea, no puede convertirse en el pretexto para un desapoderamiento que no está amparado por los requisitos constitucionales exigidos para legitimar el uso de títulos transversales y de alcance general en el conjunto del Estado como el reiterado 149.1.13 CE.

En consecuencia, el artículo 1 RDL 20/2012 no encuentra amparo en el título competencial del artículo 149.1.13 CE y vulnera la potestad de autoorganización de la Generalitat inherente a su autonomía política.

Finalmente, una vez que hemos concluido en el sentido indicado, solo nos queda señalar que, a efectos de nuestra función dictaminadora, no nos es necesario agotar el examen del resto de argumentos que aporta la solicitud (con relación a los arts. 58 y 72.1 EAC y 140 y 141 CE), dado que ya hemos considerado el precepto en cuestión como contrario a la orden constitucional de distribución de competencias, de acuerdo con la fundamentación que acabamos de exponer.

7. A continuación, examinaremos los preceptos del RDL 20/2012, objeto de la solicitud de dictamen de más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, que versan sobre la negociación colectiva y los derechos sindicales. Se trata de los artículos 7, 10 y 16, así como de la disposición final octava, la cual analizaremos conjuntamente con el precitado artículo 10 por su conexión material.

• A) El artículo 7 RDL 20/2012 prevé el incumplimiento excepcional por parte de las administraciones públicas de convenios colectivos o acuerdos que afectan al personal laboral al servicio de estas administraciones.

  Este precepto modifica el artículo 32 EBEP, añadiendo un segundo párrafo no numerado.

  El ahora primer párrafo indica que la negociación colectiva, la representación y la participación del personal laboral de las administraciones públicas «se regirá por la legislación laboral, sin perjuicio de los preceptos» del capítulo IV del título III, que «expresamente les son de aplicación». Este capítulo se intitula «Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión».

  El añadido segundo párrafo establece que:

  «[....] se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Convenios Colectivos o acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las Organizaciones Sindicales de las causas de la suspensión o modificación.»

  El preámbulo del RDL 20/2012 manifiesta la voluntad del Gobierno del Estado de homogeneizar el tratamiento de los acuerdos, ya sean adoptados en el ámbito de las mesas generales de negociación o a través de la negociación colectiva del personal laboral, en tanto que la nueva previsión en este último ámbito ya figuraba en términos casi idénticos para el personal funcionario en el artículo 38.10 EBEP.

  El nuevo artículo 32 EBEP sustrae esta remisión a la legislación laboral, citada en su primer apartado, para ubicarla directamente en el EBEP, de acuerdo con el nuevo apartado segundo de este artículo.

  De manera general, el artículo 7 EBEP, en relación con la normativa aplicable al personal laboral al servicio de las administraciones públicas (definido en el art. 11 EBEP), ya establecía que este personal se rige, además de por la legislación laboral y por las normas convencionalmente aplicables, por los preceptos del propio EBEP. La remisión a la legislación laboral se realiza implícita y principalmente en el Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores (en adelante, ET). Este Estatuto no prevé expresamente la suspensión o modificación de convenios colectivos o acuerdos de forma unilateral por parte de los órganos de gobierno de las administraciones públicas. El título III ET, «[d]e la negociación colectiva y de los convenios colectivos», tiene otra orientación, en el sentido de preservar y clarificar el efecto vinculante de los convenios con carácter general, que se imponen automáticamente a las relaciones individuales de trabajo, según la jurisprudencia constitucional (STC 58/1985, de 30 de abril, FJ 3, y 208/1993, de 28 de junio, FJ 4).

  Los diputados solicitantes de dictamen preguntan si esta medida extraordinaria, prevista en el artículo 7 RDL 20/2012, afecta a la negociación colectiva y a la fuerza vinculante del convenio colectivo, en el ámbito del personal laboral de las administraciones públicas, de modo que podría vulnerar el artículo 37.1 CE ya que, según la petición, con la nueva regulación del artículo 32 EBEP las administraciones públicas pueden «suprimir cualquier elemento del convenio de forma unilateral».

  Por tanto, seguidamente, estudiaremos sucintamente los principios constitucionales que orientan esta cuestión, así como la jurisprudencia que los ha interpretado, a efectos de fijar el parámetro que debe conducirnos a la resolución de esta duda de constitucionalidad.

  El artículo 37.1 CE establece el derecho a la negociación colectiva y la eficacia vinculante de los convenios, que hemos tratado en el Dictamen de este Consell 5/2012, de 3 de abril, con cita de jurisprudencia constitucional. En este Dictamen se declara que:

  «El precepto constitucional establece una doble garantía: la autonomía negocial de los trabajadores y los empresarios y la fuerza vinculante de los convenios, que obligan a las partes que los suscriben. Esta garantía es un mandato al legislador del cual no podrá hacer abstracción. En este sentido, el mandato que el artículo 37.1 CE dirige a la ley es preservar el derecho a la negociación colectiva con las garantías de eficacia inmediata contenidas en el precepto constitucional.» (FJ 5.2.B)

  Sobre el alcance más o menos amplio del citado derecho y de la eficacia vinculante de los convenios en el ámbito de la relación funcionarial o laboral, existió una primera jurisprudencia, ya superada, en el sentido de que inicialmente se apuntaba que el derecho a la negociación colectiva y la eficacia vinculante de los convenios solo era predicable en las relaciones entre trabajadores y empresarios, sin que de la Constitución se derivara su aplicación en el ámbito estatutario de los funcionarios (STC 57/1982, de 27 de julio, FJ 9 y 12). Esta doctrina se ha matizado, por una parte, de acuerdo con la ratificación de convenios internacionales (convenios OIT 151, sobre las relaciones de trabajo en la Administración pública, y 154, sobre la negociación colectiva, así como la Carta Social Europea), que propugnan también formas de participación de los funcionarios, equiparables constitucionalmente a la negociación colectiva, en la determinación de sus condiciones laborales. Y, por otra, la legislación relativa a la función pública también ha modulado el citado criterio jurisprudencial, incorporando formas de participación y de negociación.

  De manera que actualmente existe una mayor equiparación entre los dos ámbitos, el funcionarial y el laboral. Esta aproximación de tratamiento jurídico es especialmente significativa cuando se trata de personal laboral al servicio de las administraciones públicas. En este sentido, el Convenio 154 OIT ya preveía que los estados fijaran modalidades particulares de negociación específicas del personal al servicio de las administraciones públicas, sin distinción entre las diferentes clases de empleados públicos (art. 1), excluyendo a la policía y las fuerzas armadas.

  Además, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el derecho de negociación colectiva de los sindicatos se integra en el derecho de libertad sindical (STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 5) y que, por las peculiaridades del derecho de sindicación de los funcionarios públicos, no deriva de este derecho, como consecuencia necesaria, la negociación colectiva (STC 222/2005, de 12 de septiembre, FJ 3), sin que ello implique que esta no sea un instrumento útil para regular las condiciones laborales en el ámbito de las administraciones públicas, ya que la Constitución reconoce «un poder de regulación afectado a un concreto fin, cual es la ordenación de las relaciones laborales en su conjunto» (STC 58/1985, de 30 de abril, FJ 4).

  El artículo 7 RDL 20/2012 prevé una medida «excepcional» dirigida al personal laboral idéntica en lo esencial a la establecida para los funcionarios ( art. 38.10 EBEP). Se trata de un supuesto tasado y extraordinario que exceptúa el régimen general del cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos.

  La fundamentación constitucional de la medida encuentra anclaje en el sistema de fuentes, según el cual los convenios colectivos son una norma y deben respetar el principio de legalidad. Así, por un lado, el Tribunal Constitucional ha entendido que los convenios colectivos «constituyen fuentes de regulación de las condiciones de trabajo que tienen reconocida, desde dicho precepto constitucional, una "fuerza vinculante" que conduce a reconocerles el tratamiento de auténticas normas jurídicas» (STC 151/1994, de 23 de mayo, FJ 2). Por otro lado, la disposición que suspende o modifica un convenio o acuerdo debe estar prevista en una norma con rango de ley. Esta condición ha sido tratada en el DCGE 1/2012, de 10 de enero (FJ 4), que se pronunció sobre la suspensión, tanto de acuerdos y pactos con funcionarios como de convenios colectivos con personal laboral, siempre y cuando sea acordada por una norma con rango de ley, en aquel caso, por un decreto-ley.

  Asimismo, la vinculación de los convenios al principio de legalidad y, por tanto, a las normas con rango de ley ha sido declarada por el Tribunal Constitucional (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FJ 2 y 3), que además ha entendido que la intangibilidad del convenio colectivo no es un elemento esencial del artículo 37.1 CE, por lo cual el convenio se somete a normas de más rango, como la ley formal (ITC 85/2011, de 7 de junio, FJ 8).

  Además de esto, algunas disposiciones legislativas se han adelantado al cambio introducido por el artículo 7 RDL 20/2012, equiparando los dos ámbitos de los empleados públicos. Por ejemplo, el artículo 38 de la Ley 1/2012, de 22 de febrero, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el 2012, sobre la base de «circunstancias económicas excepcionales que suponen la necesidad de redimensionar el gasto público», prevé la aplicación de las previsiones del artículo 38.10 EBEP a todo el personal, estatutario y laboral.

  La inaplicación excepcional y concreta del convenio o del acuerdo ya firmados y vigentes, prevista en el artículo 7 RDL 20/2012, se realiza con la justificación de una «alteración sustancial de las circunstancias económicas» que deriva en un grave perjuicio del interés público, por lo cual la afectación de los convenios y acuerdos deberá serlo «en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público». La citada modificación de las circunstancias, según la disposición adicional segunda RDL 20/2012, se produce «cuando las Administraciones Públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de requilibrio de las cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad presupuestaria o la corrección del déficit público». Finalmente, la previsión legal limita quien puede suspender o modificar el cumplimiento de las normas convencionales y autoriza expresamente a los «órganos de gobierno» de las administraciones públicas y proscribe, de este modo, cualquier otro órgano administrativo.

  Es evidente que la norma permite a la Administración separarse unilateralmente de una convención previamente pactada con los trabajadores. Sin embargo, el precepto contiene ciertas garantías, que afectan a la fundamentación, causa y circunstancias, así como al alcance y finalidad de la medida, que pretenden atenuar el cargo de inconstitucionalidad, que ha sido advertido por los solicitantes de dictamen, por el hecho de que la regulación cuestionada limita los efectos vinculantes de un convenio o acuerdo fruto del ejercicio del derecho constitucional a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE).

  Ahora bien, es igualmente cierto que todos los derechos, también el de la negociación colectiva, están sometidos a límites. Y además es compartida la opinión de que la restricción de los efectos del ejercicio de un derecho debe basarse en una justificación constitucional y que la limitación efectuada debe ser proporcional, entre otras exigencias.

  La causa, establecida en el Decreto-ley, es clara, la afectación grave del interés general, el cual tiene relación directa, en este caso, con otros bienes constitucionales, como que «[l]os poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico [...], en el marco de una política de estabilidad económica» ( art. 40.1 CE) y que «[t]odas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria» ( art. 135.1 CE), aparte de que la Administración «sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia [...]» ( art. 103.1 CE).

  En este sentido, el Tribunal Constitucional tiene declarado que, respecto de los derechos fundamentales, «aunque la Constitución no le imponga expresamente límites específicos [a un derecho concreto], ni remita a los Poderes Públicos para su determinación como ha hecho con otros derechos fundamentales, no cabe duda de que han de encontrarlos en los restantes derechos fundamentales y bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, pues así lo exige el principio de unidad de la Constitución» (STC 292/2000, de 30 de noviembre, FJ 11). Estas limitaciones, en particular las que determinan la forma de ejercicio de un derecho, deben realizarse por ley, de acuerdo con el artículo 53.1 CE (misma sentencia y fundamento). En concreto, en el ámbito de la negociación colectiva, la libertad sindical debe desplegarse «en los términos en que tal facultad de negociación les sea otorgada por la normativa vigente» (STC 80/2000, de 27 de marzo, FJ 5).

  En cuanto a la proporcionalidad, la STC 292/2000, citada, condiciona las limitaciones a los derechos fundamentales al hecho de que «el recorte que experimenten [los derechos] sea necesario para lograr el fin legítimo previsto, proporcionado para alcanzarlo y, en todo caso, sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental restringido» (FJ 11). En el caso que examinamos, la pluralidad de garantías antes citadas es expresión de que la medida limitadora del derecho es respetuosa con el criterio de proporcionalidad. Y en el supuesto de que el incumplimiento concreto de los convenios o acuerdos, por parte de la Administración, no fuera proporcionada, a pesar de las previsiones legales precitadas, siempre se podrá revisar de forma jurisdiccional la actuación de los órganos de gobierno de las administraciones que han tomado la decisión ( art. 106 CE).

  Además, el nuevo artículo 32 EBEP (según la redacción dada por el artículo 7 RDL 20/2012) prevé el mismo trámite de información que el artículo 38.10 EBEP. El procedimiento a seguir en estos casos consiste en el deber de la Administración de informar sobre las causas de la suspensión o modificación. Este deber, que no se configura detalladamente en la previsión legal, debe tener en cuenta, en su aplicación concreta, que es consecuencia y tiene relación directa con el derecho a la negociación colectiva y con el efecto vinculante de los convenios, reconocidos constitucionalmente, por lo cual no puede ser una mera comunicación, en consonancia con la gravedad y excepcionalidad de las causas que justifican la suspensión o modificación de los convenios o acuerdos.

  Finalmente, como última consideración, esta cláusula excepcional de incumplimiento, como hemos apuntado, ya está prevista en la misma ley para otra clase de personal al servicio de la Administración ( art. 38.10 EBEP). De manera que lo que hace el artículo 7 RDL 20/2012 es extender la restricción de los efectos del derecho a la negociación colectiva a todos los empleados públicos, equiparando en determinados aspectos a los funcionarios y al personal laboral al servicio de la Administración, sin que ello signifique una identificación absoluta entre las dos clases de personal, ya que el EBEP sigue realizando remisiones a la legislación laboral, incluso en el ámbito de la negociación colectiva, que rige de modo ordinario las relaciones laborales, por lo cual el ejercicio de este derecho de negociación, formulado constitucionalmente y de forma expresa solo para los empresarios y trabajadores, aunque la legislación y la jurisprudencia lo han extendido a todos los empleados públicos, mantiene sin embargo una intensidad diferente según cuál sea el ámbito de aplicación.

  En consecuencia, la suspensión o modificación unilateral por parte de la Administración de convenios o pactos que afectan al personal laboral al servicio de esta, prevista en el artículo 7 RDL 20/2012, no vulnera el artículo 37.1 CE.

• B) Como hemos dicho antes, trataremos conjuntamente el artículo 10 y la disposición final octava RDL 20/2012, ya que comparten un objeto común. El primero fija una reducción de créditos y permisos sindicales y la segunda se refiere a los derechos sindicales en el ámbito del sector público, aunque regulan aspectos diferentes.

  El artículo 10 RDL 20/2012 tiene dos apartados. El primero, ordenado en párrafos separados, prescribe que los pactos, acuerdos y convenios colectivos sobre tiempo retribuido para realizar funciones sindicales y de representación, nombramiento de delegados sindicales y dispensas totales de asistencia al trabajo y otros derechos sindicales, dejan de tener validez y producir efectos cuando excedan de las previsiones establecidas en la normativa citada en el mismo precepto. El segundo difiere la vigencia del artículo a una fecha posterior a la entrada en vigor del Decreto-ley y, por ello, nos remitimos al examen que realizaremos en el último fundamento jurídico de este Dictamen sobre el cumplimiento del supuesto habilitante de los decretos-leyes previsto en el artículo 86.1 CE.

  El mandato del artículo 10.1 RDL 20/2012 hace referencia a un conjunto extenso del sector público y se dirige tanto al personal funcionario como al laboral de estas administraciones, organismos, entidades, universidades, fundaciones y sociedades dependientes de las anteriores. Igualmente es amplia la cláusula que menciona los derechos sindicales, ya que indica que, con independencia de la denominación, los incluye a todos, y concluye, además, la enumeración con la expresión «y demás de derechos sindicales».

  Con respecto a la prohibición de validez y de producción de efectos, está condicionada al hecho de que los pactos, acuerdos y convenios colectivos firmados reconozcan unos derechos sindicales superiores a los previstos al menos en el ET; en la Ley orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical (en adelante, LOLS), y en el EBEP. Derechos de acción sindical que se recogen fundamentalmente en los artículos 4.1.b, 37.3.e y 68.e ET; 2.1.d, 8, 9 y 10 LOLS, y 37.1.h y 41.1.d EBEP, y que pueden ser mejorados o ampliados convencionalmente. Los derechos a que se refiere el artículo 10 RDL 20/2012 constituyen unas garantías o facilidades otorgadas a los empleados públicos que realizan una actividad sindical, y que son necesarias, en opinión del Tribunal Constitucional, para garantizar el derecho a la libertad sindical ( art. 28.1 CE). De modo que este derecho «queda afectado y menoscabado si la actividad sindical tiene consecuencias negativas para quien la realiza o si éste queda perjudicado por el desempeño legítimo de la actividad sindical» (STC 336/2005, de 20 de diciembre, FJ 4). Dentro de la actividad sindical y, consiguientemente, dentro de los derechos sindicales se incluye el derecho de los representantes sindicales a disponer de un determinado número de horas retribuidas para ejercer las funciones sindicales, el cual constituye una facultad necesaria para el desarrollo de estas funciones (STC 336/2005, citada, FJ 4).

  Por tanto, el artículo 10.1 RDL 20/2012 elimina todos los derechos sindicales estrictamente convencionales, es decir, los que no estén reconocidos en las tres normas citadas. Sin embargo, el precepto mencionado acaba con la afirmación de que esta supresión se produce «sin perjuicio» de los acuerdos que se puedan establecer más adelante «exclusivamente» en las mesas generales de negociación ( art. 34.1 EBEP), a los efectos de que puedan desarrollar «racionalmente» el ejercicio de las funciones de representación y negociación de los representantes sindicales o que constituya un «adecuado» desarrollo del resto de derechos sindicales. En consecuencia, se realiza una supresión de los derechos sindicales convencionales reconocidos, esto es, los que exceden de la normativa legal mínima, aceptando eventuales mejoras ulteriores, siempre y cuando sean generales, racionales y adecuadas, de acuerdo con el artículo que estamos examinando.

  En este sentido, también la disposición final octava RDL 20/2012 dispone que, con respecto a los derechos sindicales y de representación, las fundaciones, sociedades mercantiles y el resto de entidades que conforman el sector público deben gestionar «adecuadamente» las materias relacionadas con la representación sindical, especialmente con respecto a los créditos horarios.

  El preámbulo del RDL 20/2012 razona la limitación de los derechos sindicales a los estrictamente previstos en la legislación laboral con el fin de favorecer «el incremento de los tiempos de trabajo destinados directamente al servicio público».

  Los diputados solicitantes de dictamen expresan dudas de constitucionalidad y estatutariedad y demandan si la medida establecida en el artículo 10 RDL 20/2012 afecta no solo a la fuerza vinculante de los convenios colectivos, sino también a las previsiones constitucionales sobre los sindicatos y la libertad sindical, de modo que se vulnerarían los artículos 7, 28.1 y 37.1 CE, recogidos también en los artículos 25.5 y 45 EAC. Y con referencia a la disposición final octava, la solicitud concreta la petición en los apartados 3 y 6 del artículo 45 EAC, y añade el artículo 25.4 EAC. Como hemos argumentado en el DCGE 5/2012, de 3 de abril, no utilizaremos los preceptos estatutarios, que reconocen derechos, como parámetro de constitucionalidad de normas estatales, con la finalidad de interponer un recurso de inconstitucionalidad, aunque, en el ámbito de la Generalitat, «los derechos estatutarios pueden proporcionar una garantía adicional sobre los derechos y las libertades proclamados en la Constitución» (FJ 5.3), por lo cual examinaremos únicamente los artículos que se mencionan de la Constitución teniendo en cuenta lo que pueda ser de utilidad para resolver la cuestión planteada.

  Un punto de partida al respecto lo constituye el DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 5.2.b), en el que a partir de la relación entre el derecho a la negociación colectiva ( art. 37.1 CE) y el de la libertad sindical ( art. 28.1 CE), teniendo en cuenta la función constitucional atribuida a los sindicatos ( art. 7 CE) y la jurisprudencia constitucional (véase, por todas, la STC 9/1988, de 25 de enero, FJ 2), se constata que el derecho a la negociación colectiva es parte integrante del contenido esencial del derecho a la libertad sindical y que forma parte de la actividad del sindicato como organización representativa de intereses, lo cual se resume en la STC 238/2005, de 26 de septiembre, que indica que la negociación colectiva se erige «en un medio necesario para el ejercicio de la acción sindical que reconocen los arts. 7 y 28.1 CE» (FJ 3).

  En particular, el derecho a la libertad sindical, según la dicción del artículo 28.1 CE, está constituido por el derecho a sindicarse libremente, que comprende aspectos organizativos de la libertad sindical, como el derecho individual a fundar sindicatos y a afiliarse o no, con las peculiaridades que el ejercicio de este derecho se establezcan en la ley para los funcionarios públicos, a parte de los cuales se les puede incluso limitar o exceptuar tal derecho. En cuanto a ello, en una temprana jurisprudencia, el Tribunal Constitucional declaró que:

  «[...] por muy detallado y concreto que parezca el enunciado del artículo 28.1 de la CE, a propósito del contenido de la libertad sindical, no puede considerársele como exhaustivo o limitativo, sino meramente ejemplificativo.» (STC 23/1983, de 25 de marzo, FJ 2)

  Así, el derecho a la libertad sindical va más allá de la fundación de organizaciones sindicales y de la afiliación a estas, e incluye, genéricamente, una dimensión funcional, es decir, la acción sindical, como contenido propio del derecho. A partir de esta afirmación, la jurisprudencia constitucional ha ido construyendo el haz esencial de los derechos que complementan el derecho a la libertad sindical, entre los cuales hay derechos de acción sindical como el de negociación colectiva, al que nos hemos referido anteriormente, u otras facultades relacionadas con el desarrollo de los conflictos colectivos. En este sentido, la STC 37/1983, de 11 de mayo, afirma que «[l]a libertad sindical implica la libertad para el ejercicio de la acción sindical, comprendiendo en ella todos los medios lícitos» (FJ 2).

  Dentro de esta evolución jurisprudencial constructiva de las diferentes facetas del derecho se han incluido aspectos de configuración legal como los relacionados con las prerrogativas, garantías o facilidades vinculadas a la representación de los trabajadores, como el régimen del crédito horario (STC 40/1985, de 13 de marzo, FJ 2, y 70/2000, de 13 de marzo, FJ 4). Esta ampliación del contenido del derecho a la libertad sindical mediante la inclusión de facultades de actividad sindical ha llevado al Tribunal a diferenciar entre el contenido esencial y el adicional del derecho, aunque una vez incorporados los derechos de actividad sindical por el legislador pasan a formar parte del derecho a la libertad sindical protegido constitucionalmente, a pesar de que no todos forman parte del núcleo esencial (STC 9/1988, de 25 de enero, FJ 2). Por ello, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, se permite que el propio legislador, o quien haya creado estos derechos o facultades básicas, los modifique puesto que la configuración de la libertad sindical, prefigurada en la Constitución, no se limita al legislador. Así, en tanto que se trata de un contenido de creación infraconstitucional, puede prescribirse en la norma correspondiente que los derechos allí previstos deban ser ejercidos en el marco de su regulación, «pudiendo ser alterados o suprimidos por la norma legal o convencional que los establece» (STC 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 3).

  De este modo, las garantías de la acción sindical como los créditos horarios pueden ser de configuración legal o convencional, y forman parte del contenido variable de la libertad sindical, en tanto que garantía adicional de esta libertad. Así, el Tribunal Constitucional ha declarado que el derecho de los sindicatos a la negociación colectiva «se integra como contenido adicional del de libertad sindical, por el mismo mecanismo general de integración de aquel derecho en el contenido de éste, bien que con la configuración que le dé la ley [...], siendo en ese plano de la legalidad donde pueden establecerse las diferencias entre la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial y el derecho a ella de los sindicatos, no así en el de la genérica integración del referido derecho en el contenido del de libertad sindical» (STC 118/2012, de 4 de junio, FJ 4).

  Dentro de esta consideración deberemos incluir otros derechos de la actividad sindical como el tiempo retribuido para realizar funciones sindicales y de representación, el nombramiento de delegados sindicales y dispensas totales de asistencia al trabajo y otros derechos sindicales o ventajas a los que se refiere el artículo 10 RDL 20/2012. Si a lo anterior añadimos que el Tribunal entiende que los convenios colectivos están sujetos al principio de legalidad, la ley podrá reconfigurar el sistema de relaciones laborales en este ámbito, de acuerdo con criterios de oportunidad, preservando el núcleo esencial.

  En consecuencia, los derechos sindicales de este tipo recogidos convencionalmente no tienen un grado de resistencia suficiente ante un cambio legislativo o de una norma con rango de ley, como el Decreto-ley que estamos dictaminando. Este puede establecer que los derechos garantizados legalmente como mínimos sean los únicos que conformen el contenido del derecho en la libertad sindical, restringiéndolo a las normas citadas en el artículo 10 RDL 20/2012, y excluyendo las mejoras que habían sido incorporadas a través de convenios, pactos o acuerdos. Evidentemente, ello presupone que la citada legislación laboral de mínimos respeta y no limita el derecho de libertad sindical, que constituye el contenido esencial del derecho, lo cual no ha sido cuestionado por los solicitantes de dictamen y escapa de nuestro análisis.

  Finalmente, la disposición final octava RDL 20/2012 contiene un mandato inocuo desde la perspectiva con que hemos analizado en este fundamento jurídico la libertad sindical y los preceptos constitucionales relacionados, puesto que no predetermina una limitación al derecho a la libertad sindical, sino que ofrece un criterio general de gestión (ser «adecuada») de las materias relacionadas con la representación sindical, especialmente en lo que afecta a los créditos horarios, para un conjunto de entidades del sector público que se mencionan en la citada disposición. Este es también el sentido de la parte final del artículo 10.1 RDL 20/2012, que, a través de las palabras «racionalmente» o «adecuado», pretende orientar los nuevos acuerdos de carácter general que puedan suscribirse en el futuro, respecto de las asistencias al trabajo de los representantes sindicales o de otros derechos sindicales de esta naturaleza.

  En conclusión, el artículo 10.1 y la disposición final octava RDL 20/2012, en tanto que no vulneran los artículos 7, 28.1 y 37.1 CE, no son inconstitucionales.

• C) El artículo 16 RDL 20/2012 se refiere a la suspensión de pactos, acuerdos y convenios para el personal del sector público suscritos por las administraciones públicas y sus organismos y entidades, que contengan cláusulas que se opongan al título I del citado Decreto-ley, que cierra el precitado artículo 16. Para definir sector público hay que estar, a estos efectos, a lo que establece el artículo 22 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el 2012.

  Este artículo 16 RDL 20/2012 contiene una cláusula legal, común a las leyes de presupuestos, de suspensión de pactos, acuerdos y convenios, relativa al sector público, que se opongan a la disposición legislativa que la contiene.

  Los diputados solicitantes de dictamen demandan si esta medida del Decreto-ley afecta no solo a la fuerza vinculante del convenio colectivo, sino también a las previsiones constitucionales sobre los sindicatos y la libertad sindical, de modo que, de acuerdo con la petición, si fuera así, se vulnerarían los artículos 7, 28 y 37.1 CE. Se trata de la misma argumentación que antes se ha sostenido respecto del artículo 10 RDL 20/2012.

  En este punto del presente fundamento jurídico ya hemos tratado todos los preceptos constitucionales alegados y también una medida excepcional en relación con los convenios colectivos y los acuerdos adoptada por un acto de los órganos de gobierno de las administraciones, prevista en el Decreto-ley que dictaminamos ( art. 7 RDL 20/2012). Ahora se trata de una suspensión, que podríamos denominar ordinaria y que se caracteriza por la inmediatez, ya que es el propio Decreto-ley la norma que suspende los pactos, acuerdos y convenios en el ámbito del sector público sin que sea necesario esperar una decisión gubernativa de suspensión o modificación.

  La norma que examinamos constituye un ejemplo de conflicto entre fuentes del derecho, que se resolverá por medio del principio de legalidad previsto en el artículo 9.3 CE, dando prioridad a la ley sobre la norma convencional. Efectivamente, el artículo 37.1 CE dispone que los convenios poseen fuerza vinculante, es decir, eficacia normativa, en tanto que constituyen una reglamentación general y abstracta de las relaciones laborales. Sin embargo, esta fuerza constitucionalmente prevista no es equiparable al rango de ley también establecido en la Constitución. Según el Tribunal Constitucional, «la Ley ocupa en la jerarquía normativa una superior posición a la del convenio colectivo» (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FJ 2).

  Igualmente, el Tribunal Constitucional ha afirmado que «[l]a capacidad de incidencia del convenio colectivo sobre el contrato individual y la prevalencia del mismo sobre el contrato de trabajo, y el condicionamiento que supone sobre la voluntad unilateral del empleador impide que la voluntad individual prevalezca sobre la colectiva» (STC 208/1993, de 28 de junio, FJ 4), de manera que se asegura la inderogabilidad de los convenios colectivos respecto de los pactos individuales; pero que aquellos vinculen los contratos individuales de trabajo no garantiza que los convenios sean inmunes y permanezcan inalterados frente a una ley posterior (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FJ 3; STC 62/2001, de 1 de marzo, FJ 2). En cuanto a las normas con rango de ley (leyes formales u otras disposiciones con rango de ley), el convenio colectivo debe respetarlas y someterse a ellas (ATC 85/2011, de 7 de junio, FJ 8) «y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador» (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FJ 3).

  Finalmente, tanto el Estatuto de los trabajadores ( arts. 3 y 85.1 ET) como el Estatuto básico de los empleados públicos ( art. 33.1 EBEP) prevén el superior rango de la ley respecto de las normas convencionales, ya sea de manera directa mediante la ordenación de las fuentes o estableciendo el principio constitucional de legalidad.

  En conclusión, el artículo 16 RDL 20/2012 no vulnera la fuerza vinculante de los convenios colectivos establecida en el artículo 37.1 CE, en la medida en que una norma sobrevenida con rango de ley puede suspender válidamente los convenios, pactos y acuerdos firmados con anterioridad.

Tercero. El examen de los preceptos del título III relativos a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia y otras prestaciones sociales

Las solicitudes formuladas, respectivamente, por el Gobierno de la Generalitat y por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario Socialista, piden que nos pronunciemos respecto de los artículos 21 y 22 y de diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales del RDL 20/2012.

Iniciaremos nuestro análisis por el primer precepto citado, que precede al título sobre las medidas para la racionalización de la dependencia, que es la materia que ocupa principalmente este fundamento jurídico, y que regula otra prestación social, la renta activa de inserción para parados en determinadas condiciones.

1. Los solicitantes demandan que nos pronunciemos sobre el apartado uno del artículo 21 RDL 20/2012, que añade dos párrafos a la letra b del apartado 1 del artículo 2 del Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre. Este Decreto regula el programa de renta activa de inserción para personas desempleadas con especiales necesidades económicas y dificultades para encontrar trabajo. En concreto, el artículo 2 se refiere a los requisitos de los beneficiarios del programa y la letra b de su apartado 1, a la inscripción ininterrumpida como parado en la oficina de empleo. El inciso sobre el cual se solicita nuestro pronunciamiento es el siguiente: «La salida al extranjero, por cualquier motivo o duración, interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos». La consecuencia prevista por la norma es que en los supuestos de interrupción de la demanda de trabajo «se exigirá un periodo de 12 meses ininterrumpido desde la nueva inscripción».

En la solicitud se sostiene que esta disposición limita el derecho a ser beneficiario de la prestación, ya que restringe drásticamente cualquier expectativa de formación y readaptación profesional, razón por la cual el inciso «por cualquier motivo» podría ser contrario a los artículos 39 y 40.2 CE y 24.3 EAC. Los peticionarios censuran «la dureza y taxatividad del legislador estatal».

Con respecto a la posible vulneración de los artículos 39 y 40.2 CE, estos preceptos se ubican en la Constitución como principios rectores de la política social y económica, por lo cual comportan un mandato vinculante para los poderes públicos (como hemos destacado en el DCGE 6/2012, de 1 de junio, FJ 2 y 3, al que nos remitimos), y se conectan inequívocamente con los artículos 9 y 53 CE (véase, por todas, la STC 233/2007, de 5 de noviembre, FJ 7).

La renta activa de inserción para parados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar trabajo constituye un programa social al que tienen derecho de acceso las personas que reúnen determinados requisitos (art. 8 del citado Decreto). La prestación tiene características comunes con el subsidio de desempleo ( art. 41 CE), y no se equipara a una mera ayuda social. Su finalidad es corregir situaciones de extrema pobreza, de exclusión y de marginación social (en consonancia con el mandato del art. 9.2 CE), por lo cual se garantiza un «mínimo vital», junto con la responsabilización de la persona que recibe una prestación a colaborar en su reinserción, por lo cual esta renta se supedita a un compromiso personal de búsqueda y de preparación para el empleo, vinculando la prestación a acciones de inserción.

En este sentido, el vínculo entre el acceso a la renta activa de inserción, al que se refiere el artículo que dictaminamos, y la protección de la familia ( art. 39 CE) es totalmente indirecto, por lo cual no puede verse afectado por el precepto objeto de dictamen.

En cambio, el artículo 21 RDL 20/2012 encuentra más conexión con el artículo 40.2 CE en tanto que este se refiere al hecho de que los «poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales», en el marco de una política orientada al pleno empleo ( art. 40.1 CE), que al mismo tiempo pretende dar satisfacción al derecho al trabajo, que permitirá a cada persona disfrutar de una remuneración para atender a sus necesidades y a las de su familia ( art. 35 CE). El derecho al trabajo, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, no se agota en la libertad de trabajar, sino que supone también el derecho a un puesto de trabajo y presenta una dimensión colectiva que implica un mandato a los poderes públicos para llevar a cabo una política de pleno empleo (STC 22/1981, de 2 de julio, FJ 8). Igualmente, en la medida en que la situación de desempleo provoca un estado de necesidad muy cualificado, el régimen público de la Seguridad Social le da protección ( art. 41 CE).

La formación y la readaptación profesionales del artículo 40.2 CE comprenden ámbitos diferentes: la formación reglada y la ocupacional, y, dentro de esta última, la que nos interesa: la formación de los desempleados destinada a alcanzar su inserción o reinserción en el mercado de trabajo, aparte de la formación continua, más alejada del objeto de la norma que dictaminamos. En cualquier caso, el artículo 40.2 CE no se ve afectado de forma directa por la norma cuestionada, porque no se limita ni la formación ni la readaptación de los desempleados.

No obstante, la adición a la letra b del apartado 1 del artículo 2 RD 1369/2006 que efectúa el precepto examinado en la expresión «cualquier motivo o duración» referida a la salida al extranjero, que interrumpe la inscripción como demandante de empleo, puede plantear dudas desde la interpretación del segundo párrafo del artículo 19 CE, que garantiza el «derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca».

En este sentido, el precepto tiene como objetivo asegurar la presencia y disponibilidad de la persona desempleada y en peligro de exclusión social. Esta medida le limita las salidas al extranjero, con independencia de la distancia del lugar de residencia así como de la causa que motiva la salida. Y además, el precepto hace abstracción de la libre circulación de trabajadores prevista en el derecho comunitario, que implica el derecho de estos a desplazarse libremente en el territorio de los estados miembros con el fin de responder a ofertas efectivas de trabajo (art. 45.3.b del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea), sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas (art 45.3 citado, primer párrafo).

El precepto cuestionado solo se refiere a la interrupción del periodo de carencia necesario para acceder a la prestación (doce meses ininterrumpidos de inscripción como desempleado) y no a su pérdida, a la cual se dedica el artículo 9 del Decreto, respecto de las bajas definitivas y temporales ( arts. 9.1.h y 9.3.d RD 1369/2006, en relación con la movilidad en el extranjero). No obstante, consideramos que la citada expresión, en tanto no se modulan las causas ni la extensión de la estancia en el extranjero que da lugar a la interrupción de la inscripción, constituye una medida restrictiva, que va más allá de lo razonable y condiciona de forma desproporcionada el ejercicio del derecho constitucional reconocido en el segundo párrafo del artículo 19 CE.

Por tanto, consideramos que el apartado uno del artículo 21 RDL 20/2012, en la adición que efectúa de un párrafo a la letra b del artículo 2.1 del Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, en el inciso «La salida al extranjero, por cualquier motivo o duración, interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos.» es contrario al segundo párrafo del artículo 19 CE.

En cuanto a la eventual vulneración del artículo 24.3 EAC, debemos reiterar aquí nuestra doctrina según la cual los derechos consagrados en el Estatuto no se pueden constituir en parámetro de constitucionalidad de una norma estatal con el fin de formular un recurso de constitucionalidad, puesto que, excepto los derechos de los artículos 32 y 33 EAC, los demás derechos estatutarios solo «vinculan a todos los poderes públicos de Cataluña» (art. 37 EAC), sin perjuicio de que puedan proporcionar una garantía adicional sobre los derechos y las libertades proclamados en la Constitución» (DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 5.3).

2. El Decreto-ley modifica diversos preceptos de la Ley 39/2006, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, LAPAD), en la línea de la reforma ya iniciada por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado, que ha sido objeto del Dictamen 9/2012, de 2 de agosto, de este Consell.

La LAPAD fue concebida para establecer tres niveles de protección de las personas en situación de dependencia. Los términos de su exposición de motivos son los siguientes: «[…] un nivel mínimo de protección, definido y garantizado financieramente por la Administración General del Estado. Asimismo, como un segundo nivel de protección, la Ley contempla un régimen de cooperación y financiación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante convenios para el desarrollo y aplicación de las demás prestaciones y servicios que se contemplan en la Ley. Finalmente, las Comunidades Autónomas podrán desarrollar, si así lo estiman oportuno, un tercer nivel adicional de protección a los ciudadanos».

• A) La solicitud de dictamen formulada por el Gobierno de la Generalitat describe de forma sumaria el contenido del artículo 22 RDL 20/2012 y de sus disposiciones adicionales séptima, octava y novena; de las disposiciones transitorias octava, novena, décima, undécima, duodécima y decimotercera, y de la disposición final primera. Sin embargo, a continuación, fundamenta los motivos de la solicitud respecto de unos preceptos concretos, que son los siguientes:
  • - El artículo 22, apartado dos, que modifica la rúbrica, y el apartado 1, que suprime el último inciso del apartado 2 y añade un nuevo apartado 3 al artículo 8 LAPAD. En lo esencial para este Dictamen, debemos destacar que el Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, ahora pasa a denominarse Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y queda adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad; y el nuevo apartado 3 le atribuye la función de «conseguir la máxima coherencia en la determinación y aplicación de las diversas políticas sociales ejercidas por la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas».
  • - El artículo 22, apartado nueve, que introduce una sección 4ª en el capítulo II del título I LAPAD, que incorpora un nuevo artículo 25 bis, relativo al régimen de incompatibilidad de las prestaciones. Este precepto establece, en primer lugar, que las prestaciones serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo establecidos en el artículo 15, con algunas excepciones; en segundo lugar, los servicios también serán incompatibles entre sí pero con alguna excepción. No obstante, las administraciones públicas competentes podrán establecer la compatibilidad con la prestación de atenciones que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona dependiente. Finalmente, prescribe que a los efectos de la asignación del nivel mínimo establecido por el artículo 9 LAPAD, las prestaciones deberán ser consideradas como una única prestación.
  • - El artículo 22, apartado once, que modifica los apartados 1, 2 y 3 del artículo 27 LAPAD, sobre la valoración de la situación de dependencia. La modificación sobre el primer apartado consiste en incorporar la nueva denominación que adopta el Consejo Territorial; el segundo se refiere a la determinación del baremo que debe servir para determinar el grado de dependencia e introduce como novedad que «[n]o será posible determinar el grado de dependencia mediante otros procedimientos distintos a los establecidos por este baremo»; y el tercer apartado suprime los «niveles» en los intervalos de puntuación para cada grado de dependencia que el baremo deberá tener en cuenta para establecer los criterios objetivos del grado de autonomía de la persona y su capacidad para realizar actividades de su vida diaria.
  • - El artículo 22, apartado diecisiete, que modifica los apartados 1 y 3 de la disposición final primera LAPAD. En el apartado 1 in fine se establece el aplazamiento hasta el 1 de julio del 2015 de la efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia, con relación a las personas que fueron valoradas con el grado I de dependencia moderada, nivel 2, y las que hayan sido valoradas con el grado I, nivel 1, o que sean valoradas con el grado I de dependencia moderada. En el apartado 3 se establece un nuevo régimen para el calendario de los plazos sobre el derecho de acceso a las prestaciones derivadas de la situación de dependencia.
  • - La disposición adicional novena, que determina el régimen de la constitución del nuevo Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y que suprime la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales.
  • - La disposición transitoria novena, referida a las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia pendientes de resolución a la entrada en vigor del Real decreto, que prescribe un plazo máximo de suspensión de dos años para el acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales previsto en el artículo 18 LAPAD.
  • - La disposición transitoria décima, que establece las cuantías máximas en función del grado y nivel de dependencia de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio. Con esta finalidad introduce dos criterios, según si existe o no una resolución administrativa de reconocimiento.
  • - La disposición transitoria undécima, que determina la aportación de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección. También en este caso se establece un doble criterio para fijarla, en función de si los beneficiarios tienen o no una resolución administrativa de reconocimiento de su situación de dependencia.
  • - La disposición transitoria duodécima, que regula la intensidad de protección de los servicios del catálogo. También en este supuesto se utiliza un doble criterio, según haya recaído o no resolución administrativa de reconocimiento de prestaciones.
  • - La disposición final primera, que modifica el Real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. La modificación afecta a su disposición adicional sexta. Concretamente, consiste en que las cuantías en concepto de efectos retroactivos de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 LAPAD, para los casos en que estos se hayan generado desde la fecha de la solicitud, podrán ser aplazadas y su abono periodificado en pagos anuales de la misma cuantía, en un plazo máximo de ocho años desde la fecha de la resolución sujeta de reconocimiento expreso de la prestación, si así lo acuerdan las administraciones competentes.
  • - Finalmente, la disposición final cuarta, que determina el título competencial que habilita al Estado para regular el contenido de los preceptos que integran el título III RDL 20/2012: se trata del artículo 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en cumplimiento de los deberes constitucionales».
• B) Por su parte, la solicitud de dictamen presentada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento de Cataluña, del Grupo Parlamentario Socialista, se formula en general respecto de todo el título III RDL 20/2012. No obstante el carácter genérico de la petición, esta se centra de forma más extensa -pero sin citar preceptos concretos del RDL 20/2012- en las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que comportan algunas funciones atribuidas al nuevo Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, y que la solicitud concreta, a modo de ejemplo, como sigue: «el Consejo será quien establezca las condiciones de acceso a la prestación, en función del grado reconocido a la persona en situación de dependencia y de su capacidad económica; establecerá las condiciones específicas de acceso a la prestación de asistencia personal; también será función de este Consejo acordar unos criterios comunes de composición y actuación de los órganos de valoración de las comunidades autónomas, etc.».

  Los diputados también formulan unas dudas generales de constitucionalidad y estatutariedad, pero de nuevo sin hacer ninguna alusión a preceptos concretos del RDL 20/2012, sobre una eventual vulneración de las competencias de la Generalitat y de los entes locales en materia de servicios sociales.

  Con el fin de determinar los preceptos del RDL 20/2012 que deberán ser objeto del Dictamen, por lo que respecta tanto a la solicitud presentada por el Gobierno como a la formulada por los diputados del Parlamento de Cataluña, centraremos el examen de constitucionalidad y estatutariedad, según preceptúa nuestra Ley reguladora, en los preceptos respecto de los cuales específicamente se expresan «los motivos en que se fundamenta la solicitud» (art. 24.2 LCGE), sobre las dudas de constitucionalidad y estatutariedad. Sin perjuicio de que, si procede, se puedan añadir otros que presenten una relación de conexión con el contenido de ambas solicitudes.

• C) Las dudas de constitucionalidad y estatutariedad formuladas por el Gobierno se fundamentan en tres objeciones referentes a las siguientes cuestiones: la primera cuestiona la legitimidad constitucional del uso del instrumento del decreto-ley ( art. 86.1 CE); la segunda tiene carácter sustantivo y afecta a determinados principios rectores reconocidos en los artículos 49 y 50 CE y en el artículo 40, apartados 5 y 6 EAC; la tercera es de naturaleza competencial y se concreta en la invocación de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de servicios sociales ( art. 166.1 CE).

  Con respecto a la primera, el Gobierno considera que el conjunto de medidas adoptadas por el RDL 20/2012, a las que deben añadirse las establecidas por la Ley 2/2012 de presupuestos del Estado para el año 2012, «pone de relieve un cambio sustancial del sistema de dependencia, que no es constitucionalmente legítimo que se imponga por medio de la vía extraordinaria del Real decreto-ley». Por tanto, el Gobierno cuestiona la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante y subraya la falta de conexión de sentido entre la situación de origen y las medidas normativas aprobadas, de modo que trataremos esta objeción en el último fundamento jurídico.

  Tal como hemos dicho, la segunda objeción es de carácter sustantivo: según el criterio formulado por el Gobierno, el aplazamiento de las prestaciones a determinados dependientes por un plazo de hasta dos años (disposición transitoria novena) podría vulnerar los derechos subjetivos derivados de los mandatos constitucionales ex artículos 49 (protección de disminuidos) y 50 (protección de personas de la tercera edad) y el artículo 40.5 y .6 EAC (protección de discapacitados y de las personas mayores). También considera que «la decisión estatal de abandonar el marco de cooperación para el mantenimiento del sistema de dependencia no solo puede afectar a derechos subjetivos existentes sino que implica una vulneración del principio de lealtad institucional y del principio de autonomía financiera de las comunidades autónomas».

  La tercera objeción es de naturaleza competencial: el Gobierno afirma que «el sistema de ayudas a la dependencia forma parte de la materia servicios sociales que el art. 166.1 EAC atribuye a la competencia exclusiva de la Generalitat, tal como ha confirmado la STC 31/2010 (FJ 104), sin que el legislador tenga ningún título competencial ex art. 149.1 CE que le permita regular esta materia». En este sentido, añade que el legislador estatal, con el apoyo del título competencial del artículo 149.1.1 CE ( disposición final cuarta RDL 20/2012), «no está habilitado para realizar una regulación del sector material sino únicamente para establecer desde la perspectiva subjetiva de las personas dependientes, sus posiciones esenciales o primarias». Concluye afirmando que «[e]l Estado no está habilitado para llevar a cabo una regulación exhaustiva y completa del sistema de dependencia como la que realiza la norma estatal». En concreto, y «a modo de ejemplo» -así lo expresa la solicitud- cita los preceptos del RDL 20/2012 cuyo contenido se ha descrito en el apartado anterior.

• D) Las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que, por su parte, formulan los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña se proyectan, como hemos señalado antes, de forma general sobre todo el título III RDL 20/2012. Pero seguidamente centran su atención, en primer lugar, en el nuevo Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia y en sus funciones, considerando que «lo que debería ser una relación interadministrativa basada en el principio de cooperación y lealtad institucional, se va transformando en una relación de sujeción».

  Más concretamente, afirman que «el artículo 166 del Estatuto atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, voluntariado, protección de menores y promoción de las familias y establece que esta competencia incluye, en todo caso, la regulación y ordenación de la actividad de servicios sociales». De acuerdo con ello, plantean «si las funciones que este nuevo redactado otorga a esta nueva institución que es el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia pueden suponer una invasión de las competencias de la Generalitat y de los entes locales reconocidas en nuestro propio EAC en los artículos 165 y 166, 84.1 y 84.2.m EAC».

  Por último, la solicitud formula también una observación de carácter general sobre el resto del artículo 22 RDL 20/2012, afirmando que las comunidades autónomas han desarrollado sus competencias en materia de asistencia social ( art. 149.1.20 CE) y que «la consideración y el respeto de estas competencias debe ser bidireccional y debe exigirse una lealtad recíproca». Y en cuanto a las competencias de la Generalitat, invoca el respeto al principio de lealtad institucional (art. 3.1 EAC), que podría haber sido vulnerado por los cambios introducidos por el artículo 22 RDL 20/2012.

3. Una vez expuesto el contenido de ambas solicitudes sobre las dudas de orden sustantivo y competencial, examinaremos el marco competencial, el parámetro constitucional que deberemos tener en cuenta y, finalmente, su aplicación a los preceptos que serán objeto de nuestro examen de constitucionalidad y estatutariedad.

Nos corresponde, pues, ante todo, concretar los títulos invocados que delimitan el marco competencial de la solicitud de dictamen sobre la reforma de la LAPAD de 2006 que, seis años después, ha realizado el RDL 20/2012.

Para modificar la legislación reguladora de los derechos de las personas dependientes, el legislador estatal invoca en la disposición final cuarta RDL 20/2012 únicamente el título autónomo que le reconoce competencia exclusiva para «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales» ( art. 149.1.1 CE).

Por su parte, el Gobierno de la Generalitat apela a la competencia exclusiva en materia de servicios sociales (art. 166.1 EAC), que, con carácter general, le reconoce: «a) La regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales [...]»; «b) La regulación y la ordenación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales en Cataluña»; «c) La regulación y la aprobación de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza [...]» y «d) La intervención y el control de los sistemas de protección social complementaria privados.»

Los diputados del Grupo Parlamentario Socialista también invocan el artículo 166 EAC, aunque íntegramente, comprendiendo así las competencias en materia de voluntariado y menores. Además, alegan lo que preceptúa el artículo 165 EAC en su apartado 1.c, que en materia de Seguridad Social atribuye a la Generalitat «la organización y la gestión del patrimonio y de los servicios que integran la asistencia sanitaria y los servicios sociales del sistema de la Seguridad Social en Cataluña». También se refieren a las competencias de los entes locales de los artículos 84.1 EAC, en general, y específicamente a las relativas a «la regulación y la prestación de los servicios de atención a las personas, de los servicios sociales públicos de asistencia primaria y fomento de las políticas de acogida de los inmigrantes» (art. 84.2.m EAC).

Dado el objeto de las dos solicitudes, consideramos que, en función del contenido de los preceptos del RDL 20/2012 que han sido objeto de ambas peticiones de dictamen, el marco competencial de nuestra opinión consultiva debe quedar esencialmente limitado al examen, por una parte, del artículo 149.1.1 CE y, por otra, al artículo 166.1 EAC, que se refiere específicamente a la materia relativa a los servicios sociales. En consecuencia, descartamos incluir en nuestro examen el resto de apartados de este precepto estatutario, así como el artículo 165 EAC, porque ambos supuestos se refieren a otras materias competenciales que quedan fuera de la cuestión planteada. Con respecto al examen de constitucionalidad sobre los aspectos de orden sustantivo invocados, deberemos tener en cuenta también el alcance de los principios rectores de la política social y económica de los artículos 49 y 50 CE y el principio rector del artículo 40 EAC.

4. Una vez determinados el objeto de dictamen, las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que se plantean sobre el RDL 20/2012 y el marco competencial de ambas solicitudes, nos corresponde ahora fijar el parámetro que deberemos utilizar como referencia para examinar su adecuación a la Constitución y al Estatuto.

• A) Puesto que el RDL 20/2012, en su disposición adicional cuarta, fundamenta la competencia del Estado en la habilitación competencial contenida en el artículo 149.1.1 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales», deberá determinarse el alcance que este título horizontal debe tener sobre la competencia en servicios sociales ex artículo 166.1 EAC, que ha sido expresamente invocada por el Gobierno y por más de diez diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña.

  Con carácter general, y respecto a lo que específicamente pueda afectar a la reforma de la LAPAD realizada por el RDL 20/2012 el alcance del título competencial autónomo del artículo 149.1.1 CE sobre las competencias de las comunidades autónomas, debemos retener algunos de los criterios interpretativos establecidos por la STC 61/1997, a la que con motivo de la LAPAD se refirió reiteradamente el Dictamen núm. 279, de 29 de enero de 2007, del Consell Consultiu.

  Así, y en primer lugar, en la tarea de delimitación negativa del título competencial ex artículo 149.1.1 CE, el Tribunal Constitucional rechaza que su contenido pueda identificarse «con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales, tales como el art. 138.2 y 139.1, que son presupuestos o límites, pero no títulos competenciales o el art. 139.2, en cuanto expresión de la unidad de mercado»; tampoco puede ser «un trasunto, en el plano competencial, del art. 14 CE», razones que le permiten afirmar que, respecto de la legislación estatal, «este título estatal no representa, pues, una suerte de prohibición para el legislador autonómico de un trato divergente» (FJ 7). Añade también que «"condiciones básicas" no es sinónimo de "legislación básica", "bases" o "normas básicas"», lo cual significa que su naturaleza competencial queda fuera de la lógica de la legislación básica y la legislación de desarrollo.

  Además, y con el fin de precisar su objeto, el Tribunal interpreta que este título atribuye al Estado «sólo el establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad». Finalmente, en esta función de definir qué es lo que no significa el título del artículo 149.1.1 CE, el Tribunal establece que «las condiciones básicas no equivalen ni se identifican tampoco con el contenido esencial de los derechos ( art. 53.1 CE)» (FJ 7.a).

  En un sentido opuesto, en el marco de la delimitación positiva que realiza el Tribunal sobre el ámbito o alcance material que es necesario atribuir al artículo 149.1.1 CE, dicha STC 61/1997 afirma que «la "materia" sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos [...], los derechos y deberes constitucionales en sí mismos considerados, no de los sectores materiales en los que éstos se insertan y, en consecuencia, el art. 149.1.1 CE sólo presta cobertura a aquellas condiciones que guarden una estrecha relación, directa e inmediata, con los derechos que la Constitución reconoce». En consecuencia, el Tribunal subraya que este precepto constitucional «no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera sea remotamente, hacia un derecho o deber constitucional». Asimismo, y ya desde un punto de vista funcional, señala que se trata de un título competencial «constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una "regulación" aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (FJ 7.b).

  Sobre el objeto de este título, de la STC 61/1997 podría derivarse que, en principio, quedan excluidos los principios rectores de la política social y económica previstos en el capítulo III del título I CE. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional no es unívoca y, al respecto, se muestra dubitativa: de hecho, no ha rechazado que, según los casos, el título del artículo 149.1.1 CE pueda incidir también sobre algunos derechos derivados de los principios del capítulo III del título I CE. Así, y a pesar de lo que expresa la literalidad del FJ 7.b, en el que hemos visto que la cláusula del artículo 149.1.1 CE debería proyectarse sobre los derechos constitucionales «en sentido estricto» así como sobre «los deberes básicos», del análisis del conjunto de la jurisprudencia la conclusión que puede extraerse no ofrece un resultado tan tajante ya que, por una parte, muestra una posición más abierta a incluir los derechos derivados del capítulo III del título I CE (es el caso de las STC 32/1983, de 28 de abril; 149/1991, de 4 de julio; 13/1992, de 6 de febrero, y 98/2004, de 25 de mayo); pero, por otra parte, no lo parece tanto respecto de los mandatos contenidos en el capítulo III cuando estos mandatos no se formulan expresamente como derechos. Así, por ejemplo, la STC 15/1989, de 26 de enero, prescindió de la cláusula de igualdad en las condiciones básicas con relación al artículo 51 CE (protección de los consumidores y usuarios). Pero, por el contrario, la STC 13/1992 (FJ 14) declaró que el artículo 149.1.1 CE, puesto en relación con el artículo 50 CE (protección de la tercera edad), sí ofrece cobertura a las pensiones asistenciales a las personas mayores, establecidas con anterioridad a la Ley de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social de 1990. E igualmente, la STC 98/2004 (FJ 9) tampoco excluye a radice que el derecho a la protección de la salud ex artículo 43 CE pueda encontrar cobertura a través de la cláusula del artículo 149.1.1 CE. Por tanto, en nuestro examen de constitucionalidad partiremos del criterio según el cual, y en términos generales, la jurisprudencia constitucional no descarta que la cláusula ex artículo 149.1.1 CE pueda incidir sobre lo que se establece en el capítulo III del título I CE, siempre y cuando este último se relacione con un derecho constitucional.

  Finalmente, debemos subrayar también que, dada la finalidad concreta del artículo 149.1.1 CE, que no debe ser otra que garantizar la igualdad, sus destinatarios son los ciudadanos como titulares de derechos y libertades y no las demás administraciones públicas. En este sentido, el Tribunal destaca en su interpretación que «la regulación de las condiciones básicas "ex" art. 149.1.1 CE no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales» (STC 61/1997, FJ 17). En el mismo sentido restrictivo de limitar el alcance de la cláusula competencial del artículo 149.1.1 CE, el Consell Consultiu interpretó que «en ningún caso será admisible la remisión al Gobierno central para que este acabe de concretar y completar el régimen del derecho o deber, ya que constituye un complemento y no una condición esencial. El artículo 149.1.1 CE no comporta una doble habilitación al Estado para que dicte normas en dos momentos sucesivos, que puedan ser completadas por las comunidades autónomas. La habilitación acaba cuando se dictan las condiciones básicas» (DCC núm. 279, F IV.6).

• B) El segundo título competencial que concurre en este caso es el relativo a la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de servicios sociales (ex art. 166.1 EAC), cuyo contenido hemos descrito anteriormente, y al que se refieren expresamente las dos solicitudes de dictamen. El Tribunal Constitucional, en la STC 31/2010, de 28 de junio (FJ 104), ha confirmado esta competencia y, para determinar su alcance, se ha remitido a su interpretación sobre las competencias exclusivas ex artículo 110 EAC (FJ 59), que deberemos tener en cuenta en el examen de los preceptos del título III RDL 20/2012, objeto de este Dictamen.
• C) Ambas solicitudes de dictamen se refieren también -aunque de un modo diferente- a los principios rectores previstos en la Constitución (arts. 49 y 50) y en el Estatuto (art. 40), considerando que las modificaciones introducidas en la LAPAD por el RDL 20/2012 podrían comportar una vulneración de estos preceptos. Por esta razón, procede reanudar aquí la referencia a la doctrina establecida por la jurisprudencia constitucional sobre los principios rectores del artículo 53.3 CE, que, a grandes rasgos, establece los criterios interpretativos sobre los principios rectores de la política social y económica en los siguientes términos: «al margen de su mayor o menor generalidad de contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los arts. 9 y 53 de la Constitución» (STC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 11); ahora bien: «aunque deben orientar la acción de los poderes públicos, no generan por sí mismos derechos judicialmente actuables» (STC 36/1991, FJ 5); específicamente, respecto de la protección de la tercera edad ( art. 50 CE), el Tribunal ha establecido que este precepto «manda que se deseche la aplicación de una regla que conduce a un resultado opuesto al que dicho precepto constitucional declara deseable» (STC 19/1982, FJ 6); y, por último, el Tribunal también subraya la incidencia de variables relativas a la situación económica y financiera en un sector concreto de los principios rectores de la política social y económica, en tanto que mandatos constitucionales de optimización dirigidos al legislador, al que corresponde la determinación de lo que sea posible en cada momento concreto. Así, por ejemplo, en relación con los artículos 41 y 50 CE, el Tribunal afirma que estos preceptos imponen un deber de configurar el sistema de Seguridad Social «más adecuado para conseguir los fines constitucionalmente previstos [...] dentro de las posibilidades reales» (STC 189/1987, FJ 10).
• D) En tercer lugar, el Gobierno y los diputados solicitantes reprochan a las modificaciones introducidas por el RDL 20/2012 sobre la LAPAD el haber vulnerado el principio de lealtad institucional o también de lealtad constitucional. Conviene, pues, prestar atención a su significado en el marco de un estado compuesto como el que diseña la CE. El principio de lealtad constitucional forma parte de la organización institucional de los estados políticamente descentralizados, en ocasiones recogido directamente por la norma constitucional (Bélgica, art. 143.1 de la Constitución: «Dans l’exercice de leurs compétences respectives, l’État fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d’éviter des conflits d’intérêts») y, otras veces, por la vía jurisprudencial (en Alemania, en la Sentencia del Tribunal de Karlsruhe de 21 de mayo de 1952 [BVerfGE 1, 299, 315], sobre el principio de lealtad federal, Bundestreue o bundesfreundlich Verhalten; o en Italia, con la fórmula de la leale collaborazione [Sentencia de la Corte Costituzionale núm. 49 de 1958, de 8 de julio, y otras posteriores como la núm. 470 de 1988, de 20 de abril, y la núm. 242 de 1997, de 18 de julio]). En términos generales, es un principio que debe presidir la relación entre administraciones públicas, con el fin de garantizar el eficaz funcionamiento del Estado descentralizado y que es consustancial a las diversas formas de colaboración entre el Estado y los entes que lo integran.

  Aunque la CE no es muy explícita sobre la cuestión, el principio general de colaboración deriva de los principios que reconoce el artículo 2 CE (unidad, autonomía y solidaridad) y se refleja en el artículo 145.2 CE, que determina la posibilidad de establecer convenios y firmar acuerdos de cooperación entre las comunidades autónomas. Por el contrario, sí lo ha sido mucho más el Estatuto de 2006, que junto a la Constitución es parte integrante del bloque de la constitucionalidad, el cual se refiere explícitamente al principio de «lealtad institucional» (art. 3.1) para definir las relaciones entre la Generalitat y el Estado en el capítulo I del título V. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha concretado el alcance de este principio. Así, desde sus primeras resoluciones, se refirió al deber de colaboración entre las autoridades estatales y autonómicas como un deber que «no es menester justificar en preceptos concretos, se encuentra implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado» (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14; y en el mismo sentido, STC 146/1992, de 16 de octubre, FJ 4).

  La trascendencia del principio general de colaboración en el sistema constitucional de distribución de competencias, señalando que no puede alterar o desplazar su titularidad, ha sido puesto de relieve reiteradamente por la jurisprudencia constitucional: «este deber [de colaboración] no implica extensión alguna de las competencias estatales, el Estado no puede tratar de imponerlo mediante la adopción de medidas coercitivas» (STC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2). Asimismo, en una línea argumental similar de impedir que las diversas fórmulas de colaboración puedan ser utilizadas como una vía para neutralizar o desvanecer la titularidad de las competencias, el Tribunal recuerda que «la proyección sobre un mismo espacio físico [...] de títulos competenciales distintos en favor del Estado o de la Comunidades Autónomas impone [...] la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de competencias propias de los entes en relación» (STC 118/1998, de 4 de junio, FJ 12).

  Sobre este aspecto, debemos señalar también que la lealtad constitucional y, como derivación de ella, la lealtad institucional, implica que las diversas formas de colaboración conduzcan a la participación activa, en el marco de las competencias respectivas, de todos los niveles de gobierno en las decisiones a tomar. De este modo, el Tribunal subraya que «el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas» (STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 10).

  Asimismo, en el plano legislativo, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, cuando establece los «principios de las relaciones entre Administraciones Públicas», menciona expresamente la lealtad institucional y la cooperación (art. 4, apdos. 1 y 5).

  Por tanto, sobre este punto debemos concluir que, en el marco del respeto del sistema constitucional de distribución de competencias, el principio de lealtad vincula tanto al Estado como a las comunidades autónomas. Este principio comporta que el ejercicio de las propias competencias sea plenamente respetado si ambas administraciones públicas actúan de tal manera que no impidan a la otra ejercerlas conforme a lo que establece el bloque de la constitucionalidad y que tengan en cuenta las competencias respectivas. Como ha interpretado la jurisprudencia constitucional, esto:

  «[R]equiere que [las administraciones públicas respectivas], en el ejercicio de sus competencias, se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y que tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre si que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses.» (STC 64/1990, FJ 7)

• E) En el examen de las dudas de constitucionalidad planteadas por ambas solicitudes sobre una posible vulneración competencial contenida en el Decreto-ley que estamos dictaminando, así como sobre la vulneración del principio de lealtad institucional, también deberemos tener en cuenta que la protección de la dependencia a través del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) se organiza a través de las técnicas de colaboración, mediante los convenios de colaboración entre el Estado y la Generalitat. En este sentido, deberemos examinar si en este marco colaborativo, las previsiones contenidas en el Decreto-ley sobre la determinación de las cuantías económicas y el grado de intensidad de protección de los servicios son respetuosas con las competencias de la Generalitat. Con esta finalidad, deberemos retener que los vicios por incompetencia no solo se producen como consecuencia de la falta de título que la habilite para ejercerla, sino que también la invasión competencial puede tener lugar indirectamente por menoscabo.

  En este sentido, en cuanto a la invasión competencial por menoscabo de las competencias autonómicas, la jurisprudencia constitucional ha interpretado en la STC 104/1988, de 8 de junio, siguiendo el criterio establecido por la STC 49/1984, de 5 de abril, que:

  «[...] es posible plantear, para garantizar el ámbito propio de autonomía, supuestos de lesión por simple menoscabo, no por invasión de competencias ajenas, de modo que no resulta indispensable que el ente que plantea el conflicto recabe para sí la competencia ejercida por otro, sino tan sólo que la actuación del otro afecte a su propio ámbito de autonomía "condicionando o configurando de forma que juzga inadecuadas las competencias que en virtud de esa autonomía ostenta".»(FJ 1)

• F) Finalmente, dado que ambas solicitudes sobre el Decreto-ley, que es una disposición estatal, invocan también un principio rector previsto en el EAC (art. 24.2 y .3) y los derechos que se deriven, deberemos tener en cuenta nuestra interpretación sobre el alcance de los derechos estatutarios, según la cual «los derechos estatutarios vinculan estrictamente los poderes públicos de Cataluña, los preceptos estatutarios no pueden operar como parámetro de constitucionalidad y […]. Ello, sin perjuicio de la función que, en el marco de las competencias de la Generalitat, cumplen como límite a la potestad legislativa del Parlamento, ámbito en el que los derechos estatutarios pueden proporcionar una garantía adicional sobre los derechos y las libertades proclamados» (DCGE 5/2012, FJ 5 in fine).

5. Una vez establecido el parámetro que debe servir de referencia para realizar el examen de constitucionalidad y estatutariedad del RDL 20/2012, procederemos a aplicarlo específicamente a los preceptos objeto de dictamen. En este fundamento jurídico examinaremos los aspectos de orden sustantivo y competencial, mientras que los referentes a la legitimidad constitucional del uso del decreto-ley serán tratados en el último fundamento jurídico.

Empezamos con el análisis del artículo 22, apartado dos, RDL 20/2012, que modifica la rúbrica, y el apartado 1, que suprime el último inciso del apartado 2 y añade un nuevo apartado 3 al artículo 8 LAPAD, así como de la disposición adicional novena RDL 20/2012.

De acuerdo con el contenido de las solicitudes, centraremos especialmente el examen en la función que el nuevo apartado 3 atribuye al Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. Su contenido es el siguiente:

«3. Asimismo, corresponde al Consejo Territorial conseguir la máxima coherencia en la determinación y aplicación de las diversas políticas sociales ejercidas por la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas mediante el intercambio de puntos de vista y el examen en común de los problemas que puedan plantearse y de las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos.»

Entre las objeciones presentadas por ambas solicitudes, la formulada por el Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña manifiesta que, en vista de las funciones atribuidas al nuevo Consejo Territorial, «lo que debería ser una relación interadministrativa basada en el principio de cooperación y lealtad institucional, se va transformando en una relación de sujeción». Por tanto, debemos examinar la naturaleza y el alcance de esta función, con el fin de determinar si la nueva configuración jurídica del citado Consejo respeta las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales.

En primer lugar, cabe destacar que la modificación operada por el RDL 20/2012 en el apartado 1 del artículo 8 LAPAD, además del cambio introducido en su denominación, que ahora incluye expresamente en la rúbrica la expresión servicios sociales («Consejo Territorial de Servicios Sociales»), determina su incorporación orgánica a la Administración General del Estado: «Este Consejo estará adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a través de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad».

En segundo lugar, debemos subrayar que la definición de la nueva función incorporada en el apartado 3 recoge la definición general de sus funciones, que fue atribuida a la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales por su Reglamento, aprobado el 23 de junio de 1997, un órgano de colaboración que ahora ha sido suprimido por la disposición adicional novena, apartado 2, RDL 20/2012. Concretamente, en su artículo 1 se definía dicha Conferencia en los siguientes términos: «es un órgano de encuentro y deliberación, que tiene como finalidad primordial [...]», y a partir de aquí añade literalmente la misma definición general de sus funciones, que coincide punto por punto con el texto que el nuevo apartado 3 LAPAD, que acabamos de reproducir, atribuye ahora al Consejo Territorial. Así, lo que hasta ahora correspondía a un órgano de colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, la modificación operada a través del RDL 20/2012 lo incorpora a las funciones de un órgano que forma parte de la estructura orgánica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y, por tanto, parte integrante de la Administración del Estado.

Pues bien, entendemos que aunque la modificación orgánica realizada por el Decreto-ley, objetivamente, pudiera resultar relevante en términos competenciales por el hecho de que una función que hasta ahora correspondía a un órgano de colaboración -la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales- después de la reforma sea asumida por un órgano adscrito a la Administración General del Estado -el Consejo Territorial-, a los efectos del necesario apoyo administrativo y logístico, no lo es hasta el punto de suponer una modificación de la posición institucional de la Generalitat, en el ejercicio de sus competencias en servicios sociales ex artículo 166.1 EAC.

En efecto, el objetivo que establece el apartado 3 del artículo 8 LAPAD -«conseguir la máxima coherencia»- debe traducirse, sin duda, en la necesidad de llegar a resultados armónicos que derivan, en último término, de la «unidad misma del sistema en su conjunto» y del «principio de eficacia administrativa [...] que debe predicarse [...] del entero entramado en los servicios públicos» (STC 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2). En este sentido, debemos tener presente que este objetivo de lograr la máxima coherencia debe hacerse con el respeto debido a las competencias en materia de servicios sociales (ex art. 166.1 EAC). El hecho de que la modificación legislativa haya comportado la desaparición de la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales y que sus funciones sean asumidas por un órgano administrativo de naturaleza mixta, adscrito a la Administración General del Estado, no debe comportar una relación de coordinación obligatoria. Por tanto, la función de «conseguir la máxima coherencia» debe entenderse en el marco general de las relaciones de coordinación voluntaria entre el Estado y la Generalitat: el primero, para garantizar las «condiciones básicas» en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes ex artículo 149.1.1 CE, y la segunda, para ejercer sus competencias en materia de servicios sociales ex artículo 166.1 EAC.

En consecuencia, el apartado dos del artículo 22 RDL 20/2012, en la adición que efectúa del apartado 3 al artículo 8 LAPAD, no presenta objeciones de constitucionalidad.

Asimismo, el apartado 2 de la disposición adicional novena RDL 20/2012, por la que se suprime la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales, es una decisión que forma parte del margen de disponibilidad del legislador y no es contraria al orden constitucional.

6. Artículo 22, apartado seis, RDL 20/2012, que modifica el apartado 1 del artículo 18 LAPAD.

Los diputados solicitantes cuestionan genéricamente algunas funciones atribuidas al nuevo Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. A pesar de la inconcreción del precepto afectado por esta objeción, parece evidente que en su solicitud estos diputados se refieren, esencialmente, al artículo 22, apartado seis, RDL 20/2012, que modifica el apartado 2 del artículo 18 LAPAD (sobre prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales), cuando establece que: «Previo acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia se establecerán las condiciones de acceso a esta prestación, en función del grado [la modificación ha suprimido la referencia al nivel] reconocido a la persona en situación de dependencia y de su capacidad económica».

Pues bien, consideramos que, en el marco de la regulación general de las prestaciones en las situaciones de dependencia que prevé la LAPAD, la función de fijar las condiciones de acceso a una modalidad concreta, como la prevista en la modificación del artículo 18.2 LAPAD, encuentra cobertura en el artículo 149.1.1 CE. En efecto, hay que entender que la fijación que realiza el artículo 22, apartado seis, del RDL 20/2012, de una regla para acordar en el seno del Consejo que el acceso a esta prestación se hará «en función del grado reconocido a la persona en situación de dependencia y de su capacidad económica», forma parte d[«e]l establecimiento -eso sí, entero- de aquellas condiciones básicas que tiendan a garantizar la igualdad», lo cual debe permitir al legislador estatal «una "regulación", aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico», según ha interpretado el Tribunal Constitucional (STC 61/1997, FJ 7.a y b).

Por tanto, la modificación de la LAPAD operada a través del artículo 22, apartado seis, RDL 20/2012, con la determinación de la regla general sobre el acceso a la prestación del artículo 18 LAPAD, no realiza una regulación concreta de un sector material de las situaciones de dependencia. La modificación que incorpora el RDL 20/2012 se limita a la fijación de unos criterios que son parte integrante de la regulación de las «condiciones básicas» ex artículo 149.1.1 CE. En consecuencia, el apartado seis del artículo 22 RDL 20/2012 no ofrece objeciones de constitucionalidad.

7. Artículo 22, apartado nueve, RDL 20/2012, que introduce una sección 4ª al capítulo II del título I LAPAD y añade un nuevo artículo 25 bis, que incorpora un régimen de incompatibilidades a las prestaciones económicas y servicios a causa de situaciones de dependencia.

El artículo 25 bis LAPAD -después de la corrección de errores de la p. 50464 del BOE de 19 de julio de 2012- establece lo siguiente:

«1. Las prestaciones económicas serán incompatibles entre sí y con los servicios del catálogo establecidos en el artículo 15, salvo con los servicios de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal y de teleasistencia.

2. Los servicios serán incompatibles entre sí, a excepción del servicio de teleasistencia que será compatible con el servicio de prevención de las situaciones de dependencia, de promoción de la autonomía personal, de ayuda a domicilio y de centro de día y de noche.

3. No obstante lo anterior, las administraciones públicas competentes podrán establecer la compatibilidad entre prestaciones para apoyo, cuidados y atención que faciliten la permanencia en el domicilio a la persona en situación de dependencia, de tal forma que la suma de estas prestaciones no sea superior, en su conjunto, a las intensidades máximas reconocidas a su grado de dependencia. A los efectos de la asignación del nivel mínimo establecido en el artículo 9, estas prestaciones tendrán la consideración de una única prestación.»

Los apartados 1 y 2 de este nuevo precepto incorporado por el RDL 20/2012 a la LAPAD establecen un régimen de incompatibilidades preciso, que es definido por la Administración General del Estado, tanto sobre las prestaciones económicas como respecto a los servicios que se derivan de las situaciones de dependencia. Por su parte, el apartado 3 se configura como una especie de excepción parcial a los dos primeros, en la medida en que remite a las «administraciones públicas competentes» para que puedan reconocer la compatibilidad en la prestación que el apartado 3 establece expresamente. Y esta compatibilidad está sometida a un límite máximo de intensidad que no puede superar el grado de dependencia reconocido. En todo caso, con respecto al primer nivel de garantía, que es el que debe proporcionar la Administración General del Estado, la compatibilidad de prestaciones equivaldrá a una única prestación. Por tanto, más allá del primer nivel, estos límites no excluyen -obviamente, en el plano teórico- que las comunidades autónomas puedan llegar a aportar prestaciones superiores.

Dado el contenido preciso y concreto del régimen de incompatibilidades prescrito por los dos primeros apartados del nuevo artículo 25 bis LAPAD, entendemos que supera el alcance permitido por el artículo 149.1.1 CE para preservar la igualdad en la regulación de las condiciones básicas en el ejercicio de los derechos constitucionales. En efecto, tanto en el apartado 1 como en el 2, el RDL 20/2012 fija de forma tajante una regla general de incompatibilidad a la que acompaña una respectiva y precisa excepción: «el servicio de prevención de las situaciones de dependencia». Esta regla va más allá de la garantía que corresponde al Estado para preservar «las condiciones básicas» en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, porque, en el ámbito de su competencia exclusiva sobre servicios sociales, pueda establecer estas u otras reglas sobre incompatibilidades en la percepción de las prestaciones. Una competencia que incluye «la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública» (art. 166.1.a EAC), lo cual debería permitir que, respetando la regulación de las «condiciones básicas» prescritas por el artículo 149.1.1 CE, el régimen de incompatibilidades de las prestaciones a causa de situaciones de dependencia sea también definido por la Administración que ejerce la competencia sobre servicios sociales.

Por el contrario, la regulación que el artículo 22, apartado nueve, RDL 20/2012 da al nuevo artículo 25 bis LAPAD va mucho más allá de lo que la jurisprudencia constitucional establece, al realizar la delimitación positiva del alcance material de la cláusula competencial del artículo 149.1.1 CE, cuando advierte que este precepto constitucional «no puede operar como una especie de título horizontal, capaz de introducirse en cualquier materia o sector del ordenamiento por el mero hecho de que pudieran ser reconducibles, siquiera remotamente, hacia un derecho o deber constitucional». O cuando, desde un punto de vista funcional, establece que se trata «de un título competencial [...] constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una "regulación" aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (STC 61/1997, FJ 7.b).

En consecuencia, el apartado nueve del artículo 22 RDL 20/2012, con respecto a los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 25 bis LAPAD que incorpora, no encuentra amparo en el artículo 149.1.1 CE, razón por la cual es inconstitucional y vulnera la competencia de la Generalitat en materia de servicios sociales del artículo 166.1.a EAC.

8. Artículo 22, apartado once, que modifica los apartados 1, 2 y 3 del artículo 27 LAPAD.

Centraremos el examen en los dos primeros apartados.

• A) Con respecto a la modificación del apartado 1 del artículo 27 LAPAD, la solicitud de dictamen formulada por el Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, aunque no lo cita expresamente, lo menciona de forma genérica. El contenido del precepto reproduce el texto de la LAPAD, con la única variación del cambio de denominación que, con el RDL 20/2012, ha adoptado el Consejo Territorial. Su contenido es el siguiente:

  «1. Las comunidades autónomas determinarán los órganos de valoración de la situación de dependencia, que emitirán un dictamen sobre el grado de dependencia con especificación de los cuidados que la persona pueda requerir. El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia deberá acordar unos criterios comunes de composición y actuación de los órganos de valoración de las comunidades autónomas que, en todo caso, tendrán carácter público.»

  Los diputados solicitantes expresan sus dudas sobre la función atribuida al Consejo de acordar «unos criterios comunes de composición y actuación de los órganos de valoración de las comunidades autónomas».

  Las dudas están justificadas porque la determinación por parte del Estado de una regla común, para regular aspectos relativos a la composición y actividad de los órganos adscritos a la Administración pública de la Generalitat en materia de servicios sociales, excede del ámbito reservado en el artículo 149.1.1 CE para la «regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimientos de los deberes constitucionales». Porque este es «un título competencial [...] constreñido al ámbito normativo, lo que permite al Estado una "regulación" aunque limitada a las condiciones básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño completo y acabado de su régimen jurídico» (STC 61/1997, FJ 7.b).

  De acuerdo con esta interpretación de la doctrina jurisprudencial, el Estado no puede ampararse en este título competencial para incidir en una capacidad reguladora tan intensa (acordar criterios comunes de composición y actuación de los órganos de valoración de la Generalitat) sobre un aspecto que objetivamente no regula condiciones básicas de los derechos y deberes constitucionales, sino que está vinculado a la potestad autoorganizativa de la Generalitat sobre su propia Administración (art. 150.a EAC), para realizar, en este caso, en materia de servicios sociales «la regulación y ordenación de la actividad de servicios sociales» (art. 166.1.a EAC).

  Cuestión diferente hubiera sido que la determinación de los criterios comunes sobre la composición y actuación de los órganos de valoración se hubiera tomado en el marco de un órgano como debe ser concebido el nuevo Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.

  Por tanto, de acuerdo con lo expuesto, el apartado once del artículo 22 RDL 20/2012, en la nueva redacción que da al apartado 1 del artículo 27 LAPAD, es inconstitucional porque el Estado no puede ampararse para dictarlo en el artículo 149.1.1 CE y vulnera la competencia de la Generalitat ex artículo 166.1.a EAC.

• B) La modificación del segundo apartado del artículo 27 LAPAD también reproduce en gran parte su contenido inicial, pero con un añadido en el inciso final en el que centramos ahora nuestro examen de constitucionalidad. Su contenido es el siguiente:

  «2. Los grados de dependencia, a efectos de su valoración, se determinarán mediante la aplicación del baremo que se acuerde en el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia para su posterior aprobación por el Gobierno mediante real decreto. Dicho baremo tendrá entre sus referentes la Clasificación Internacional del Funcionamiento, la Discapacidad y la Salud (CIF) adoptada por la Organización Mundial de la Salud. No será posible determinar el grado de dependencia mediante otros procedimientos distintos a los establecidos por este baremo.»

  La novedad introducida ahora por el RDL 20/2012 es el inciso final, relativo a la prohibición de procedimientos diferentes al baremo.

  Pues bien, entendemos que, desde una perspectiva sustantiva, la determinación de los grados de dependencia de acuerdo con el baremo acordado en el Consejo Territorial afecta directamente al ejercicio de los derechos de la persona para acceder a las prestaciones por dependencia, con el fin de garantizar la igualdad. Por lo tanto, la fijación del baremo forma parte de la competencia del Estado ex artículo 149.1.1 CE.

  Más concretamente, la modificación ahora introducida por el RDL 20/2012, consistente en establecer una vía común o procedimiento para fijar el baremo, que de forma preceptiva debe tomar como referencia la Clasificación internacional del funcionamiento, de la discapacidad y de la salud (CIF) adoptada por la Organización Mundial de la Salud, debe entenderse como una garantía para asegurar la unidad de resultado en la determinación del baremo, en el marco de las competencias del Estado ex artículo 149.1.1 CE.

  Dicho esto, de la literalidad del apartado 2 del artículo 27 LAPAD se deduce sin lugar a dudas que la referencia que establece la citada Clasificación internacional no debe ser forzosamente la única («dicho baremo tiene entre sus referentes [...]»). Por tanto, nada excluye que, además, la Generalitat también pueda tener otros que considere adecuado aplicar, siempre y cuando la unidad de procedimiento y resultado se preserve.

  En consecuencia, desde esta perspectiva, el apartado once del artículo 22 RDL 20/2012, en la modificación que efectúa del apartado 2 del artículo 27 LAPAD, no ofrece objeciones de constitucionalidad.

9. Artículo 22, apartado diecisiete, que modifica los apartados 1 y 3 de la disposición final primera LAPAD.

En el apartado 1 in fine de la disposición final primera LAPAD se establece un aplazamiento para diversos tipos de beneficiarios de la efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia previstos en la LAPAD:

«A partir del 1 de julio de 2015 al resto de quienes fueron valorados en el Grado I de Dependencia Moderada, nivel 2.

A partir del 1 de julio de 2015 a quienes hayan sido valorados en el Grado I, nivel 1, o sean valorados en el Grado I de Dependencia Moderada.»

Cabe subrayar que este apartado 1 de la disposición final primera LAPAD, sobre la aplicación progresiva de la Ley, había sido previamente modificado, con efectos desde el 1 de julio de 2012 y vigencia indefinida, por la disposición final octava de la Ley 2/2012, de 29 de julio, de presupuestos generales del Estado para el 2012, que ha sido objeto de otra solicitud posterior de dictamen.

Y en el apartado 3 se establece que:

«3. El derecho de acceso a las prestaciones derivadas del reconocimiento de la situación de dependencia se generará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, salvo cuando se trate de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 que quedarán sujetas a un plazo suspensivo máximo de dos años a contar, según proceda, desde las fechas indicadas anteriormente, plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación.»

Los dos apartados de la disposición final de la LAPAD modificados por el RDL 20/2012 establecen un nuevo y detallado calendario de aplicación para las prestaciones previstas en la Ley.

En efecto, no solo se fija una nueva fecha -el 1 de julio de 2015- para la efectividad de las prestaciones en función del grado y nivel de dependencia, sino que se establece un plazo para el derecho de acceso, en función de criterios diversos como la fecha de la resolución del reconocimiento o después de transcurrido un plazo concreto desde la presentación de la solicitud.

De esta manera, el RDL 20/2012 habilita a la Administración General del Estado para determinar una pauta temporal sobre la actividad de servicios sociales destinada a la Generalitat, sin que esta disponga de capacidad de decisión sobre el tema. Como ya hemos visto anteriormente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha incorporado a su doctrina los límites a la invocación por el Estado de la cláusula ex artículo 149.1.1 CE, que tiene como destinatarios a los ciudadanos, no otras administraciones públicas. En el supuesto que ahora nos ocupa, la fijación precisa y detallada de este calendario y el procedimiento para aplicarlo supone una imposición de «conductas determinadas a otros Entes públicos» (STC 61/1997, FJ 17) que queda fuera de la competencia exclusiva del Estado para «la regulación de las condiciones básicas».

En efecto, lo que prescribe el RDL 20/2012 es una regulación específica de la actividad que debería realizar la Generalitat, en un ámbito material de la ordenación de las prestaciones por dependencia, como es la fijación de un calendario para la percepción de las prestaciones, en la que no se puede considerar que esté en juego la garantía de las «condiciones básicas» ex artículo 149.1.1 CE. Sino que, por el contrario, la regulación material prevista en las modificaciones introducidas por el artículo 22, apartado diecisiete, en los apartados 1 y 3 de la disposición final primera LAPAD es parte integrante de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de servicios sociales, que incluye «la regulación y la ordenación de la actividad de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial» (art. 166.1.a EAC).

En consecuencia, el Estado no puede utilizar el título habilitante ex artículo 149.1.1 CE previsto en el tercer párrafo de la disposición final cuarta y, por tanto, el apartado diecisiete del artículo 22 RDL 20/2012, en la modificación que efectúa de los apartados 1 y 3 de la disposición final primera LAPAD, es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales ex artículo 166.1.a EAC.

10. Disposición transitoria novena y disposición final primera.

Dado su contenido, las dos disposiciones citadas admiten un tratamiento conjunto.

• A) La disposición transitoria novena establece un plazo suspensivo sobre las solicitudes de reconocimiento pendientes de resolución a la entrada en vigor del RDL 20/2012.

  Se trata de un «plazo suspensivo máximo de dos años» para el acceso a las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y el apoyo a cuidadores no profesionales previsto en el artículo 18 LAPAD. Concretamente, el nuevo régimen transitorio para este tipo de prestación establece que se contará «desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, en su caso, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin haberse dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación, […] plazo que se interrumpirá en el momento en que el interesado empiece a percibir dicha prestación».

  Consideramos que el establecimiento mediante el RDL 20/2012 de este régimen transitorio sobre el acceso a la prestación por dependencia ex artículo 18 LAPAD por parte del Gobierno, en funciones de legislador material, entra dentro de su margen de decisión sobre el alcance que debe tener la regulación de los principios rectores contenidos en los artículos 40 y 50 CE. En este sentido, debemos insistir nuevamente en el hecho de que, en general, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los principios rectores de la política social y económica permite modular con un amplio margen su contenido, aunque los principios contengan «proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los arts. 9 y 53 de la Constitución» (STC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 11). Y a pesar de que los principios rectores «deben orientar la acción de los poderes públicos, no generan por sí mismos derechos judicialmente actuables» (STC 36/1991, de 14 de febrero, FJ 5). En el caso que ahora nos ocupa, formalmente, el «plazo suspensivo máximo de dos años» que el RDL 20/2012 establece sobre la prestación prevista en el artículo 18 LAPAD no comporta su supresión ex nunc. En todo caso, por las razones expuestas, la disposición transitoria novena no ofrece objeciones de constitucionalidad, desde la perspectiva competencial.

  Estos mismos argumentos fundamentados en el margen de decisión del legislador y el alcance de la vinculación que presentan los principios rectores de la política social y económica sobre los poderes públicos deben servirnos también para dar respuesta a las dudas de constitucionalidad formuladas en relación con lo establecido en la disposición final primera RDL 20/2012.

• B) Por su parte, la disposición final primera modifica el Real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. La modificación afecta a su disposición adicional sexta en los siguientes términos:

  «[L]as cuantías en concepto de efectos retroactivos de las prestaciones económicas previstas en el artículo 18 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, para los casos en que los mismos se hayan generado desde la fecha de la solicitud, podrán ser aplazadas y su abono periodificado en pagos anuales de igual cuantía, en un plazo máximo de ocho años desde la fecha de la resolución firme de reconocimiento expreso de la prestación, si así se acuerda por las administraciones competentes. El aplazamiento deberá ser notificado a la persona beneficiaria de la prestación y a la Administración General del Estado a los efectos de que por ésta se regularice su pago a la comunidad autónoma en lo que respecta al nivel mínimo.»

  Lo que prescribe esta disposición final primera debe entenderse también situado en el margen de decisión del legislador para establecer un procedimiento por encima del aplazamiento y periodificación del abono de los efectos retroactivos de las prestaciones económicas derivadas de la aplicación de la LAPAD, sobre el que principalmente hay que subrayar que se establece en el marco del preceptivo acuerdo entre las administraciones públicas competentes («si así se acuerda por las administraciones competentes»). Así, no se trata de una disposición del Estado que, más allá de la regulación de «las condiciones básicas» ex artículo 149.1.1 CE, imponga una actuación concreta a la Generalitat (en los términos que prohíbe la STC 61/1997, FJ 17, in fine) sobre la regulación de este procedimiento de aplazamiento del abono de las prestaciones. Por tanto, la disposición final primera tampoco ofrece objeciones de constitucionalidad.

11. Disposiciones transitorias décima, undécima y duodécima.

Dado su contenido, el examen de estas tres disposiciones admite un tratamiento conjunto. Aun así, en primer lugar, examinaremos las disposiciones transitorias décima y duodécima y, seguidamente, la disposición transitoria undécima.

• A) La disposición transitoria décima establece las cuantías máximas de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar, de asistencia personal y de la prestación vinculada al servicio.

  Con esta finalidad, el RDL 20/2012 introduce dos criterios: el primero determina que «[h]asta tanto se regule reglamentariamente, para los solicitantes que a la entrada en vigor de este real decreto-ley tuvieran reconocido grado y nivel de dependencia, las prestaciones económicas se mantendrán en las cuantías máximas vigentes a dicha fecha, excepto para la prestación económica por cuidados en el entorno familiar que serán las siguientes: [...]». A continuación, el RDL 20/2012 fija unas nuevas cuantías. El segundo criterio determina que «[h]asta que se regule por reglamento, a los solicitantes de reconocimiento de la situación de dependencia con anterioridad a la entrada en vigor de este Real decreto-ley respecto de los cuales no haya resolución administrativa de reconocimiento de grado y/o de reconocimiento de prestaciones, así como a los nuevos solicitantes, les son aplicables las cuantías máximas siguientes: [...]».

  Por su parte, la disposición transitoria duodécima regula la intensidad de protección de los servicios del catálogo. También hace uso de un doble criterio. De acuerdo con el primero, «1. Hasta tanto se desarrolle reglamentariamente, en los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley en los que no haya recaído resolución administrativa de reconocimiento de prestaciones así como en los procedimientos iniciados con posterioridad a dicha fecha, las intensidades de protección de los servicios establecidas para cada grado de dependencia serán las siguientes [...]». A partir de aquí, el RDL 20/2012 establece una gradación de la intensidad que se mide en un número de horas en función del grado de dependencia. El segundo criterio que prescribe el RDL 20/2012 determina que: «2. En los procedimientos en los que haya recaído resolución de reconocimiento de prestaciones con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley, las administraciones competentes podrán realizar las adaptaciones necesarias para adecuarlos a lo establecido en el párrafo anterior».

  La disposición transitoria décima y la duodécima, en su apartado primero, prescriben una serie de actuaciones, tanto sobre las cuantías máximas que deben tener las prestaciones económicas en determinadas situaciones de dependencia como en razón de la intensidad en horas mensuales que deben tener los servicios del catálogo. Son actuaciones de obligado cumplimiento para la Generalitat. Las dos inciden de forma directa en su competencia en materia de servicios sociales ex artículo 166.1.a EAC, que incluye «la regulación y la ordenación de la actividad de los servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial».

  Y, en efecto, esta incidencia sobre la competencia material de la Generalitat sobre servicios sociales se produce porque, por un lado, la determinación de un tope máximo para las cuantías económicas, en función de la existencia o no del reconocimiento administrativo de un grado y nivel de dependencia; y, por otro, la fijación en términos horarios de la intensidad de la atención que deben prestar los servicios de dependencia, no pueden situarse en la competencia del Estado para regular «las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos» ex artículo 149.1.1 CE.

  Sobre este aspecto concreto, debemos precisar que la determinación de un catálogo de servicios y también de los tipos de prestaciones económicas puede considerarse un contenido ajustado a la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.1 CE, con el fin de asegurar las citadas «condiciones básicas». De este modo, el Estado persigue que existan las mismas modalidades de protección de las personas en situación de dependencia en todo el Estado. Ahora bien, la fijación de un nivel de protección preciso que define la intensidad de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas excede del mandato constitucional dirigido a garantizar la unidad en la determinación de las «condiciones básicas en el ejercicio de los derechos», y se sitúa fuera de su competencia ex artículo 149.1.1 CE.

  Asimismo, en términos competenciales, es también relevante subrayar que la modificación legislativa realizada por el RDL 20/2012 atribuye al Gobierno la determinación de las prestaciones económicas y la intensidad de protección de los servicios. Porque, aunque de momento mantenga la competencia del Consejo Territorial «como instrumento de cooperación» ( art. 8.1 LAPAD) en el que están representadas las comunidades autónomas, lo que establecen las disposiciones transitorias décima y duodécima es que ello será así «hasta que se regule por reglamento». Por tanto, será el Gobierno quien en el futuro disponga de la competencia respecto de esta cuestión.

  En consecuencia, lo que en realidad está haciendo el RDL 20/2012 es la imposición a la Generalitat, en tanto que administración pública, de una determinada conducta, cuando el único «destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales» (STC 61/1997, FJ 17) y no otra administración pública. Ambos supuestos -cuantía económica y duración horaria de la prestación- no forman parte de la regulación de las «condiciones básicas» del derecho de acceso a las prestaciones en situaciones de dependencia, sino que son un ámbito material de intervención administrativa que corresponde a la competencia de la Generalitat para regular sus servicios sociales. Asimismo, en lo que respecta a los aspectos económicos, que comporta la determinación de las cuantías de las prestaciones, el RDL 20/2012 afecta también a su autonomía financiera (ex art. 201.2 EAC), que le permite «poder aplicar libremente sus recursos de acuerdo con las directrices políticas y sociales determinadas por sus instituciones de autogobierno» (art. 202.2 EAC). Por tanto, el título competencial ex artículo 149.1.1 CE, que es el único al que se acoge el RDL 20/2012 para dar cobertura constitucional a esta previsión normativa, no puede servir como cláusula habilitante para permitir al Estado una regulación como la que establecen la disposición transitoria décima y el apartado 1 de la disposición transitoria duodécima.

  Además, debemos poner de relieve que el establecimiento por parte de la Administración General del Estado, de forma preceptiva, de una conducta a la Generalitat, se produce en un ámbito material en el que cobra especial trascendencia el principio general de colaboración entre las diversas administraciones públicas. En este sentido, es necesario tener en cuenta que lo que ahora establece la reforma iniciada por el RDL 20/2012 es la supresión del segundo nivel de garantía de las prestaciones por dependencia (que era fruto del acuerdo entre el Estado y las comunidades autónomas), y aun así, el RDL 20/2012 prescribe unas actuaciones como las previstas en las disposiciones décima y duodécima, sobre las prestaciones económicas y la intensidad de los servicios prestados por dependencia, que, sin embargo, obligan a la Administración de la Generalitat en términos económicos.

  Por tanto, con esta regulación unilateral queda dañado el principio de lealtad constitucional y, como derivación de esta, la lealtad institucional que, como tal, lleva a mantener y respetar las diversas formas de colaboración entre las administraciones públicas. Debe recordarse en este sentido que, en la lógica que debe presidir el funcionamiento interno de un estado compuesto, la lealtad institucional obliga a interpretar las normas que atribuyen competencias de manera que no se vacíen las competencias del resto de entes y órganos. Y como señala el Tribunal Constitucional: «el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas» (STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 10).

  En consecuencia, el Estado no puede utilizar el título habilitante ex artículo 149.1.1 CE, citado por el el tercer párrafo de la disposición final cuarta, y, por tanto, la disposición transitoria décima y el apartado 1 de la disposición duodécima RDL 20/2012 son inconstitucionales y vulneran las competencias de la Generalitat sobre servicios sociales ex artículo 166.1.a EAC, así como su autonomía financiera (arts. 201.2 y 202.2 EAC).

  No obstante, de esta conclusión debe quedar excluido el apartado segundo de la disposición transitoria duodécima, dado que no obliga a la Generalitat a realizar una actuación específica, sino que permite un margen de decisión suficiente para el ejercicio de sus competencias sobre servicios sociales, para realizar, si procede, las adaptaciones relativas a la intensidad de la protección de los servicios del catálogo. Los términos del apartado 2 no prescriben sin alternativa una actuación determinada: «las administraciones competentes pueden llevar a cabo las adaptaciones necesarias».

• B) La disposición transitoria undécima establece la aportación de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección. Lo hace mediante un doble criterio con el fin de determinar unas cuantías específicas: de acuerdo con el primero y «[h]asta tanto se regule reglamentariamente, las cuantías de la asignación a las comunidades autónomas del nivel mínimo de protección previsto en el artículo 9 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, para los beneficiarios que tengan resolución de grado y nivel de dependencia reconocido a la entrada en vigor de este real decreto-ley, serán las siguientes: [...]». A partir de aquí, el RDL 20/2012 establece unas cuantías específicas en función del grado y nivel de dependencia. De acuerdo con el segundo criterio: «[h]asta tanto se regule reglamentariamente, las cuantías de la asignación a las comunidades autónomas del nivel mínimo de protección previsto en el artículo 9 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, para los beneficiarios que no tengan resolución de reconocimiento de la situación de dependencia a la entrada en vigor de este real decreto-ley, serán las siguientes [...]». También a partir de aquí el RDL 20/2012 establece unas cuantías específicas pero, a diferencia del supuesto anterior, lo hace únicamente en función del grado de dependencia (puesto que los niveles han sido suprimidos con la modificación realizada por el RDL 20/2012).

  Nos corresponde, pues, examinar si la forma a través de la cual la disposición transitoria undécima regula la reducción de la Administración General del Estado para la financiación del nivel mínimo de protección puede lesionar las competencias de la Generalitat.

  Según lo que se establece en el artículo 9 LAPAD, la determinación del nivel mínimo de protección financiado por el Estado para cada uno de los beneficiarios del Sistema es acordado por el Gobierno, como condición básica de garantía del derecho. Pero lo hace, una vez «escuchado el Consejo Territorial». Desde la perspectiva competencial debemos entender que, efectivamente, el Estado puede cuantificar su aportación al SAAD en los términos exigidos por el artículo 149.1.1 CE, porque la fijación del mínimo estatal no predetermina la cuantía de cada prestación, razón por la cual se mantiene en los términos en que lo habilita la Constitución ex artículo 149.1.1.

  Asimismo, tiene sentido la participación del Consejo Territorial en la fijación del mínimo, porque a través de esta y en el marco de un órgano de cooperación, cada comunidad autónoma y, por tanto, la Generalitat, puede velar por su autonomía financiera, puesto que la cuantía del mínimo fijado por el Estado comporta que, por su parte, la Generalitat deba igualar esta cantidad, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 32.3, segundo párrafo, LAPAD.

  Pues bien, lo que ahora establece la disposición transitoria undécima RDL 20/2012, y según expresa la exposición de motivos, significa un ahorro en el gasto de la Administración General del Estado «por la vía de la reducción de las cuantías del nivel mínimo de financiación del Sistema» en la línea que ya inició la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012 al suspender temporalmente la aplicación de los preceptos reguladores del nivel acordado y, con ello, su financiación. Lo anterior supone que la aportación de la Generalitat para igualar la que aporta el Estado también se reducirá y, por tanto, no se producirá un incremento del gasto. Ahora bien, la cuestión relevante desde la perspectiva competencial que plantea la disposición transitoria que es objeto de nuestro examen es que ahora es el Gobierno, a través del RDL 20/2012, sin ninguna participación del Consejo Territorial y, por tanto, sin la intervención que corresponde a la Generalitat, quien fija el mínimo financiado por el Estado. Esta nueva previsión legal pone de manifiesto que el Estado ha ejercido su competencia obviando los intereses de los demás entes territoriales afectados, según exige el artículo 4.1.b LRJAPAC.

  La modificación contenida en la disposición transitoria undécima afecta de forma lesiva a las competencias de la Generalitat sobre servicios sociales ex artículo 166.1 EAC. Además, y en relación con lo anterior, al dejar de lado, tal como hemos señalado, la participación de las comunidades autónomas, el Estado no respeta el principio de lealtad institucional, que comporta la participación activa, en el marco de sus competencias respectivas, de todos los niveles de gobierno en las decisiones a tomar. Como hemos dicho, la jurisprudencia constitucional considera que «el principio de cooperación tiende a garantizar la participación de todos los entes involucrados en la toma de decisiones cuando el sistema de distribución competencial conduce a una actuación conjunta del Estado y de las Comunidades Autónomas» (STC 68/1996, FJ 10).

  La segunda razón que fundamenta esta afectación lesiva sobre las competencias en servicios sociales es que la determinación unilateral por parte del Gobierno, sin la participación del Consejo Territorial en la fijación del mínimo financiado por el Estado, impide el pleno ejercicio de las citadas competencias de la Generalitat a fin de que pueda velar por la preservación de su autonomía financiera (art. 201.2 EAC), que debe permitirle «dispone de plena autonomía de gasto para poder aplicar libremente sus recursos de acuerdo con las directrices políticas y sociales determinadas por sus instituciones de autogobierno.» (art. 202.2 EAC).

  En efecto, a través de esta modificación legislativa que establece la disposición transitoria undécima, con su actuación contraria a la lealtad institucional, tal como ha sido descrita anteriormente, el Estado condiciona y configura de forma inadecuada las competencias de la Generalitat en materia de servicios sociales; es decir, con esta regulación el Estado produce una lesión de dichas competencias por menoscabo, en los términos establecidos en la jurisprudencia constitucional (STC 194/1988, FJ 1). Así, aunque no se ha producido una explícita invasión competencial, la exclusión de la Generalitat de la toma de decisión sobre la aportación estatal neutraliza y disminuye su competencia.

  Por otra parte, la reducción del nivel mínimo que aporta el Estado supone una financiación menor del SAAD y, por tanto, una mayor dificultad de la Generalitat para mantener la continuidad de las prestaciones en el nivel adecuado para cumplir los objetivos fijados por la LAPAD (art. 13), y así esta medida afecta negativamente y produce un menoscabo en su competencia sobre servicios sociales (ex art. 166.1 EAC).

  Asimismo, debemos poner de relieve el hecho de que, a través de la nueva regulación del RDL 20/2012, el Estado impone una conducta a la Generalitat sobre la determinación de sus finanzas en materia de dependencia, sin que, en cambio, la institución catalana disponga de capacidad de decidir sobre la cuestión. En efecto, en la medida en que está obligada a que su aportación para cada año sea, «como mínimo no, igual a la de la Administración General del Estado» ( art. 32.3, último párrafo, LAPAD) y que ahora es el Gobierno quien unilateralmente fija su aportación, sin haber escuchado al Consejo Territorial, la Generalitat pierde la capacidad para participar -con el resto de las comunidades autónomas- en la decisión sobre el mínimo que deberá aportar. Y ello, en todo caso, tendrá trascendencia para sus finanzas. Pues bien, entendemos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional según la cual «la regulación de las condiciones básicas ex art. 149.1.1ª CE no puede por sí misma llegar a imponer conductas determinadas a otros Entes públicos, habida cuenta que el destinatario de dicho título competencial es exclusivamente el ciudadano, en cuanto titular de derechos y deberes constitucionales» (STC 61/1997, FJ 17), el Estado no está habilitado para prescribir una regulación como la prevista en la disposición transitoria undécima.

  En consecuencia, el Estado no puede utilizar el título habilitante ex artículo 149.1.1 CE del tercer párrafo de la disposición final cuarta y, por tanto, la disposición transitoria undécima RDL 20/2012 es inconstitucional y vulnera las competencias de la Generalitat sobre servicios sociales ex artículo 166.1.a EAC, su autonomía financiera (arts. 201.2 y 202.2 EAC) y también el principio de lealtad institucional (art. 3.1 EAC).

Cuarto. El examen de los preceptos del título V relativos a la distribución comercial

Tal como hemos anunciado, en este fundamento jurídico examinaremos los preceptos del RDL 20/2012 relativos a la distribución comercial, sobre los que ambas solicitudes demandan nuestra opinión.

La petición del Gobierno solicita que nos pronunciemos sobre los artículos 27 y 28, la disposición adicional undécima, la disposición transitoria decimocuarta y las disposiciones finales segunda y tercera. La solicitud de los diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento también nos pide que dictaminemos sobre el artículo 27 RDL 20/2012.

1. El examen de estos preceptos debe empezar con una descripción resumida de su contenido, seguida de una breve referencia al contexto normativo en el que se insertan.

El artículo 27 RDL 20/2012 modifica la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales:

• - El apartado uno modifica el artículo 3.1 de la Ley 1/2004 y establece que el horario global en el que los comercios pueden desarrollar su actividad en días laborables no puede ser restringido por las comunidades autónomas a menos de 90 horas. El apartado cuatro dispone que, en el caso de que las comunidades autónomas no hagan uso de esta facultad, se entenderá que los comerciantes disponen de plena libertad horaria (modificación de la disposición adicional primera de la Ley 1/2004).
• - El apartado dos modifica el artículo 4 de la Ley 1/2004 estableciendo que el número mínimo de domingos y festivos que los comercios pueden estar abiertos es de dieciséis. Las comunidades autónomas pueden incrementar o disminuir esta cifra, pero no por debajo de diez. El horario de los domingos o festivos lo determinará cada comerciante. La determinación de los domingos o festivos, con los mínimos señalados, corresponderá a cada comunidad autónoma, de acuerdo con unos criterios fijados en el propio artículo 4.5. El apartado cinco, objeto de la corrección de errores del Decreto-ley, también añade que, en el caso de que las comunidades autónomas no ejerzan esta facultad, se entenderá que los comerciantes disponen de plena libertad para determinar los domingos o festivos que abren (modificación de la disposición adicional segunda de la Ley 1/2004).
• - El apartado tres da una nueva redacción al artículo 5 de la Ley 1/2004, estableciendo la regla de plena libertad para los «establecimientos con régimen especial de horarios»: venta de pastelería, pan, platos preparados, prensa, combustible; floristerías, establecimientos con menos de 300 metros cuadrados de superficie de titularidad de pymes, tiendas en puntos fronterizos y en estaciones de transporte, establecimientos de las «zonas de gran afluencia turística», las cuales se definen en los artículos 5.4 y 5.5; y las denominadas «tiendas de conveniencia», de una superficie no superior a 500 metros cuadrados y que estarán abiertas al menos 18 horas al día.
• - La disposición adicional undécima RDL 20/2012 determina que las comunidades autónomas deberán realizar la declaración de zonas de gran afluencia turística en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del RDL. Este incorpora un anexo que contiene la lista de municipios que cumplen los requisitos para ser zonas de gran afluencia turística, entre los cuales figura Barcelona.
• - La disposición transitoria decimocuarta RDL declara la vigencia transitoria de los calendarios de domingos y festivos de apertura hasta finales de 2012.
• - La disposición final segunda RDL atribuye al Gobierno la potestad de revisar, por razones de política económica, los criterios fijados en el artículo 5.5 para definir los municipios que deben declararse «zonas de gran afluencia turística».
• - La disposición final tercera RDL prevé que desde la entrada en vigor del RDL las comunidades autónomas deben poner en marcha los procedimientos necesarios para adaptar los calendarios del 2013 a lo dispuesto por el nuevo artículo 4.

El artículo 28 RDL modifica la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista:

• - El apartado uno permite que en un mismo comercio se puedan simultanear las actividades de promoción, excepto la venta por liquidación (adición del artículo 18.4 a la Ley 7/1996).
• - El apartado dos dispone que en ningún caso se pueden condicionar las actividades de promoción de ventas a la existencia de una reducción porcentual mínima o máxima (añade el punto 3 al art. 20 de la Ley 7/1996).
• - El apartado tres establece que cada comerciante debe decidir libremente los periodos de rebajas y su duración (modifica el art. 25 de la Ley 7/1996).
• - El apartado cuatro dispone que los artículos de rebajas tienen que haber sido incluidos con anterioridad en la oferta habitual de ventas (modifica, así, el art. 26.1).
• - El apartado cinco define las ventas en promoción (modifica, así, el art. 27).
• - El apartado seis define las ventas de saldos (modifica el art. 28).
• - El apartado siete establece la duración máxima de las ventas en liquidación, que será de un año (modifica el art. 31).

Con respecto al contexto normativo en el que se insertan estos preceptos, debemos destacar que los artículos 27 y 28 RDL 20/2012 (y aunque no formalmente, las disposiciones relacionadas con ellos) se ubican en el título V de este Decreto-ley, dedicado a «Medidas de liberalización comercial y de fomento de la internacionalización empresarial», que según la exposición de motivos (apdo. VI) incluye «medidas urgentes de carácter liberalizador en el ámbito de la distribución comercial», y en concreto «modifica el régimen vigente introduciendo una mayor liberalización de horarios y de apertura comercial en domingos y festivos», señalando que «la reducción de restricciones en este ámbito ha sido una recomendación reiterada de organismos internacionales», y que «la ampliación de la libertad de horarios tendrá efectos positivos sobre la productividad y la eficiencia en la distribución comercial minorista y los precios y proporcionará a las empresas una nueva variable que permitirá incrementar la competencia efectiva entre los comercios».

En cuanto a las medidas relacionadas con las ventas, se afirma que son «de carácter general, para todo tipo de actividades de promoción de ventas», y con ellas «se pretende liberalizar el ejercicio de la actividad comercial, dando la posibilidad de realizar a un mismo tiempo y en un mismo establecimiento comercial cualquier tipo de actividad de promoción de ventas».

Las anteriores afirmaciones de la exposición de motivos permiten constatar que el RDL 20/2012 se inscribe en el proceso de liberalización de los horarios comerciales iniciado con el Real decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, de medidas de política económica, que en su artículo 5, calificado de norma básica, estableció la libertad de fijación, por parte de las empresas, del horario de apertura y cierre de los establecimientos comerciales y de los días y el número de horas de actividad semanal. Esta libertad de horarios se reconoció, sin embargo, sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas. Durante los años ochenta, una serie de leyes autonómicas reguló los horarios comerciales con un carácter fundamentalmente restrictivo. Buena parte de estas leyes fueron impugnadas y dieron lugar a un conjunto de sentencias del Tribunal Constitucional (STC 225/1993, de 8 de julio; 228/1993, de 9 de julio; 264/1993, de 22 de julio, y 284/1993, de 30 de septiembre) en las que se fijó la doctrina constitucional sobre el reparto de competencias en esta materia, a la cual nos referiremos más adelante.

Como consecuencia de estos pronunciamientos, el legislador estatal aprobó el Real decreto-ley 22/1993, de 29 de diciembre, por el que se establecen las bases para la regulación de los horarios comerciales. Esta norma optó por un modelo de regulación basado, por un lado, en la fijación de unos mínimos que deberían respetar la regulación de las comunidades autónomas (se fijaba en 72 horas el horario mínimo de apertura global durante los días laborables de la semana y al menos ocho domingos o festivos de apertura al año), y, por otro, se establecía un régimen de libertad de horarios en relación con determinados tipos de establecimientos comerciales. Esta regulación se mantuvo sustancialmente en la Ley orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista, y fue modificada en un sentido de profundización de la liberalización de los horarios comerciales mediante el Real decreto-ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en los mercados de bienes y servicios, el cual estableció en el artículo 43, entre otros aspectos, un mínimo de apertura de 90 horas durante los días laborables de la semana y, a partir de 2004, de doce domingos o festivos. Debemos señalar que este Decreto-ley fue impugnado ante el Tribunal Constitucional, que lo declaró contrario al artículo 86.1 CE mediante la STC 31/2011, de 17 de marzo. Finalmente, la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, fijó el marco normativo hasta ahora vigente en la materia, volviendo a establecer el mínimo de apertura semanal en 72 horas y el mínimo de domingos o festivos en ocho.

Las medidas del Decreto-ley en relación con las ventas también se inscriben en un proceso liberalizador impulsado mediante la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, la cual, según su exposición de motivos, pretendía una «sistematización, modernización y adecuación a la realidad de los mercados» estableciendo un marco de buenas prácticas «mediante la creación de un marco legal de mínimos». La ley aspiraba «a ser la base para la modernización de las estructuras comerciales españolas, contribuyendo a corregir los desequilibrios entre las grandes y las pequeñas empresas comerciales y, sobre todo, a mantenimiento de la libre y leal competencia».

2. Las dudas de constitucionalidad y estatutariedad expresadas en la solicitud del Gobierno son, por una parte, de carácter competencial ya que se basan en la posible vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior (art. 121 EAC) y planificación, ordenación y promoción de la actividad económica (art. 152 EAC). Según se afirma en el escrito de solicitud, el grado de detalle en la regulación de los horarios comerciales desborda el ámbito de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE y supone una restricción casi completa del espacio normativo autonómico. Con respecto al comercio minorista, se alega que el Decreto-ley declara como básicas adiciones a determinados artículos de la Ley 7/1996 que no tenían tal carácter. Las dudas expresadas en el escrito del Gobierno se basan, por otra parte, en la posible vulneración de los requisitos que impone el artículo 86.1 CE por incumplimiento del presupuesto habilitante para dictar el decreto-ley, puesto que no se acredita la necesidad extraordinaria y urgente.

La petición formulada por más de una décima parte de los diputados del Parlamento expresa también dudas de carácter competencial porque denuncia una posible vulneración de la competencia de la Generalitat en materia de comercio interior (art. 121 EAC), dado que las modificaciones introducidas por el artículo 27 RDL 20/2012 en materia de horarios comerciales incidirían en la competencia exclusiva de la Generalitat en cuanto a la regulación en este ámbito. La disposición estatal, a pesar de ser dictada al amparo del artículo 149.1.13 CE, no tendría carácter básico y, en todo caso, las modificaciones introducidas tendrían un nivel de detalle que no dejaría espacio a la participación de las comunidades autónomas. Asimismo, la petición cuestiona que el RDL 20/2012 justifique el requisito de la extraordinaria y urgente necesidad, presupuesto que debe concurrir para que el Gobierno pueda dictar legítimamente este tipo de disposición, de la cual aquel habría abusado en los últimos tiempos, según los solicitantes.

3. Una vez expuestos el contenido de los preceptos solicitados y las dudas de constitucionalidad y estatutariedad invocadas en las dos peticiones, daremos aquí respuesta a las que tienen un fundamento competencial, y resolveremos las que cuestionan el cumplimiento del presupuesto habilitante del artículo 86.1 CE en el último fundamento jurídico del Dictamen.

Con respecto a las primeras, debemos empezar reiterando el criterio que hemos venido utilizando en este tipo de peticiones (DCGE 2/2011, de 21 de marzo, FJ 1.3; DCGE 7/2011, de 13 de septiembre, FJ 2.1; DCGE 9/2011, de 27 de septiembre, FJ 2.1; DCGE 5/2012, de 3 de abril, FJ 3.1), según el cual, ante una pluralidad de títulos invocados debe verificarse si es correcto o no el encuadre de los preceptos examinados, y en los supuestos de concurrencia es necesario determinar cuál es en cada caso el título competencial prevalente, teniendo en cuenta la razón o finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado. Este primer criterio extraído de la jurisprudencia constitucional (véase, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3), debe ir acompañado de un segundo criterio, indicado también por los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, que hace prevalecer la regla competencial específica sobre la más genérica, con algunas excepciones (STC 87/1987, de 2 de junio, FJ 2; 69/1988, de 19 de abril, FJ 4, y 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4).

Siguiendo estos criterios, podremos identificar el título competencial prevalente en el que deben encuadrarse los preceptos solicitados del RDL 20/2012. Este declara, en su disposición final cuarta, que los preceptos del título V se dictan al amparo únicamente del artículo 149.1.13 CE, el cual atribuye al Estado la competencia sobre «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». Es necesario hacer notar, sin embargo, que algunos de los preceptos modificados de la Ley 7/1996 (concretamente los arts. 25, 28 y 31) fueron incluidos por aquella en la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación mercantil ( art. 149.1.6 CE) [disposición final única]. Y que otros preceptos de la misma Ley que tenían valor supletorio (arts. 18, 20, 26 y 27) ahora se dictan también al amparo del artículo 149.1.13 CE.

Por su parte, la petición del Gobierno suscita una posible vulneración de las competencias de la Generalitat en materia de comercio interior (art. 121 EAC) y en materia de planificación, ordenación y promoción de la actividad económica (art. 152 EAC). Asimismo, la petición de los diputados solicitantes invoca también la competencia estatutaria del artículo 123 EAC, que se vería vulneradas por el artículo 27 RDL 20/2012.

De acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, el régimen de horarios comerciales pertenece a la materia de comercio interior (STC 225/1993, FJ 2), que corresponde a las comunidades autónomas que la hayan asumido en su Estatuto; si bien sobre el comercio interior pueden incidir las competencias básicas del Estado previstas en el artículo 149.1.13 CE, dado que las medidas de fomento de la actividad económica establecidas mediante la libertad de fijación de horarios comerciales «justifican plenamente el ejercicio por los órganos estatales de su competencia de dirección de ordenación u ordenación general de la economía» (STC 284/1993, FJ 4.B).

Con respecto a la regulación de las modalidades de ventas, en función de la concreta finalidad de la norma, esta puede ser encuadrada en la materia de comercio interior y protección de consumidores y usuarios, de titularidad autonómica, o en la materia de defensa de la competencia (STC 88/1986, de 1 de julio, FJ 4), competencia esta última que dimanaría del artículo 149.1.13 CE (STC 208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6). Es cierto, sin embargo, que la propia jurisprudencia ha admitido la dificultad que a menudo presenta la adscripción de una medida concreta a un determinado título competencial, y que entonces es necesario considerar el «objetivo predominante» de la norma (STC 228/1993, FJ 5). En la regulación de las modalidades de ventas se produciría otra concurrencia de títulos competenciales, ya que a las comunidades autónomas les corresponde la regulación administrativa, incluida en la materia de comercio interior, mientras que la determinación de las relaciones contractuales propias del tipo de ventas se inscribe en la legislación civil ( art. 149.1.8 CE), si bien el Tribunal lo ha incluido a veces en la legislación mercantil ( art. 149.1.6 CE) (STC 264/1993, FJ 5). Está claro, pues, que, en este ámbito, «se produce un complejo entrecruzamiento de títulos competenciales, tanto estatales como autonómicos», tal como reconoció la propia exposición de motivos de la Ley 7/1996, ahora modificados por el RDL, y por tanto habrá que ver en cada precepto cuál es la finalidad que prevalece con el fin de encuadrarlo en uno de los posibles títulos competenciales.

4. En vista del encuadre competencial de los preceptos que integran el título V del RDL 20/2012 en las diversas materias, ahora debemos exponer brevemente su régimen competencial con el fin de poder emitir nuestra opinión sobre la legitimidad constitucional y estatutaria de cada uno de los preceptos solicitados en las dos peticiones a las cuales damos respuesta en el presente Dictamen.

• A) En cuanto a la regulación de los horarios comerciales, ya hemos dicho que las comunidades autónomas que han asumido la materia «comercio interior» pueden dictar normas sobre horarios comerciales. No fue hasta 1999 cuando todas las comunidades asumieron esta competencia. La Generalitat ya la tenía atribuida por el Estatuto de autonomía de 1979 (art. 12.1 EAC), mientras que el vigente Estatuto incorpora una competencia sobre «comercio y ferias» que incluye «la regulación de los horarios comerciales, respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado» (art. 121.1.c EAC). En ejercicio de esta competencia, la Generalitat ha aprobado diversas normas reguladoras de los horarios comerciales: desde la Ley 23/1991, de 23 de noviembre, de comercio interior de Cataluña, hasta la actual Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de horarios comerciales.

  Ahora bien, el mismo precepto estatutario expresa el carácter compartido de la competencia ya que la regulación autonómica está condicionada por las medidas estatales dictadas en virtud de la competencia estatal del artículo 149.1.13 CE, dado que la competencia autonómica sobre comercio interior no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de este subsector (STC 225/1993, FJ 3.d). La jurisprudencia constitucional ha reconocido que estas medidas, en el caso de perseguir un objetivo de «política económica general», tienen el carácter de norma básica, lo que implica la consiguiente restricción de la competencia autonómica, hasta el punto de que la vulneración de la normativa básica daría lugar a un supuesto de «inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto» (STC 88/2010, de 15 de noviembre, FJ 4). A pesar de ello, cada comunidad autónoma, dentro de su ámbito territorial, podrá ejercer las competencias de desarrollo normativo y/o ejecución, según lo establecido en el respectivo estatuto en materia de comercio interior, de manera que la normativa básica no llegue a «tal grado de desarrollo que deje vacías de contenido las correlativas competencias de la Comunidad» (STC 284/1993, FJ 4.c).

  Cuando la medida estatal ha establecido un régimen de libertad total de las empresas para la fijación de los horarios, el Tribunal Constitucional ha considerado que no requería ulteriores desarrollos legislativos porque comportaba una «desregulación legal» que no producía un vaciamiento de la competencia autonómica (STC 225/1993, FJ 4; 284/1993, FJ 4, y 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4). Pero, como se ha visto al hablar de los antecedentes legislativos en materia de horarios comerciales, las medidas estatales, esencialmente, han establecido la plena libertad para algunos establecimientos que cumplieran determinados requisitos, y han fijado unos mínimos de apertura autorizada para la generalidad de establecimientos, que podían ser ampliados, pero no reducidos, por las comunidades autónomas. Así lo hizo también la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, cuyo artículo 2 disponía que «[e]n el ejercicio de sus competencias, corresponderá a las Comunidades Autónomas la regulación de los horarios para la apertura y cierre de los locales comerciales, en sus respectivos ámbitos territoriales, en el marco de la libre y leal competencia y con sujeción a los principios generales sobre ordenación de la economía que se contienen en la presente Ley». Como se ha dicho, la Ley estatal fijaba, entre otras disposiciones, que las comunidades autónomas no podían restringir a menos de 72 horas el horario global de apertura de los comercios durante los días laborables de la semana (art. 3), ni tampoco podían limitar por debajo de ocho el número de domingos y días festivos que los comercios podían abrir, si bien correspondía a cada comunidad autónoma determinar los domingos y festivos concretos de apertura (art. 4).

  El Consell Consultiu se pronunció sobre la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, en su Dictamen núm. 267, de 7 de febrero de 2005, en el que negó, siguiendo la doctrina de los anteriores dictámenes núm. 216, de 13 de julio de 2000, y núm. 219, de 14 de julio de 2000, que los preceptos de la Ley tuvieran carácter básico ya que no les era de aplicación la citada jurisprudencia constitucional sobre horarios comerciales (las citadas STC 225/1993, de 8 de julio; 228/1993, de 9 de julio; 264/1993, de 22 de julio, y 284/1993, de 30 de septiembre), y concluyó que la totalidad de la Ley era inconstitucional. Sin embargo, esta doctrina no fue la fijada por el Tribunal Constitucional, que en sus STC 8/2010, de 15 de noviembre (FJ 5); 140/2011, de 14 de septiembre (FJ 3), y 26/2012, de 1 de marzo (FJ 7) también se pronunció sobre la misma Ley, declarando el carácter material y formalmente básico de la totalidad de las previsiones de la citada norma estatal, dado que «la misma encierra una serie de objetivos de política económica aplicables a un sector de gran trascendencia en nuestra economía», y pretende establecer «un régimen mínimo de libertad horaria dentro del cual cabe legítimamente cualquier opción de regulación autonómica» (STC 26/2012, FJ 7).

  Lo que acabamos de exponer resume la doctrina sobre el régimen competencial en materia de horarios comerciales que deberemos utilizar como parámetro para apreciar la conformidad con la Constitución y el Estatuto de los preceptos relativos a esta materia contenidos en el RDL 20/2012, y sobre los cuales las dos solicitudes demandan la opinión del Consell.

• B) El régimen competencial de las modalidades de ventas, como se ha dicho ya, presenta una especial dificultad dado el entrecruzamiento de títulos competenciales, estatales y autonómicos que se produce en las regulaciones de esta actividad comercial, y que obligan a identificar cuál es la finalidad de cada precepto con el fin de encuadrarlo en un título concreto. De acuerdo con una consolidada jurisprudencia constitucional, las comunidades autónomas son competentes para dictar regulaciones administrativas que disciplinen determinadas modalidades de venta, en concreto, la venta a saldos, al amparo de su competencia sobre protección de consumidores y usuarios. Pero cuando la reglamentación afecta al régimen de competencia entre ofertantes, y aspira a prevenir o evitar el excesivo recurso a este tipo de ventas, las normas correspondientes se encuadran en la defensa de la competencia, que corresponde al Estado (STC 124/2003, de 19 de junio, FJ 5). Cataluña ha asumido la competencia exclusiva en materia de «comercio y ferias», que incluye «la ordenación administrativa de la actividad comercial» y, en concreto, «la regulación administrativa de todas las modalidades de venta y todas las formas de prestación de la actividad comercial, y también de las ventas promocionales y de la venta a pérdida» (art. 121.1.b EAC). Asimismo, corresponde a la Generalitat la competencia en materia de consumo, que incluye «la defensa de los derechos de los consumidores y los usuarios, proclamados por el artículo 28, y el establecimiento y la aplicación de los procedimientos administrativos de queja y reclamación» (art. 123.a). La competencia del Estado en la defensa de la competencia, aunque no figura expresamente en el artículo 149.1 CE, está relacionada con «la necesaria unidad de la economía nacional y la exigencia [...] de que exista un único mercado que permita al Estado el desarrollo de su competencia constitucional de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica ( art. 149.1.13 CE)» (STC 208/1999, FJ 6). De esta jurisprudencia constitucional (desarrollada en las posteriores STC 157/2004, de 23 de septiembre; 106/2009, de 4 de mayo; 4/2011, de 14 de febrero, y 26/2012, de 1 de marzo), se desprende que el régimen competencial de las modalidades de ventas se basa esencialmente en la identificación, mediante criterios teleológicos, del objetivo predominante de la norma reguladora de una concreta modalidad de venta con el fin de determinar su inclusión en alguno de los títulos competenciales, estatales o autonómicos, que concurren en estas regulaciones; y, en consecuencia, concluir quien es el titular de la competencia para dictar la norma concreta. Este será el criterio o parámetro que aplicaremos para apreciar la conformidad con la Constitución y el Estatuto de los preceptos relativos a esta materia contenidos en el RDL 20/2012, y sobre el cual la solicitud del Gobierno demanda la opinión del Consell.

5. Llegados en este punto, ya podemos proceder a responder las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que los solicitantes han formulado respecto de algunos preceptos del título V del RDL 20/2012 que contienen medidas de liberalización comercial referidas a los horarios comerciales y a las promociones de ventas.

• A) Nuestro examen empezará por los preceptos relativos a los horarios comerciales, el principal de los cuales es el artículo 27 RDL 20/2012, que introduce diversas modificaciones de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales. Las modificaciones no son medidas de liberalización total, sino que, siguiendo la pauta de la Ley que reforman, establecen la libertad para algunos establecimientos que cumplan determinados requisitos, mientras que para la mayoría se fijan unos mínimos de apertura autorizada, que pueden ser ampliados, pero no reducidos, por las comunidades autónomas.
  • - El apartado uno modifica el artículo 3.1 de la Ley 1/2004 y establece que el horario global en el que los comercios podrán desarrollar su actividad en días laborables no podrá ser restringido por las comunidades autónomas a menos de 90 horas, en lugar de las 72 horas que fijaba la anterior regulación. Esta última fue avalada por la STC 26/2012 (FJ 7), que la consideró una medida formal y materialmente básica, que incluía una serie de objetivos de política económica para los cuales establece «un régimen mínimo de libertad horaria dentro del cual cabe legítimamente cualquier opción de regulación autonómica». El Tribunal consideró que las normas del artículo 3 no eran «tan minuciosas o exhaustivas que no dejen espacio alguno a las competencias autonómicas, de manera que no se agotan las posibilidades de que el legislador autonómico con competencia para ello pueda llevar a cabo desarrollos normativos que [...] permitan que cada Comunidad Autónoma pueda establecer sistemas singularizados en la materia de horario de apertura de los establecimientos comerciales».

    Pues bien, entendemos que la fijación del nuevo límite mínimo de apertura de los comercios durante la semana en 90 horas, el cual no podrá ser restringido por las comunidades autónomas, vacía de contenido la competencia asumida por la Generalitat (art. 121 EAC), ya que no deja margen para una opción propia en este ámbito. Y ello porque el horario global de apertura establecido para los días laborables de la semana es tan alto (15 horas diarias) que impide el desarrollo de un «sistema singularizado» en materia de horarios comerciales, por lo cual consideramos que es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

  • - El apartado dos modifica el artículo 4 de la Ley 1/2004 estableciendo que el número mínimo de domingos y festivos que los comercios pueden estar abiertos es de dieciséis. Las comunidades autónomas pueden incrementar o disminuir esta cifra, pero no por debajo de diez, y el horario de los domingos o festivos será determinado por cada comerciante. La determinación de los domingos o festivos, con los mínimos señalados, corresponde a cada comunidad autónoma de acuerdo con unos criterios fijados en el propio artículo 4.5 de la Ley 1/2004. Esta regulación también fue avalada por la STC 26/2012 (FJ 8), que declaró su carácter básico, añadiendo que la «norma estatal se formula de tal modo que otorga un amplio margen de decisión a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias en materia de horarios comerciales». Entendemos que, en este caso, el número mínimo de domingos o festivos fijado en la norma estatal básica (diez sobre unos cincuenta) sí permite un desarrollo por parte de la Generalitat y, por tanto, el apartado dos del artículo 27 RDL 20/2012, en la nueva redacción que da a los apartados 1 a 4 del artículo 4 de la Ley 1/2004, no es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

    Sin embargo, el apartado 5 del artículo 4 de la Ley 1/2004 fija los criterios que deberán tener en cuenta las comunidades autónomas para determinar los domingos y festivos de apertura de los comercios en su territorio, y que concretan el criterio general de «al atractivo comercial de los días para los consumidores». Entendemos que estos criterios, formulados cualitativa y cuantitativamente con tanto detalle, exceden del carácter básico de la regulación e impiden a las comunidades autónomas la posibilidad de establecer «sistemas singularizados» con respecto a la apertura de los establecimientos comerciales los domingos y días festivos. Esta regulación no posibilita el desarrollo de una política propia en la materia por parte de la Generalitat, por lo cual concluimos que el apartado dos del artículo 27 RDL 20/2012, en la redacción que da al apartado 5 del artículo 4 de la citada Ley 1/2004, es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

  • - Los apartados cuatro y cinco del artículo 27 RDL 20/2012 contienen una cláusula similar, según la cual en el caso de que las comunidades autónomas no hagan uso de la facultad para establecer, respetando los mínimos citados, el horario global de los días laborables, y para determinar los domingos y festivos de apertura, se entenderá que los comerciantes disponen de plena libertad horaria (modificación de la disposición adicional primera de la Ley 1/2004) y de plena libertad para determinar los domingos o festivos que abren (modificación de la disposición adicional segunda de la Ley 1/2004). Estas disposiciones no ofrecen problemas de constitucionalidad ya que no son propiamente normas supletorias en el sentido que se prevé en el artículo 149.3 CE, y se limitan a determinar una consecuencia para el supuesto de que las comunidades autónomas no ejerzan voluntariamente su competencia en materia de horarios comerciales: la liberalización total tanto de los horarios globales de los días laborables como del número de domingos o festivos de apertura. La norma no impone, pues, esta desregulación, lo cual hubiera sido constitucionalmente legítimo, tal como se ha dicho, sino que simplemente permite a las comunidades autónomas optar libremente por este sistema, sin desplegar las posibilidades de regulación que les permite la ley.
  • - El apartado tres da una nueva redacción al artículo 5 de la Ley 1/2004, estableciendo la regla de plena libertad para los llamados «establecimientos con régimen especial de horarios»: los dedicados a la venta de pastelería, pan, platos preparados, prensa, combustible; floristerías, establecimientos con menos de 300 metros cuadrados de superficie de titularidad de pymes, tiendas en puntos fronterizos y en estaciones de transporte, las «zonas de gran afluencia turística», que se definen en los apartados 4 y 5 del artículo 5, y las denominadas «tiendas de conveniencia», de una superficie no superior a 500 metros cuadrados, que abren al menos 18 horas al día.

    A diferencia de las medidas sobre los horarios globales semanales, y las relativas a la apertura de establecimientos los domingos y festivos, las regulaciones previstas en este apartado establecen una desregulación legal para determinados tipos de establecimientos, dada la naturaleza de los productos que venden, «resultando legítimo que el Estado, por consecuencia, establezca un régimen homogéneo de libertad en todo el territorio nacional, de modo que el empresario decida el régimen de horarios que en cada caso resulta más conveniente para la atención de dicha demanda» (STC 140/2011, FJ 4). Recordemos que en los casos en los que la norma estatal declaraba la plena libertad horaria, la jurisprudencia constitucional ha entendido que se trataba de una normativa básica ex artículo 149.1.13 CE, la cual excluía la intervención normativa autonómica.

    En concreto, el Tribunal ha considerado que la medida que declara la libertad horaria para los establecimientos situados en «zonas de gran afluencia turística» es norma básica dictada al amparo de aquel título competencial del Estado (STC 88/2010, FJ 5). Ahora bien, en este caso, el Tribunal ha matizado que ello «no significa que se haya producido un desplazamiento absoluto de la competencia autonómica [...] por cuanto es a la propia Comunidad Autónoma a la que corresponde precisar las zonas en las que, por ser calificadas de gran afluencia turística, es aplicable la libertad horaria, por lo cual la existencia de esta se vincula a las decisiones autonómicas relativas a la determinación de las zonas de su territorio que, a efectos comerciales, hayan de ser consideradas como tales zonas de gran afluencia turística» (STC 88/2010, FJ 5). En aplicación de este criterio jurisprudencial, entendemos que la nueva redacción de los apartados 4 y 5 del artículo 5 de la Ley 1/2004 vulnera las competencias autonómicas. Aunque el apartado 4 atribuye a las comunidades autónomas, a propuesta de los correspondientes ayuntamientos, la determinación de dichas zonas, este apartado y el siguiente establecen las «circunstancias» que deben concurrir para determinar estas zonas. En consecuencia, las comunidades autónomas no disponen de un margen mínimo de apreciación para decidir su propia política de comercio respecto del régimen especial de horarios en las zonas de gran afluencia turística. Y ello es así porque se explicitan con gran profusión las circunstancias citadas como, por ejemplo, entre otras: «existencia de una concentración suficiente, cuantitativa o cualitativamente, de plazas en alojamientos y establecimientos turísticos o bien en el número de segundas residencias respecto de las que constituyan residencia habitual» o bien que «limiten o constituyan áreas de influencia de zonas fronterizas», así como que «constituyan áreas cuyo principal atractivo sea el turismo de compras». La consecuencia de esta lista exhaustiva consiste, a efectos prácticos, en el hecho de que las zonas ya vienen predeterminadas en el propio Decreto-ley, sustrayendo cualquier margen de apreciación cualitativo o sustantivo a las comunidades autónomas, en la medida en que la inmensa mayoría de municipios quedan incluidos de forma preceptiva en su ámbito de aplicación.

    En consecuencia, consideramos que son inconstitucionales y vulneran las competencias de la Generalitat en materia de comercio (art. 121 EAC) el apartado tres del artículo 27 RDL 20/2012, en el inciso que da nueva redacción al punto 4 del artículo 5 de la Ley 1/2004, el cual dispone que «se considerarán zonas de gran afluencia turística» hasta el final, y el punto 5 del artículo 5.

  • - La disposición adicional undécima RDL 20/2012, en la cual se establece que las comunidades autónomas deben realizar la declaración de las zonas de gran afluencia turística en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor del RDL 20/2012, así como el anexo que contiene la lista de municipios que cumplen los requisitos para ser declarados zonas de gran afluencia turística, son inconstitucionales por las mismas razones que nos han conducido a estimar la inconstitucionalidad de los antes citados incisos del apartado tres del artículo 27 RDL 20/2012, que hemos considerado contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
  • - Por idéntico motivo consideramos inconstitucional la disposición final segunda RDL 20/2012, que atribuye al Gobierno la potestad de revisar, por razones de política económica, los criterios fijados en el artículo 5.5, según el apartado tres del artículo 27 RDL 20/2012, para definir los municipios que deben declararse «zonas de gran afluencia turística».
  • - La disposición transitoria decimocuarta RDL 20/2012, que declara la vigencia transitoria de los calendarios de domingos y festivos de apertura hasta finales de 2012, no presenta motivos de inconstitucionalidad, desde la perspectiva que aquí se trata, dado que no obliga a seguir los criterios del artículo 5 para determinar los domingos y festivos de apertura por parte de las comunidades autónomas.
  • - Finalmente, la disposición final tercera RDL 20/2012, que prevé que desde la entrada en vigor del RDL 20/2012 las comunidades autónomas deben poner en marcha los procedimientos necesarios para adaptar los calendarios de 2013 a lo dispuesto en el nuevo artículo 4, estimamos que es inconstitucional, dado que esta adaptación deberá hacerse siguiendo los criterios fijados en el punto 5 del artículo 4, que hemos considerado contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.
• B) Debemos proceder ahora al examen del artículo 28 RDL 20/2012, que modifica la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, aplicando los parámetros expuestos. La mayoría de sus apartados, como se ha visto, introducen medidas en relación con las promociones de ventas con la pretensión de liberalizar el ejercicio de la actividad comercial mediante disposiciones que se declaran básicas al amparo de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE.

  Debemos analizar el contenido de los cuatro primeros apartados del artículo 28 RDL, que pueden agruparse en un solo bloque, dado que presentan una unidad con respecto a su finalidad.

  • - El apartado uno permite que en un mismo comercio puedan simultanearse las actividades de promoción de ventas, excepto la venta por liquidación. Se añade así un punto 4 al artículo 18 de la Ley 7/1996, que en el punto 1 atribuye la consideración de actividades de promoción de ventas a las ventas en rebajas, las ventas en oferta o promoción, las ventas de saldos, las ventas en liquidación, las ventas con obsequio y las ofertas de venta directa.
  • - El apartado dos dispone que en ningún caso pueden condicionarse las actividades de promoción de ventas a la existencia de una reducción porcentual mínima o máxima, siendo este el nuevo punto 3 que se añade al artículo 20 de la Ley 7/1996, dedicado a la «Constancia de la reducción de precios».
  • - El apartado tres establece que cada comerciante podrá decidir libremente los periodos de rebajas y su duración, modificando el artículo 25 de la Ley 7/1996, que fijaba las temporadas de rebajas y su duración.
  • - Finalmente, el apartado cuatro dispone que los artículos de rebajas deberán haberse incluido con anterioridad en la oferta habitual de ventas. Se suprimen así los requisitos que fijaba el artículo 26.1 de la Ley 7/1996, según los cuales estos artículos debían haber sido incluidos en la oferta habitual durante un mes como mínimo y no podían haber sido objeto de ninguna práctica de promoción en el mes precedente a la fecha de inicio de las rebajas.

    Entendemos que estos preceptos contienen medidas de carácter general, para todo tipo de actividades de promoción de ventas, y que se dictan con la pretensión de liberalizar el ejercicio de la actividad comercial, tal como se afirma en la exposición de motivos, al suprimir algunos límites a los que se sometían estas actividades en la anterior legislación. En este punto, debemos tener presente la doctrina constitucional según la cual el preámbulo de las leyes tiene un valor interpretativo en las operaciones de encuadre competencial (STC 134/2011, de 20 de julio, FJ 7). Y dado que, según hemos señalado, en esta materia se produce un entrecruzamiento de títulos que obliga a determinar el «objetivo predominante» de la norma, no hay duda de que en los cuatro primeros apartados del artículo 28 RDL 20/2012 es predominante la finalidad liberalizadora, siendo pues «una regulación que afecta sobre todo a la relación horizontal entre las empresas en una economía libre de mercado», que ahora se inscriben en el ámbito de la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE (STC 106/2009, de 4 de mayo, FJ 3), aunque algunos de ellos estuvieran ubicados por la Ley 7/1996 en la competencia del Estado del artículo 149.1.6 CE.

    En consecuencia, consideramos que los apartados uno, dos, tres y cuatro del artículo 28 RDL 20/2012 no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto.

    Un segundo bloque de preceptos es el integrado por los apartados cinco y seis del artículo 28 RDL 20/2012, que contienen definiciones de algunas de las actividades de promoción de ventas, en concreto, las «ventas en promoción o en oferta» (apdo. cinco, que modifica el art. 27 de la Ley 7/1996), y la «venta de saldos» (apdo. seis, que modifica el art. 28 de la citada Ley, suprimiendo el anterior punto 3). Debemos recordar de nuevo que, de acuerdo con la disposición final única de la Ley 7/1996, el artículo 27 tenía valor supletorio (solo podía ser aplicado en defecto de legislación específica dictada por las comunidades autónomas), y el artículo 28 se amparaba en la competencia para regular el derecho mercantil de la competencia del artículo 149.1.6 CE.

    La modificación introducida por el apartado cinco del artículo 28 RDL 20/2012 se limita a añadir al artículo 27 de la Ley 7/1996 el inciso «los artículos que vayan a comerciarse como en productos en promoción podrán adquirirse con este exclusivo fin», a la redacción anterior que establecía que «los productos en promoción no podrán estar deteriorados, ni tampoco ser de peor calidad que los mismos productos que vayan a ser objeto de futura oferta ordinaria a precio normal». Es obvio que el «objetivo predominante» de la norma se dirige a la protección del consumidor y el usuario, y no afecta a las bases de las obligaciones contractuales ( art. 149.1.8 CE), ni se sitúa en la defensa de la competencia en el mercado ( art. 149.1.13 CE), por lo cual se inscribe en las competencias autonómicas en materia de comercio interior y protección del consumidor y el usuario. En consecuencia, el apartado cinco del artículo 28 RDL 20/2012 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

    Con respecto a la venta de saldos, la nueva redacción que el apartado seis del artículo 28 RDL da al artículo 28 de la Ley 7/1996 se limita a suprimir el punto 3 del artículo, que establecía que «tampoco cabe calificar como venta de saldos aquella en que los productos no pertenecieran al comerciante seis meses antes de la fecha de comienzo de este tipo de actividad comercial, excepción hecha de los establecimientos dedicados específicamente al referido sistema de venta». Entendemos que tanto la anterior versión del precepto como la nueva contienen una regulación administrativa de esta modalidad de venta que, según la jurisprudencia constitucional, pertenece a las comunidades autónomas en virtud de sus competencias en materia de comercio interior y protección del consumidor y el usuario (STC 88/1986, FJ 8; 228/1993, FJ 6, y 124/2003, FJ 5), y no se puede encuadrar en la competencia estatal ex artículo 149.1.13 CE, tal como hace la disposición final cuarta del RDL 20/2012. Por tanto, consideramos que el apartado seis del artículo 28 RDL 20/2012 es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

  • - Finalmente, el apartado siete del artículo 28 RDL 20/2012 modifica el artículo 31 de la Ley 7/1996, estableciendo, en el punto 1, que la duración máxima de la venta en liquidación debe ser de un año. El punto 2 del nuevo artículo 31 dispone que «no procederá efectuar una nueva liquidación en el mismo establecimiento de productos similares a la anterior en el curso de los tres años siguientes, excepto cuando esta última tenga lugar en ejecución de decisión judicial o administrativa, por cesación total de la actividad o por causa de fuerza mayor». En cuanto a la determinación de la duración de la venta en liquidación, debe tenerse en cuenta la doctrina constitucional según la cual las normas que establecen un marco temporal imperativo para el desarrollo de modalidades específicas de venta deben considerarse integradas en las normas que velan por la defensa de la competencia y su aprobación corresponde al Estado ex artículo 149.1.13 CE (STC 228/1993, FJ 6; 157/2004, FJ 9, y 106/2009, FJ 2). Y con respecto a la prohibición de efectuar una nueva liquidación de productos similares en los tres años siguientes, el Tribunal consideró en la STC 88/1986 que excedía de las competencias autonómicas porque suponía impedir el ejercicio de una actividad comercial durante un periodo, lo cual equivalía a «una interdicción del ejercicio del comercio con su contenido propio [...] de clara competencia estatal, a tenor del artículo 149.1.6 CE» (FJ 8.f). En vista de esta doctrina, debe concluirse que el apartado siete del artículo 28 RDL 20/2012 no es contrario al orden constitucional de distribución de competencias.

Quinto. El cumplimiento del supuesto habilitante del decreto-ley y el respeto del principio de seguridad jurídica

En este fundamento jurídico responderemos a las dudas de constitucionalidad que han manifestado los solicitantes, tanto desde la perspectiva del cumplimiento del supuesto habilitante para dictar decretos-leyes, previsto en el artículo 86.1 CE, como desde el respeto al principio de seguridad jurídica, establecido en el artículo 9.3 CE.

1. El instrumento normativo utilizado para aprobar la norma cuestionada, un decreto-ley, es objeto de debate por parte de las dos solicitudes de dictamen, en la medida en que consideran que no se cumple el supuesto habilitante para emanarlo de acuerdo con el artículo 86.1 CE; es decir, la exigencia de una extraordinaria y urgente necesidad.

Por un lado, la petición del Gobierno sobre esta cuestión se centra en los tres bloques de preceptos solicitados. Así, se afirma que en las medidas adoptadas por el RDL 20/2012 «referentes a la función pública, los servicios sociales y el comercio, no se aprecia la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que obligue a adoptarlas mediante este instrumento normativo, y a sustraerlas de la participación y debate parlamentario que correspondería a su tramitación y aprobación por ley». En este sentido, los argumentos sobre la ilegitimidad constitucional de la norma utilizada, pertenecientes a cada uno de los ámbitos competenciales reseñados, se aportarán, si procede, en el momento preciso en el que estudiemos los artículos cuestionados.

Por otro lado, en la petición de dictamen por más de una décima parte de los diputados, la objeción se dirige a todo el Decreto-ley porque, en opinión de los parlamentarios que solicitan nuestra opinión, no se justifica este instrumento normativo en un texto tan amplio, que efectúa una gran modificación en el ordenamiento jurídico; aun así, realizan alguna observación concreta como la cita de la disposición adicional primera RDL 20/2012.

Para resolver estas peticiones, tendremos en cuenta nuestra Ley, que, en el artículo 24.2, establece que «[l]a solicitud de un dictamen del Consell de Garanties Estatutàries debe indicar los preceptos [...] que suscitan dudas de inconstitucionalidad». Esta norma representa un cambio sustancial respecto de las peticiones de dictamen al Consell Consultiu, que acostumbraban a ser genéricas, porque la Ley del Consell no exigía que se precisaran los preceptos concretos sobre los que se pretendía la obtención de un dictamen (DCGE 3/2010, de 1 de marzo, FJ 1, y 4/2012, de 6 de marzo, FJ 1.4). Ciertamente, si se solicitan gran parte o todos los artículos de una norma indiferenciadamente se subvierte el sentido del citado precepto de nuestra Ley, por lo cual responderemos a las dudas expresadas genéricamente solo en relación con los preceptos indicados de manera directa e individualizada, o con aquellos que surjan por conexión.

Por tanto, con el fin de dar respuesta a las dos peticiones, primero se citará la doctrina consultiva sobre el decreto-ley y después se aplicará esta a algunos de los preceptos solicitados dentro de un conjunto más amplio.

El Consell se ha pronunciado diversas veces sobre el cumplimiento del supuesto habilitante en relación con los decretos ley. El fundamento jurídico segundo del DCGE 6/2012, de 1 de junio, realiza una síntesis, que damos por reproducida. Igualmente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha tratado este tema a menudo y en la reciente STC 31/2011, de 17 de marzo, hace referencia al resumen doctrinal que el propio Tribunal elaboró en la STC 68/2007, de 28 de marzo, a la que también nos remitimos. El análisis de constitucionalidad se ha basado en la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad, así como en la conexión de sentido entre la medida aprobada y la situación de origen a la que se pretendía responder con la aprobación del decreto-ley.

En relación con el análisis del cumplimiento del supuesto habilitante por parte del Decreto-ley, tanto en el preámbulo como en el debate de convalidación, de 19 de julio de 2012, se justifica suficientemente la existencia de una extraordinaria necesidad sobre la base de la situación excepcional de crisis. En cambio, de la exposición de motivos (preámbulo II, 6º párrafo, y IX, 3º párrafo), no se extrae una justificación suficiente respecto de la urgencia, dadas la generalidad y la abstracción con que se expresa el preámbulo, por lo cual deberemos acudir a cada precepto o grupos de preceptos para averiguar si existe o no un motivo preciso que la justifique razonadamente. Y en el debate de convalidación precitado el responsable del Gobierno del Estado no hizo mención de la urgencia, ni de manera general ni con respecto a aspectos concretos de la norma.

Ciertamente, desde enero de este año se han dictado veintidós decretos-leyes, prácticamente uno cada semana, lo cual, de entrada, es poco congruente con lo que requiere una necesidad extraordinaria y urgente de este tipo de norma, aunque normalmente un Gobierno entrante utiliza más este instrumento normativo al principio de la legislatura. Igualmente, es evidente que la situación de crisis económica es excepcional, pero la toma de decisiones gubernativas, de manera continuada, con rango de ley sin debatir cada una de las medidas aprobadas en el Parlamento no deja de ser preocupante desde la perspectiva constitucional, por mucho que se prevea una sesión de convalidación parlamentaria. La crisis económica no puede ser un argumento para cambiar la distribución de tareas entre los poderes constituidos, lo cual altera el sistema de fuentes constitucionalmente establecido, ni tampoco el reparto competencial entre el Estado y las comunidades autónomas. Igualmente, los derechos fundamentales tampoco deben verse gravemente afectados por la coyuntura económica, hasta el punto de encontrarse fuertemente limitados por las reformas legislativas que inciden en el ejercicio de los derechos y libertades. En este sentido, debemos poner un especial cuidado en el examen de las dudas de constitucionalidad planteadas.

De todos los decretos-leyes aprobados, el RDL 20/2012 es el más extenso, tanto por su numeroso articulado como por los distintos sectores y aspectos a los que afecta. De acuerdo con el preámbulo, era necesario reunir un gran número de reformas en un mismo decreto-ley, porque se trata de «medidas que se deben adoptar de manera conjunta» (preámbulo II, 7º párrafo), a pesar de la disparidad de temas que se abordan.

La petición de dictamen del Gobierno de la Generalitat considera que la «naturaleza estructural» de la regulación efectuada por decreto-ley comporta «un cambio profundo del modelo [...] acogido hasta ahora por la misma normativa estatal, que no puede llevarse a cabo mediante esta vía legislativa excepcional».

Sin embargo, las reformas por decreto-ley de normas que conforman partes del ordenamiento jurídico no han sido consideradas, con motivo de su naturaleza estructuradora, contrarias a la Constitución, en opinión del Tribunal Constitucional. Así, ha afirmado que:

«Como se advierte en la propia exposición de motivos se trata de afrontar una situación de carácter estructural y no coyuntural, circunstancia que por sí misma no es suficiente para estimar que en este caso no se haya hecho un uso constitucionalmente adecuado de la figura del decreto-ley, puesto que, aun configurándose como un instrumento normativo constitucionalmente apropiado ante problemas o situaciones coyunturales, no cabe excluir en principio y con carácter general su uso ante problemas o situaciones estructurales.» (STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 7)

Y también ha indicado que estas reformas de carácter estructural mediante decreto-ley están condicionadas a situaciones especialmente cualificadas (gravedad, imprevisibilidad o relevancia). En este sentido, el Tribunal ha declarado que:

«[...] tal necesidad de adaptación no es coyuntural, sino estructural, y salvo en situaciones especialmente cualificadas por notas de gravedad, imprevisibilidad o relevancia, no alcanza por sí misma a satisfacer el cumplimiento de los estrictos límites a los que la Constitución ha sometido el ejercicio del poder legislativo del Gobierno.» (STC 68/2007, de 28 de marzo, FJ 10)

Sobre esta cuestión también este Consell, cuando ha constatado que se trataba «de una disposición legislativa provisional de alcance estructural», ha considerado que debe ser «por lo tanto, susceptible de ser controlada de manera exigente en sus requisitos formales» (DCGE 6/2012, FJ 2.1) y, en consecuencia, tanto el Tribunal Constitucional como este Consell se han limitado a verificar estrictamente el cumplimiento del supuesto habilitante y la congruencia de la medida con la necesidad de cambio, por lo cual centraremos nuestro examen en comprobar el cumplimiento de la jurisprudencia y la doctrina consultiva respecto de los preceptos estudiados.

Para finalizar, examinaremos los preceptos concretos que suscitan dudas, desde la perspectiva del cumplimiento del artículo 86.1 CE. Las dudas lo son por una diversidad de motivos, de modo que agruparemos los distintos preceptos según cual sea la observación crítica que se pueda hacer.

• A) Una de las cuestiones que afecta a más preceptos, sean o no solicitados individualmente, es que algunos artículos o disposiciones del Decreto-ley no empiezan a provocar efectos hasta una fecha ulterior a la de entrada en vigor del Decreto-ley, lo cual comprometería la invocación de la urgencia al faltar el requisito jurisprudencial de la inmediatez. El Tribunal ha insistido desde su primera jurisprudencia en que los decretos ley «requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 6/1983, de 4 de febrero, FJ 5; doctrina reiterada de forma constante y posterior: véase, por todas, la STC 329/2005, de 15 de diciembre, FJ 5), y, en el caso de que las medidas no sean inmediatas, es necesario que se argumenten los perjuicios que podría causar la tramitación legislativa o que el Gobierno acredite, en el preámbulo o en el debate de convalidación, las causas que justificarían la prolongación de los efectos más allá de la fecha general de entrada en vigor.

  De este modo, no son medidas inmediatas y no se razona por qué su implementación necesita un lapso de tiempo mayor los siguientes preceptos:

  • - El artículo 10.2 RDL 20/2012, que establece la aplicación de la reducción de los créditos y permisos sindicales a partir del 1 de octubre de 2012.
  • - El artículo 22, apartado diecisiete, que modifica la disposición final primera LAPAD, con respecto a la fijación de una nueva fecha -el 1 de julio de 2015- de aplicación de las prestaciones previstas en la ley.
  • - La disposición adicional primera, que establece que los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público deben dictar las instrucciones pertinentes para evitar actuaciones determinantes por reconocimiento de una relación laboral antes del 31 de diciembre de 2012, pero sus decisiones pueden aprobarse hasta esa fecha.
  • - La disposición adicional novena, apartado 1, que establece un plazo máximo de seis meses para la constitución del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, previsto en el artículo 8 LAPAD, en la nueva redacción dada por el artículo 22, apartado dos, RDL 20/2012.
  • - La disposición adicional undécima, sobre la declaración de zonas de gran afluencia turística, regulada por el artículo 5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, que, en la nueva redacción dada por el artículo 27, apartado tres, RDL 20/2012, difiere la entrada en vigor del Decreto-ley 6 meses.
  • - La disposición adicional decimoctava, regla tercera, sobre los complementos en los supuestos de incapacidad del personal funcionario y laboral de la Administración General del Estado, que prevé su eficacia a partir de los tres meses desde la entrada en vigor.
  • - La disposición transitoria primera, que dispone la plena eficacia de la reforma del EBEP en materia de permisos y vacaciones de los empleados públicos prevista en el artículo 8 RDL 20/2012 a partir del año 2013.
  • - La disposición transitoria novena, que establece un plazo suspensivo de dos años para el reconocimiento de las prestaciones económicas para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales en relación con las solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia presentadas con anterioridad a la entrada en vigor del RDL 20/2012 y pendientes de resolución. El plazo de suspensión de dos años se contará desde la fecha de la resolución de reconocimiento de las prestaciones o, si procede, desde el transcurso del plazo de seis meses desde la presentación de la solicitud sin que se haya dictado y notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación.
  • - La disposición transitoria decimocuarta, que prescribe que los calendarios de domingos y festivos de apertura, así como los de horarios y los de rebajas se mantienen vigentes hasta el 31 de diciembre de 2012, por lo cual la efectividad de la nueva regulación, introducida por los artículos 27.2 y 28 RDL 20/2012, se iniciará a partir de esta fecha.
  • - La disposición transitoria decimoquinta, sobre la aplicación de la regulación del artículo 10 RDL 20/2012 en materia de complementos en los supuestos de incapacidad temporal de los empleados públicos, que prevé su desarrollo en el plazo de tres meses.
  • - La disposición final tercera, que dispone la adaptación por parte de las comunidades autónomas de los calendarios comerciales a la nueva normativa a partir del 2013.
• B) Igualmente, no se justifica la modificación del calendario de aplicación de las prestaciones del sistema de atención a la dependencia previsto en la disposición final primera, apartado primero, LAPAD, introducida por el artículo 22, apartado diecisiete, RDL 2012. El precepto aplaza hasta el 1 de julio de 2015 la efectividad de las prestaciones para aquellas personas valoradas con dependencia moderada, fecha que quince días antes de la entrada en vigor del Decreto-ley fue modificada por la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para el año 2012, que la fijaba en el 1 de enero de 2014. En vista de que la efectividad de estas prestaciones no se produciría hasta más de un año más tarde de la entrada en vigor del Decreto-ley, es evidente la falta de urgencia del cambio legislativo.
• C) Por último, no se acredita específicamente, ni en el preámbulo ni el debate de convalidación, una razón que justifique la necesidad urgente de utilizar el instrumento normativo del decreto-ley en una serie de preceptos solicitados y analizados por otros motivos. Entre ellos ponemos de relieve:
  • - El artículo 1, sobre el régimen de incompatibilidades de pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y percepciones, así como los artículos 7 y 8 RDL 20/2012 solicitados, relativos a modificaciones del EBEP, a los que se refiere el preámbulo del Decreto-ley, motivando de modo insuficiente su urgencia, ya que el preámbulo indica que esta es necesaria «por la celeridad con que se deben acometer las reformas estructurales en nuestro sistema de empleo público que contribuya a reforzar tanto la garantía de cumplimiento de los compromisos adquiridos por España en materia de gasto público y déficit como la mejora de la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economía», lo cual no aporta una justificación suficiente.
  • - El artículo 22, tanto en el apartado dos, que modifica el artículo 8 LAPAD y prevé el cambio en la denominación del Consejo Territorial, como en el apartado once, que modifica el artículo 27 LAPAD y altera algunas funciones del nuevo Consejo Territorial, no está justificado por el preámbulo, que razona la adopción de medidas urgentes «de naturaleza económica que se traduzcan en ahorros inmediatos en el gasto de las administraciones públicas», justificación que no ampara a los apartados citados.
  • - Los artículos 27 y 28 suponen una reforma del modelo de distribución comercial vigente y respecto de los que no se acredita la necesidad urgente para implantarla por la vía del decreto-ley, ya que el preámbulo del Decreto-ley afirma que: «El Gobierno ha considerado urgente adoptar también otras medidas que refuercen los elementos de competencia en el sector de la distribución minorista, que incrementen la competitividad del sector exterior español y que faciliten el acceso a la financiación de las empresas españolas» (preámbulo, apdo. VI, primer epígrafe). En este sentido debemos recordar que en la STC 31/2011, de 17 de marzo, se negó que existiera una situación de necesidad extraordinaria que justificara la regulación del régimen de horarios comerciales mediante decreto-ley, enfatizando que la medida se tomó seis meses antes de que expirara el régimen de horarios hasta entonces vigente «lo que hacía que tuviese en sus manos tiempo suficiente para realizar el cambio normativo sobre horarios comerciales que estimase oportuno a través, como se ha dicho, del procedimiento legislativo ordinario sin necesidad de acudir a la vía del Decreto-ley» (FJ 7). Esta doctrina es de plena aplicación a la regulación de los artículos 27 y 28 RDL 20/2012 si tenemos en cuenta que la eficacia de buena parte de sus previsiones se aplaza seis meses, de acuerdo con la disposición adicional undécima, la disposición transitoria decimocuarta y la disposición final tercera RDL 20/2012.

  En conclusión, el Gobierno del Estado no acredita que se cumpla el supuesto de urgente necesidad en los artículos 1, 7, 8, 10.2, 22 (apdo. dos), 22 (apdo. once), 22 (apdo. diecisiete), 27 y 28, y en las disposiciones adicionales primera, novena, undécima y decimoctava; las disposiciones transitorias primera, novena, decimocuarta y decimoquinta, y las disposiciones finales primera y tercera, por lo cual son inconstitucionales por vulnerar el artículo 86.1 CE.

2. Con respecto al cumplimiento del artículo 9.3 CE, la petición de dictamen de más de una décima parte de los parlamentarios es, también, bastante genérica y se formula de dos formas diferentes, en sendos pasajes de la solicitud.

Por un lado, solicita el examen de todo el Decreto-ley, siendo el fundamento de la petición una supuesta contradicción entre la exposición de motivos y el articulado. Así, se afirma que el preámbulo se refiere al «carácter temporal de la modificación operada y en ningún precepto se hace referencia al periodo de vigencia o al momento en que finaliza la suspensión de las normas que afecta, lo cual lesiona los principios de seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos». Todos ellos son principios establecidos en el artículo 9.3 CE, pero de diferente contenido y alcance.

Por otro lado, se solicita el análisis de constitucionalidad de todas las disposiciones (adicionales, transitorias y finales), porque son muchas y variadas en cuanto a su contenido, y también en cuanto a lo que modifican, lo cual dificulta su conocimiento y aplicación, y vulnera, en su opinión, el principio de seguridad jurídica. De este modo, la cantidad y diversidad de las disposiciones lesiona, de acuerdo con esta opinión, también el artículo 9.3 CE, en su vertiente de la seguridad jurídica.

A continuación, de acuerdo con lo que se ha manifestado en el apartado anterior de este fundamento jurídico, expondremos brevemente las pautas interpretativas del principio constitucional de seguridad jurídica, según la jurisprudencia constitucional y la doctrina consultiva de este Consell, así como la de su predecesor, el Consell Consultiu, y después examinaremos, si procede, aquellos preceptos que ya han sido estudiados a lo largo de este Dictamen y que pueden presentar un grave problema de comprensión o de interpretación, lo cual podría implicar una vulneración del artículo 9.3 CE.

Así, en el DCGE 1/2012, de 10 de enero, hemos señalado, con cita de doctrina constitucional jurisdiccional y consultiva, que los citados principios constitucionales del artículo 9.3 CE comprenden conceptos jurídicos indeterminados, que deben ser interpretados de forma restrictiva como parámetros de validez constitucional.

En este sentido, «únicamente se vulnera el principio de seguridad jurídica cuando el contenido o las omisiones de un texto normativo producen confusión o dudas que generan en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos» (DCGE 1/2012, FJ 4), tal como se ha afirmado en las STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8, y 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 5. Por tanto, resumiendo la jurisprudencia anterior en una frase, la Constitución exige que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse (STC 150/1990, FJ 8). De este modo, de toda técnica legislativa deficiente no se puede inferir una infracción constitucional, y, de manera particular, como ha declarado la jurisprudencia constitucional, «el dogma de la deseable homogeneidad de un texto legislativo no es obstáculo insalvable que impida al legislador dictar normas multisectoriales, pues tampoco existe en la Constitución precepto alguno, expreso o implícito, que impida que las leyes tengan un contenido heterogéneo» (STC 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 3). En definitiva, el principio de seguridad jurídica prescribe las notas de certeza y predictibilidad del mandato normativo dirigido a los ciudadanos, y que cumplen suficientemente los preceptos estudiados.

Con respecto a la prohibición de la arbitrariedad de los poderes públicos, hemos realizado una síntesis de la jurisprudencia constitucional en el mismo dictamen y fundamento precitados, según la cual «tan sólo se convierte en relevante desde la perspectiva de la interpretación constitucional en los supuestos excepcionales de conducir a un resultado de discriminación o falta absoluta de explicación racional de la norma (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7, y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12.b)».

A partir de estos criterios, aplicados sobre los preceptos examinados a lo largo de este Dictamen, consideramos que no se aprecia una vulneración del artículo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos jurídicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUsIONES

Primera. El artículo 1 del Real decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, no encuentra amparo en los subapartados 13 y 18 del artículo 149.1 CE y vulnera la potestad de autoorganización de la Generalitat inherente a su autonomía política.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. Los apartados 2 y 4 del artículo 2, y el apartado 3 del artículo 3, del Real decreto-ley 20/2012, no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 202.2 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Tercera. El artículo 5 del Real decreto-ley 20/2012 es contrario al artículo 14 CE.

Adoptada por unanimidad.

Cuarta. Los apartados uno y dos del artículo 8 y el artículo 9 del Real decreto-ley 20/2012 no encuentran amparo en los subapartados 13 y 18 del artículo 149.1 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 136.b EAC.

Adoptada por unanimidad.

Quinta. El apartado uno del artículo 21, en la adición que efectúa de un párrafo a la letra b del artículo 2.1 del Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, en el inciso «La salida al extranjero, por cualquier motivo o duración, interrumpe la inscripción como demandante de empleo a estos efectos.», del Real decreto-ley 20/2012, es contrario al segundo párrafo del artículo 19 CE.

Adoptada por unanimidad.

Sexta. El apartado nueve del artículo 22, con respecto a los apartados 1 y 2 del nuevo artículo 25 bis de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre - LAPAD-; el apartado once del artículo 22, en la nueva redacción que da al apartado 1 del artículo 27 LAPAD; y el apartado diecisiete del artículo 22, en la modificación que efectúa de los apartados 1 y 3 de la disposición final primera LAPAD, del Real decreto-ley 20/2012, no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 166.1.a EAC.

Adoptada por unanimidad.

Séptima. Los apartados uno y dos del artículo 27, en la modificación que efectúan, respectivamente, de los artículos 3.1 y 4.5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales; y el apartado tres del artículo 27, en la nueva redacción que da al apartado 4, en el inciso «se considerarán zonas de gran afluencia turística» hasta el final, y al apartado 5 del artículo 5 de la Ley 1/2004, citada, del Real decreto-ley 20/2012, no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 121 EAC.

Por conexión con el artículo anterior, la disposición adicional undécima, así como el anexo que contiene la lista de municipios que cumplen los requisitos para ser declarados zonas de gran afluencia turística; y las disposiciones finales segunda y tercera del Real decreto-ley 20/2012, tampoco encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 121 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Octava. Los apartados cinco y seis del artículo 28, en la nueva redacción que dan, respectivamente, a los artículos 27 y 28 de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, del Real decreto-ley 20/2012, no encuentran amparo en el artículo 149.1.13 CE y vulneran las competencias de la Generalitat del artículo 121 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Novena. La disposición transitoria décima, el apartado 1 de la disposición transitoria duodécima y la disposición transitoria undécima del Real decreto-ley 20/2012 no encuentran amparo en el artículo 149.1.1 CE y vulneran las competencias de la Generalitat de los artículos 166.1.a y 202.2 EAC. Estas tres disposiciones son, además, contrarias al artículo 3.1 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Décima. Además, los artículos 1, 7, 8 y 10.2; los apartados dos, once y diecisiete del artículo 22, y los artículos 27 y 28; las disposiciones adicionales primera, novena, undécima y decimoctava; las disposiciones transitorias primera, novena, decimocuarta y decimoquinta; y las disposiciones finales primera y tercera, del Real decreto-ley 20/2012, son contrarios al artículo 86.1 CE.

Adoptada por unanimidad.

Undécima. El resto de preceptos del Real decreto-ley 20/2012, examinados de acuerdo con la solicitud de dictamen, no son contrarios a la Constitución ni al Estatuto de autonomía.

Adoptada por unanimidad.

Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el encabezamiento.